GE.2008.0187

CDAP - GE.2008.0187 - 2009-03-09 - Municipalité de St-Barthélemy/Département de l'intérieur

9 mars 2009Français31 min

Recours de la Commune de St-Barthélemy contre une décision fixant le décompte définitif concernant la péréquation pour l'année 2007. Elle invoque une violation du droit d'être entendu car la décision serait inintelligible. Certes, tel est le cas en ce qui concerne les deux documents qui constituent la décision attaquée. Ce vice a toutefois été réparé dans la procédure de recours. La recourante invoque également le caractère arbitraire de la décision entreprise car elle subit un accroissement de ses charges éréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation s'explique toutefois par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la base des résultats de l'exercice précédant, s'agissant notamment du produit de l'impôt. Il n'est dès lors pas arbitraire. Recours rejeté.

Faits

Vu les faits suivants

Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi

détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne

doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière

atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de

capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour l’application de cette

disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la

loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit

les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels

visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre

communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour

l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de

leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges

relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges

particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes

certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).

L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur

une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,

soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et

certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch.

1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales

moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du

montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population

communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion

définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux

déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts

et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1

ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière

au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art.

6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées

entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue

à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa

population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est

créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune

verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de

point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du

fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est

affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses

des communes dépassant un plafond déterminé par décret, dans des domaines

déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret

(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne

pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret

(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un

plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en

fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune

étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le

département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes

péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants

de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des

communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les

décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification

est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la

situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus

ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.

11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des

critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2

(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe

horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de

plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les

dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette

prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,

exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale

maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce

plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus

par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,

un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la

classification des communes et associations de communes (al. 1); les modalités

techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).

La LPIC est entrée en vigueur le 1er janvier 2006.

Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a

adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités

d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification

des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort

fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2

DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points

d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont

plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires,

regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent

de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à

l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point

d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont

prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4

points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale

directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en

question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement

serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en charge

(art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne pourra

voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du taux

d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en points

d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les

successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur

les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement

compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de

l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de

leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une

aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent

à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée

en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points

(al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années

2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des

communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al.

1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la

classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de

2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la

classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera

calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices

concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets

du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).

Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté

un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des

communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture

sociale (ci-après: l’arrêté de 2006). L’art. 3 al. 1 définit les planchers et

plafonds applicables aux critères de classification des communes de la manière

Critères de classification Rendement 2003 Rendement 2004

Plafond

Plancher Plafond Plancher

Critère 1 : effort fiscal 72% 40% 69.5% 39%

Critère 2 : capacité financière 1'400 5'700 1'300 4’800

Critère 3 : population 4.6 2.0 4.6 2.0

Classement final 16.4 3.100 16.20 3.299

L’art. 3 al. 2 précise que les

communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond

reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère

considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,

elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification

arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).

Plusieurs communes, ainsi que des

particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à

l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient

recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7

novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé

par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).

Le 16 juillet 2008, le Conseil d’Etat a adopté

un arrêté fixant les critères applicables pour la classification définitive des

communes pour 2007, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture

sociale (ci-après: l’arrêté de 2008; RSV 175.515.6). L’art. 3 al. 1 définit les

planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes

de la manière suivante:

Critères de classification Base :

rendement 2007

Plafond Plancher

Critère 1 : effort fiscal 71,5% 42,5%

Critère 2 : capacité financière 8'700

fr. 1'400 fr.

Critère 3 : population 4.6 2

Classement final 16.35 3.65

L’art. 3 al. 2 précise que les

communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond

reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère

considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,

elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification

arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).

Le 29 août 2008, l’Autorité de

surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du

Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes

le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.

La commune de St-Barthélemy a recouru contre la décision

du 29 août 2008 la concernant, dont elle demande l’annulation, avec le renvoi

de la cause à l’ASFICO pour nouvelle décision au sens des considérants. Le

Département, se déterminant au nom du Conseil d’Etat, propose le rejet du

recours. La recourante a répliqué, en maintenant ses conclusions.

Le 11 novembre 2008, le juge instructeur a

accordé l’effet suspensif au recours.

Le Tribunal a tenu audience le 26 février 2009.

Il a entendu Mme Sandrine Favre, conseillère municipale et Mme Dominique

Dettling, boursière communale, assistées de Me Philippe Mercier, avocat, pour

la recourante, ainsi que MM. Eric Golaz, chef du Service des communes et des relations

institutionnelles, Francis Weber, chef de l’ASFICO et M. David Equey. Le

Tribunal a ensuite délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Formé contre le décompte définitif de la

péréquation pour 2007 concernant la recourante, le recours est recevable quant

à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).

b) La décision attaquée a pour

effet d’obliger la recourante à verser un montant déterminé dans le fonds de

péréquation, selon un calcul qu’elle conteste. A suivre l’argumentation

développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit dans une mesure

importante. En cela, la recourante agit, à l’instar d’un particulier, pour la

sauvegarde de son patrimoine financier, ce qui justifie d’admettre sa qualité

pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b).

2.

A titre préliminaire, la recourante critique les

mécanismes de la péréquation, tels que fixés par la LPIC et les normes

d’application, parce qu’ils favorisent les communes dépensières au détriment

des économes. Sur le vu des arrêts rendus le 30 mai 2006 par la Cour

constitutionnelle et le 7 novembre 2006 par le Tribunal fédéral, elle renonce

toutefois à remettre en discussion les règles péréquatives, ce dont il convient

de prendre acte.

3.

Pour la recourante, la décision attaquée serait

inintelligible, s’agissant des bases de calcul retenues. Elle se plaint sous

cet aspect de la violation de son droit d’être entendue.

a) De ce droit, garanti par les

art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2

Cst./VD, ainsi que par l’art. 42 let. c de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), découle l’obligation pour l'autorité d’indiquer dans son prononcé les motifs qui la

conduisent à sa décision (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 129 I 232

consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid 2c p. 34; 112 Ia 107 consid. 2b

p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les

arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à

statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle

peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il

suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la

décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 270;

133.

III 439 consid. 3.3 p. 445; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, et

les arrêts cités).

b) La décision attaquée comprend deux

éléments: une circulaire adressée aux syndics et boursiers

communaux, leur donnant quelques explications générales relativement à la

péréquation pour 2007 (notamment le montant définitif de la facture sociale),

d’une part; une fiche technique de calcul déterminant le montant dû par la

recourante, d’autre part. Les critiques de la recourante concernent la fiche

technique. Elle expose ne pas comprendre comment ont été établis les

indicateurs nécessaires pour fixer l’effort fiscal (critère n°1), ne pas voir à quoi se rapportent les postes

«alimentation» et «retour», fixant le solde net de la péréquation directe, ni

le rapport entre ce solde et le montant des acomptes versés à ce titre.

aa) Pour

l’élaboration de la fiche technique, l’ASFICO s’est appuyée sur une notice

établie en novembre 2006, jointe

à la réponse au recours. Le Tribunal en retient les

points essentiels suivants. Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de

certains impôts est pris en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt

communal; cela concerne l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes

physiques; l’impôt spécial affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice

net et sur le capital des personnes morales; l’impôt spécial des étrangers;

l’impôt à la source; l’impôt complémentaire sur les immeubles appartenant à des

personnes morales; l’impôt foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le

taux communal, donne la valeur du point d’impôt communal. L’effort fiscal

corrigé tient compte des variations du taux communal pendant la période de

référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par

le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l’année

2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L’effort fiscal

cantonal est obtenu par la valeur du point d’impôt communal multiplié par le

taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité fiscale structurelle correspond à

une valeur théorique, soit celle des recettes communales si était appliqué le

taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce montant est ajouté celui des

recettes conjoncturelles; le total permet d’établir la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à

déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la

population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),

au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé

par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité

financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale

théorique totale par le nombre d’habitants; elle est exprimée en

francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le

logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour

chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour

l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce stade

qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La commune

dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit

automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le

critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la

commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante :

20.

x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum plafonné – minimum

plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par

rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la commune est

élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est appliqué pour l’établissement du classement final, en

tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2

DLPIC. La péréquation directe se calcule en fixant un

montant, correspondant à treize points d’impôts communaux, alimentant le fonds

de péréquation (poste «alimentation»; cf. art 7 al. 2 LPIC, mis en relation

avec les art. 12 ch. 2 LPIC et 3 DLPIC); on soustrait de ce montant un poste

(intitulé «retour»), calculé en multipliant la population par la classe de la

commune; le résultat est multiplié par un montant à

recevoir par habitant pondéré, soit 25,673 fr. pour les acomptes relatifs à 2007 et 28,95 pour le décompte définitif.

bb) En

l’occurrence, l’effort fiscal corrigé s’établit à 1'433'520

fr., correspondant au montant des impôts suivant le taux pour 2007 (1'208'575

fr.), divisé par le taux communal en 2005, soit 85% (= 14'218 fr.) multiplié

par le taux communal en 2007, soit 85% (= 1'208'574 fr.), auquel on ajoute le

montant des impôts ne suivant pas le taux (224'945 fr.). Quant à l’effort fiscal cantonal, il correspond, selon la notice de

novembre 2006, à la valeur du point d’impôt communal, multiplié par le taux

cantonal, soit 2'330'534,50 fr. (15'383 fr. x 151.5). Ce résultat n’est toutefois pas le même

que celui retenu par l’ASFICO, selon la fiche technique (2'154'107 fr.). Lors de l’audience du 26 février 2009, les représentants de l’Etat ont expliqué que la notice de novembre 2006 n’était pas tout à fait complète à cet égard. Il faut prendre en compte l’effort

fiscal corrigé, multiplié par le taux cantonal, ce produit étant ensuite divisé

par le taux communal (soit 1'433'520 x 151.5 = 217'178'280 : 85 =

2'555'038). Mais cette opération ne vaut que pour les impôts suivant le taux

communal, correspondant, selon l’art. 2 LPIC, mis en relation avec l’art. 4 de

la même loi, à l’impôt sur les personnes physiques,

l’impôt sur les personnes morales et l’impôt à la source, soit le montant de

1'208'575 fr. mentionné sous la rubrique «Indicateurs» (p. 2 de la fiche

technique). Le montant déterminant au titre de l’effort fiscal corrigé est

ainsi bien de 2'154'107 (1'208'575 x 151.5= 183'099'112 : 85).

cc) Pour la

péréquation directe, le poste «alimentation» s’établit à 199'977 fr. (soit 15'383 fr. x 13). Le poste «retour» s’établit à 355'367 fr., selon la fiche technique. Sur ce point

également, les indications fournies par la notice de novembre 2006, sont

imprécises ou incomplètes. Selon ce document (p. 5), le poste «retour du fonds

de péréquation» dépend d’un facteur de classification attribué à la commune,

multiplié par l’effectif de la population. En l’occurrence, ce facteur est de

12'276 (660 habitants x 18,6). Cet élément pondéré est ensuite multiplié par un

facteur moyen par habitant pour tout le canton. Pour les acomptes de 2007, ce

facteur est de 25,763 (p. 5 de la notice). Pour le décompte définitif, ce facteur

est de 28,95, selon les indications portées sur le site Internet de l’Etat de

Vaud. En l’espèce, ce montant négatif devrait être de

355'390 fr. (12'276 x 28,95), qui ne correspond pas à celui reporté sur la

fiche technique (soit 355'367 fr.). Interpellés à ce sujet lors de l’audience

du 28 février 2009, les représentants de l’Etat ont précisé que le facteur

mentionné sur le site Internet était incomplet, car celui pris en compte

comportait dix chiffres après la virgule. Compte tenu de cette explication, le

montant indiqué à ce titre dans la fiche technique («Synthèse générale») est

exact.

d) En conclusion sur ce point, le Tribunal retient que s'agissant des points litigieux, la fiche

technique a été établie conformément à la loi et que les calculs effectués par

l’ASFICO sont justes. Cela étant, même en utilisant au mieux les instruments à

disposition (soit la LPIC, le DLPIC, la notice explicative

de novembre 2006 et les informations contenues sur le site Internet de l’Etat),

il est difficile pour l’autorité communale qui reçoit la fiche technique d’en

vérifier les données de manière simple. Cela résulte du fait que ce document contient des données dont certaines ne

sont pas absolument complètes, même au regard de la notice explicative, comme

l’illustre le cas du poste «retour du fond de péréquation» qui vient d’être

évoqué. D'autres données superflues sont

de nature à induire en erreur celui qui la consulte. Cela concerne

spécialement la récapitulation du produit des impôts (p. 1 de la fiche

technique). Sur le vu de la fiche technique, il est difficile de comprendre à quoi se rattachent les postes «Impôts suivant le taux» et «Impôts ne

suivant pas le taux» déterminants pour le calcul de l’effort fiscal (p. 2 de la

fiche technique). Les montants récapitulés concernent

aussi le rendement d’impôts qui ne sont pas déterminants pour la péréquation,

au regard des art. 3, 4 et 5 LPIC, soit le produit de l’impôt

sur les patentes, les chiens et les divertissements, ainsi

que le produit des taxes qui ne

relèvent pas du fonctionnement (taxes de raccordement au réseau d’adduction d’eau et taxe communale de séjour). Selon les explications fournies lors de

l’audience du 26 février 2009, ces données se trouvent sur la fiche technique

pour les besoins de la recherche statistique, étrangère à la péréquation.

En principe, les

prescriptions de la LPIC, du DLPIC et des arrêtés

d’application, assurément complexes, ne sont pas hors de portée de la

compréhension des autorités communales, rompues aux arcanes de la chose

publique, notamment en matière de finances (arrêt GE. 2007.0160 du 15 septembre 2008, consid. 5 in fine). Il n’en demeure pas moins

que la décision attaquée ne constitue pas un modèle du genre quant à la clarté

et à la précision de sa présentation. Son premier volet contient des

indications générales relatives à la péréquation et à la répartition de la

facture sociale. Quant à la fiche technique, comme deuxième volet, elle est

difficilement compréhensible pour elle-même. La recourante a tort lorsqu’elle

prétend que la décision relative à la péréquation devrait être directement

accessible à la généralité des citoyens – à laquelle, au demeurant, elle ne

s’adresse pas. Au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, on est

en droit d’attendre de l’autorité communale qu’elle développe une capacité

propre de compréhension des mécanismes de la péréquation, quitte à étudier les

informations fournies par l’Etat, soit par le moyen de la notice explicative ou

du site Internet. En l’espèce toutefois, comme l’audience

du 26 février 2009 en a fourni la démonstration, un tel effort n’était pas assuré de sa récompense. Il suit de là que les deux documents

constituant la décision attaquée ne répondent pas aux exigences de motivation

imposées par la Constitution et la loi. Les documents remis le 29 août 2008

étaient sans doute utiles à la recourante; ils auraient dû être complétés (ou

remplacés) par un document de synthèse indiquant

clairement les éléments de la fiche technique retenus pour le calcul des

montants péréquatifs, ainsi que les modalités de ce calcul. La possibilité,

pour les autorités communales, de demander des renseignements à l’ASFICO à ce

sujet, ne peut suppléer aux exigences constitutionnelles et légales relatives

au contenu des décisions administratives.

En notifiant sa décision du 29 août

2008.

sous la forme retenue, l’ASFICO a violé le droit d’être entendue de la

recourante. Ce vice a toutefois été réparé dans la

procédure de recours, au cours de laquelle la recourante a eu accès, avec l’aide du Tribunal et de l’autorité intimée, à toutes les informations nécessaires pour comprendre la décision

attaquée et se déterminer en connaissance de cause.

4.

Sur le fond, la recourante soutient que la

distorsion des mécanismes péréquatifs, découlant de la situation d’un contribuable

isolé, produirait à son égard un résultat arbitraire.

a) Une

décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe

juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante

le sentiment de la justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral ne

s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance

que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation

effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En

outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient

insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son

résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p. 148; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 I

149.

consid. 3.1 p. 153, et les arrêts cités).

b) Le 31 juillet 2007, l’ASFICO a

notifié à la recourante le décompte définitif de la péréquation pour 2006. Pour

cet exercice, le revenu de l’impôt sur les personnes morales (bénéfice et

capital) s’est élevé à 587'943 fr. La recourante explique qu’il s’agissait-là

d’un montant exceptionnel, lié à la constitution d’une société holding. En

2007, ce revenu exceptionnel a disparu; la fiche technique jointe à la décision

attaquée, ne retient, pour le même poste, que le montant de 20'909 fr. Ce

changement a eu pour conséquence que le poste intitulé «Plafonnement du taux»

est passé d’un solde négatif de 324'322 fr. en 2007 à 35'058 fr. selon la

décision attaquée. Or, ce montant est déterminant pour la fixation définitive

de la péréquation (cf. poste «Synthèse générale» de la fiche technique). Alors

que les acomptes pour 2008 ont été calculés sur la base d’un plafonnement du

taux évalué à 246'881 fr., avec pour conséquence un solde estimatif favorable,

pour un montant de 140'732 fr., ce montant a été réduit à 18'255 fr., de sorte

que la recourante a été appelée à alimenter le fonds de péréquation par un

surcroît de 122'476 fr.

Comme commune dont le taux

d’imposition atteint ou dépasse 85%, la recourante a bénéficié du mécanisme de

plafonnement du taux, prévu par l’art. 6 DLPIC, mis en relation avec les art. 8

ch. 2 et 12 ch. 5 LPIC. Selon la notice de novembre 2006, ce plafonnement se

détermine de la façon suivante (p. 6): au taux d’imposition actuel est

retranché l’effort péréquatif actuel, exprimé en points d’impôt, correspondant

au dernier décompte définitif. Le résultat exprime le taux d’imposition sans

péréquation. En 2007, l’effort péréquatif de la recourante a été fixé à 11,3

points, soit un taux sans péréquation de 96,30%. Cette importante augmentation

s’expliquait précisément par l’effet de la rentrée fiscale extraordinaire enregistrée

en 2007. Le taux projeté, résultant de l’addition du taux sans péréquation et

de l’effort péréquatif futur, aurait atteint 111,05%. C’est pour prévenir ce

type de conséquences dommageables de l’application du système qu’a été

introduit le plafonnement du taux. En l’occurrence, ce plafonnement a eu pour

effet d’empêcher un accroissement du taux de 26,05 points en 2007, correspondant

à un montant de 324'322 fr. En 2008, le mécanisme de plafonnement du taux n’a

pas fonctionné dans une mesure comparable, compte tenu de la diminution du

produit de l’impôt sur les personnes morales. L’effort péréquatif s’est réduit

d’autant, de sorte que la différence entre le taux projeté et le taux actuel

s’est élevé à 2,28 points seulement, soit 35'058 fr.

L’argumentation de la recourante

se comprend dans la mesure où elle souffre d’un accroissement de ses charges

péréquatives, alors même que ses recettes fiscales diminuent. Cette situation

s’explique par le fait que le montant dû à la péréquation se calcule sur la

base des résultats de l’exercice précédent, s’agissant notamment du produit de

l’impôt. En 2007, la recourante a bénéficié du mécanisme correcteur du

plafonnement du taux, dont l’effet était toutefois lié à une circonstance

exceptionnelle. La recourante aurait pu entrevoir, à ce moment ou à celui de la

fixation du taux d’imposition, qu’elle ne pourrait tabler sur la répétition du

plafonnement du taux, ou du moins, pas dans la même mesure qu’en 2007, avec la

conséquence d’accroître sa participation à la péréquation. On ne saurait en

tout cas dire que l’application (en soi correcte) des prescriptions relatives

au plafonnement du taux aurait produit un résultat insoutenable au regard du

dispositif légal. Le grief est mal fondé.

5.

Lors de l’audience du 26 février 2009, la

recourante s’est interrogée sur la composition et le rôle de la Commission

paritaire instituée par l’art. 10 LPIC. Selon les indications fournies par les

représentants de l’Etat, cette Commission comprend dix membres, soit cinq

représentants des communes et cinq de l’Etat (dont le directeur de l’ASFICO),

nommés par le Conseil d’Etat. Les représentants des communes sont proposées par

l’Union des communes vaudoises (à raison de quatre personnes) et l’Association

des communes vaudoises (pour une personne). La Commission est consultée avant

que le Conseil d’Etat n’adopte l’arrêté qui fixe, pour chaque exercice, les

plafonds et les planchers retenus pour la pondération des critères péréquatifs.

Elle vérifie la régularité de l’application, par l’ASFICO, des mécanismes de la

péréquation, ainsi que les calculs retenus pour l’établissement des fiches

techniques. Il lui arrive également de se pencher sur la situation de certaines

communes. Selon les déclarations faites par le directeur de l’ASFICO lors de

l’audience du 26 février 2008, la Commission a examiné le cas de la recourante,

mais de manière assez rapide. Tout en déplorant le manque de transparence dans

la désignation des membres de la Commission et l’opacité de la procédure, la

recourante n’en a pas tiré de grief spécifique.

6.

a) De même a été évoqué, lors de l’audience du 26

février 2008, le cas de la commune de Bussigny. A l’instar de la recourante,

celle-ci a enregistré en 2006 un revenu fiscal extraordinaire (de l’ordre de 60

millions de francs). Afin de prévenir les effets de ce revenu sur les montants

que la commune serait appelée à verser au titre de la péréquation, les

autorités de Bussigny sont intervenues auprès de l’ASFICO pour obtenir un

règlement spécial de leur situation. L’affaire a été portée devant le Conseil

d’Etat, qui a adopté, en faveur de la commune de Bussigny, une solution

particulière pour sa participation aux mécanismes péréquatifs. La recourante

s’est étonnée de n’avoir pas pu également bénéficier d’une telle situation

dérogatoire, à quoi les représentants de l’Etat lui ont rétorqué qu’elle ne

l’avait pas demandé, hormis un délai pour le paiement du montant dû au titre de

participation à la facture sociale. La recourante n’a pas demandé de

complètement de l’instruction sur ce point. Le Tribunal se dispensera également

d’une telle mesure.

b) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque,

sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques

différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être

identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui

concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I

23.

consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid.

3.3

p. 254/255; 132 I 68 consid. 4.1 p. 74, et les arrêts cités).

Le principe de la légalité de

l'activité administrative prévaut toutefois sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne

peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi,

lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été

faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390

consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p.

234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part

de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer

correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne

peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que

l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1

consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2 p.

82/83, et les arrêts cités).

Il n’est pas allégué, ni établi, que

la pratique du Conseil d’Etat consistant à adapter les

mécanismes

péréquatifs dans des situations extraordinaires, telles que celle de la commune de Bussigny, soit contraire à la loi. On

pourrait même soutenir, au contraire, que la possibilité de solutions

dérogatoires est inhérente à la péréquation, ou commandée par

l’exigence de ne pas exposer des communes à des situations qui pourraient

compromettre leur équilibre financier, voire leur existence même. Au demeurant,

la recourante ne soutient pas le contraire, puisqu’elle souhaite également bénéficier d’un traitement particulier,

à raison de la recette fiscale extraordinaire enregistrée en 2006. Elle est au

demeurant libre de présenter une telle demande au Conseil d’Etat, si elle l'estime utile.

7.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision

attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante.

L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 29 août 2008 par

l’Autorité de surveillance des finances communales est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de

la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 mars 2009

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.