GE.2008.0105

CDAP - GE.2008.0105 - 2009-02-02 - X.________ c/Municipalité de Lausanne

2 février 2009Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, né le ********, a été engagé comme

ingénieur au Service Y.________ de la Commune de Lausanne à titre provisoire dès

le 1er janvier 1983 et à titre définitif dès le 1er

janvier 1984. Par la suite, il a été nommé chef de la Division Z.________,

fonction qu'il a exercée à partir du 1er juillet 1995. Tout au long

de sa carrière, X.________ a progressé régulièrement dans les classes de

traitement jusqu'à atteindre la classe maximale de sa fonction (classe 2) le 1er

janvier 2002. Il a atteint le maximum de cette classe à partir du 1er

janvier 2003.

A la fin de l'année 2007, la Direction des A.________

a proposé à la municipalité l’attribution à X.________ d’un supplément de

salaire de 5% en application de l'art. 38 du règlement du 11 octobre 1977 pour

le personnel de l'Administration communale (RPAC).

Lors de sa séance du 7 décembre 2007, la

municipalité a refusé de donner suite à cette proposition et a décidé

d'octroyer en lieu et place à X.________ une prime unique de 5'000 fr.,

conformément à l'art. 37 al. 2 RPAC. Cette décision ayant été prise en

l'absence du directeur des A.________, la municipalité a réexaminé la question

lors de sa séance du 19 mars 2008 et confirmé la décision prise le 7 décembre

2007. X.________ en a été informé oralement par son chef de service le 25 mars

2008.

X.________ s'est pourvu contre cette décision par

acte reçu par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le

15 avril 2008 en concluant à son illégalité et à ce que la promotion proposée

par la Direction des A.________ lui soit accordée.

La municipalité a déposé sa réponse

par acte non daté de son Service juridique reçu le 2 septembre 2008 en

concluant implicitement au rejet du recours. Dans sa réponse, la municipalité

expliquait notamment ce qui suit :

"Lors de sa séance du 7 décembre 2007,

la Municipalité a eu à se pencher sur le cas de huit collaborateurs ayant

atteint l'âge de la retraite facultative, soit respectivement 55 et 60 ans,

suivant leur affiliation. Ceux-ci étaient susceptibles de prendre leur retraite

avec effet immédiat et de ne pas payer ou pas payer suffisamment longtemps de

cotisations à la caisse de pensions du personnel de la Commune de Lausanne

(CPCL) sur leur augmentation de salaire. Le fait de leur octroyer les

promotions ou les suppléments exceptionnels demandés risquait de faire

supporter à la CPCL une charge supplémentaire importante qui ne serait pas

financée et de nature à diminuer un taux de couverture déjà trop bas. Cette

charge potentielle a été estimée à 328'608 fr., à l'indice 2007 pour les huit

personnes concernées.

Forte de cette constatation, la Municipalité

a jugé que, en l'état, il ne serait pas raisonnable de faire courir un risque

aussi important à la CPCL, qui fonctionne selon le principe de la primauté des

prestations, surtout qu'elle prévoyait de proposer sous peu au délibérant un

train de mesures pour retrouver un taux de couverture acceptable et une

importante recapitalisation de la caisse, mais sans que le détail des mesures à

prendre ait déjà été arrêté. Elle a ainsi décidé de ne pas octroyer de

promotion aux huit collaborateurs en question pour ne pas aggraver la situation

de la caisse de pensions avant que les mesures soient prises. Toutefois, pour

marquer tout de même sa reconnaissance aux collaborateurs concernés, elle a

décidé de leur octroyer une prime unique oscillant entre 3'000 fr. et 5'000

fr., prime qui ne serait pas comprise dans le salaire assuré; la prime unique a

été fixée à 5'000 fr. pour X.________, lequel a été informé de la décision par

lettre du 20 décembre 2007.

Comme cette décision avait été prise en son

absence, B.________, directeur des A.________ de Lausanne, a demandé que la

Municipalité réexamine le bien-fondé de la décision, ce qu'elle a fait dans sa

séance du 18 mars 2008.

La Municipalité a maintenu sa position et a

notamment décidé :

de confirmer sa décision d'exclure désormais des

mesures de fin d'année les cadres (cl. 4-1A) de 60 ans et plus, affiliés en

catégorie A et ceux de 55 ans et plus, affiliés en catégorie B, avec réexamen

de la situation une fois connues les conclusions du rapport-préavis concernant

la révision du règlement de la CPCL;

de confirmer que les primes qui seraient le cas

échéant versées à ces cadres en lieu et place d'une promotion seront égales au

montant de l'augmentation annuelle selon barème et seront versées jusqu'à leur

prise de retraite;

que le problème évoqué ci-dessus sera traité

dans le cadre du préavis relatif à la CPCL.

Cette décision a été communiquée oralement à

X.________ le 25 mars 2008.

…"

X.________ a déposé des

observations complémentaires le 7 novembre 2008 par l'intermédiaire de son

conseil. A cette occasion, il a précisé ses conclusions en ce sens qu'il soit

constaté que la décision entreprise est nulle (et non seulement

"illégale"). Le recourant a également requis la fixation d'une

audience d'instruction et de plaidoiries.

La municipalité a déposé des

déterminations finales le 2 décembre 2008.

Considérants

1.

Les faits allégués par le recourant n’étant pas

contestés et les parties ayant eu l’occasion de développer leur argumentation

juridique dans leurs écritures, il n’y a pas lieu de donner suite à la requête

du recourant tendant à la fixation d'une audience d'instruction et de

plaidoiries.

2.

On peut au préalable se demander si le refus de

la municipalité de donner une suite positive à la proposition de la Direction

des A.________ consistant à accorder au recourant un supplément de salaire de

5% en application de l'art. 38 RPAC constitue une décision susceptible d'un

recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

a) L'ancien art. 29 al. 1 et 2 de

la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA) avait la teneur suivante :

" 1La décision peut faire l'objet

d'un recours.

2Est une décision toute mesure prise par une autorité

dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a) de créer, de modifier ou d'annuler des

droits ou des obligations;

b) de constater l'existence, l'inexistence

ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c) de rejeter ou de déclarer irrecevables

des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits ou obligations. "

Cette disposition a le même contenu

matériel que l’art. 3 al. 1 de la nouvelle loi sur la procédure administrative

du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er

janvier 2009, qui subordonne la qualification de la décision à la condition que

l’acte administratif touche les droits ou les obligations du recourant. L’art.

92.

al. 1 LPA-VD précise aussi que le Tribunal cantonal connaît des recours

contre les décisions rendues par les autorités administratives. Il découle

ainsi de ces dispositions que la recevabilité du recours est subordonnée à la

condition qu’il soit dirigé contre une décision administrative au sens de

l’art. 3 LPA-VD.

b) Le RPAC comprend une échelle des

traitements fondée sur des classes (numérotées de 27 à 1A) avec un minimum et un

maximum pour chaque classe (art. 34 RPAC). Selon l’art. 35 RPAC, la

municipalité colloque chaque fonction dans cette échelle. En l'occurrence, le

recourant a atteint la classe terminale de sa fonction le 1er

janvier 2002 et il a bénéficié du traitement maximal de cette classe à partir

du 1er janvier 2003. Dans le système du RPAC, le recourant ne

pouvait plus a priori espérer une augmentation de salaire dès ce moment-là, à

moins d'être promu dans une fonction supérieure. Sous la note marginale

"suppléments exceptionnels", l'art. 38 RPAC permet toutefois une

exception en prévoyant que, dans des cas tout à fait exceptionnels, la

municipalité peut allouer des suppléments dépassant les maxima fixés à l'art.

34.

Les suppléments de salaire octroyés

en application de l’art. 38 RPAC, relèvent manifestement du pouvoir

discrétionnaire de la municipalité puisqu'ils s'écartent du système de

rémunération et de progression usuel prévu par le RPAC. Partant, dès lors que

les collaborateurs n’y ont aucun droit et compte tenu de leur nature

exceptionnelle, il apparaît douteux qu'une décision de la municipalité refusant

d'accorder ce type de suppléments constitue une décision susceptible de recours.

En l'occurrence, ceci est confirmé par le fait que le refus de la municipalité

n'a pas fait l'objet d'une décision formelle, communiquée par écrit au

recourant. La question de la recevabilité du recours peut toutefois rester

ouverte, ce dernier devant de toute façon être rejeté sur le fond.

3.

L’art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst. ;

RS 101) prévoit que l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées

par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de la

protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle

pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère

communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine

d’autonomie protégé peut consister dans la faculté d’adopter ou d’appliquer des

dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans

l’application du droit fédéral ou cantonal. L’existence et l’étendue de

l’autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées

essentiellement par la Constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410

consid. 2.1 p. 412 ss ; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 ; 126 I 133

consid. 2 p. 136).

En droit vaudois, le principe de

l’autonomie communale est repris à l’art. 139 de la constitution du canton de

Vaud du 14 avril 2003 (Cst. VD ; RSV 101.01), qui reconnaît aux communes

une autonomie en particulier en matière d’administration de la commune (let.

b). L’art. 2 al. 2 let. a de la loi du 28 février 1956 sur les communes

(LC ; RSV 175.11) rappelle que l’organisation de l’administration

communale fait partie des attributions et tâches propres des autorités

communales. Plus précisément, le conseil général ou communal délibère sur le

statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.

1.

ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, exécute ce qui a été définitivement

arrêté par le conseil général ou communal (art. 41 al. 1 LC). Ses attributions

s’exercent dans les limites déterminées par les lois et les règlements

communaux ; elles concernent spécialement la nomination des fonctionnaires

et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l’exercice du

pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). On peut ainsi en déduire que les

communes vaudoises jouissent de l’autonomie nécessaire et disposent d’une

grande liberté d’appréciation pour régler sur une base de droit public les

rapports de travail de leurs fonctionnaires.

Ce pouvoir ne signifie toutefois

pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui semble ; elle ne peut en

effet ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels

régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne

foi, de l’égalité de traitement, de la proportionnalité et de l’interdiction

d’arbitraire. Dans l’exercice de ce pouvoir, elle est en particulier liée par

les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable,

de même que par les principes généraux du droit (ATF 2P.163/2005 du 31 août

2005.

consid. 6.1 3ème paragraphe).

4.

a) En l'occurrence, est litigieux le refus de la

municipalité d'octroyer au recourant un supplément de salaire exceptionnel de

5% en application de l'art. 38 RPAC, mesure qui avait été proposée par la

Direction des A.________ à la fin de l'année 2007. On relèvera que, selon les instructions

administratives édictées par la municipalité en application de l'art. 83 RPAC (IA-RPAC

36.

), une promotion aurait apparemment également pu entrer en

considération. Le chiffre 10 de ces instructions prévoit en effet que après

cinq ans au plafond de sa classe terminale, un employé peut accéder à la classe

immédiatement supérieure pour autant que l'évaluation globale soit bonne

(EC=bien). Dans le cas d'espèce, comme l'admet le recourant, est toutefois seul

litigieux le refus d'octroyer un "supplément exceptionnel", aucune

demande de promotion n’ayant été soumise à la municipalité.

Est ainsi seule

litigieuse l'application de l'art. 38 RPAC, dont la teneur est la suivante :

"Dans des cas tout à fait exceptionnels

et afin de s'assurer la collaboration de personnes particulièrement qualifiées,

la Municipalité peut allouer des suppléments dépassant de 20 % au plus les

maxima fixés à l'art. 34. Ces suppléments sont versés à bien plaire, sans

garantie de durée."

Cette disposition est précisée par

le ch. 11 des instructions administratives précitées dont la teneur est la

"Le personnel colloqué dans les classes

2.

à 1A peuvent, après cinq ans au maximum dans la classe terminale, recevoir un

supplément selon l'art. 38 RPAC pour autant que l'évaluation globale soit bonne

(EC=bien)."

A la lecture de l'art. 38 RPAC et

de sa disposition d’application, on constate que l'octroi d'un supplément

exceptionnel de salaire en application de l'art. 38 RPAC relève du pouvoir

discrétionnaire de la municipalité, qui dispose d’un large pouvoir

d’appréciation. Il convient par conséquent uniquement d'examiner si la décision

querellée respecte les principes constitutionnels régissant le droit

administratif. A cet égard, le recourant invoque principalement une violation

du principe de l'égalité de traitement en soutenant que la décision attaquée

impliquerait une discrimination fondée sur le critère de l'âge, prohibée par

l'art. 8 al. 2 Cst.

b) aa) L’art. 8 Cst. prévoit que

tous les êtres humains sont égaux devant la loi (al. 1) et que nul ne doit

subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son

sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de

ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d’une

déficience corporelle, mentale ou psychique (al. 2).

Selon la jurisprudence, l’autorité

viole le principe de l’égalité de traitement lorsqu’elle établit des

distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu’elle omet de faire des

distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce

qui est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est

dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 132 I 157 consid. 4.1 p.

162.

; 131 I 394 consid. 4.2 p. 399 ; 130 I 65 consid. 3.6 p.

70.

; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125 et la jurisprudence citée).

bb) En l'espèce, la municipalité a

refusé d'octroyer au mois de décembre 2007 des promotions et des suppléments

exceptionnels de salaire à huit employés au motif que ces mesures risquaient de

faire supporter à la Caisse de pensions du personnel de la Commune de Lausanne

(CPCL) une charge supplémentaire importante qui ne serait pas financée, ce qui

serait de nature à diminuer un taux de couverture déjà trop bas. Dans un arrêt du

12.

janvier 2009 (GE. 2008.0110), le tribunal de céans a examiné un recours

formé par un de ces employés, à qui une promotion avait été refusée. Le

tribunal a constaté que les motifs invoqués en relation avec les difficultés de

la caisse de pensions étaient objectivement et raisonnablement justifiés. En

effet, le système de primauté des prestations appliqué par la caisse implique

que la pension à verser aux fonctionnaires retraités est calculée sur la base

du dernier salaire servi. Par conséquent, une importante augmentation de

salaire qui intervient peu de temps avant la retraite empêche de ce fait les

collaborateurs concernés de cotiser suffisamment longtemps pour compenser la

charge supplémentaire que cette augmentation engendre pour la caisse, dont le

taux de couverture nécessite déjà des mesures d'assainissement. Le tribunal a

ainsi constaté que les critères de distinction utilisés, l'âge et le rang, justifiaient

un traitement différent de celui réservé aux fonctionnaires plus jeunes et

moins élevés dans la hiérarchie, sans que cela n'aboutisse à une discrimination.

La distinction opérée par la municipalité entre ces différents employés repose

ainsi sur des motifs sérieux et objectifs suffisamment étayés et ne constitue pas

une distinction discriminatoire (arrêt GE.2008.0110 précité).

Ce constat s’impose également dans

le cas d'espèce dès lors que la décision prise par la municipalité repose sur

les mêmes motifs. Partant, le grief relatif à une violation du principe de l'égalité

de traitement doit être écarté. Dès lors que la décision attaquée repose sur

des motifs objectifs et raisonnables, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir

d'appréciation dont elle dispose dans l'application de l'art. 38 RPAC.

5.

En lieu et place d'un supplément exceptionnel de

salaire en application de l'art. 38 RPAC, le recourant a obtenu une prime de

5'000 fr. en application de l'art. 37 al. 2 RPAC qui prévoit que la

municipalité peut accorder une récompense sous la forme d'une prime unique. Le

recourant soutient que l’octroi de cette prime n’est pas conforme à une

communication adressée par le syndic en août 2007 aux chefs de service de

l'administration communale selon laquelle la prime unique selon l'art. 37 al. 2

RPAC ne fait pas partie des mesures de fin d'année et il est souhaitable de

l'attribuer en cours d'année, notamment à la fin d'un projet important. Le recourant

soutient également que la prime qui lui a été octroyée ne peut pas se fonder

sur l'art. 37 al. 2 RPAC dès lors qu’elle lui sera versée chaque année jusqu'à

l'âge de la retraite et qu’il ne s’agit par conséquent pas d’une prime unique.

Dans le cas d'espèce, le litige concerne

le refus de la municipalité d'octroyer au recourant un supplément exceptionnel

en application de l'art. 38 RPAC. Il n'appartient ainsi pas au tribunal de se

prononcer sur l'octroi d'une prime unique en application de l'art. 37 al. 2

RPAC, cette question n’ayant aucun rapport avec la validité de la décision

relative à l'art. 38 RPAC. Au demeurant, on ne voit pas quel est l'intérêt du

recourant à s'opposer à cette décision dès lors qu’il s’agit d’une prestation

en sa faveur.

6.

Le recourant soutient que le régime particulier

auquel sont soumis les employés dans sa situation (âgés de plus de 60 ans et

colloqués à partir de la classe 4) devrait reposer sur une base légale.

On relèvera en premier lieu qu’on

ne se trouve pas en présence d'une restriction d'un droit fondamental et que le

recourant ne peut par conséquent pas se fonder sur l'art. 36 Cst pour exiger

que le régime auquel il est soumis repose sur une base légale. Cela étant, on

constate que le traitement particulier réservé à certains employés dans les

décisions prises par la municipalité à la fin de l’année 2007 s'agissant de

l'octroi de promotions et de suppléments de salaire ne se fonde pas sur les

critères habituels prévus par le règlement du personnel et ses dispositions

d'application mais sur des motifs liés au financement de la caisse de pension. On

se trouve ainsi en présence d’un traitement différencié dans le cadre de

l’application d’une réglementation (soit celle régissant le personnel de la

commune de Lausanne) en relation avec des objectifs qui sont exogènes à cette

réglementation (soit ce que la doctrine appelle la "justification finaliste"

de l'inégalité de traitement entre deux situations comparables). Le Tribunal

administratif a examiné une situation de ce type dans un arrêt concernant une

décision fondée sur un règlement du Conseil d'Etat qui, dans le domaine de

l’aide sociale, instaurait un régime particulier pour les requérants d'asile

frappés d'une décision de non entrée en matière (arrêt PS.2004.0230 du 15 juin

2005). Cet arrêt relevait que, dès lors qu'on était en présence d'une entorse

importante au principe de l'égalité de traitement, le régime particulier mis en

place ne pouvait être admis qu'à des conditions restrictives similaires à

celles prévalant pour les atteintes aux libertés publiques ordinaires. Il avait

ainsi été jugé que l'introduction d'une mesure impliquant une inégalité de

traitement à but externe (ou justification finaliste) supposait notamment que

celle-ci repose sur une base légale (arrêt PS.2004.0230 précité).

On ne saurait déduire de l’arrêt

précité que les différenciations opérées par la municipalité dans les décisions

rendues à la fin de l’année 2007 auraient dû également reposer sur une base

légale. Il convient en effet de distinguer la problématique de l'aide sociale

de celle des promotions et suppléments de salaire exceptionnels susceptibles

d'être accordés à des employés communaux. S'agissant d'un régime réglé par la

loi comme celui de l'aide sociale, le fait de traiter différemment une

catégorie de personnes implique que le principe même de cette distinction

figure dans la loi. S'agissant de mesures exceptionnelles pouvant être prises

en faveur d'employés communaux, qui reposent sur le pouvoir discrétionnaire de

la municipalité, l'exigence de la base légale ne s'impose pas. Il suffit en

effet de vérifier que les mesures prises respectent les principes

constitutionnels régissant le droit administratif, notamment celui de l'égalité

de traitement, ce qui est le cas en l'espèce.

7.

Le recourant soutient encore que les décisions

prises par la municipalité au mois de décembre 2007 en relation avec l’assainissement

de la caisse de pensions auraient dû faire l'objet d'une consultation des

Fédérations du personnel en application de l'art. 55 al. 2 RPAC, qui prévoit

que celles-ci doivent être consultées pour toutes les questions générales

intéressant l'ensemble du personnel communal.

Dans l'arrêt GE.2008.0110 précité,

le tribunal de céans a constaté que dès lors que la problématique ne concerne

pas l'ensemble des collaborateurs, puisqu'elle vise les fonctionnaires en âge

de prendre leur retraite et colloqués dans des classes élevées, on ne se trouve

pas en présence d'une question générale intéressant l'ensemble du personnel communal.

Le tribunal a au surplus relevé qu'il s'agit de toute manière d'une mesure

provisoire. A cela s'ajoute que, en toute hypothèse, il n’apparaît pas que le

non respect d’une disposition très générale relative à la consultation des

Fédérations du personnel puisse justifier l’annulation d’une décision particulière

relative à l'octroi d'un supplément exceptionnel de salaire en application de

l'art. 38 RPAC.

8.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision

attaquée maintenue. Ainsi qu’il est d’usage en matière de contentieux de la

fonction publique communale, il ne sera pas perçu de frais de justice. Vu le

sort du recours, le recourant n’a pas droit aux dépens requis.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté dans la mesure où il est

recevable.

II.

Il n'est pas perçu de frais de justice, ni

alloué de dépens.

Lausanne, le 2 février 2009

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.