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Décision

GE.2008.0126

CDAP - GE.2008.0126 - 2008-11-27 - X.________/Police cantonale du commerce

27 novembre 2008Français33 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) X._______ exploite, depuis janvier

2006, un salon de massage à l'enseigne "A._______", situé au 1er

étage de l'immeuble "B._______", dans la zone industrielle de

1._______. Lors d'un contrôle de police effectué le 8 mars 2006, il a été

constaté qu'elle exploitait et se prostituait dans ce salon avec une personne dénommée

C._______, sans avoir annoncé l'établissement conformément aux dispositions

légales (voir rapport de la Police de sûreté du 17 mars 2006). Le salon a finalement

été annoncé le 28 mars 2006 à la Police cantonale du commerce (ci-après PCC)

au nom de C._______. Le Préfet de 1._______ a condamné, le 9 mai 2006, X._______

au paiement d'une amende de 500 fr., pour avoir logé une personne sans titre de

séjour et pour violation des dispositions sur l'exercice de la prostitution, soit

pour n’avoir pas enregistré le salon "A._______" ni tenu de registre.

Le 4 juillet 2006, la PCC a prononcé un avertissement à l’égard de X._______,

lui indiquant que les infractions aux dispositions sur le séjour des étrangers

et sur l'exercice de la prostitution pouvaient conduire à la fermeture du

salon.

b) Le 16 mars 2007, la Police

municipale de 1._______, accompagnée d'un représentant de la PCC, a procédé à

une seconde intervention dans le salon, lors de laquelle il a été constaté que

plusieurs personnes s'y adonnaient à la prostitution sans être inscrites dans

le registre ad hoc; par ailleurs, des bières et d'autres boissons sans alcool

se trouvaient dans le bar du salon de massage, alors même que l'établissement n'avait

déposé aucune demande d'autorisation spéciale.

X._______ s'est annoncée à la PCC

comme tenancière du "A._______", le 5 avril 2007; elle a remis copie du

contrat de bail à loyer signé entre elle et l'entreprise D._______ SA, pour un appartement

de 5 pièces, occupé par le salon, et deux places de parc; le loyer mensuel net s'élevait

à 4'500 fr.

La PCC a notifié à X._______ un

second avertissement, le 10 avril 2007, lui rappelant l'ensemble des

dispositions légales auxquelles elle était soumise et l'informant qu'en cas de

nouvelles infractions, elle prononcerait les mesures administratives adéquates,

pouvant aller jusqu'à la fermeture du salon. Le 16 août 2007, elle a reçu une

autorisation spéciale pour la vente de boissons avec et sans alcool, valable du

1er mars 2007 au 29 février 2012.

c) E._______ a informé la PCC, le

24 octobre 2007, que le salon employait du personnel non déclaré. A la suite de

cette dénonciation, la Police communale de 1._______ a effectué un contrôle en

présence d'un représentant de la PCC le 20 décembre 2007, au cours duquel

elle a constaté que plusieurs personnes séjournant clandestinement en Suisse

s'étaient adonnées à la prostitution dans le salon et qu'aucun registre n'avait

été tenu (voir rapport de la Police de sûreté du 9 janvier 2008). Un nouvel et

ultime avertissement, avec menace de fermeture, a été adressé à la tenancière

par la PCC le 9 janvier 2008.

Le 12 février 2008, X._______ a

informé la PCC que le registre était à jour et à sa disposition.

d) Le 5 mars 2008, la Police

communale de 1._______ a procédé à un nouveau contrôle dans le salon; la seule

personne présente n'avait ni autorisation de séjour ni permis de travail et

s'est finalement légitimée au moyen d'un passeport camerounais. Interrogée à ce

sujet, X._______ a indiqué s'être fait berner par la présentation d'une fausse

pièce d'identité (voir rapport d'intervention de la Police de 1._______ du 5

mars 2008).

e) Le 3 avril 2008, la Police

communale a procédé à un nouveau contrôle au "A._______" en présence de

E._______, qui s'est présenté comme le responsable des lieux pendant l'absence

de la tenancière. Il a été constaté que le registre était tenu conformément aux

dispositions légales, excepté la présence d'une personne bénéficiant d'un

permis de séjour de type G, ne permettant pas l'exercice d'une activité

indépendante en Suisse (voir rapport d'intervention de la Police de 1._______

du 3 avril 2008).

Le 7 avril 2008, D._______ SA,

propriétaire de l'immeuble, a retiré avec effet immédiat son autorisation d'exploiter

un salon de massage dans l'appartement, à la suite d'une bagarre entre

l'administrateur de la société précitée et E._______, bagarre qui avait

nécessité l'intervention de la police et fait l'objet d'un rapport de

renseignements de la police de 1._______ du 18 avril 2008.

Le 22 avril 2008, E._______ a

requis l'intervention de la police municipale au "A._______" car quatre

clients avaient causé des dommages dans le salon. Il ressort du rapport

d'intervention qu'un des clients prétend avoir été insulté par E._______, dont

l'état d'ébriété avancé a été constaté par la police.

Le 24 avril 2008, la PCC a reçu

copie d'une plainte pénale contre E._______ pour vol, escroquerie et menaces.

B.

Par décision du 22 mai 2008, la PCC

a ordonné la fermeture immédiate du salon "A._______" pour une durée

de quatre mois (chiffre 1), annulé l'autorisation spéciale de servir des

boissons avec et sans alcool (chiffre 2), sous la menace de l’art. 292 CP (chiffre

3) et fixé l’émolument de cette décision à 500 fr. (chiffre 4). Elle s'est

rendue au "A._______" le même jour, accompagnée de la police

municipale de 1._______, pour notifier cette décision et procéder à la

fermeture de l'établissement.

Il ressort du rapport interne de la

PCC du 23 mai 2008 que les deux femmes présentes lors de l'intervention

possédaient un titre de séjour valable et étaient inscrites sur le registre du

salon. E._______ a manifesté une certaine animosité envers la police municipale

de 1._______ et le représentant de la PCC, avant de leur enjoindre de s'adresser

à lui et non pas à la tenancière, car "c'était lui qui commandait". A

la lecture de la décision de fermeture immédiate, E._______ est devenu

agressif, puis a tenu des propos violents à l'encontre des fonctionnaires

présents; il a ensuite expliqué agir par générosité envers X._______, "pauvre"

femme pratiquement aveugle et sourde. E._______ a apposé sa signature au bas de

la décision et, après avoir récupéré leurs affaires personnelles et des

documents administratifs, ils ont quitté le salon, qui a été mis sous scellés.

C.

Par acte du 23 mai 2008, X._______

a recouru contre la décision de fermeture immédiate de l'établissement, requérant

à titre de mesures préprovisionnelles et provisionnelles l'octroi de l'effet

suspensif. Le juge instructeur a rejeté la requête préprovisionnelle d’effet

suspensif.

Le 29 mai 2008, l'effet suspensif a

été accordé au recours; X._______ a ainsi été autorisée à poursuivre

l'exploitation du salon et à servir des boissons avec et sans alcool jusqu'à

droit connu.

En cours d'instance, la recourante

a produit un procès-verbal de la Commission de conciliation en matière de baux

à loyer de la préfecture de 1._______ du 12 juin 2008, valant transaction

judiciaire. Selon cette convention, la société D._______ SA a accordé une prolongation

unique et définitive de bail au 31 mars 2008 à X._______, laquelle s'est

engagée à quitter irrévocablement l'appartement à cette date; D._______ SA a

admis la destination première des locaux, à savoir un salon de massage, jusqu'à

la fin de la prolongation de bail. Par ailleurs, selon l'offre transactionnelle

du bailleur, faisant partie intégrante du procès-verbal précité, X._______

s'est notamment engagée à ne plus laisser E._______ pénétrer dans les locaux

loués et à ne plus le laisser intervenir de quelque façon que ce soit dans ses

rapports avec le bailleur. A défaut et au cas où elle devrait accepter son

retour, le bail pourrait être résilié avec effet immédiat, sans contestation

possible.

Dans ses déterminations du 14

juillet 2008, la PCC a conclu au rejet du recours, indiquant que de multiples

manquements aux obligations incombant à la tenancière d'un salon de massage avaient

été constatés au "A._______": l'exploitant "réel" de

l'établissement était E._______, le registre du salon n'avait pas été tenu de

manière exacte et complète jusqu'à début avril 2008, la présence de personnes

en situation irrégulière avait été constatée à chacun des contrôles des

autorités et le salon était facteur de troubles à l'ordre public, impliquant

son gérant de fait. Toutefois, compte tenu de la transaction judiciaire du 12

juin 2008, la PCC a admis que le motif de fermeture relatif au défaut d'accord

du bailleur quant à l'activité exercée dans l'appartement n'était plus rempli

et l'a par conséquent, abandonné. Cela ne changeait cependant pas sa prise de

position au fond, dans la mesure où il existait d'autres motifs de fermeture de

l'établissement. Par ailleurs, la fermeture de quatre mois respectait le

principe de la proportionnalité, la recourante s'étant vu notifier plusieurs

avertissements et n'ayant pris que très récemment conscience de ses obligations

en tant que tenancière d'un salon de massage.

La recourante a indiqué, le 2

septembre 2008, qu'au moment où la plupart des troubles à l'ordre public

s'étaient produits, soit entre la mi-mars et la fin avril 2008, elle était en

Thaïlande; elle a produit un document attestant d'un voyage à Bangkok du 17 mars

au 28 avril 2004; E._______ lui avait caché les interventions de la police et

l'avait manipulée; elle lui avait d'ailleurs signifié, le 30 mai 2008,

l'interdiction d’approcher du salon, sous peine des sanctions prévues par la

loi. Aucune infraction n'avait été constatée entre le dernier contrôle, le 3

avril 2008 et la décision du 22 mai 2008; aucune violation des prescriptions en

matière de séjour des étrangers, ni en matière de tenue du registre n'avait été

établie depuis, respectivement, mars 2007 et décembre 2007. Les troubles à

l'ordre public étaient du fait de E._______ et ne devaient pas lui être

imputés; plus aucune violation de l'ordre public ne s'était produite depuis la

réouverture du salon après l'octroi de l'effet suspensif. La recourante a

sollicité la tenue d'une audience et l'audition de témoins, ainsi qu'une

inspection locale. Elle a confirmé ses conclusions tendant, avec suite de frais

et dépens, à l’annulation de la décision entreprise.

Le 19 septembre 2008, la PCC a

conclu au maintien de sa décision, notamment parce que les agissements de E._______

(ci-après, le gérant de fait ou le remplaçant) devaient être imputés à la

recourante, qui, en tant que tenancière d'un salon et titulaire d'une

autorisation spéciale au sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les

débits de boissons (LADB, RSV 935.31) était tenue de prendre toutes les

dispositions pour garantir une bonne gestion du lieu pendant son absence.

Le tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

La recourante a requis une

inspection locale, sa comparution personnelle, ainsi que l'audition de témoins

afin de préciser les troubles à l'ordre public qui lui sont reprochés et leur

contexte.

a) Le droit d'être entendu comprend

le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise au détriment de

l'intéressé, de fournir des preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de

participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en

prendre connaissance et de se déterminer à son propos, lorsque cela est de

nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2

p. 504; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et les arrêts cités). En particulier,

le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à

prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et

nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29

al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni

celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428).

L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves

administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une

manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle

a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF

2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts

cités).

Aux termes de l'art. 48 al. 1 de la

loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA; RSV 173.36), le magistrat instructeur peut, d’office ou sur requête

d’une partie, ordonner la production de pièces (let. a), l’audition des parties

(let. b), de témoins (let. c), une inspection locale (let. d), une expertise

(let. e) et l'audition de l'expert (let. f). Il lui est toutefois loisible de

se dispenser de ces mesures lorsqu’elles ne sont pas nécessaires pour résoudre

les questions soulevées par le recours. De même, le droit d’être entendu

découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD ne s’exerce, par

définition, que par rapport à la décision à prendre. Partant, il ne comprend

pas le droit inconditionnel et illimité d’obtenir l’audition de témoins (voir

FI.2005.0206 du 12 juin 2006; ATF 130 II 425 consid. 2.1 précité et les

références citées).

b) En l'espèce, les éléments de

fait déterminants ne sont pas litigieux (constatations de violation des

dispositions sur l'exercice de la prostitution et/ou le séjour des étrangers

par la police le 8 mars 2006, le 16 mars 2007, le 20 décembre 2007, le 5 mars

2008.

et le 3 avril 2008, troubles à l'ordre public causés par le gérant de fait

notamment les 7 et 22 avril 2008) ; la recourante ne les a pas contestés

et a pu s'exprimer par écrit, notamment sur ses relations avec son remplaçant

pendant son voyage en Thaïlande en mars-avril 2008. Par ailleurs, une

inspection locale n'est pas justifiée, dans la mesure où l'environnement

immédiat du salon n'est pas déterminant pour la solution du litige. Dès lors,

il ne sera pas donné suite aux requêtes de mesure d'instruction de la

recourante du 2 septembre 2008.

2.

a) Selon l'art. 2 de la loi du 30

mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05), les buts de

cette loi sont: de garantir que les conditions d'exercice de la prostitution

sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte

à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont

pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite

pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un

acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a); de garantir la mise en oeuvre de

mesures de prévention sanitaires et sociales (let. b) et de réglementer les

lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de

lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à

troubler l'ordre public (let. c).

b) La police cantonale peut

procéder à la fermeture immédiate d'un salon pour trois mois au moins (art. 15

LPros), lorsque le salon en question n’a pas fait l’objet d’une déclaration

(let. a) ou que celle-ci est inexacte (let. b), qu'il n'offre pas des

conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et

d'ordre public (let. c), ou encore que l’accord écrit du propriétaire ou des

copropriétaires de l’immeuble fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite

immédiatement transmise à la PCC, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2

LPros). En cas d’atteinte majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la

salubrité publics, de commission d’un crime, de délits ou des contraventions

répétés, de violations réitérées à la législation, ou de présence d’un mineur

dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions d’exercice de la prostitution

ne sont pas respectées (let. b), la fermeture définitive peut être ordonnée par

la PCC (art. 16 LPros).

L’art. 8 al. 2 du règlement du 1er

septembre 2004 d'application de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) relatif à

l’art. 15 al. 1 let. c LPros précise que, s’agissant de la sécurité et de

l’ordre publics, la fermeture immédiate peut être prononcée pour les mêmes

motifs que ceux énumérés à l’art. 16 de la loi.

D'après l'exposé des motifs à

l'appui du projet de loi, la notion de "violations réitérées de la législation" comporte l'ensemble du droit suisse, à

savoir, le droit fédéral, cantonal et communal. Ce motif de retrait est

interprété largement et englobe notamment l'absence d'autorisation

de la part du propriétaire de l'immeuble, la présence

de personnes en séjour illégal,

les cas de nuisance à l'ordre public, d'infractions pénales ou de non-paiement

des émoluments (voir Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre 2003,

p. 2834).

c) Aux termes de l'art. 9 LPros,

tout salon de massage doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité

compétente, précisant le lieu, les horaires d'exploitation et le nombre de

personnes qui y sont occupées.

d) L’art. 13 al. 1 LPros dispose

qu’un registre, constamment à jour, doit être tenu dans tout salon. Il s'agit

de « tout support de données (notamment papier ou informatique)

contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la

prostitution dans le salon » (art. 7 al. 1 RLPros). Ces dispositions, visant

à permettre à la police cantonale de recenser les personnes exerçant la

prostitution (art. 4 LPros), obligent à mentionner l'identité et la nationalité

des personnes exerçant la prostitution dans le salon, mais pas leur statut sous

l'angle de la police des étrangers. A elle seule, la tenue du registre

n'astreint dès lors pas le responsable du salon à connaître ou à vérifier le

statut de la personne exerçant la prostitution dans son salon (GE.2008.0067 du

7.

mai 2008 et GE.2007.0030 du 20 novembre 2007).

e) L’art. 11 du projet de loi sur

l'exercice de la prostitution (BGC septembre 2003, p. 2859 et ss, en

particulier 2866) contenait la notion de "responsable" du salon, qui

était tenu de surveiller que les conditions d’exercice de la prostitution soient

conformes à la législation (art. 11 let. a), de connaître les personnes

exerçant la prostitution (art. 11 let. b) et de s’assurer qu’elles ne

contreviennent pas à la législation (art. 11 let. c). Son rôle n'était pas

celui d'"employeur" des prostituées (ce qui tomberait sous le coup de

l'art. 195 CP), mais d'interlocuteur des autorités pour le compte des autres

personnes travaillant dans le salon (BGC septembre 2003, p. 2827). Le

législateur a toutefois renoncé en définitive à introduire la notion de

responsable, car si l'exploitant était tenu de procéder à des vérifications, en

exerçant un rôle de surveillance sur les personnes qui travaillent de manière

indépendante dans le salon, la fonction de proxénète aurait été légalisée (BGC septembre

2003, p. 2911). Le législateur cantonal a ainsi renoncé au système

d'autorisation, qui faisait appel à la notion de "titulaire de

l'autorisation d'exploiter un salon", pour éviter de légitimer un

"responsable" (BGC mars-avril 2004, p. 8838 ss).

En conséquence, les responsabilités

ne sont pas définies dans le texte de loi finalement adopté. Il appartient

cependant aux exploitants des salons de s’assurer que des prostituées

dépourvues d’autorisation au sens de la loi fédérale

sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) ou de la loi fédérale sur

les étrangers (LEtr; RS 142.20), n’y exercent pas leur

activité, sous peine d’exposer l’établissement à la fermeture. En effet, selon

la jurisprudence constante du tribunal, l'art. 16 let.

a LPros permet la fermeture d'un salon parce que des prostituées y ont exercé

leur activité sans disposer d'une autorisation de séjour ou de travail, au sens

de la LSEE ou de la LEtr, indépendamment

de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre (arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, GE.2005.0121 du

10.

mars 2006, consid. 2b/aa, GE.2007.0030 du 20 novembre 2007; consid. 6;

GE.2008.0067 du 7 mai 2008).

Le Tribunal

fédéral a récemment confirmé qu'au sens de l'art. 16 let. a LPros, la fermeture définitive d'un salon est soumise uniquement à la condition qu'il s'y produise

des atteintes majeures à l'ordre public, à la tranquillité et à la salubrité

publiques, ainsi que des

violations répétées de la législation, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans

la tenue du registre. En effet, l'art. 16 let. a LPros ne

désigne pas l'auteur des atteintes; il ne doit par conséquent pas

nécessairement s'agir du tenancier du salon. Dès lors, il incombe à ceux qui sont susceptibles de subir les effets d'une

fermeture de s'organiser de manière à ce que la législation soit respectée,

sans qu'il y ait lieu de désigner qui est en charge d'une telle obligation (ATF 2C_357/2008 du 28 août 2008 consid.

3.

).

En outre, le projet de loi prévoyait

à son art. 14 que la PCC retirait l'autorisation d'exploiter, notamment lorsque

son titulaire commettait une atteinte à l'ordre, à la tranquillité et à la

salubrité publique (art. 14 let. b du projet de loi) ou lorsque cela se

produisait dans son salon (art. 14 let. c du projet de loi; voir BGC septembre

2003.

p. 2869). L'intention du législateur était donc de retirer l'autorisation

dès que des violations de l'ordre public se produisaient dans le salon,

indépendamment du fauteur de trouble. L'art. 15 LPros ne distingue pas les deux

situations évoquées à l'art. 14 du projet de loi et indique simplement que le

salon peut être fermé lorsqu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes en

matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (art. 15 al. 1 let. c LPros).

Ainsi, peu importe que les violations de l'ordre public soient le fait de

l'exploitant du salon de massage, de clients ou de personnes s'adonnant à la

prostitution: conformément aux intentions du législateur, lorsqu'il est

constaté qu'un établissement n'offre pas des conditions satisfaisantes en

matière d'ordre public au sens de l'art. 15 al. 1 let. c LPros ou 16 let. a

LPros, il doit être fermé, indépendamment de savoir qui en est le responsable.

3.

En l'espèce, l’autorité intimée a

ordonné la fermeture immédiate du salon, pour une durée de 4 mois et a annulé

l'autorisation spéciale de servir des boissons avec et sans alcool. Elle a

retenu qu'il avait été constaté, lors de différents contrôles de police, que le

registre du salon n'était pas à jour et que des personnes sans titre de séjour

valable s'y adonnaient à la prostitution, ce qui constituait des violations

répétées de la législation au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LPros. Par

ailleurs, le comportement du remplaçant de la tenancière devait, en tant

qu'exploitante du salon, lui être imputé et justifiait la fermeture de

l'établissement, car il n'offrait pas de "conditions satisfaisantes"

au sens de l'art. 15 al. 1 let. c LPros.

a) La recourante n'a pas contesté les

infractions qui lui étaient reprochées, mais s'est prévalu du fait qu'aucune

carence n'avait été constatée depuis décembre 2007 dans la tenue du registre, et

depuis mars 2008 en matière d'autorisation de séjour; par ailleurs, plus d'un

mois et demi s'était écoulé entre le dernier contrôle de police, le 3 avril

2008.

et la décision de fermeture du 22 mai 2008, si bien que la décision de

l'autorité intimée de fermer le salon pour ces motifs serait

"surprenante". La décision de fermeture semblait avoir été déclenchée

par une accumulation de motifs, qui ne résistaient pas à l'examen et ne

pouvaient au demeurant plus être reprochés à la recourante à ce jour. Par

ailleurs, la plupart de troubles à l'ordre public s'étaient produits durant son

séjour en Thaïlande et étaient du fait de l'homme qui, en son absence, avait

voulu se comporter en patron; ce dernier l'aurait manipulée et lui aurait caché

les informations gênantes.

Or, des infractions répétées ont

été constatées par la police dans le salon de la recourante: le 8 mars 2006,

violation de l'obligation d'annoncer un salon de massage et infractions aux

dispositions sur le séjour des étrangers; le 16 mars 2007, violation de

l'obligation de tenir un registre des personnes s'adonnant à la prostitution et

vente d'alcool et de boisson sans autorisation; le 20 décembre 2007, violation

de l'obligation de tenir un registre et présence de personnes sans autorisation

de séjour valable. Suite à ces faits, l'autorité intimée a notifié trois

avertissements successifs à la recourante, le 4 juillet 2006, le 10 avril 2007

et le 9 janvier 2008.

Le 5 mars 2008 et le 3 avril 2008,

des infractions aux dispositions sur le séjour des étrangers ont été établies. Lors

de la fermeture du salon, le 22 mai 2008, il a été constaté que le registre était

à jour et que les deux personnes présentes étaient au bénéfice d'un titre de

séjour valable. Depuis la décision du 29 mai 2008, accordant l'effet suspensif

au recours, aucun manquement n'a été porté à la connaissance du tribunal.

Ainsi des violations réitérées de

la législation en matière de tenue des registres de prostitution et de séjour

des étrangers se sont bien produites au sein du salon litigieux. Après l’ultime

avertissement du 9 janvier 2008, des infractions à la législation sur le séjour

des étrangers ont encore été commises. Dès lors, l'autorité intimée était

fondée, pour ces motifs déjà, à ordonner la fermeture du salon.

b) En outre, le comportement du

pseudo-gérant constitue également un motif de fermeture du salon. En effet,

bien que les faits n'aient pas encore été jugés au pénal et que la présomption

d'innocence prévaut, il ressort des pièces du dossier que l'ordre public a été

troublé à plusieurs reprises, dans le salon ou à proximité immédiate de

celui-ci: la police est intervenue le 7 avril 2008, suite à une bagarre entre

l'administrateur de la société bailleresse et le remplaçant de la recourante,

et le 22 avril 2008, suite à une altercation entre ce dernier et des clients. Il

ressort par ailleurs du rapport de fermeture du 22 mai 2008 que le pseudo-gérant

s'est montré agressif et a injurié les fonctionnaires présents lors de cette

intervention. De plus, selon le procès-verbal de la Commission de conciliation

en matière de bail à loyer du 12 juin 2008, la recourante s'est engagée à ne plus

autoriser le pseudo-gérant à pénétrer dans les locaux loués et à ne plus le

laisser intervenir dans les rapports avec le bailleur, ce qui laisse entendre

qu'il est source de problème également à ce niveau. Il ressort également du

dossier qu'il semble que la gestion de fait du salon ait effectivement été

déléguée à cette personne. Elle s'est présentée comme le responsable des lieux,

en l'absence de la tenancière, lors de l'intervention de police du 3 avril

2008; elle a elle-même fait appel à la gendarmerie le 22 avril 2008, après

l'altercation qui s'était produite avec des clients; elle a signé la décision

de fermeture immédiate du salon le 22 mai 2008. A cette occasion, elle a exigé

que les fonctionnaires s'adressent à elle car "c'était elle qui commandait".

Il est probable que la recourante ait effectivement été manipulée par ce

pseudo-gérant, dont le comportement paraît pour le moins ambivalent : d'un côté,

il n'a pas hésité à dénoncer, le 24 octobre 2007, le fait que le salon employait

du personnel non déclaré et, de l'autre, il s'est emporté, allant même jusqu'à

insulter et menacer des fonctionnaires, lorsque la décision de fermeture du

salon a été notifiée le 22 mai 2008. Par ailleurs, il se prétend être le

bienfaiteur de la recourante, "pauvre" femme pratiquement aveugle et

sourde, tout en se montant agressif dans ses relations avec elle (Rapport

interne de fermeture du 23 mai 2008).

Quoiqu'il en soit et indépendamment de savoir qui est le responsable effectif

des troubles, l'ordre public a été violé dans le salon

et ses abords. Ainsi, l’exploitation n'offrait également pas des conditions satisfaisantes

en matière d'ordre public.

4.

Il reste encore à examiner si la

fermeture du salon pour une durée de quatre mois respecte le principe de la proportionnalité.

a) Selon le principe de la

proportionnalité, toute restriction aux droits fondamentaux doit être limitée à

ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à atteindre ce

but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est

disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un

moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2 et les

arrêts cités). La proportionnalité au sens étroit requiert de mettre en balance

les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec

les résultats escomptés du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid.

3.5

).

La fermeture d'un salon entraîne une

restriction à la liberté économique; dès lors, la durée de la fermeture doit

respecter le principe de la proportionnalité (GE.2007.0030 du 20 novembre

2007).

b) Le législateur a voulu que la

loi sur la prostitution ait pour effet de freiner et de limiter l'activité de

la prostitution, en permettant à l'Etat de mettre de l'ordre, de sanctionner et

de sévir (BGC mars-avril 2004, p. 8894). L'un des

objectifs principaux de la LPros est de combattre et de prévenir la

prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en

Suisse (art. 2 let. a LPros) et d'empêcher les troubles

à l'ordre public (art. 2 let. c LPros). Selon le

Tribunal fédéral, une interprétation stricte de l'art. 16 LPros est nécessaire

pour atteindre les buts recherchés par la loi (ATF 2C_357/2008 consid. 6.2 précité

et BGC mars-avril 2004, p. 8894), notamment pour garantir que les conditions

d'exercice de cette activité sont conformes à la législation et lutter contre

les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre

public (art. 2 let. a et c LPros, BCG septembre 2003 p. 2824).

c) Au

contraire de l’art. 17 LPros, lequel prévoit une échelle des sanctions, l’art.

16.

LPros ne prévoit pas d’autre mesure que la fermeture définitive du salon.

Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal, l’exigence

de la gradation de la sanction découle directement du principe de la

proportionnalité. Selon l’adage

«qui peut le plus

peut le moins», l’autorité

intimée est libre de prendre des sanctions moins graves

que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros,

prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêts GE.2008.0068, GE.2007.0030, précités, GE.2006.0183 du 4 janvier 2007 et GE.2003.0026 du

18.

août 2003).

d) En

l'espèce, la fermeture du salon s’avère adéquate pour atteindre les buts recherchés, à savoir empêcher

que des personnes ne détenant pas d’autorisation de

séjour s’adonnent à la prostitution et que des troubles à l'ordre public soient causés dans le

salon ou ses environs immédiats. Les violations répétées de la LSEE, de la LEtr et de la LPros constatées dans le salon litigieux justifient le prononcé d’une sanction ferme: les trois avertissements

successifs notifiés à l'exploitante du salon par l'autorité intimée (les 4 juillet 2006, 10 avril 2007 et 9 janvier

2008) n’ont pas été suffisants pour qu'elle se soumette aux prescriptions légales.

e) Le

tribunal a récemment considéré

qu’une fermeture de six semaines s’imposait pour un salon de prostitution qui n’avait, malgré deux avertissements prononcés pour n’avoir pas

tenu de registre et employé quatre prostituées sans permis, pas tenu de

registre et employé deux personnes en situation illégale (GE.2008.0117 du 14

août 2008 [décision du 7 mai

2008]). Dans deux autres

affaires, le tribunal a jugé adéquates des fermetures de six mois. Dans la première (GE.2008.0067 du 7 mai 2008 [décision du 8 février

2008]), outre une bagarre, les

responsables du salon ont enfreint de manière grave et répétée la loi sur le

séjour des étrangers, quinze femmes sur dix-sept lors d’un premier contrôle et

douze sur quatorze lors d’un second contrôle étaient en situation

illégale ; en outre,

trente personnes sans permis ont travaillé durant quatre mois. Dans la seconde affaire (GE.2008.0144 du 10 septembre 2008 [décision du 6 juin 2008]), il a été constaté lors de trois contrôles la présence de 25

prostituées en tout sans autorisation de séjour et/ou de travail.

En l’espèce, l’autorité intimée a arrêté la fermeture du salon à une durée de quatre mois. Cette mesure, qui cause un préjudice économique important à la recourante,

paraît quelque peu sévère même si, au regard des objectifs de la LPros, en particulier la prévention de la

prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en

Suisse (art. 2 let. a LPros) et la lutte

contre les troubles à l'ordre public (art. 2 let. c

LPros), il ressort

clairement que l'intérêt public au respect de ces

normes l'emporte sur l’intérêt privé de la recourante à exploiter son salon. En effet, les objectifs de la loi seraient

mis en péril si la violation réitérée

de ces dispositions ne conduisait à aucune

sanction. Cependant, la

recourante semble avoir pris conscience ces derniers

mois des obligations qui lui incombent en matière de tenue du registre, de

législation en matière de droit de séjour et d'ordre public. Dès le 12 février 2008, soit

avant le prononcé de la décision litigieuse, le registre a été tenu à jour. Par ailleurs, aucune violation de dispositions sur le séjour des

étrangers n'a été constatée dès le jour de la fermeture du salon, le 22 mai 2008. La recourante a donc pris les dispositions nécessaires pour remédier aux manquements qui lui étaient reprochés. Les

troubles à l'ordre public survenus en avril 2008 ne sont pas de même nature que ceux ayant conduit aux trois avertissements qui lui avaient été notifiés. Il s'agissait en effet de violence et de bagarres auxquelles a pris part le pseudo-gérant, d'une part, avec le bailleur de l'appartement, le 6 avril 2008, d'autre part, avec des

clients de l'établissement, le 22 avril 2008. La recourante lui a signifié des mesures d'éloignement le

30.

mai 2008. Surtout, même si les troubles à l’ordre

public causés par ce dernier doivent

être imputés à la recourante, il n’en demeure pas moins

que la personnalité de celui-ci et le double jeu qu’il

a tenu étaient de nature à la

tromper. Aucune plainte n'a été portée à la

connaissance du tribunal depuis la réouverture du salon, suite à l'octroi de

l'effet suspensif, le 29 mai

2008.

Il convient encore de noter que le bail a été résilié de

façon définitive pour le 31 mars 2009. Par ailleurs, ce

n'est que très récemment (soit le 25 août 2008) que le Tribunal fédéral a

confirmé la jurisprudence du

tribunal de céans, par un arrêt de principe (ATF 2C_257/2008 précité): un salon

de massage peut être fermé parce que des prostituées y exercent leur

activité sans disposer d'une

autorisation de séjour ou de travail, indépendamment de l'obligation du tenancier

de tenir un registre.

Eu égard à l'ensemble des

circonstances du cas d'espèce,

il convient de réduire à deux

mois la durée de fermeture du salon de massage de la recourante.

5.

La décision entreprise annule

l’autorisation spéciale de servir des boissons avec et sans alcool (chiffre 2)

conformément à l’art 59 LADB, soit au motif que celle-ci ne peut plus être

concrètement utilisée. La recourante a conclu à l’annulation de la décision

entreprise sans développer d’argumentation liée à ce point. La suppression de

l’autorisation spéciale paraît justifiée de sorte qu’il y a lieu de confirmer

la décision sur ce point. Il est précisé, afin de lever toute éventuelle ambiguïté,

qu’elle entrera en vigueur au moment de la fermeture de l’établissement.

6.

En définitive, le recours doit

être partiellement admis. La décision attaquée est réformée, en ce sens que la

durée de la fermeture du salon A._______ est ramenée à deux mois. Elle est

confirmée pour le surplus. L’émolument de justice, arrêté à 2000 fr., est mis

par 1’000 francs à la charge de la recourante, le solde étant laissé à la

charge de l’Etat. Obtenant partiellement gain de cause, la recourante a droit à

des dépens réduits, d'un montant de 800 fr. à la charge de l’Etat.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision de la Police cantonale

du commerce du 22 mai 2008 est réformée, en ce sens que la durée de la

fermeture du salon A._______ est ramenée à deux mois.

III.

Dite décision est confirmée pour

le surplus.

IV.

Un émolument de 1'000 (mille

francs) est mis à la charge de X._______.

V.

L’Etat de Vaud, par la caisse de

la Police cantonale du commerce, versera à X._______ la somme de 800 fr. (huit

cents francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 27 novembre 2008

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.