GE.2008.0144

CDAP - GE.2008.0144 - 2008-09-10 - X._______ SA/Police cantonale du commerce

10 septembre 2008Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A._______ fait partie de la

copropriété par étages B._______. Il loue les locaux commerciaux, afférents à

sa part, à la société X._______ S.A. (ci-après: X._______). Le Département de

l¿économie a, le 4 février 2004, accordé à X._______ une autorisation spéciale

(n°LADB-EV-2004.0254) pour le service des mets et des boissons dans ses locaux,

qui servent à la prostitution depuis une époque indéterminée. Le 16 août 2004,

le X._______ a rempli la déclaration d¿annonce comme salon de prostitution, au

sens de l¿art. 9 de la loi du 30 mars 2004 sur l¿exercice de la prostitution

(LPros; RSV 943.05). Le 12 février 2007, la police cantonale du commerce

(ci-après: la PCC) a ordonné la fermeture définitive du X._______ en tant que

salon au sens de la LPros (ch. 1 du dispositif) et annulé l¿autorisation

spéciale du 4 février 2004 (ch. 2). Elle a retenu que l¿unanimité des

copropriétaires de la PPE B._______ n¿avait pas donné son accord à

l¿exploitation du salon et que des motifs d¿ordre public s¿opposaient à

celle-ci. Par arrêt du 20 novembre 2007 (cause GE.2007.0030), le Tribunal

administratif a admis partiellement le recours formé par X._______ contre cette

décision, qu¿il a annulée en renvoyant la cause à la PCC pour nouvelle décision

au sens du considérant 8c. En bref, le Tribunal administratif a considéré qu¿il

n¿existait pas d¿intérêt public pertinent à ce que le droit cantonal impose le

consentement de l¿ensemble des copropriétaires à l¿exploitation d¿un salon de

prostitution, du moins lorsque l¿immeuble est éloigné de tout lieu d¿habitation

(consid. 3). En revanche, la présence dans le salon de prostituées ne disposant

pas d¿une autorisation de séjour, peut constituer un motif de fermeture du

salon (consid. 6). Sur le vu de l¿ensemble des circonstances, le Tribunal

administratif a tenu une fermeture définitive du salon comme trop sévère; le

principe de la proportionnalité exigeait une mesure de fermeture temporaire,

dont le Tribunal administratif n¿a pas fixé lui-même la durée, afin de

respecter le pouvoir d¿appréciation de la PCC (consid. 8c). Cet arrêt est entré

en force.

Le 6 juin 2008, la PCC, statuant à

nouveau conformément à l¿arrêt du 20 novembre 2007, a ordonné la fermeture

immédiate du X._______ pour une durée de six mois; elle a annulé l¿autorisation

n°LADB-EV-2004.0254 et suspendu l¿examen d¿une demande d¿autorisation spéciale

présentée par C.Y._______.

X._______ a recouru contre cette

décision. A titre principal, elle conclut à l¿annulation de la décision et au

renvoi de la cause à une autorité neutre qui statuerait en lieu et place de la

PCC. A titre subsidiaire, elle conclut à la réforme de la décision attaquée, en

ce sens qu¿un avertissement soit prononcé, plus subsidiairement à ce que la

durée de la fermeture soit fixée à une semaine. Elle conclut en outre à

l¿octroi de l¿autorisation spéciale en faveur de D._______ (recte: C._______)

Y._______. Elle requiert l¿effet suspensif. La PCC propose le rejet du recours.

Invitée à répliquer, la recourante a maintenu ses conclusions.

Le 19 juin 2008, le juge

instructeur a accordé l¿effet suspensif à titre provisoire. Le 1er

juillet 2008, il a rejeté la demande de levée de cette mesure, présentée par la

PCC, et maintenu l¿effet suspensif.

Le Tribunal a délibéré par voie de

circulation.

Considérants

1.

L¿objet du litige se limite à

l¿examen de la nouvelle décision prise le 6 juin 2008 par la PCC en exécution

de l¿arrêt de renvoi du 20 novembre 2007. Il n¿y a pas lieu de revenir sur les

points tranchés définitivement dans cet arrêt.

2.

La recourante demande la

récusation de la PCC, l¿annulation de la décision attaquée pour ce motif, et la

désignation d¿une autorité neutre pour statuer à nouveau.

a) Toute personne a droit, dans une

procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée

équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.; 27 al. 1

Cst/VD). Ces dispositions assurent au citoyen une protection équivalente à

celle des art. 30 al. 1 Cst. (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198/199) et 28

Cst/VD; elles ont un champ d¿application plus vaste que l'art. 6 CEDH, car

elles visent non seulement les contestations civiles et pénales, mais aussi

administratives (ATF 131 II 169 consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p.

272/273, et les arrêts cités). Les lois de procédure administrative contiennent

des dispositions imposant aux membres de l¿autorité administrative de se

récuser notamment lorsqu¿ils ont une opinion préconçue dans l¿affaire (cf.

l¿art. 10 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure

administrative ¿ PA; RS 172.021; cf. ATF 130 II 530 consid. 4 p. 538ss; 125 I

119, 209 consid. 8a p. 218; 122 II 471 consid. 3 p. 476ss; ATAF 2008/13). La

particularité du droit vaudois est de ne pas disposer d¿une loi régissant la

procédure des autorités administratives. La loi du 18 décembre 1989 sur la

juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36) ne s¿applique en

effet qu¿aux juridictions administratives (art. 1 et 2 al. 1 LJPA). Il suit de

là qu¿il n¿existe pas de normes régissant la récusation des agents publics

rattachés à la PCC, lorsqu¿ils statuent dans l¿exercice de cette fonction.

Cette lacune soulève une autre difficulté, qui a trait à la compétence pour

juger de la récusation. La PA et les lois qui s¿en inspirent prévoient que la

décision à cet égard est prise par l¿autorité de surveillance (cf. art. 10 al.

2.

PA). Or, le droit vaudois est muet sur ce point.

b) Une lacune

authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s¿est abstenu de

régler un point alors qu¿il aurait dû le faire et qu¿aucune solution ne se dégage du texte ou de l¿interprétation de la loi. Si

le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n¿appelait

pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un

silence qualifié (ATF 134 V 15

consid. 2.3.1 p. 16, 131 consid. 5.2 p. 134/135, 182 consid. 4.1 p. 185, et les

arrêts cités). Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le

fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est

insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite peut être comblée par le

juge; il lui est interdit, en revanche, de remédier à une lacune improprement

dite, à moins que le fait d¿invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne

constitue un abus de droit ou viole la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.5 p. 567/568; 129 III 656 consid. 4.1 p. 658; 128

I 34 consid. 3b p. 42, et les arrêts cités).

En adoptant la LJPA, le Grand Conseil

a limité le champ d¿application de cette loi à la procédure devant les

juridictions administratives, à l¿exclusion des services de l¿administration.

On se trouve ainsi en présence d¿une lacune proprement dite, que le juge peut

combler, selon la jurisprudence qui vient d¿être rappelée. Pour cela, il

convient de prendre en compte que le Grand Conseil est actuellement saisi d¿un

exposé des motifs et projet de loi portant précisément sur l¿adoption d¿une loi

de procédure administrative, applicable aux services de l¿Etat. Or, l¿art. 11

de ce projet reprend les principes ayant trait à la récusation des membres des

autorités administratives, sur le modèle de l¿art. 10 PA. Quant à l¿art. 13 du

projet, il prévoit que c¿est l¿autorité de recours qui statue sur la récusation

en corps d¿une autorité administrative. Cela signifie que pour le cas où le

projet serait adopté par le Grand Conseil comme le propose le Conseil d¿Etat,

la récusation de tous les membres d¿une autorité administrative serait traitée

par la juridiction administrative compétente pour connaître des recours dirigés

contre les décisions de l¿autorité dont la récusation serait demandée. Si ces

normes étaient actuellement en vigueur, il incomberait à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, comme autorité de recours contre

les décisions de la PCC, de statuer sur la récusation visant cette autorité. Il

se justifie dès lors, par une application anticipée et par analogie de ce

projet de loi, d¿admettre que le Tribunal cantonal statue sur la demande de

récusation visant la PCC dans son ensemble.

c) Le citoyen s¿adressant à

l¿administration a le droit d¿être traité par celle-ci de manière impartiale. Si la simple affirmation de la partialité ne suffit pas, mais doit

reposer sur des faits objectifs, il n'est pas davantage nécessaire que l¿agent public soit effectivement prévenu; la

suspicion est légitime même si elle ne se fonde que sur des apparences, pour

autant que celles-ci résultent de circonstances examinées objectivement (cf., s¿agissant des juges, ATF 134 I 20 consid. 4.2

p. 21; 133 I 1 consid. 6.2 p. 6, 89 consid. 3.2 p. 92; 131 I 24 consid. 1.1 p.

25, 113 consid. 3.4 p. 116, et les arrêts cités). L'impartialité s'apprécie selon une démarche

subjective, essayant de déterminer la conviction et le comportement personnels

de tel agent public en telle

occasion, et aussi selon une démarche objective amenant à s'assurer qu'il

offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime

(cf., sous l¿angle de l¿art. 6 par. 1 CEDH, les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme Wettstein c. Suisse, du 21 décembre 2000, par.

42; Ciraklar c. Turquie du 29

octobre 1998 par. 38; Castillo Algar c. Espagne du 28 octobre 1998, par. 43; Incal c. Turquie du 9 juin 1998 par. 65; Gautrin c. France du 20 mai 1998 par. 58; De Haan c. Pays-Bas, du 26 août 1997, par. 49, et les arrêts cités). S'agissant de la

démarche subjective, l'impartialité personnelle se présume jusqu'à preuve du

contraire (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Castillo Algar c. Espagne du 28 octobre 1998,

par. 44). Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si,

indépendamment de la conduite personnelle de l¿agent

public, certains faits vérifiables autorisent à suspecter son impartialité. L'optique du citoyen entre en

ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant

consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour

objectivement justifiées (cf. arrêts Wettstein, précité, par. 44; Castillo Algar, précité, par. 45; Incal, précité, du 9 juin 1998 par. 71; Ferrantelli et Santangelo c. Italie du 7 août

1996.

par. 58, Saraiva de Carvalho c. Portugal du 22 avril 1994, Série A, vol. 286 par. 35, et les arrêts cités; ATAF

2007/5 consid. 2.3). D'éventuelles

erreurs de procédure ou d'appréciation ne suffisent pas à fonder objectivement

un soupçon de prévention. Seules des fautes particulièrement graves et répétées

pourraient avoir cette conséquence; même si elles paraissent contestables, des

mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de l¿autorité ne permettent

pas de suspecter celle-ci de partialité (cf., s¿agissant des juges, ATF 113 Ia

407.

consid. 2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264).

d) La recourante reproche en

premier lieu à la PCC d¿avoir violé son droit d¿être entendue.

aa) Les

parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.; 27 al. 2 Cst./VD).

Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit

prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à

influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à

l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494;

132.

V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités).

L'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert ou

réclamé par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que

ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130

II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

bb) Les 29 février et 24 avril

2008, la recourante a prié la PCC de lui remettre une copie de toutes les

décisions par lesquelles avait été prononcé un avertissement ou ordonné la

fermeture d¿un salon de prostitution, à raison de la présence de prostituées

sans autorisation de séjour. Après quelques péripéties, la PCC a remis au

conseil de la recourante, le 14 mai 2008, des copies caviardées de décisions de

fermeture de salons. Le conseil de la recourante s¿étant aperçu que faisaient

défaut les copies des décisions portant avertissement, il a, le 29 mai 2008,

requis la production de ces pièces, ainsi que la prolongation du délai imparti

pour se déterminer à ce sujet. La PCC n¿a pas répondu à ces requêtes et a rendu

la décision attaquée, le 6 juin 2008. Ce mode de faire n¿était pas correct. Dès

lors que la PCC avait admis la demande de la recourante sans aucune réserve,

elle devait s¿y conformer et remettre toutes les pièces promises. A défaut,

elle devait produire les pièces omises et prolonger le délai imparti à la

recourante pour se déterminer. Dans la décision attaquée, la PCC a reconnu

avoir commis une erreur sur ce point. Elle a cependant fait valoir que la

remise des décisions contenant des avertissements constituerait une tâche trop

lourde pour elle, d¿une part, et que ces pièces ne présentaient pas de rapport

avec la situation de la recourante, d¿autre part. Ces considérations prêtent le

flanc à la critique. Si la PCC, par une appréciation anticipée des moyens de

preuve, avait estimé que la production des pièces requises était inutile, elle

aurait dû opposer cette objection immédiatement, et non point au terme de

l¿instruction. Or, elle ne l¿a pas fait. La procédure suivie présente ainsi un

défaut, lequel n¿est pas si grave qu¿il doive entraîner l¿admission du recours.

En effet, la demande de la recourante avait pour but de vérifier que, dans un

cas comme le sien, seul un avertissement s¿imposait; l¿examen des autres

décisions de fermeture devait lui permettre de se déterminer sur la durée de la

fermeture dans le respect de l¿égalité de traitement. Or, le Tribunal administratif

a jugé, dans son arrêt du 20 novembre 2007, que sur le vu des faits qu¿il a

retenus, un simple avertissement constituerait une sanction trop légère; une

mesure de fermeture s¿imposait, dont seule reste à fixer la durée (consid. 8c).

Pour cette seule raison, la PCC pouvait se dispenser de remettre à la

recourante les décisions portant avertissement, le prononcé d¿une telle

sanction étant exclu d¿emblée. Pour le surplus, en remettant à la recourante

les décisions relatives à des ordres de fermeture des salons de prostitution,

la PCC a mis celle-ci en situation de se déterminer sur l¿objet du litige, tel

qu¿il est circonscrit par l¿arrêt de renvoi du 20 novembre 2007. Le grief de

violation du droit d¿être entendu est ainsi mal fondé; partant, il n¿existe pas

de motif de récusation sous ce rapport.

e) La recourante reproche également

à la PCC de s¿être comportée de manière déloyale à son égard. Elle expose que

lors de l¿audience tenue le 2 juillet 2007 dans la cause GE.2007.0030 ayant

conduit au prononcé de l¿arrêt du 20 novembre 2007, les représentants de la PCC

auraient induit le Tribunal administratif en erreur, lorsqu¿ils avaient évoqué

huit décisions de fermeture de salon de prostitution pour étayer leur

argumentation selon laquelle la PCC entendait désormais appliquer la LPros de

manière plus rigoureuse. La recourante soutient que l¿examen des décisions qui

lui ont été communiquées démontrerait qu¿aucune fermeture n¿a été prononcée

sans avertissement préalable, d¿une part, et que les décisions de fermeture ne

reposaient pas sur le motif d¿une violation des dispositions en matière de

droit des étrangers, d¿autre part. Elle réclame dès lors le droit d¿être

traitée de manière égale aux cas qu¿elle évoque. Cette argumentation n¿est pas

décisive. Dans l¿arrêt du 20 novembre 2007, le Tribunal administratif a écarté

le grief tiré de l¿égalité de traitement et dénié à la recourante le droit

d¿être traitée de manière égale dans l¿illégalité (consid. 7). Il est possible

que les pièces remises à la recourante par la PCC ne soient pas explicites à

cet égard. Il n¿en demeure pas moins que la pratique de la PCC est devenue plus

sévère au cours des derniers mois. Preuve en est que le Tribunal cantonal a été

récemment saisi de plusieurs recours contre des décisions de fermeture

(définitive ou temporaire) de salons de prostitution. L¿exemple le plus

illustratif est celui du Club, à Roche (cause GE.2008.0067). Dans cette affaire

qui a conduit au prononcé de l¿arrêt du 7 mai 2008, le Tribunal a relevé les

similitudes qu¿elle présentait avec celle de la recourante, tant pour ce qui

concerne le motif de fermeture que la gravité des infractions; il a retenu une

mesure de fermeture pour une durée de six mois comme appropriée. Saisi d¿un

recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l¿a rejeté, le 25 août 2008

(cause 2C_357/2008). Au moment où elle a statué, le 6 juin 2008, la PCC pouvait

prendre en compte, dans son appréciation, l¿évolution de la jurisprudence.

S¿ajoute à cela que la recourante ne saurait soutenir que la loi ou la pratique

interdisent d¿ordonner la fermeture d¿un salon de prostitution sans

avertissement préalable. En conclusion, même si la PCC n¿a pas suivi une ligne

toujours claire et rigoureuse dans ses rapports avec la recourante, elle n¿en a

pas pour autant manifesté à son égard une prévention quelconque, qui aurait

commandé de la récuser.

f) La demande de récusation doit

ainsi être rejetée; il en va de même de la conclusion principale du recours.

3.

La recourante tient la sanction

pour disproportionnée.

a) Le Tribunal administratif a déjà

examiné cet aspect du litige dans son arrêt du 20 novembre 2007 et retenu qu¿un

avertissement ne constituerait pas une sanction suffisamment dissuasive (cf.

consid. 8c). Il n¿y a pas lieu de revenir sur ce point, tranché définitivement.

b) Lors d¿un contrôle effectué le

29.

novembre 2006, il a été constaté que dix des douze prostituées se trouvant

dans les locaux du X._______ ne détenaient pas d¿autorisation de séjour. Au

moins six autres, inscrites sur le registre, étaient connues comme séjournant

clandestinement en Suisse. Lors d¿un contrôle effectué le 6 juin 2008, neuf

prostituées sur onze étaient également en situation irrégulière de ce point de

vue. La condition de la réitération est remplie à cet égard (arrêt du 20

novembre 2007, précité, consid. 6c). Compte tenu de l¿ensemble des

circonstances, et à comparer la situation de la recourante à celle du Club (cf.

arrêt GE.2008.0067), une mesure de fermeture pour six mois paraît appropriée,

eu égard également au pouvoir d¿appréciation dont dispose la PCC dans ce

domaine. La décision attaquée doit être confirmée sur ce point.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté,

y compris pour ce qui concerne la conclusion relative à l¿autorisation LADB.

Comme le retient la décision attaquée, l¿examen de la demande présentée par

C.Y._______ restera suspendue jusqu¿à la réouverture du X._______. La PCC

traitera cette demande en temps voulu, le cas échéant. La décision attaquée est

confirmée, y compris pour ce qui concerne la commination au sens de l¿art. 292

CP qu¿elle contient (ch. 5 du dispositif). Les frais sont mis à la charge de la

recourante; l¿allocation de dépens n¿entre pas en ligne de compte (art. 55

LJPA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 6 juin 2008

par la Police cantonale du commerce est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille

cinq cents) fr. est mis à la charge de la recourante.

IV.

Il n¿est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 septembre 2008

président :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.