GE.2008.0099

CDAP - GE.2008.0099 - 2009-02-11 - X. c/EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants

11 février 2009Français16 min

Recours contre un refus de l'EVAM, dans une procédure tendant à l'octroi de prestations, de communiquer les pièces du dossier. Selon la jurisprudence fédérale, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la LPD, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet. Solution reprise en droit cantonal. Recours irrecevable, transmis à titre d'opposition au directeur de l'EVAM.

Faits

Vu les faits suivants

X.________, née le ********, de nationalité

camerounaise, est entrée en Suisse le 14 juin 2005. Elle a déposé le même jour

une demande d'asile, qui a été rejetée. Selon ses déclarations, elle a déposé,

en automne 2007, par l'intermédiaire du Service d'aide juridique aux Exilé-e-s

(SAJE), une demande de reconsidération de la décision de renvoi pour faits

nouveaux. Toujours selon ses déclarations, l'Office des migrations(ODM) a

ordonné, par décision du 3 septembre 2007, la suspension des mesures

d'exécution du renvoi.

Une procédure de recours contre une

décision d'octroi de l'aide d'urgence en lieu et place de l'aide sociale est

actuellement pendante devant le tribunal de céans (PS.2008.0010).

Par courrier du 29 février 2008 adressé à

l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), X.________, par l'intermédiaire

du SAJE, a demandé à être mise au bénéfice de l'aide sociale et non plus de l'aide

d'urgence. Subsidiairement, elle a sollicité l'octroi, dans le cadre de l'aide

d'urgence, de diverses prestations, dont l'énumération exhaustive n'est pas

utile dans le cadre de la présente cause. Enfin, son courrier contenait la

demande suivante :

"Nous

remercions votre autorité de bien vouloir nous communiquer une copie complète

du dossier de la requérante afin de nous permettre de nous déterminer en toute

connaissance de cause et de défendre au mieux ses intérêts."

L'EVAM a rendu une décision le 19 mars

2008. Les différentes prestations demandées, à l'exception de la requête

relative au dossier, sont examinées successivement dans le corps du texte. Il

est ensuite mentionné que le courrier vaut décision pour les points abordés et

qu'il peut faire l'objet d'une opposition selon les voies de droit usuelles.

Enfin, la décision contient le passage suivant :

"Pour

ce qui concerne votre demande d'obtenir une copie du dossier de votre mandante,

celui-ci est disponible pour consultation auprès de l'antenne EVAM de Lausanne

(rue du Bugnon 42 - 1020 Renens). Cas échéant, nous vous remercions de prendre

contact avec la responsable de secteur au n° de tél. […]."

Le SAJE a fait recours, par acte du 8 avril 2008,

contre la décision de l'EVAM du 19 mars 2008. L'acte contient les conclusions

suivantes :

"Pour

ces motifs et tous autres, nous sollicitons de votre autorité :

préliminairement, qu'elle renonce à percevoir une avance de frais de procédure;

principalement, qu'elle annule la décision attaquée de l'EVAM du 19 mars 2008

en tant qu'elle invite la recourante à venir consulter son dossier à l'antenne

de l'EVAM rue du Bugnon 42 à Renens;

sous suite

de dépens."

Le 15 avril 2008, le juge

instructeur a informé les parties qu'il apparaissait que la décision attaquée

avait été prise par l'EVAM dans le cadre de l'application de la loi du 7 mars

2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers

(LARA; RSV 142.21) et qu'à ce titre elle n'était pas susceptible d'un recours

direct à la Cour de droit administratif et public (art. 72 à 74 LARA). Le juge

instructeur a fait savoir que, sauf avis contraire des parties avant le 30

avril 2008, le recours serait traité comme une opposition et transmis au Directeur

de l'EVAM, comme objet de sa compétence.

Par lettre du 28 avril 2008, le directeur

de l'EVAM a déclaré qu'il n'était pas d'avis que le recours devait être

considéré comme une opposition et lui être transmis. Le directeur a exposé que

l'EVAM n'avait pas considéré que la demande du SAJE concernant l'envoi de

copies des pièces du dossier faisait partie des requêtes sur lesquelles l'EVAM avait

été appelé statuer, en sorte qu'aucune décision n'avait été formellement rendue

à ce sujet; l'indication selon laquelle le dossier pouvait être consulté était

une simple note informative. Le directeur de l'EVAM a considéré qu'en l'absence

de décision formelle, une opposition n'était pas possible.

Pour sa part, le SAJE a affirmé, par

lettre du 29 avril 2008, que la décision de l'EVAM concernant la communication

des pièces du dossier n'avait pas été prise en application de la LARA, ladite

loi ne réglant pas l'accès aux pièces du dossier, et qu'en conséquence, la

procédure décrite aux art. 72 à 74 LARA n'était pas applicable.

Par lettre du 2 mai 2008, le juge

instructeur a fait savoir au directeur de l'EVAM qu'il considérait que X.________

avait demandé très clairement qu'une copie complète des pièces du dossier lui

soit envoyée et que la réponse de l'EVAM relative à cette demande paraissait

constituer, selon qu'on la qualifie de note informative ou de décision, soit un

déni de justice formel, soit une décision négative. Le juge instructeur a prié

le directeur de l'EVAM de lui indiquer si l'EVAM refusait d'envoyer au

mandataire de X.________ des copies des pièces qu'elle pourrait obtenir en se

rendant à l'antenne lausannoise de l'EVAM, et, dans l'affirmative, s'il

persistait à penser qu'une contestation sur ce point n'était pas susceptible

d'opposition ou de recours.

Le directeur de l'EVAM a répondu le

8 mai 2008 que l'EVAM n'était matériellement pas en mesure de communiquer au

SAJE des copies de l'intégralité du dossier de X.________, et qu'une

contestation de sa décision, sous forme d'opposition auprès du directeur de

l'EVAM, était possible.

Le tribunal a délibéré par voie de

circulation.

Considérants

1.

L'art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989

sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au

31.

décembre 2008, disposait ce qui suit :

"2 Est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce et ayant pour objet:

a. de

créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b. de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c. de

rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits ou obligations."

L'art. 3 al.1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) comporte une

règle analogue.

En autorisant le SAJE, par décision

du 19 mars 2008, à venir consulter le dossier de la recourante auprès de

l'antenne de l'EVAM de Lausanne alors que le SAJE avait demandé que lui soit

communiqué une copie complète du dossier de la recourante, l'EVAM a partiellement

refusé la demande du SAJE. Ce refus est une décision négative qui, en tant que

telle, est susceptible de recours.

2.

L'art. 4 al. 1 LJPA disposait que la Cour de

droit administratif et public (CDAP) connaît en dernière instance cantonale de

tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales

lorsqu'aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n'est expressément

désignée par la loi pour en connaître. Selon l'art. 92 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. La compétence de la CDAP est donc générale et

subsidiaire. Il sied en conséquence d'examiner si une norme spéciale prévoit

une autre solution in casu.

a) La recourante tient en substance

le raisonnement suivant :

Les lois applicables sont la loi

fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1),

l'ancienne loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection

des données personnelles (aLIPD, abrogée par l'entrée en vigueur, le 1er

novembre 2008, de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données

personnelles [LPrD; RSV 172.65]) et la loi du 24 septembre 2002 sur

l'information (LInfo; RSV 170.21). La LPD ne réglant pas la question des voies

de recours cantonales, il faudrait se reporter aux lois cantonales en la

matière. Comme l'aLIPD ne contenait pas de disposition concernant les voies de

recours contre le refus de communiquer des données informatisées, la cour de

céans serait compétente pour statuer sur le recours; l'art. 21 LInfo prévoit

quant à lui une possibilité de recours direct à la CDAP.

b) Il est à relever qu'outre les

questions de protection des données, la cause présente un aspect relatif aux

garanties générales de procédure, plus spécifiquement au droit de consulter le

dossier (art. 29 al. 2 Cst.; art. 27 al. 3 Cst-VD). Le Tribunal fédéral a

considéré, s'agissant de la LPD, que le droit d'accès prévu par la loi et le

droit de consultation prévu par les règles générales de procédure sont des

droits distincts, qui n'ont pas la même portée ni le même champ d'application

(ATF 125 II 473 consid. 4a, traduit in JdT 2001 II p. 322). Le droit d'accès à

des données personnelles, régi à l'art. 8 LPD, est, dans une certain mesure,

plus étroit que le droit de consulter le dossier en vertu des garanties

générales de procédure, car il ne s'étend pas à toutes les pièces essentielles

de la procédure, mais ne vise que les données concernant la personne

intéressée. Par ailleurs, il est aussi plus large en ce sens que - sauf abus de

droit - il peut être invoqué sans qu'il faille se prévaloir d'un intérêt

particulier, même en dehors d'une procédure administrative. Il n'est donc pas

lié à la préparation, par une autorité, d'une décision pouvant porter atteinte

aux intérêts de la personnes concernée, mais à une simple collecte de données

personnelles effectuée par l'autorité (ATF 127 V 219 consid. 1a p. 222; 123

II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p. 193). Le Tribunal fédéral a considéré, toujours en relation avec la LPD,

que la décision d'une autorité refusant de donner suite à une demande de

consulter des données en dehors de toute procédure pouvait être déférée aux

juridictions compétentes en matière de protection des données selon la

procédure prévue par la LPD (ATF 127 V 219 consid. 1a p. 222 s.). Les questions

du droit de la protection des données peuvent toutefois se poser, de façon

transversale, dans le cadre d'une procédure déterminée qui a principalement

pour objet d'autres droits (ATF 126 II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid.

1b, traduit in JdT 1999 I p. 193). Lorsqu'une question relative à la protection

des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal

d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la

protection des données, elle doit être tranchée dans les cadre de la procédure

principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet (ATF 128 II 311 consid. 8.4 p. 327 s.; 127 V 219 consid. 1a p. 223;

126.

II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p.

193).

Cette solution s'impose également en

droit cantonal, d'autant plus que la LPrD ne s'applique pas aux procédures

civiles pénales ou administratives (art. 3 al. 3 let. b) et que l'art. 35 al.2

LPA-VD dispose que la loi sur l'information n'est pas applicable à la

consultation des dossiers en cours de procédure.

c) En l'occurrence, dans sa lettre du

29.

février 2008, la recourante demandait à être mise au bénéfice de l'aide

sociale et non plus de l'aide d'urgence, et, subsidiairement, sollicitait

l'octroi de diverses prestations. En fin de lettre, le SAJE demandait à

recevoir une copie complète du dossier de la recourante. Ainsi, cette dernière

demande n'était pas articulée de manière indépendante, mais bien en relation

avec l'octroi de prestations requises à titre d'aide d'urgence, prestations

dont l'octroi est de la compétence de l'EVAM (art. 50 al. 2 LARA). C'est donc la

voie de droit ordinaire prévue contre une décision prise par le directeur ou un

cadre supérieur de l'EVAM en application de la LARA qui doit être suivie. La

décision peut faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'EVAM,

selon l'art. 72 al. 1 LARA. C'est d'ailleurs cette voie qui a été dûment

indiquée en l'espèce dans la décision litigieuse.

3.

La recourante fait valoir qu'en matière de choix

des voies de droit, dans le doute, celle la plus favorable à l'administré doit

être préférée et qu'en l'occurrence la voie directe à la CDAP est la plus

rapide, donc la plus favorable. Elle cite à l'appui de son raisonnement la

décision Perry c. Lettonie, requête n° 30273/03, décision de la Cour

européenne des Droits de l'Homme du 18 janvier 2007 (recevabilité).

La recourante n'indique pas le

passage de la décision dont elle se prévaut. On trouve cependant dans cette

décision la phrase suivante : "Dans une

hypothèse où plusieurs recours équivalents s'ouvrent au requérant, il peut

choisir celui qui vise son grief principal de la manière la plus directe".

Cette phrase semble poser une règle qui s'impose en droit interne aux autorités

des Etats membres. Cette interprétation se révèle cependant erronée lorsqu'on

replace la phrase dans le contexte de la décision et qu'on considère l'objet

traité.

La décision Perry c. Lettonie

du 18 janvier 2007 concerne la recevabilité de la requête n° 30273/03. A ce

sujet, l'art. 35 § 1 CEDH dispose :

"1.

La Cour ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours

internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement

reconnus, et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision

interne définitive."

Le Gouvernement de la Lettonie

avait notamment fait valoir que le requérant n'avait pas épuisé les voies de

recours internes qui s'offraient à lui. C'est dans ce cadre que la cour a

rappelé que le requérant n'était pas tenu, pour que son action soit recevable,

d'utiliser toutes les voies de recours internes possibles; il suffisait qu'il

choisisse celle qui visait son grief principal de la manière la plus directe

pour que sa requête auprès de la Cour européenne des Droits de l'Homme ne

puisse être déclarée irrecevable. Ainsi, la possibilité de choix dont il est

question dans la phrase précitée ne saurait se comprendre comme une règle de procédure

qui s'impose en droit interne. Il s'agit simplement d'une limite à l'incombance

du requérant d'épuiser les voies de recours internes.

Cette interprétation est renforcée

lorsque l'on se reporte à la décision Croke c. Irlande (déc.), n°

33267/96 du 15 juin 1999, à laquelle renvoie la décision Perry c. Lettonie,

et qui contient le passage suivant : "The

Court recalls that an applicant is required to make normal use of domestic

remedies which are effective, sufficient and accessible (…). It is

also recalled that, in the event of there being a number of remedies which an

individual can pursue, that person is entitled to choose a remedy which

adresses his or her essential grievance (…)" (note : les

parenthèses contiennent exclusivement des références). On voit que la

"possibilité de choix" est clairement envisagée en relation avec la

question de l'épuisement de voix de recours internes; l'utilisation du terme

"entitled", qu'on peut traduire par "autorisé", renforce

l'idée d'exception à l'incombance.

Pour le surplus, la subsomption opérée

par la recourante - sur la base d'une règle inexistante - est incorrecte. En

effet, si l'on admettait la compétence directe de la cour de céans, la

recourante perdrait la possibilité de faire valoir ses moyens devant le directeur

de l'EVAM (par la voie de l'opposition) et, ensuite, devant le Département de

l'intérieur. On ne saurait considérer comme plus favorable une procédure

privant un justiciable de deux instances auxquelles il pourrait soumettre ses

griefs. Ce d'autant plus lorsque lesdites instances, en raison de leur position

au sein de l'administration, ont un pouvoir d'examen plus grand sur les

décisions rendues que le juge administratif.

4.

Il résulte de ce qui précède que la CDAP n'est

pas compétente pour statuer sur le recours interjeté contre la décision de

l'EVAM du 19 mars 2008. Le recours doit donc être déclaré irrecevable et

transmis, à titre d'opposition, au directeur de l'EVAM, lequel devra notamment

se prononcer sur sa recevabilité, notamment au regard du délai d'opposition de dix

jours.

Compte tenu de la situation de la

recourante, les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat (art. 50

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Le recours est transmis, à titre d'opposition,

au directeur de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 11 février 2009

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.