GE.2008.0201

CDAP - GE.2008.0201 - 2010-12-24 - Service de prévoyance et d'aide sociales/Département des finances, REGISTRE FONCIER DE LAVAUX, X.________

24 décembre 2010Français39 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X.________, née le 17 juillet 1971, divorcée,

est domiciliée à 1********. Après avoir travaillé de manière indépendante comme

professeur de natation, elle est sans activité lucrative depuis quatre ans.

Elle habite sa propre maison, acquise en 1998, dont la valeur d'assurance

incendie a été fixée en 1999 à 297'300 francs. L'acquisition de ce bien

immobilier, estimé fiscalement à 235'000 fr., a apparemment été financée

en partie par un ami envers lequel l'intéressée avait, selon les chiffres

qu'elle a fournis, une dette se montant à 208'921 fr. 42 au mois de mai

2007 (194'814 fr. selon la décision de taxation 2004 figurant au dossier).

Au mois de novembre 2000, X.________ a obtenu,

en relation avec un projet d'activité indépendante, un crédit en compte-courant

de la Banque Migros avec une limite de 70'000 fr., augmentée à 170'000 fr.

au mois de janvier 2003. Ce crédit est garanti par une cédule hypothécaire au

porteur de même montant grevant l'immeuble dont elle est propriétaire. En date

du 9 mai 2007, sa dette envers la Banque Migros se montait à 146'607

fr. 70.

X.________ s'est vu refuser l'aide sociale

qu'elle avait demandée dans une première décision du Centre social intercommunal

de Vevey (ci-après: CSI), qui n'a pas été contestée. L'intéressée est revenue à

la charge le 14 octobre 2006, mais s'est heurtée à un nouveau refus en date du

7 novembre 2006; elle a recouru contre cette décision auprès du Service de

prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS), puis auprès du Tribunal

administratif. Ce dernier a partiellement admis le recours, annulant les

décisions respectivement du CSI du 7 novembre 2006 et du SPAS du 23 janvier

2007; il a renvoyé le dossier au CSI pour nouvelle décision dans le sens des

considérants (arrêt PS.2007.0030, du 9 novembre 2007). En substance, le

jugement invite cette dernière autorité à examiner si l'on pouvait attendre de

la recourante qu'elle vende son bien ou si l'on pouvait à titre exceptionnel

renoncer à cette exigence aux conditions fixées notamment à l'art. 20 du

règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur

l'action sociale vaudoise (la loi est abrégée ci-après: LASV; le Règlement:

RLASV; RSV 850.051 et 850.051.1).

a) Dans une nouvelle décision rendue le 30

janvier 2008, le CSI a accordé à X.________ le revenu d'insertion "à

titre exceptionnel" ce à compter du 1er février 2007. A la suite d'un

recours contre cette décision, le SPAS a retenu que l'intéressée pouvait

bénéficier du revenu d'insertion dès le mois d'octobre 2006.

b) Le SPAS, sur « la base

de l’arrêt du TA du 9 novembre 2007 », a adressé au Registre foncier

de Lavaux une réquisition tendant à l'inscription d'une hypothèque légale de

droit public sur l'immeuble propriété de X.________ (réquisition RF 2008/547 du

2 avril 2008, inscrite au journal le lendemain) ; le montant de

l’hypothèque requise est fixé à 84'392 fr. 30, soit la fortune nette

immobilière de 88'392 fr. 30 sous déduction de la franchise de 4'000 fr. prévue

par l’art 18 RLASV. Par décision du 9 juin 2008, le Conservateur a rejeté cette

réquisition, indiquant au requérant un délai de trente jours pour recourir

contre cette dernière auprès du Département des finances et des relations

extérieures.

c) Par acte du 19 juin 2008, le

SPAS a recouru auprès du département précité, en concluant à l'admission de la

réquisition RF 2008/547, impliquant l'inscription d'une hypothèque légale de

droit public pour un montant de 84'392 fr. 30. Le Département des finances, par

son Inspectorat du registre foncier, a écarté le recours dans une décision du 8

septembre 2008. Cette décision comporte l'indication d'un délai de recours de

trente jours, en référence à l'art. 103 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 22 février 1910

sur le registre foncier (ci-après: ORF; RS 211.432.1); il ressort du dossier

que cette décision a été transmise au SPAS par lettre signature datée du

10 septembre 2008.

d) Le 8 octobre 2008, le service

précité a recouru au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public

(ci-après CDAP), contre cette décision; il conclut à l'admission de la

réquisition RF 2008/547. Le département intimé, ainsi que le Conservateur du

registre foncier, en cours d'instruction, ont maintenu leur position (lettres

des 10 novembre et 28 octobre 2008). Quant à X.________, dans des

correspondances du 1er décembre 2008, du 2 février 2009 et 3 août

2010, elle a déclaré adhérer en substance au rejet de la réquisition

d'inscription.

Il a été statué par voie de circulation.

Considérants

1.

A la suite de l'arrêt rendu le 9 novembre 2007

par le Tribunal administratif, les autorités d'aide sociale ont estimé être en

mesure d'accorder le revenu d’insertion à titre exceptionnel à la requérante,

quand bien même cette dernière est propriétaire d'un immeuble; cependant, le

SPAS a retenu aussi que l'aide devait s'accompagner de l'inscription d'une

hypothèque légale sur ce bien. Les autorités précitées se sont fondées pour

l'essentiel sur les dispositions suivantes:

"Art. 37 LASV : Biens immobiliers

1.

Exceptionnellement, le RI peut être

accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert

de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de

l'Etat.

2.

Peuvent être grevés de ce gage les

immeubles inscrits au Registre foncier au nom de l'intéressé, au nom de son

conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une

vie de couple avec lui.

3.

L'inscription, de même que la radiation

ont lieu sur réquisition du SPAS."

Cette disposition est complétée par

l’art. 20 al. 1 RLASV qui énonce les cas dans lesquels l’autorité d’application

peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de l’immeuble

constituant le logement permanent du requérant et accorder néanmoins le

RI ; il faut que l’une ou l’autre des conditions suivantes soit

réunie :

"a. le coût du maintien dans le

logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le

barème des normes ;

b. le bien

immobilier a valeur de capital de prévoyance vieillesse lorsque aucune forme de

prévoyance n’a pu être constituée ou que celle-ci est très insuffisante ;

[…] ;

c. le produit de la

vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du

marché ;

d. il apparaît

d’emblée que l’aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un

court ou moyen terme."

L’art. 20 al. 2 RLASV

dispose :

"Le SPAS détermine dans chaque

situation s’il y a lieu de grever l’immeuble d’un gage au profit de l’Etat afin

de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI".

2.

Le recours a été formé par une autorité

cantonale à l'encontre d'une décision émanant d'une autre autorité cantonale;

il soulève de ce fait diverses questions liées à sa recevabilité.

a) On constate, au préalable, que

le pourvoi a été formé dans un délai de trente jours, tel qu'indiqué par la

décision querellée; celle-ci évoque l'art. 103 ORF et ce à juste titre, quoi

qu'en dise l'Inspectorat du registre foncier dans sa détermination du 10 novembre

2008.

(voir en effet art. 103 alinéa 2 ORF qui renvoie à l'al. 1er

pour la durée du délai, soit 30 jours; l'art. 31 al. 1 de la loi du

18.

décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives

abrogée au demeurant au 1er janvier 2009 (LJPA; RSV 173.36), qui

prévoit un délai de vingt jours, n'est donc pas pertinent ici. Le pourvoi a

ainsi été formé en temps utile.

b) L'art. 103 al. 1 ORF donne

qualité pour recourir contre un rejet de réquisition par le Conservateur du

registre foncier au requérant, ainsi qu'à toutes les personnes touchées par le

rejet, auprès de l'Autorité cantonale de surveillance; l'art. 103 al. 2 ORF

indique la durée du délai de recours auprès de l'autorité de seconde instance

cantonale, mais ne fournit pas de précision au sujet de la qualité pour

recourir. Quant à l'al. 4, il réserve les dispositions générales de la

procédure fédérale pour le recours à l'encontre des décisions rendues en

dernière instance cantonale; il se réfère concrètement aux dispositions de la

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (RS 173.110; LTF). Cette loi pose

notamment le principe de l'unité de la procédure (art. 111, spécialement al. 1

LTF), dont il découle que la légitimation à recourir doit être au moins aussi

large devant les autorités cantonales qu'elle ne l'est devant le Tribunal

fédéral. Il reste que la portée de cette exigence n'est en l'occurrence pas

extrêmement claire, dès lors que l'on peut hésiter sur le point de savoir si le

présent arrêt est susceptible d'un recours en matière civile (art. 72 al. 2

let. b ch. 2 LTF; la décision querellée concerne la tenue du registre foncier)

ou d’un recours en matière de droit public (art. 82 LTF; la décision attaquée a

trait à l'application d'une norme de droit cantonal fondant, selon l'autorité

recourante, une hypothèque légale de droit public) ; encore qu’elle n’ait

pas à trancher la question, la cour retient plutôt la première solution (d’où

l’indication de la voie du recours en matière civile au pied du présent arrêt).

Or, le régime de la qualité pour recourir diverge selon que l'une ou l'autre

voie de droit serait ouverte; l'art. 76 al. 1 let. b LTF prévoit le critère de

l'intérêt juridiquement protégé, alors que l'art. 89 al. 1 LTF se fonde quant à

lui sur celui de l'intérêt digne de protection, plus large.

Au plan cantonal, l'art. 37 al. 1

LJPA, remplacé au 1er janvier 2009 par l’art. 75 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) retient

lui aussi le critère de l'intérêt digne de protection pour définir la qualité

pour recourir. On pourrait donc admettre que cette disposition – plus large à

tout le moins que celle de l'art. 76 al. 1 LTF - doit prévaloir (sous réserve

des exigences découlant éventuellement de l'art. 103 ORF).

Quant à l'art. 103 ORF, il doit

être compris en ce sens qu'il ouvrait précédemment la voie du recours dans une

mesure aussi large que celle prévue par l'ancien recours de droit

administratif, en se fondant sur le critère de l'intérêt digne de protection

(voir à cet égard Paul Henri Steinauer, Les droits réels, I p. 303 s. nos

857.

ss et les précédents qui ont trait à l'ancien droit, antérieur à la LTF).

Il n'est pas évident que cette disposition ait maintenu le critère de l'intérêt

digne de protection pour définir la qualité pour recourir dans le domaine du

registre foncier, depuis l'entrée en vigueur de la LTF, puisque cette loi

classe désormais ce type de litige dans le recours en matière civile, fondé lui

sur le critère de l'intérêt juridiquement protégé.

c) Il reste que la présente espèce

soulève la question spécifique de la qualité pour recourir des autorités et

collectivités (voir à ce propos Pierre Moor, La qualité pour agir des autorités

et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif,

Mélanges Poudret, Lausanne 1999, p. 93 ss). De manière générale, la

jurisprudence rendue dans le cadre de l'ancien recours de droit administratif,

qui utilisait le critère de l'intérêt digne de protection, excluait la

recevabilité du recours formé, comme en l’espèce, par une autorité contre la

décision prise par une autre autorité relevant de la même collectivité (cela

permet d'écarter les litiges intra-organiques ou "In-sich-Prozesse";

sur cet aspect, Moor, op. cit., p. 119 ss). Jusqu'ici, la jurisprudence était à

cet égard constante; cependant, un arrêt récent (ATF 135 II 12) paraît ouvrir

une brèche à cet égard (plus restrictif cependant : ATF 136 II 274 et ATF

136.

II 383 ; cf. note de Gani in RDAF 2010 II 590).

Sous réserve de la portée de ces

derniers arrêts, la seule possibilité serait d'examiner si, en l'occurrence, le

canton, pour lequel agit l'autorité recourante, se trouve dans une position

analogue à celle d'un sujet de droit privé; une réponse positive paraît à cet

égard soutenable, au regard des exemples donnés sur ce point par l'auteur

précité (Moor op. cit., p. 118 à 121; ce dernier en déduit que la collectivité

publique devrait pouvoir recourir à l'encontre de jugements rendus en matière

de fonction publique cantonale et de responsabilité de droit public pour acte

illicite; s'agissant de la première configuration, voir ATF 134 I 204, consid.

2.

, p. 207). Mais il y a plus : lorsque la collectivité publique est

contrainte, à l’instar d’un sujet de droit privé, de procéder par la voie de la

poursuite ou de la faillite ou, comme en l’espèce, de requérir une inscription

au registre foncier, elle doit se voir reconnaître une légitimation à recourir

aux mêmes conditions que les particuliers ; peu importe dès lors de savoir

si elle a un intérêt digne de protection ou un intérêt juridiquement protégé à

recourir.

En définitive, il convient

d’admettre la légitimation à recourir du SPAS et, partant, d’entrer en matière

sur le fond.

3.

L’art. 836 du Code civil (RS 210 ; CC) a le

contenu suivant :

"Les

hypothèques légales créées par les lois cantonales pour des créances dérivant

du droit public ou des obligations générales imposées aux propriétaires sont,

sauf disposition contraire, valables sans inscription.

Le 11 décembre 2009 a été adoptée

une révision des articles du Code civil concernant la « cédule

hypothécaire de registre et autres modifications des droits réels » (FF

2009.

p. 7943). L’entrée en vigueur des ces modifications n’est pas encore fixée

(probablement janvier 2012). L’art. 836 CC nouveau aura la teneur suivante :

"1 Lorsque le

droit cantonal accorde au créancier une prétention à l’établissement d’un droit

de gage immobilier pour des créances en rapport direct avec l’immeuble grevé,

ce droit est constitué par son inscription au registre foncier.

2.

Si des hypothèques légales dépassant 1000

francs naissent sans inscription au registre foncier en vertu du droit cantonal

et qu’elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans les quatre mois à

compter de l’exigibilité de la créance sur laquelle elles se fondent ou au plus

tard dans les deux ans à compter de la naissance de la créance, elles ne

peuvent être opposées, après le délai d’inscription, aux tiers qui se sont

fondés de bonne foi sur le registre foncier.

3.

Les réglementations cantonales plus

restrictives sont réservées. "

Le Conseil fédéral a exposé en ces

termes les raisons de cette modification légale (cf. Message du 27 juin 2007

concernant la révision du code civil suisse (Cédule hypothécaire de registre et

autres modifications des droits réels), FF 2007 p. 5015) :

"En droit

actuel, les hypothèques légales destinées à garantir des créances du droit

public ou privé cantonal naissent directement en vertu de la loi, c’est-à-dire

sans inscription au registre foncier. Les cantons ont largement usé de la

possibilité de garantir de cette façon leurs créances, en particulier dans le

domaine fiscal. Le principe de la publicité du registre foncier en a pâti. Là

où le droit cantonal n’a pas prescrit une inscription au registre foncier, la

bonne foi des tiers n’est pas protégée. Les tiers qui acquièrent des droits sur

des immeubles ont grandement intérêt à pouvoir s’informer sur l’existence de

ces hypothèques légales, qui priment généralement tous les droits de gage

contractuels. Dans la procédure de consultation, une grande majorité a salué

l’amélioration de l’effet de publicité du registre foncier, en particulier

également dans le but de protéger les acquéreurs de bonne foi. Cette nouvelle

règle apporte ainsi une solution au problème des hypothèques légales que l’on

ne peut aujourd’hui voir au registre foncier. L’al. 1 instaure désormais le

principe selon lequel les hypothèques légales de droit cantonal prennent

naissance par l’inscription au registre foncier lorsque la loi n’accorde au

créancier qu’une prétention à l’établissement d’un gage immobilier.

L’inscription est dotée d’un effet constitutif, de sorte que le registre

foncier satisfait pleinement au besoin de publicité des tiers. Il est en outre

expressément précisé que la créance à garantir doit être en rapport direct avec

l’immeuble grevé, ce qui est par exemple le cas pour l’impôt foncier, l’impôt

sur les gains immobiliers, les frais de mutation ou les taxes de raccordement,

mais non pour l’impôt sur le revenu. En ce qui concerne les hypothèques qui

naissent en vertu du droit cantonal sans inscription au registre foncier, l’al.

2.

précise qu’elles ne peuvent plus être opposées au tiers qui s’est rapporté de

bonne foi au registre foncier si elles ne sont pas inscrites au registre

foncier dans les six mois à compter de leur exigibilité ou, au plus tard, dans

les deux ans à compter de la naissance de la créance. Ces hypothèques légales

prennent ainsi naissance en dehors du registre foncier et peuvent être

opposées, même sans inscription au registre foncier, au propriétaire foncier

contre lequel la procédure d’inscription du gage a été dirigée ainsi qu’aux

tiers acquéreurs de mauvaise foi. Par contre, elles ne peuvent plus être

opposées à un tiers de bonne foi si elles ne sont pas inscrites au registre

foncier dans le délai fixé. Sont exceptées de ces règles les hypothèques

légales d’un montant allant jusqu’à 1000 francs par droit de gage. Le délai de

deux ans déjà contenu dans l’avant-projet pour faire inscrire ce droit a été

critiqué dans la procédure de consultation. Un tel délai est cependant

maintenu, car seul un délai d’inscription relativement court peut accroître la

publicité du registre foncier ainsi que la sécurité du droit. "

4.

a) Le législateur cantonal, sur la base de

l'art. 836 CC a ainsi la faculté de créer des hypothèques légales en garantie

des créances de droit public. Selon la doctrine, il s'agit-là d'une réserve,

dans une large mesure déclarative, d'une compétence législative ressortissant

au droit public cantonal et portant sur la création de droits réels publics de

garantie (Denis Piotet, Droit cantonal complémentaire, in TDP I/II, Fribourg

1998, p. 219 ss). La portée de cette disposition dépasse cependant celle d'une

réserve déclarative. Tout d'abord, elle permet l'articulation entre des

garanties réelles de droit public et les institutions de droit privé (elle

permet ainsi l'inscription de l'hypothèque légale au registre foncier); elle

limite en outre la compétence législative cantonale à la forme générale de

l'hypothèque du droit privé, à l'exclusion d'autres formules (par exemple la

cédule hypothécaire ; on laisse de côté ici la disposition de l'art. 784

CC; sur les points qui précèdent, Piotet op. cit. p. 220).

L'introduction d'une hypothèque

légale de droit public constitue une restriction à la garantie de la propriété

et, dans cette mesure, elle nécessite une base légale (ATF 117 III 36; 96 I

714). La jurisprudence exige en outre qu'il y ait une relation entre la créance

garantie et l'immeuble grevé (à titre d'exemple, ATF 122 Ia 353; 112 II 322 et

110.

II 236; voir également RDAF 1995, 399 et 2004 II 222).

b) L’art. 188 de la loi vaudoise du

30.

novembre 1910 d'introduction dans le Canton de Vaud du Code civil suisse

(LVCC, RSV 211.01) prévoit que les créances de droit public cantonal de l’Etat,

des communes, des corporations et établissements de droit public, relatives à

un immeuble, sont garanties par une hypothèque légale de droit public

lorsqu’une loi spéciale le prévoit ; cette disposition énonce quatorze

lois, mais cette énumération n’est pas exhaustive (usage du terme

« notamment ». Il s’agit des art. 236 et 237 de la loi du 4 juillet

2000.

sur les impôts directs cantonaux (LI ; RSV 642.11 ; ch. 1), de

l’art. 62 de la loi du 27 février 1963 concernant le droit de mutation sur les

transferts immobiliers et l’impôt sur les successions (LMSD ; RSV

648.11

; ch. 2), de l’art. 47 de la loi du 17 novembre 1952 concernant

l’assurance des bâtiments et du mobilier contre l’incendie et les éléments

naturels (LAIEN ; RSV 963.41 ; ch. 3), de l’art. 74 de la loi du 17

septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP ; RSV

814.31

; ch.4), de l’art. 44 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police

des eaux dépendant du domaine public (LPDP ; RSV 721.01 ; ch. 5), de

l’art. 30 de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours

d’eau dépendant du domaine public (LLC ; RSV 731.01 ; ch. 6), de

l’art. 20 de la loi su 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur

les plans riverains (LML ; RSV 721.09 ; ch. 7) ; de l’art. 115

de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; RSV

913.11

; ch. 8), de l’art. 123 de la loi du 25 novembre 1974 sur

l’expropriation (LE ; RSV 710.01 ; ch. 9), de l’art. 19 de la loi du

9.

septembre 1975 de la loi sur le logement (LL ; RSV 840.11 ;

ch. 10), de l’art. 132 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11 ; ch. 11), de

l’art. 59 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou ; RSV

725.01

; ch. 12), de l’art. 35 de la loi du 5 septembre 2006 sur la

gestion des déchets (LGD ; 814.11 ; ch. 13), de l’art. 19a de la loi

du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE ; RSV 721.31).

Toutes ces dispositions légales parlent expressément d’hypothèque légale et,

hormis la loi sur les routes, elles renvoient en outre aux art 188 à 190 LVCC

(voir également de manière générale Peter Stähli, Das Steuergrundpfandrecht,

thèse Berne 2006).

D’autres lois cantonales prévoient

l’hypothèque légale en garantie d’une créance de droit public et mentionnent la

LVCC. On citera : l’art. 30 al. 3 de la loi du 22 février 2005 sur

les subventions (LSubv ; RSV 610.15); l’art. 31 de la loi du 10 décembre

1969.

sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ;

RSV 450.11) ; l’art. 16 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition,

la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que

l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR; RSV

840.

) ; l’art. 39 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux

(LICom ; RSV 650.11) ; l’art. 23 de la loi du 27 mai 1970 sur la

prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels

(LPIEN ; RSV 963.11) ; l’art. 164 du Code rural et foncier du 7

décembre 1987 (CRF ; RSV 211.41).

Ainsi, toutes les lois vaudoises

qui prévoient une hypothèque légale de droit public sur un immeuble renvoient

expressément à la LVCC, hormis l’art 37 LASV.

b) Au 1er janvier 2011

entrera en vigueur le Code de procédure civile suisse. Le Code de droit privé

judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ ; RSV 211.01) abroge les

dispositions susmentionnées de la LVCC et les remplace par les art. 87 à 89

CDPJ suivants :

"Art. 87

Hypothèques légales et charges foncières du droit public

a) Principe

1.

Les créances de droit public cantonal de

l'Etat, des communes, des corporations et établissements de droit public,

relatives à un immeuble, ne sont garanties par une hypothèque légale ou une

charge foncière de droit public que lorsqu'une loi spéciale le prévoit.

2.

Les dispositions qui suivent ne sont

applicables qu'à défaut de dispositions contenues dans les lois spéciales.

Art. 88 b) Objet et inscription de

l'hypothèque

1.

L'hypothèque légale prend naissance avec

la créance qu'elle garantit. Elle grève l'immeuble à raison duquel la créance

existe. S'il y a plusieurs immeubles, le gage est collectif.

2.

L'hypothèque légale doit être inscrite au

registre foncier pour être opposable au tiers de bonne foi si son montant en

capital excède 1'000 francs. Sauf dispositions légales contraires, la

réquisition d'inscription doit être déposée dans un délai d'un an dès la

première décision fixant le montant de la créance ou dès échéance si celle-ci

est postérieure, faute de quoi l'hypothèque s'éteint, sans égard à la bonne foi

du propriétaire actuel. L'article 969 CC est applicable.

3.

Sur simple vraisemblance, l'hypothèque

légale peut être inscrite par décision provisoirement au registre foncier. En

cas de recours contre la décision la constatant, l'inscription provisoire a

lieu d'office sur la base de la décision de première instance, nonobstant tout

effet suspensif.

4.

Pour les créances d'un montant en capital

inférieur ou égal à 1'000 francs, l'hypothèque est dispensée de l'inscription.

Art. 89 c) Effets de l'hypothèque

1.

Sauf disposition légale contraire,

l'hypothèque légale s'éteint cinq ans après la première décision fixant le

montant de la créance. Elle subsiste cependant au-delà de ce terme si la

poursuite en réalisation de gage est restée annotée au registre foncier ou si

la faillite du propriétaire est prononcée avant l'expiration de ce délai.

2.

Lorsque la loi le prévoit, l'hypothèque

légale est privilégiée, elle prime tous les autres droits de garantie dont les

immeubles peuvent être grevés, y compris les droits de gages prévus par les

articles 808, alinéa 3 et 810 CC, et cela sous réserve des dispositions du

droit public fédéral. Les hypothèques privilégiées concourent entre elles à

égalité de rang. L'hypothèque non privilégiée prend rang à la date de naissance

de la créance garantie.

3.

L'inscription de l'hypothèque de droit

public ne rend pas la créance imprescriptible. Au surplus, cette hypothèque est

soumise aux dispositions du Code civil suisse.

4.

Lorsque le débiteur n'est plus

propriétaire des immeubles grevés, il ne peut invoquer l'article 41, alinéa 1

de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. "

Ce système ne modifie pas

fondamentalement celui prévu par la LVCC. Il tient en outre compte de la

modification prévue de l’art. 836 CC. L’EMPL précise à cet égard (Exposé des

motifs relatif à la réforme de la juridiction civile – Codex 2010 volet

« procédure civile », n° 187, p. 71-72, mai 2009) :

"En droit vaudois, la publicité du

registre foncier est immédiate, et l’hypothèque légale non inscrite au-delà de

mille francs n’est pas opposable au tiers de bonne foi (art. 189 LVCC : le

délai d’un an prévu par cette disposition n’est pas un délai d’inscription,

mais une péremption du droit de gage selon le droit administratif vaudois). Les

dispositions cantonales plus sévères étant réservées par le droit fédéral (art.

836.

al. 3 nouveau CC), rien ne contraint dès lors à un changement dans le

système général des hypothèques légales du droit vaudois, maintenu ainsi tel

quel aux articles 84 à 86 du projet. Les lois précitées sont modifiées en ce

sens que la mention de la LVCC est remplacée par un renvoi au code de droit

privé judiciaire vaudois."

Le renvoi à la LVCC dans les lois

vaudoises susmentionnées a été remplacé par un renvoi au code de droit privé

judiciaire vaudois.

5.

Le fait que l'art. 836 CC permet la création

d'hypothèques légales de droit public occultes, valables sans inscription au

registre foncier met toutefois en péril la publicité de ce registre et la bonne

foi qui lui est attachée (voir à ce propos, Stähli, op. cit. p. 206 ss). Le

droit vaudois a donc, de manière générale, mis en place un autre mécanisme (cf.

Paul Piotet, Les hypothèques légales de droit public vaudois, RNRF 1963, 65

ss), énoncé à l’art 189 LVCC :

"1 L'hypothèque

légale prend naissance avec la créance qu'elle garantit. Elle grève l'immeuble

à raison duquel la créance existe. S'il y a plusieurs immeubles, le gage est

collectif.

2.

L'hypothèque légale est inscrite au

registre foncier si son montant en capital excède 1'000 francs. Sauf

dispositions légales contraires, la réquisition d'inscription doit être déposée

dans un délai d'un an dès la première décision fixant le montant de la créance

ou dès l'échéance si celle-ci est postérieure, faute de quoi l'hypothèque

s'éteint. L'article 969 du Code civil est applicable.

3.

En cas de recours, l'hypothèque est

inscrite provisoirement sur la base de la décision attaquée.

4.

Pour les créances d'un montant en capital

inférieur ou égal à 1'000 francs, l'hypothèque est dispensée de l'inscription. "

Avant de poursuivre, on rappellera

ici brièvement la nature de l'hypothèque, soit l'une des trois formes de gage

immobilier prévue par le Code civil. Elle sert essentiellement de garantie à

une créance, dont elle est un droit accessoire; ainsi, la créance garantie peut

exister sans le droit de gage et le débiteur répond de la dette sur tous ses

biens. L'hypothèque est le seul droit de gage immobilier dont certains

créanciers peuvent bénéficier de par la loi; on distingue l'hypothèque légale

directe, qui prend naissance par le seul effet de la loi, de l'hypothèque

légale indirecte, où la loi donne uniquement à une personne le droit de

l'obtenir du propriétaire de l'immeuble ou, si celui-ci refuse, du juge (par

exemple, art. 837 al. 1 CC; sur ces notions, Steinauer, op. cit. I p. 47

n° 46). On précisera aussi que l'hypothèque peut être constituée pour sûreté

d'une créance quelconque, actuelle, future, ou simplement éventuelle (art. 824

al. 1 CC; voir aussi art. 794 al. 2 CC, qui exige l'indication d'une créance

maximale).

En outre, il faut distinguer deux

types d'inscriptions: les inscriptions constitutives et les inscriptions

déclaratives. L'inscription est constitutive lorsqu'elle est nécessaire à

l'acquisition (constitution ou transfert) du droit réel considéré (l'hypothèse

est visée à l'art. 963 al. 1 CC). Elle est au contraire déclarative lorsqu'elle

n'est pas nécessaire à l'acquisition du droit réel en cause, mais joue un rôle

pour le maintien ou l'exercice du droit (art. 963 al. 2 CC; on parle ici de

principe relatif de l'inscription); l'inscription vise ici à mettre le registre

en accord avec la réalité juridique (sur ces différents points, Steinauer, op.

cit., I p. 251 ss). Piotet (RNRF 1963, p. 65 ss) distingue encore l’inscription

conservatoire qui produit les mêmes effets que l’inscription déclarative,

toutefois si elle n’a pas lieu dans un certain délai, l’hypothèque s’éteint de

par la loi. L’hypothèque naît sans inscription au registre foncier mais doit y

être inscrite dans un certain délai pour subsister après son échéance (p. 70).

Steinauer résume le mécanisme de

l'inscription constitutive en soulignant que celle-ci est la dernière étape

d'un processus qui comprend tout d'abord un titre d'acquisition (vente ou

contrat constitutif d'un droit de gage immobilier) et une opération

d'acquisition, qui se subdivise elle-même en un acte de disposition (la

réquisition au registre foncier, présentée par le propriétaire de l'immeuble)

et un acte matériel (l'inscription constitutive elle-même au registre foncier;

op. cit. I p. 251). Ce mécanisme est applicable aux hypothèques légales

indirectes (y compris celles de droit cantonal; Steinauer, (op. cit., I p. 256

n° 706; voir également Stähli, p. 73 ss qui relève que

ce type d'hypothèque légale est rarissime, sinon désormais inexistant dans le

droit fiscal actuel; Steinauer, (op. cit., I p. 255 ss), décrit l'ensemble des

conditions qui doivent être remplies pour assurer la validité d'une inscription

au registre foncier, en particulier lorsque le titre d'acquisition est la loi, (p.

256.

et 261 notamment).

Les inscriptions déclaratives

nécessitent aussi un titre d'acquisition et une réquisition émanant de la

personne compétente. En substance, le titre d'acquisition doit être recherché

dans la loi, ainsi en matière de remaniement parcellaire ou d'expropriation;

quant à la réquisition, elle apparaît comme un acte unilatéral, accompli par

l'acquéreur du droit, ce dernier pouvant être une autorité (Steinauer, op.

cit., I p. 266 ss; l'auteur y évoque aussi la question de la légitimation du

requérant auprès du registre foncier, en se référant à l'art. 18 ORF,

spécialement al. 2).

Le droit de gage institué par le

canton doit nécessairement être prévu dans une loi (ATF 96 I 714). Il ne peut

être créé que sous forme d’hypothèque. Pour le reste, les cantons sont libres

de choisir le type d’hypothèque légale qu’ils veulent mettre en place :

hypothèque légale directe existant sans inscription et ne pouvant même pas être

inscrite, hypothèque existant sans inscription mais dont le maintien est lié à une

inscription déclarative ou hypothèque légale indirecte ne prenant naissance que

par une inscription constitutive (Steinauer, op. cit., III, p. 256 n. 2830d).

La plupart des cantons romands ont adopté le régime de l’hypothèque légale

directe, prenant naissance de plein droit et sans inscription en même temps que

la créance qu’elle garantit (cf. Stéphane Abbet, L’hypothèque légale en

garantie des créances de droit public, in RDAF 2009 II p. 405, p. 407 qui

indique que les cas où les cantons ont renoncé au privilège de l’hypothèque

légale directe et soumis l’hypothèque légale à une inscription constitutive

sont rares ; il cite une loi valaisanne pour des créances non fiscales et

une loi genevoise pour les émoluments et débours du registre foncier, cf. p. 408,

n, 23; Stähli, p. 73 ss).

d) Dans le régime usuel du droit

vaudois, l’hypothèque légale est directe et elle prend naissance du seul effet

de la loi. Elle est occulte pour les montants de moins de 1'000 francs en

capital, dès lors qu’elle peut exister indépendamment d’une inscription au

registre foncier. Les hypothèques légales de 1'000 fr. et plus font l'objet

d'une inscription de nature déclarative et conservatoire au registre foncier

(art. 189 LVCC, précité ; Abbet, p. 407 ; Piotet parle uniquement

d’inscription conservatoire). L'hypothèque légale

constitue une restriction importante du droit de propriété, de sorte que la loi

prévoit fréquemment, lorsque le débiteur de la créance n'est plus propriétaire

de l'immeuble grevé, le prononcé d'une décision relative à l'hypothèque légale

(art. 236 al. 3 LI, par exemple). Mis à part cette hypothèse, la réquisition

présentée par l'autorité est accompagnée d'une copie de la décision portant sur

la créance de droit public garantie (art. 236 al. 2 LI; cette disposition porte

sur la décision de taxation ou le bordereau d'impôt en cause, mais le montant

d'impôt dû peut ne pas correspondre à la somme pour laquelle la collectivité

publique bénéficie de la garantie; cette solution est d'ailleurs conforme aux

exigences de l'art. 22 al. 1 ORF; sur le mécanisme de la décision en relation

avec l'hypothèque légale, voir RDAF 1995, 399).

6.

Il convient d'examiner le régime découlant de

l'art. 37 LASV à la lumière des développements qui précèdent.

On rappellera que l'art. 37 LASV

prévoit l'octroi du revenu d'insertion à titre exceptionnel en faveur d'une

personne propriétaire d'un bien immobilier, lorsque ce bien lui sert de demeure

permanente; il ajoute que l'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit

de l'Etat.

Cette disposition, pas plus que

l'art. 20 RLASV ne contient les termes "hypothèque légale".

Les normes édictées par le SPAS pour les années 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010,

qui ont valeur d’ordonnances administratives ou de directives, sont hésitantes

sur la manière d’appliquer ces dispositions ; en particulier, aucune de

ces versions successives ne parle d’hypothèque légale (voir normes 2006, ch.

3.

, qui prévoit que le SPAS s’adresse aux bénéficiaires pour requérir la

remise d’une garantie immobilière ; le ch. 3.4 des normes 2008 indique que

le SPAS peut, s’il le juge utile, demander la remise d’une cédule

hypothécaire ; le chiffre 3.3 des normes 2007 ne dit rien sur ce

point ; le chiffre 3.4.5 des normes 2009 et 2010 mentionne que le SPAS

peut demander la remise d’un gage immobilier. L’al. 3 de l’art. 37 prévoit que

le gage peut être inscrit « sur réquisition du SPAS », ce qui

renverrait implicitement à l’institution de l’hypothèque légale, dès lors qu’un

droit de gage institué par le canton ne peut l’être que sous cette forme. Seul

l'Exposé des motifs présenté par le Conseil d'Etat qualifiait le gage prévu par

le projet de loi et adopté par le législateur d'hypothèque légale (Bulletin du

Grand Conseil - ci-après: BGC - novembre 2003, p. 4145 ss, spéc. p. 4224).

L’art. 37 LASV n’a au surplus donné lieu à aucun amendement ou débat au Grand

Conseil (BGC - nov. 2003, p. 4280, 4320, 4403, 4951, 5007). Or, la

jurisprudence considère que les opinions exprimées au cours de la préparation

d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de

celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte. Elles ne

peuvent pas prévaloir contre un texte clair, dans lequel on n'en trouve pas la

moindre trace (ATF 98 Ia 584 consid. 3d; v. aussi p. ex. AC.2009.0117 du 2 novembre 2009, consid. 2 in fine; CR.2005.0435 du 30 mars

2006; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004 consid. 4b; AC.2002.0002 du 20 octobre 2004; AF.1993.0020 du 23 décembre

1997).

En outre, comme on l’a vu

ci-dessus, par les dispositions générales sur l’hypothèque légale en faveur de

l’Etat (art. 188 ss LVCC), reprises avec une rédaction plus claire par le CDPJ,

le législateur cantonal a posé le principe de l’hypothèque légale directe,

l’inscription au registre foncier étant déclarative et conservatoire, sauf

disposition contraire contenue dans la loi spéciale instituant l’hypothèque

légale. L’autorité intimée s’est référée ainsi aux art. 188 ss LVCC pour

examiner si les conditions nécessaires à l’inscription d’une hypothèque légale

sont remplies. Or, l’art. 37 LASV ne renvoie pas à la LVCC et il ne donne

aucune indication sur l’effet de l’inscription, sa durée notamment, qui

permettrait de déterminer quel type d’hypothèque légale le législateur a, le

cas échéant, voulu prévoir.

On peut ainsi fortement douter que

l'art. 37 LASV suffit à remplir les exigences de base légale posées par la

jurisprudence dans le cadre de l'art. 836 CC dès lors qu'il s'agit d'une

restriction du droit de propriété. En tous les cas, la règle vaudoise (sans

être aussi imprécise que celle évoquée dans le cadre de l'ATF 96 I 714; cf. également

PS.2001.0006 du 22 novembre 2001) n'est pas à l'abri de la critique si l’on

veut en déduire la faculté, pour l’autorité, d’obtenir l’inscription d’une

hypothèque légale.

En outre, le lien entre l'immeuble

grevé et la créance garantie n’apparaît pas d’emblée manifeste. Il reste que

les règles ordinaires devraient conduire au refus de l'aide au requérant

bénéficiant d'une fortune immobilière; il n'apparaît dès lors pas

déraisonnable, ni contraire au principe de la proportionnalité d'accorder le

revenu d'insertion malgré la présence d'un immeuble, tout en assortissant la

décision d'une charge consistant dans la constitution d'un droit de gage – qui n’a pas nécessairement à être une hypothèque légale - sur cet immeuble, destiné à garantir le remboursement éventuel de

l'aide (voir, au sujet des sûretés à fournir en relation avec une obligation

principale de droit public, Pierre Moor, Droit administratif II 74 et 77 ss;

voir spéc. p. 79 s. les remarques relatives à l'assouplissement de l'exigence

d'une base légale en relation avec une clause accessoire accompagnant l'octroi

d'une autorisation, notamment d'une autorisation exceptionnelle). Ce lien en

revanche paraît poser problème lorsqu’il ne s’agit pas de l’immeuble du

bénéficiaire, mais de celui d’un tiers.

Les questions ci-dessus souffrent

néanmoins de rester ouvertes au vu des considérants suivants.

7.

L'hypothèque légale ne peut constituer que

l'accessoire d'une créance. Il s'agit ici d'examiner de plus près la nature de

cette créance et les titres propres à l'établir.

Selon l'art. 60 let. b) de la

Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), l'Etat et les communes

assurent à chaque personne habitant le canton les conditions d'une vie digne:

"…par une aide sociale en principe non

remboursable".

L'art. 41 LASV prévoit divers cas

dans lesquels, en dérogation au principe précité, l'aide fait l'objet d'une

obligation de remboursement; tel est le cas notamment lorsqu'une personne,

ayant obtenu des prestations du revenu d'insertion, entre en possession d'une

fortune mobilière ou immobilière (let. c). Par ailleurs, les héritiers du

bénéficiaire défunt sont, eux aussi, tenus au remboursement, pour autant qu'ils

tirent profit de la succession et jusqu'à concurrence de celui-ci. Il est

également des cas où le revenu d'insertion fait l'objet d'une avance en faveur

du bénéficiaire, celui-ci étant alors tenu de restituer les montants reçus

lorsque les prestations attendues (par exemple d'un assureur social) sont versées

rétroactivement (art. 46 LASV). L'autorité arrête par voie de décision le

montant des prestations à rembourser (art. 43 LASV; l'obligation de

remboursement se prescrit par dix ans à compter du versement de la dernière

prestation).

Il découle ainsi du régime légal

que la créance à garantir, liée à l'obligation de rembourser le revenu

d'insertion, est incertaine. Elle pourrait en effet prendre naissance au décès

du bénéficiaire, à certaines conditions, voire dans d'autres hypothèses encore,

dont la réalisation est hypothétique (entrée en possession d’une fortune

mobilière ou immobilière : art. 41 let. c) LASV).

S’agissant d’un bénéficiaire du RI

propriétaire d’un bien immobilier, les normes 2006, 2007 et 2008, sans être

très claires sur ce point, paraissent suggérer, dans des situations de ce type

ou analogues, le prononcé de décisions provisoires spécifiant que l’aide a le

caractère d’une avance (cf. normes 2006, ch. 3.3 in fine ; 2007, ch.

3.

; 2008, ch. 3.4 in fine). Les normes 2009 et 2010 (ch. 3.4.5) précisent

expressément que les aides octroyées seront considérées comme des avances

remboursables lors de la réalisation du bien immobilier.

La jurisprudence a précisé que

lorsqu’un requérant est au bénéficiaire d’un immeuble qui ne lui sert pas de

logement, il n’a pas droit au RI. Le SPAS peut toutefois lui octroyer le RI à

la condition qu’il mette en vente l’immeuble; le RI est alors remboursable

(PS.2007.0146 du 27 février 2008 ; PS.2006.0178 du 21 juin 2007).

Si l’immeuble sert au logement du

bénéficiaire et qu’une des quatre conditions de l’art. 20 al. 1 RLASV est

remplie, le RI peut être octroyé. Il est cependant remboursable, le tribunal

ayant considéré que procéder différemment reviendrait à créer une inégalité de

traitement entre celui qui dispose d’une fortune mobilière, dont on exigera

qu’il réalise ses biens avant de pouvoir obtenir l’aide de l’Etat et celui,

propriétaire immobilier, qui pourrait obtenir une aide non remboursable, quand

bien même sa fortune dépasserait les limites prévues par la loi ; lors de

la clôture du dossier, le SPAS peut renoncer au remboursement immédiat du RI en

exigeant la constitution d’une cédule hypothécaire sur l’immeuble (PS.2009.0048

du 15 avril 2010). La jurisprudence a ainsi consacré le principe du versement

du RI conditionné à la création d’un gage immobilier sous la forme d’une cédule

hypothécaire, ce que semblait exclure l’arrêt PS.2007.0030 à son considérant 5,

dans le cadre au demeurant du recours de Madame X._____________.

8.

En l’espèce, le SPAS s’est contenté de requérir

l’inscription d’une hypothèque légale sans qu’une décision concernant la

création de ce droit de gage ne soit rendue. Or, une décision administrative

est à tout le moins nécessaire pour faire naître ce droit de gage (dans ce

sens, Paul Piotet, op. cit., RNRF 1963 p. 83 et RDAF 1995, 399; RDAF 2009 II

415). Il s’agit d’une décision en constatation de droit pour les hypothèques

légales directes, et d’une décision condamnatoire pour les hypothèques légales

indirectes (Abbet, RDAF 2009 II 415); Ainsi, l’autorité devait rendre une

décision relative à la création de l'hypothèque légale ici en cause et la

notifier à la requérante. Une décision s’impose d’autant plus que l’autorité

peut grever l’immeuble d’un gage et qu’elle dispose ainsi d’un certain pouvoir

d’appréciation. Le SPAS ne pouvait ainsi se contenter de requérir l’inscription

d’une hypothèque légale. Seule une décision pouvait constituer un titre au sens

de l'art. 18 al. 1 let. f) ORF, voire de l’al. 2 let. e) de la même

disposition. En l'absence d'un tel titre (Steinauer, op. cit., I p. 255), le

conservateur ne pouvait qu'écarter la réquisition. Sans doute, la décision

tendant à la création de l'hypothèque légale pouvait-elle faire l'objet d'un

recours; cependant, pendant la procédure de recours, l'inscription aurait pu

être portée au registre à titre provisoire.

En définitive, il est douteux que

l’art. 37 al. 3 LASV constitue une base légale suffisamment précise pour

permettre la constitution d’une hypothèque légale ; les termes hypothèques

légales n’étant pas même mentionnés et la nature de cette hypothèque n’étant

pas précisée. Quoiqu’il en soit, une décision relative à la constitution de

l’hypothèque légale fait en l’espèce défaut.

9.

En définitive, au vu des considérations qui

précèdent, force est à la Cour de céans de rejeter le recours formé par le

SPAS.

Le présent arrêt doit au surplus

être rendu sans frais ni dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 8 septembre 2008 par le

Département des finances et des relations extérieures est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de

dépens.

Lausanne, le 24 décembre 2010

présidente :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin

2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.