CDAP - GE.2008.0229 - 2009-10-14 - X.________ c/Municipalité de Nyon

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N° affaire:

GE.2008.0229

Autorité:, Date décision:

CDAP, 14.10.2009

Juge:

XM

Greffier:

MGB

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

X.________ c/Municipalité de Nyon

NOMINATION{AGENT PUBLIC}

ACTE DE NOMINATION

Résumé contenant:

Seule une décision viciée, en fait ou en droit, peut faire l'objet d'une révocation.

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 octobre 2009

Composition

M. Xavier Michellod, président; MM. Antoine Rochat et Laurent Merz,

assesseurs; Mme Magali Gabaz, greffière.

recourant

X.________, à 1********, représenté par Henri BERCHER, Avocat, à Nyon,

autorité intimée

Municipalité de

Nyon, représentée par Mercedes NOVIER, Avocate, à

Lausanne,

Objet

Fonctionnaires communaux

Recours X.________ c/ décision de la

Municipalité de Nyon du 6 novembre 2008 (refus de nomination)

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, né le ********, a commencé un

apprentissage d’employé de commerce auprès de la Commune de Nyon le 1er

août 2000, formation prévue jusqu’au 31 juillet 2003. Il a passé avec succès

les examens de fin d’apprentissage et a poursuivi son activité au sein de la

commune durant le mois d'août 2003 sur la base d'un contrat de droit privé

d'une durée déterminée.

B.

Avant la fin de son apprentissage, X.________ a

été engagé par contrat de droit privé du 31 mars 2003 comme employé d’administration

à 70 % par la Commune de Nyon du 1er septembre 2003 au 31 juillet

2005, dans la perspective d’effectuer une maturité professionnelle en cours d’emploi

(MPC). Il ressort du dossier que l’employé, basé en principe au service des

bâtiments, avait de fait été affecté à différents services en fonction de leurs

besoins, notamment en cas d’absence ou d’afflux massif de travail.

Le 10 janvier 2005, X.________

a informé le service des Ressources et Relations Humaines de son employeur de

sa volonté de poursuivre sa formation, après l’acquisition de sa maturité

professionnelle, par un cursus en économie d’entreprise auprès de la Haute

Ecole de Gestion de Lausanne (HEG), formation prévue en quatre ans. Il

demandait dès lors à pouvoir être mis au bénéfice d’une prolongation de son

contrat à un taux d’activité de 60%. Le 20 janvier suivant, il lui a été

répondu par la négative, faute de poste vacant conforme à ses "compétences

reconnues".

Dans une note adressée

à la Municipalité le 20 avril 2005, le préposé aux contrôle des habitants et

son supérieur hiérarchique ont requis que le poste d'employé d'administration

devenu vacant dans leur service soit repourvu. Dans sa séance du 25 avril 2005,

la Municipalité a décidé de repourvoir ce poste pour une durée déterminée.

Ainsi, par contrat de droit privé (conformément à l'art. 3 du Statut du

personnel communal du 5 juillet 1965) du 7 mai 2005, titré "emploi

temporaire", la Commune de Nyon a engagé X.________, à 70 %, en qualité

d’employé d’administration au contrôle des habitants du 1er juillet

au 31 décembre 2005.

Par une note urgente du

2 août 2005, adressée à la Municipalité, Elisabeth Ruey-Ray (Municipale de

Police), Michel Darbre (Municipal R&RH) et Claude-Alain Burki (Responsable

RH), ont proposé que la décision municipale du 25 avril 2005 soit modifiée en

ce sens que le poste est repourvu pour une durée indéterminée afin de pouvoir

engager X.________ pour cette même durée. Cette proposition était motivée de la

manière suivante:

"(…) Or

Monsieur X.________ vient d'obtenir la possibilité d'être engagé dès le 1er

octobre dans une entreprise qui lui offre un contrat de durée indéterminée. Il

doit donner réponse dans les jours qui viennent. Avant, il nous pose une

dernière fois la question de savoir si nous ne voulons pas le garder, car il est

prêt à rester.

Le départ de

Monsieur X.________ aurait des conséquences importantes sur le contrôle des

habitants qui se trouvera en difficulté. (…)

Le remplacement

de Monsieur X.________ ne pourra pas se faire avant plusieurs mois (annonce,

recrutement, décision, délai de congé). L'entrée en fonction peut être prévue

au 1er janvier 2006. A cela s'ajoute la nécessité de former la personne

qui reprendra ce poste (minimum deux mois selon le service). Ce qui signifie

que le service sera en sous effectif jusqu'au début du mois de mars 2006.

Dans ce contexte

précis, il apparaît nécessaire de permettre au contrôle de l'habitant de

continuer l'ensemble de ses prestations de manière courante. Il est dès lors

nécessaire de proposer l'engagement de Monsieur X.________ pour une durée

indéterminée, contrairement à la note municipale du 25 avril 2005. (…)"

C.

Dans sa séance du 2 août 2005, la Municipalité

de Nyon a modifié sa décision du 25 avril 2005 d'un mot en ce sens que le poste

est repourvu pour une durée indéterminée.

D.

Le 5 août 2005, la Municipalité a adressé à X.________

un courrier qui avait la teneur et la forme suivante:

"(…) Votre engagement en qualité

d’employé d’administration

Monsieur,

Nous nous

référons aux entretiens que vous avez eu avec Mme Ruey-Ray, municipale et M.

Poget, responsable du Contrôle des habitants. Nous avons l’avantage de vous

informer que notre Autorité, dans sa séance du 2 courant, a décidé de vous

engager dès le 1er septembre 2005, en qualité d'

Employé

d’administration à 70% (classe 5)

au

contrôle des habitants.

Votre engagement

est fait aux conditions générales du Statut du personnel de notre

Administration communale (du 5.7.1965). Les clauses particulières sont les

suivantes:

Collocation

de la fonction

La fonction d’employé d’administration est colloquée comme suit dans

l’état de classification des fonctions:

-Classes 5 à 7. (…)

Entrée en

fonction

Votre entrée en fonction est fixée au jeudi 1er septembre 2005

auprès du Contrôle des habitants à Nyon.

Engagement

Conformément aux dispositions des articles 6 et 7 du Statut du

personnel, le présent engagement est fait à titre provisoire pour une durée

d’une année à l’issue de laquelle, en cas de convenance, il pourra être

confirmé à titre définitif. Durant cette période d’essai, le salaire n’est

assuré que pendant deux mois. Il vous est recommandé de souscrire une assurance

perte de gains.

Domiciliation

Nous attirons votre attention sur l’obligation faite d’être

domicilié dans le secteur dit “La Côte", comprenant les districts de Nyon,

Rolle, Aubonne et Morges.

Caisse de

pensions

Vous serez dès votre entrée en fonction, affilié à la Caisse

Intercommunale de Pensions, et ainsi astreint au paiement de la part de

cotisation (8%) incombant à l’employé. (…)

Pour le bon ordre

de nos dossiers et conformément aux dispositions de l’article 9 du Statut du

personnel, nous vous prions de nous faire part de votre accord quant à votre nomination

en nous retournant, dûment contresignée et dans les 5 jours, la copie de la

présente ci-annexée. (…)"

X.________ a apposé sa signature

sur ce document, sous la mention "lu et approuvé", le 16 août 2005.

E.

Le 12 mars 2008, la Municipalité de Nyon a adressé

à X.________ un courrier dont la teneur est la suivante :

"Votre

engagement en qualité d’employé d’administration

Monsieur,

Nous faisons

suite à votre entretien ave Mme Ruey-Ray dont nous vous confirmons la teneur.

Vous avez été

engagé le 5 août 2005 en qualité d’employé d’administration à 70% au contrôle

des habitants.

Comme cela vous a

été dit, c’est par erreur qu’il est mentionné que vous êtes soumis au Statut du

personnel de notre administration. En effet, vous bénéficiez d’un traitement

particulier. Nous avons accepté de vous permettre de poursuivre votre formation

tout en travaillant au sein de notre commune. Votre poste vous a été attribué à

70% alors qu’en réalité nous désirions un employé à 100%. Cette situation vous

est garantie pendant la durée de vos études que vous vous engagez à suivre

régulièrement et pour une durée totale de 4 ans, soit jusqu’au mois de décembre

2009.

Par conséquent,

et au vu de votre situation réelle et des explications qui précèdent, vous êtes

en réalité un employé d’administration bénéficiant d’un contrat soumis aux

dispositions générales de notre Commune (en annexe) et engagé pour une durée

indéterminée (art. 3 Statut). Ces conditions de fait ne permettent pas de vous

nommer fonctionnaire. Votre nomination à titre provisoire était impossible et à

fortiori, à titre définitif également. Nous ne pouvons donc accéder à votre

demande.

Nous regrettons

l’erreur commise lors de la communication de votre engagement et le malentendu

qu’elle a entretenu.

Vous trouverez en

annexe un nouveau contrat en deux exemplaires originaux. Vous voudrez bien nous

en faire parvenir l’un d’eux dûment signé pour accord. Le Service des

Ressources et des Relations Humaines reste à votre disposition pour vous

expliquez votre nouveau contrat.

En vous remerciant

pour les prestations fournies jusqu’à ce jour, nous vous prions d’agréer,

Monsieur, l’assurance de notre considération distinguée."

Cette correspondance

était signée, au nom de la Municipalité, par son vice-président et sa

secrétaire.

X.________ n’a pas

retourné un exemplaire du contrat signé et, postérieurement à deux relances du

service compétent, a proposé, par l’intermédiaire de son conseil, la mise en

œuvre d’un entretien. Le 17 septembre 2008, ce dernier a adressé les lignes

suivantes à la Municipalité :

"Je reviens

à ce dossier ainsi qu’à notre entretien du 6 août dernier.

Après m’être à

nouveau entretenu avec mon client, je constate que, en ce qui le concerne, il a

toujours été clair dans son esprit que, à la suite des différents emplois de

droit privé qu’il avait occupés auprès de votre Commune, il était titularisé

par un contrat de droit public, qui remplit les conditions juridiques d’un tel

contrat puisqu’il était émis par les organes compétents de la Municipalité et

accepté par mon client au moyen de la signature qu’il y a apposée.

Bien que mon

client m’autorise à vous confirmer qu’il n’envisage pas, à ce stade,

d’effectuer toute sa carrière professionnelle auprès de votre Municipalité,

sauf à ce qu’un poste particulièrement intéressant lui soit proposé, il

n’envisage pas d’y renoncer.

Je dois dès lors

solliciter de votre part qu’une confirmation de nomination telle que prévue par

le statut soit adressée à mon client ou à défaut, un refus sous forme d’une

Décision motivée ouvrant la voie du recours de droit administratif.

Je précise que

sans réaction de votre part, je devrais considérer votre position comme un

refus."

La Municipalité a répondu par

courrier du 6 novembre 2008 dans les termes suivants :

"(…) Monsieur

X.________ a été engagé, conformément à sa demande, sur la base d’un contrat de

droit privé. Vous avez constaté, à la lecture du dossier de votre client, que

la procédure d’engagement utilisée dans cette situation ne correspond pas à

l’engagement d’un fonctionnaire. La Municipalité qui a, seule, la compétence

d’engager un fonctionnaire ne s’est pas prononcée sur le cas X.________.

Le service des R&RH

s’est trompé en adressant à Monsieur X.________ une lettre d’engagement

concernant un contrat de fonctionnaire. De bonne foi personne ne pouvait

ignorer, qu’en répondant à la demande de Monsieur X.________, il s’agissait

d’un engagement de droit privé, qui prolongeait le contrat qui liait déjà votre

client à la Ville de Nyon. Dès lors et pour répondre à votre question, nous ne

procéderons pas à la nomination de Monsieur X.________, les conditions de son

engagement, connues de tous, ne le permettent pas."

F.

Par mémoire du 20 novembre 2008, X.________ a

interjeté recours contre ce courrier concluant, avec dépens, à ce que le

recours soit déclaré recevable et admis, ainsi qu'à ce que la

"décision" de la Commune de Nyon du 6 novembre 2008 soit annulée en

tant que de besoin et qu'il soit prononcé que la nomination qui lui avait été

adressée le 5 août 2005 est définitive.

Dans sa réponse, l'autorité intimée

a conclu, avec dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours,

subsidiairement à son rejet.

Lors d'un deuxième échange

d'écritures, les parties ont confirmé leurs conclusions.

Le recourant, assisté de son

conseil, et, pour la Municipalité de Nyon, Elisabeth Ruey-Ray, assistée de son

conseil, ont été entendus lors de l'audience du 21 juillet 2009. A cette

occasion, trois témoins ont par ailleurs été entendus.

Il ressort ce qui suit du

procès-verbal de l'audience:

"(…) Le

recourant expose être toujours employé à 70% par la Commune de Nyon et être

affecté au service du contrôle des habitants. Il confirme avoir obtenu sa

maturité professionnelle en 2005. Quant à ses études auprès de la Haute Ecole

de Gestion (HEG), elles devraient s'achever au mois d'octobre de cette année.

L'autorité intimée confirme pour sa part que le recourant travaille toujours

pour elle et qu'il lui donne satisfaction.

Le recourant

déclare en outre qu'il souhaite, à la fin de ses études, continuer d'exercer sa

fonction actuelle, bien qu'il sera surqualifié pour celle-ci, dans l'optique de

postuler dans trois ou quatre ans pour le poste de préposé au contrôle des

habitants, son chef actuel devant partir à la retraite à cette date.

En réponse aux

questions de la cour, l'autorité intimée explique que, si le contrat litigieux

avait été un contrat de durée déterminé (CDD), elle se serait séparée du

recourant à l'issue de sa formation. Elle considère en effet qu'il est

important pour le service et pour le recourant qu'il acquière de l'expérience

professionnelle auprès d'un autre employeur. L'autorité intimée précise encore

que la note urgente qui se trouve au dossier devait servir les intérêts des

deux parties et avait un double objectif: permettre au recourant d'achever sa

formation et palier provisoirement à un manque de personnel.

Après

interpellation de la cour, le recourant confirme que, dans son esprit, le

contrat du 5 août 2005 était un contrat de droit public. Pour lui, ce contrat

était justifié, un collègue était parti et il fallait le remplacer urgemment.

Il ne peut pas expliquer pourquoi il a signé ce contrat dix jours après sa

réception, mais ce n'est en tout cas pas pour se renseigner sur celui-ci.

Les témoins

suivants sont introduits et entendus après avoir été exhortés à dire la vérité:

- Claude-Alain Burki, né en 1952, domicilié à

St-Georges (VD), Chef du Service Ressources et relations humaines au sein de la

Commune de Nyon,

Il répond comme

suit aux questions qui lui sont posées:

"J'ai eu

plusieurs entretiens avec le recourant depuis qu'il travaille au sein de la

Commune de Nyon. Je ne lui ai jamais dit qu'il serait nommé un jour, que ce

soit provisoirement ou définitivement. Je l'ai d'ailleurs rendu attentif au

fait qu'il serait bien qu'il change d'employeur. D'ailleurs, la Commune de Nyon

n'engage jamais ses apprentis lorsqu'ils obtiennent leurs CFC, sauf s'ils

entreprennent une autre formation à la suite. Dans ce cas, la commune, qui

encourage cela, les emploie pendant la durée de celle-ci. C'est une politique

générale de la commune de pousser les ex-apprentis à se former auprès d'un

autre employeur.

En ce qui

concerne les circonstances qui ont conduit à la problématique traitée ce jour,

je reconnais que je suis responsable de l'envoi par erreur du contrat litigieux

au recourant. A l'époque, ce dernier nous avait demandé de prolonger son

contrat de travail pour le temps de sa formation à la HEG. Dans un premier

temps, nous lui avons fait un nouveau contrat de durée déterminée (CDD). Puis,

il nous a expliqué avoir une opportunité d'engagement auprès d'un autre

employeur avec un contrat de durée indéterminée (CDI) et nous a demandé si nous

étions nous aussi disposés à lui en procurer un. Dans l'entre-temps, un

collaborateur du service du contrôle des habitants a donné sa démission. Comme

il fallait le remplacer dans l'urgence, on a choisi d'engager le recourant vu

qu'il connaissait déjà le service. A ce moment-là, c'était pour moi une

évidence que on l'engageait pour la durée de sa formation uniquement et qu'on n'allait

pas le nommer. Dans mon esprit, c'était ce que l'on appelle un "contrat

CO" qu'on lui faisait. Quand le contrat du recourant du 5 août 2005 est

revenu, je l'ai simplement classé dans son dossier, sans y prêter plus

d'attention, vu que l'histoire était réglée et c'est pour ce motif que je n'ai

pas remarqué mon erreur. Ce n'est que lorsque M. Poget est venu me voir de la

part du recourant pour me demander quand est-ce qu'il serait nommé que je me

suis rendu compte qu'il y avait un problème. On a ensuite écrit au recourant,

qui ne nous a pas répondu. Plus tard, nous avons encore eu une réunion entre

son conseil, notre juriste et moi-même sur cette question, mais le recourant

n'était pas présent, bien que nous pensions qu'il le serait. Pour moi, c'était

reconnaissable pour les deux parties que l'idée était de conclure un

"contrat CO" en 2005.

En principe, une

procédure de nomination se déroule en quatre étapes: il y a d'abord une mise au

concours du poste, puis une décision de la Municipalité qui précise l'engagement

de la personne, son nom, sa classe de salaire et sa date d'engagement. Ces

données figurent dans l'extrait du registre des décisions municipales. Cet

extrait n'est pas adressé à la personne engagée, mais classé dans son dossier.

Puis, le service RH établit la lettre d'engagement et l'adresse au nouvel

employé. Cette lettre a exactement la même teneur que celle envoyée par erreur

au recourant. En principe, ces lettres d'engagement sont signées par le syndic

et le secrétaire municipal, ou le vice-syndic si le syndic est absent. Quant

aux "contrats CO", c'est un municipal et moi qui les signons. Dans le

cas présent, la procédure de nomination usuelle n'a pas été suivie,

effectivement.

Je vous confirme

que pour mettre fin à un contrat de droit public, il faut de justes motifs.

Dans le cas du recourant, si on avait admis qu'on se trouvait en présence d'un

tel contrat, il ne nous était pas possible d'y mettre fin, faute de justes

motifs, le recourant nous donnant satisfaction.

Il est fréquent

de conclure des "CDD CO" au sens de l'art. 62 al. 1 de notre

règlement du personnel. L'alinéa 4 de cet article est beaucoup moins usité, car

il ne sert que pour les gens que nous voudrions engager en "CDI CO",

ce qui n'est pas fréquent. On parle en effet là uniquement des gens qui ne

remplissent pas les conditions de nomination."

- Jean-Pierre MUTHER, né en 1948, domicilié à La

Tour-de-Peilz, commissaire de police retraité,

Il répond comme

suit aux questions qui lui sont posées:

"Avant ma

retraite, en mai 2008, j'ai été le supérieur de M. Poget. De ce fait, j'ai

suivi l'engagement du recourant. Lorsque le service s'est retrouvé dans une

situation délicate en 2005 lors du départ d'un employé, nous avons engagé le

recourant pour ce poste car il était disponible et connaissait le service, y

étant passé lors de son apprentissage. Dans un premier temps, le recourant

était au bénéfice d'un CDD qui devait prendre fin au 31 décembre 2005. Lorsque

le recourant les a informé en juillet 2005 qu'il pouvait obtenir un CDI dans une

entreprise privée, nous avons dû faire un choix, car nous risquions de nous

retrouver privé des services du recourant plus tôt que prévu. Nous lui avons

donc proposé un nouveau contrat pour le garder, mais le contrat ne devait pas

être de durée indéterminée, mais plutôt de durée déterminée jusqu'à la fin de

sa formation.

C'est lorsque le

recourant a requis sa nomination définitive fin 2006-début 2007, que je me suis

rendu compte que le service RH avait dû commettre une erreur à l'engagement.

J'ai eu des entretiens

avec le recourant sur ce problème et une réunion entre Mme Ruey-Ray, le

recourant et moi-même s'est également tenue, je dirais en 2007."

- Etienne POGET,

né en 1954, domicilié à Nyon, employé de commerce.

Il répond comme

suit aux questions qui lui sont posées:

"Je vous

confirme que je suis le préposé au contrôle des habitants de la ville de Nyon

et donc le chef du recourant. Il me donne satisfaction et je le verrais bien me

succéder, mais je ne suis pas maître de cette décision.

Effectivement, le

recourant m'avait fait part en 2005 qu'on lui avait proposé un poste de durée

indéterminée hors de l'administration communale. Comme son maintien paraissait

nécessaire, il fallait faire un effort pour le garder, d'où le contrat qui a

suivi. Je pense qu'il a pu imaginer qu'il était engagé en remplacement de M. Y.________

qui nous quittait et qui lui, était fonctionnaire. Dans mon esprit, il était

également engagé en remplacement de M. Y.________. Environ une année après son

engagement, il m'a demandé d'interpeller M. Burki sur sa nomination définitive

qui m'a répondu que, dans son esprit et celui de Mme Ruey-Ray, le recourant

avait été engagé pour la durée de ses études uniquement. Je ne crois pas que

cette réponse ait été signifiée au recourant. Je me suis à nouveau adressé à M.

Burki sur cette question quelque temps plus tard et il m'a répondu que le

dossier était en cours de traitement.

Je ne me souviens

pas qu'en 2005, on avait mis un accent particulier sur la réorganisation du

service. C'est de toute manière un aspect auquel je pense tous les jours. Il y

a bien eu un début d'audit du service, mais aucun rapport n'en est sorti. Il

n'y a pas eu de changement organisationnel dans mon service."

Les parties sont

à nouveau entendues dans leurs explications.

L'autorité

intimée précise que le 30% de taux d'activité non repourvu au départ de M. Y.________,

n'a été réattribué qu'il y a une année, lorsqu'ils ont engagé une personne à

80%. Depuis 2005, ces 30% manquants n'avaient pas été compensés. Mme Ruey-Ray

confirme par ailleurs qu'elle a eu un entretien avec le recourant, mais qu'elle

ne se souvient plus de la date, et qu'elle s'est rendue compte de l'erreur

survenue lorsque M. Muther ou M. Burki lui a parlé de la demande de nomination

du recourant à une date dont elle ne se souvient plus également.

L’autorité

intimée produira une décision conforme autorisant Me Novier à plaider dans un

délai échéant le 1er septembre 2009. (…)".

En plus de la procuration versée au

dossier, Me Novier, pour l'autorité intimée, a produit dans le délai imparti

lors de l'audience précitée un extrait du procès-verbal de la séance du 4

septembre 2006 du Conseil communal de Nyon duquel il ressort que la Municipalité

bénéficie d'une autorisation générale de plaider lorsque la commune agit en

tant que défenderesse, autorisation valable du 1er juillet 2006 au

30 juin 2011.

Par courrier du 26 août 2009, le

conseil du recourant a maintenu sa réquisition de production de pièce en ce

sens que c'est un extrait d'une séance de la Municipalité qui accepte son

mandat que le conseil de l'autorité intimée aurait dû produire en application

de la loi sur les communes.

Le conseil de l'autorité intimée, estimant

avoir produit les autorisations nécessaires, n'a pas donné suite à la

réquisition de pièce précitée. Le conseil du recourant, par courrier du 1er

septembre 2009, s'est dès lors interrogé sur la qualité de partie de la Commune

de Nyon dans la présente cause.

Par avis du 2 septembre 2009, le

juge instructeur de céans a refusé de donner suite à la réquisition de

production de pièce du conseil du recourant et a renvoyé la question de la

validité formelle du mandat du conseil de l'autorité intimée à l'examen du

tribunal.

Les moyens des parties, ainsi que

les pièces produites, seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

La cour a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

A titre liminaire, il convient d'examiner les

griefs du recourant qui ont trait à la validité du mandat de représentation

confié au conseil de l'autorité intimée et à la qualité de partie de la Commune

de Nyon.

a) Selon l'art. 4 al. 1 let. 8 de

la loi sur les communes du 26 février 1956 (ci‑après: LC, RSV 175.11), le

conseil communal délibère sur l'autorisation de plaider (sous réserve

d'autorisations générales qui peuvent être accordées à la municipalité).

En l'espèce, il ressort de

l'extrait du procès-verbal de la séance du 4 septembre 2006 du Conseil communal

de Nyon que, lorsque la commune agit en tant que défenderesse, la Municipalité

bénéficie d'une autorisation générale de plaider. Sur cette base, elle est donc

libre d'agir dans ce cas sans en référer préalablement au Conseil communal,

notamment pour ce qui concerne le choix d'un mandataire.

b) Aux termes de l'art. 67 LC, pour

être réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés

sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par

la municipalité et munis du sceau de cette autorité; s'ils sont pris en

exécution d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent mentionner

cette décision, laquelle est jointe à l'acte; les actes pris en vertu d'une

délégation de pouvoirs doivent être donnés sous la signature du ou des membres

de la municipalité ou de la personne au bénéfice de la délégation. Les actes

réguliers en la forme, au sens de l'art. 67 LC, engagent la commune, à

moins que celle-ci ne rapporte la preuve que le ou les signataires de l'acte,

ou l'organe communal lui-même, ont excédé leurs pouvoirs d'une manière

manifeste, reconnaissable par les tiers intéressés (art. 68 al. 1 LC).

A plusieurs reprises, la cour de

céans a eu l'occasion de juger que l'exigence de forme de l'art. 67 LC a

seulement pour but de définir les conditions auxquelles un acte de la

municipalité engage la commune sauf excès de pouvoir manifeste et reconnaissable.

Cette disposition n'a en revanche pas pour effet de rendre nuls les actes qui

ne porteraient que l'une des deux signatures requises, par exemple celle du

syndic. Aussi, la validité de tels actes ne peut-elle être mise en question

qu'en cas de doute sur le point de savoir si l'acte transcrit la réelle volonté

de la municipalité (TA GE.2007.0031 du 4 juin 2007, AC.2004.0087 du 22 mars

2005.

et GE.1999.0051 du 21 novembre 2000).

En l'espèce, sur la base de la

délégation de compétence que lui a accordée le Conseil communal, la Municipalité

avait la compétence de s'adresser à un mandataire pour se faire représenter

dans le cadre de la présente procédure, ce qu'elle a fait en s'adresser à Me

Novier. La procuration en faveur de ce mandataire a été signée par le Syndic de

la Commune de Nyon et sa secrétaire municipale, conformément à l'art. 67 LC, de

sorte que le mandat a été valablement donné.

Pour le surplus, comme mentionné

ci-dessus, le défaut, par exemple d'une signature, n'entraîne pas la nullité

d'un acte de la municipalité, sa validité ne pouvait être mise en cause qu'en

cas de doute sur la volonté réelle de la municipalité. En l'occurrence, il

n'existe aucune doute sur la volonté réelle de la Municipalité de sorte que, si

l'acte donnant mandat à Me Novier devait être considéré comme vicié, il n'en

serait pas pour autant nul et engagerait néanmoins la Commune de Nyon

conformément à l'art. 68 al. 1 LC.

En tout état de cause, Me Novier a

donc valablement été mandatée par la Commune de Nyon, respectivement sa Municipalité,

et les griefs du recourant, qui frisent la témérité, doivent être rejetés.

2.

L'autorité intimée conteste la recevabilité du

recours en alléguant que la lettre du 6 novembre 2008 ne constitue pas une

décision susceptible de recours et que la compétence de la cour de céans n'est

pas existante, les relations entre les parties relevant du droit privé.

Subsidiairement, elle soutient que, si la cour de céans devait entrer en

matière sur le recours, elle devrait le considérer comme tardif car le recourant

aurait dû recourir contre le courrier de la Municipalité du 12 mars 2008, qui lui

constituait une décision.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi

sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (ci-après: LPA-VD; RSV

173.

), entrée en vigueur le 1er janvier 2009 et qui a abrogé la

loi sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA), applicable au

présent recours en raison de son art. 117 al. 1, le Tribunal cantonal connaît

des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives,

lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Les décisions

finales sont susceptibles de recours, tout comme l'absence de décision, lorsque

l'autorité tarde ou refuse de statuer (art. 74 al. 1 et 2 LPA-VD, applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD

(dont la teneur est identique à l'art. 29 al. 2 aLJPA), est une décision tout

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations (a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits

et d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un

particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre

formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit

administratif (ATF 121 II 473, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle

constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,

l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle

d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I

173.

consid. 2a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la

communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,

l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne

modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport

de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation

passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; TA

GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 499 et

réf. citées).

b) En l'espèce, l'acte attaqué,

soit la lettre du 6 novembre 2008, doit être considéré comme une décision,

quand bien même il n'est pas dénommé comme tel, ni ne fait état de voies de

droit (CDAP PS.2008.0064 du 27 janvier 2009 consid. 2). Cette lettre fait en

effet suite à un échange de correspondance et à un entretien entre les parties

dont l'objet était la qualité ou non de fonctionnaire communal du recourant.

Dans cette lettre, l'autorité intimée, par son chef de service des ressources

et relations humaines, reprend de manière circonstanciée les éléments qui la

fait contredire l'opinion du recourant et se prononce clairement sur la demande

du recourant, soit sa nomination définitive. Ainsi, on peut admettre que cette

lettre touche la situation juridique du recourant dans le sens où elle rejette

une demande tendant à constater un droit. Dès la réception de ce document, le

recourant pouvait raisonnablement considérer que l'autorité intimée n'allait pas

revenir sur sa position. C'est donc à bon droit qu'il a recouru contre la

lettre du 6 novembre 2008 qui constituait bien une décision. S'il est vrai que

cette lettre ne provenait pas de la Municipalité, mais d'un chef de service, il

n'en demeure pas moins qu'elle présente la position de la Municipalité prise

dans son courrier du 12 mars 2008. En ce sens, le signataire de la décision

importe dès lors peu.

Quant au courrier de la Municipalité

du 12 mars 2008, contrairement à l'opinion de celle-ci, il n'apparaît pas qu'il

constituait une décision au sens juridique du terme. Il s'agissait en réalité

bien plutôt d'une première prise de position écrite de la Municipalité sur la

demande du recourant à laquelle elle a joint une solution transactionnelle

consistant en un contrat de droit privé. Le recourant n'ayant pas accepté cette

solution, l'autorité intimée, appelée à se prononcer clairement, a rendu la

décision du 6 novembre 2008. La lettre du 12 mars 2008 n'étant pas une décision

susceptible de recours, c'est en temps utile et dans les formes que le recours

contre la décision du 6 novembre 2008 a été déposé (art. 31 aLJPA alors

applicable).

Le recours étant formellement

recevable, il convient encore d'examiner si la cour de céans est compétente à

raison de la matière pour en connaître, ce point étant contesté par l'autorité

intimée.

3.

Le recourant soutient que, par décision

municipale du 5 août 2005, il a été nommé fonctionnaire communal à titre

provisoire. L'autorité intimée conteste cette interprétation de l'envoi du 5

août 2005; elle allègue que c'est par erreur qu'un acte ayant la forme d'un

acte de nomination a été adressé au recourant et qu'il ne pouvait ignorer ce

fait, la réelle et commune intention des parties étant de conclure un contrat

de droit privé pour une durée déterminée, soit celle de la formation du

recourant. L'autorité intimée invoque également que l'acte du 5 août 2005 est

affecté de vices de forme, ce qui empêche d'y voir un acte de nomination.

a) aa) L'acte par lequel une

municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal

ou entend intervenir sur la situation dudit membre constitue une décision

susceptible de recours si les rapports en question sont issus d'une décision

unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la

commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC. Lorsque ces rapports ont au

contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les

art. 319 ss CO ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur

résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (TA

GE.2006.0172 du 14 mai 2007 ; GE.2000.0089 du 17 octobre 2000; GE.1999.130

du 10 décembre 1999; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997; GE.1995.0007 du 23 mars

1995; GE.1994.0103 du 14 février 1995; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

Les obligations des fonctionnaires

communaux sont étendues, leurs droits sont relativement complexes; ils forment

dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction publique

communale. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit

être qualifié de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD; cet acte intervient

généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au

concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à

acceptation de l'intéressé (Moor, Droit administratif, vol. III, n. 5.1.2.1, p.

210-211, et n. 5.1.3.1, p. 214-216). Autrement dit, la nomination d’un

fonctionnaire communal intervient à l'issue d'une procédure et doit revêtir une

certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Avant toute

chose, la procédure de nomination implique que la commune ait adopté une

réglementation sur le statut de la fonction publique communale fixant les

conditions de la nomination du fonctionnaire, ses droits et ses obligations,

ainsi que la procédure disciplinaire et les conditions de révocation de la

décision de nomination (art. 4 al. 1 ch. 8 LC).

ab) Aux termes de l'art. 1 al. 2 du

Statut du personnel de la Ville de Nyon du 5 juillet 1965 (ci-après: statut),

est fonctionnaire au sens du statut toute personne nommée en cette qualité par

la Municipalité pour exercer, à titre principal, une fonction ou un emploi

permanent au service de la Commune. Ainsi, lorsqu'une place est à repourvoir

dans l'administration, la Municipalité procèdera par une mise au concours.

Exceptionnellement, elle pourra procéder par inscription ou rappel (art. 8 al.

1.

du statut). La nomination est ensuite communiquée au fonctionnaire par acte

écrit recommandé indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe

de traitement et le traitement initial (art. 9 al. 1 du statut). Elle ne porte

ses effets qu'une fois acceptée par le fonctionnaire qui manifeste son

acquiescement en signant le double de la lettre d'engagement de la Municipalité

(art. 9 al. 2 du statut). La Municipalité peut engager à titre exceptionnel, et

en règle générale pour un temps limité, des employés, ouvriers et aides qui

n'ont pas qualité de fonctionnaires (art. 3 al. 1 du statut).

ac) Selon Moor (op. cit., vol. II, 2ème éd., n. 2.1.2.8, p. 179 ss), la question de

l'interprétation des décisions doit se résoudre par rapport à leur fondement

qui réside dans l'exercice d'une compétence. La référence première dans

l'interprétation d'une décision est donc constituée par l'ensemble des éléments

qui dicte la mise en œuvre régulière des attributions dont jouit l'autorité,

tant dans leur légalité que dans leur opportunité. La volonté subjective du

fonctionnaire qui a rendu l'acte n'y joue aucun rôle. Toutefois, si unilatérale

qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique: une fois

émise, elle est donc nécessairement soumise au principe de la confiance.

Se fondant notamment sur Moor, le

Tribunal fédéral a confirmé que la règle d'interprétation selon le principe de

la confiance s'applique aux décisions administratives. Ainsi, d'après cette

règle, une décision doit être comprise dans le sens que son destinataire

pouvait et devait lui attribuer (selon le texte de la décision, sa motivation

et, plus largement, l'ensemble des circonstances qui ont entouré son

élaboration, par exemple, la correspondance échangée [Moor, op. cit., vol. II,

p. 180]) selon les règles de la bonne foi, compte tenu de l'ensemble des

circonstances qu'il connaissait ou qu'il aurait dû connaître (TF 2A.453//2002

du 6 décembre 2002 consid. 3.1 et réf. citées;2A.452/2002 du 6 décembre 2002

consid. 3.1;2A.471/2002 du 6 décembre 2002 consid. 3.1). Ce type

d'interprétation suppose une double démarche. D'une part, le juge se met à la

place du destinataire de la déclaration. D'autre part, le juge se demandera si,

in casu, le destinataire pouvait de bonne foi faire l'interprétation qu'il

soutient. Pour être de bonne foi, le destinataire doit notamment avoir fait

l'effort nécessaire pour comprendre le déclarant (Commentaire

Romand, n. 139 ad art. 18 CO, p. 107), ce que confirme

Moor (ibidem).

Si la compréhension objective et de

bonne foi se recoupe avec celle, subjective, dont se réclame le destinataire,

elle sera adoptée comme si elle exprimait la volonté commune des parties (Commentaire

Romand, op. cit., n. 140, p. 107).

L'interprétation selon le principe

de la confiance s'applique par exemple aux décisions de nomination (Moor, op.

cit., vol. III, , n. 5.1.2.1, p. 210).

b) ba) En l'espèce, dans l'absolu,

le courrier du 5 août 2005 est sans équivoque. Il comporte en effet les signes

distinctifs d'un acte de nomination au sens de l'art. 9 al. 1 du statut. Il

indique la fonction pour laquelle le recourant est engagé, la date de son

entrée en service, sa classe de traitement et le traitement initial. Il

mentionne en préambule qu'il résulte d'une décision de la Municipalité et est

signé par son représentant, soit en l'espèce le vice-président, qui, selon le

témoignage de Claude-Alain Burki, a paraphé ce courrier

car le syndic devait être absent. Il a en outre été contresigné par le

recourant, comme le prescrit l'art. 9 al. 2 du statut, ce qui en principe lui

fait déployer ses effets. Le témoin a d'ailleurs

confirmé en audience que ce courrier était la réplique identique de celui

envoyé à tout nouveau fonctionnaire. Il est vrai que, contrairement à ce que

prescrit l'art. 9 al. 1 du statut, le courrier du 5 août 2005 n'a pas été

adressé au recourant en courrier recommandé. Cela ne le rend pas nul pour

autant, l'envoi d'un courrier en recommandé ne servant qu'à prouver la

réception de l'envoi et n'ayant aucune portée juridique sur la qualification de

l'acte envoyé. Pour le surplus, il ne fait pas de doute que le recourant

remplit les conditions de nomination indiquées à l'art. 6 du statut. On peut

donc a priori admettre que le courrier du 5 août 2005 constitue une décision de

nomination.

L'autorité intimée soutient que cette

décision est entachée d'un vice de forme en ce sens que la procédure de mise au

concours n'a pas été respectée en l'espèce. Si l'on fait en l'état abstraction

de la volonté des parties au moment de la rédaction et de l'envoi de ce

courrier, qui sera examinée ci-après, on ne peut suivre le raisonnement de

l'autorité intimée. S'il est vrai que le poste pour lequel le recourant a été

engagé n'a pas été mis au concours, il n'en demeure pas moins que la mise au

concours n'est pas la seule option offerte à la Municipalité pour repourvoir un

poste. Selon l'art. 8 al. 1 du statut, elle peut exceptionnellement procéder

par inscription ou rappel. Or, en l'espèce, on peut qualifier la situation dans

laquelle se trouvait la Municipalité en été 2005 d'exceptionnelle. Elle a dû

agir dans l'urgence pour pallier au sous-effectif prévisible d'un de ses

services communaux avec un employé, soit le recourant, qui risquait de quitter

son poste. Elle a donc agi sans mettre le poste au concours, comme le lui

permet le statut. La procédure d'engagement n'est dès lors pas viciée, ce qui

n’aurait d’ailleurs pas de répercussions pour la qualification de l’acte respectivement

pour la question si la cour de céans est compétente.

Ainsi, au niveau formel, le

courrier du 5 août 2005 a tout d'une décision de nomination. L'autorité intimée

alléguant que ce n'était pas dans son intention de rendre une telle décision,

alors que le recourant prétend le contraire, il convient d'interpréter ce

courrier selon le principe de la confiance.

bb) Lorsque le courrier

du 5 août 2005 est parvenu au recourant, il avait peu de temps auparavant

informé la Municipalité qu'un poste plus intéressant que celui qu'il occupait

lui avait été offert hors de l'administration. A l'époque, en effet, il était

au bénéfice d'un contrat de durée déterminée qui devait prendre fin au 31

décembre 2005, alors qu'il commençait tout juste sa formation auprès de la HEG.

Le recourant savait donc qu'il avait mis la Municipalité face à un choix; soit

elle lui faisait une proposition plus intéressante que celle qu'il avait reçue,

soit il quittait son poste à la Commune de Nyon. Dans une telle hypothèse, une

proposition plus intéressante pouvait consister dans l'octroi d'un contrat de

durée indéterminée ou dans un acte de nomination. Ainsi, recevoir dans ce

contexte un acte de nomination n'avait pas en soi de quoi éveiller la curiosité

du recourant. Toute personne à sa place y aurait vu la contre-proposition plus

intéressante de la Municipalité au poste proposé à l'externe.

Pour le surplus, on ne voit pas que

le recourant ait fait preuve de mauvaise foi en pensant être effectivement

nommé. Certes, que ce soit le témoin Burki ou le témoin Muther, ainsi que la

Municipale Ruey-Ray, tous avaient en tête de conclure un contrat de durée

déterminée avec le recourant jusqu'au terme de sa formation. Cependant, il ne

ressort nullement de leurs déclarations ou des pièces au dossier que cet

élément a été clairement signifié au recourant. D'ailleurs, dans l'esprit du

chef direct du recourant, ce dernier était engagé en remplacement de M. Y.________,

qui était lui-même fonctionnaire. On remplaçait donc un fonctionnaire par un

fonctionnaire. On ne peut pas voir autre chose dans les deux extraits des

séances de la Municipalité des 25 avril et 2 août 2005, seule la durée du

contrat étant mentionnée, la qualification de celui-ci faisant défaut. En

outre, la note urgente du 2 août 2005 qui propose l'engagement du recourant

pour une durée indéterminée ne spécifie également rien sur la nature du contrat

d'engagement. Sur la base de ces éléments, il apparaît donc que, quand bien

même il y aurait eu volonté de la part de l'autorité intimée de conclure un

contrat de droit privé avec le recourant, cette volonté n'était pas clairement

reconnaissable pour le recourant qui, de bonne foi, pouvait donc comprendre le

courrier du 5 août 2005 dans le sens où il était rédigé, soit un acte de

nomination. Au vu de sa position et des informations qu'il détenait, on ne peut

d'ailleurs lui reprocher de ne s'être pas renseigné ou étonné lorsqu'il a reçu

le courrier du 5 août 2005.

En conclusion, en application du

principe de la confiance, il faut admettre que le destinataire du courrier du 5

août 2005, soit le recourant, pouvait et devait comprendre, de bonne foi, selon

l'ensemble des circonstances, qu'il était nommé fonctionnaire de la Commune de

Nyon. L'autorité intimée doit ainsi se laisser opposer cette compréhension de

l'acte qu'elle a rendu et est dès lors liée au recourant par un acte unilatéral,

fondé sur son statut du personnel. La décision attaquée, qu’on la considère

comme une décision de refus de nomination définitive, comme une décision

rectificative, comme une décision de constatation d’absence d’engagement, ou encore

comme une décision invoquant l’erreur, est dès lors une décision susceptible de

recours, la compétence ratione materiae de la cour de céans étant donnée.

4.

L'autorité intimée allègue qu'en tout état de

cause, sa lettre du 12 mars 2008 devrait être considérée comme une décision de

révocation.

Comme mentionné ci-dessus, la

lettre du 12 mars 2008 ne constitue pas une décision, mais une prise de

position. Quant à la décision attaquée, elle ne peut être qualifiée de décision

de révocation; il convient bien plutôt de la traiter comme une décision de

refus de nomination définitive.

Par surabondance, on précisera

néanmoins que, dans l'hypothèse où l'autorité intimée aurait rendu une décision

de révocation, que ce soit dans sa lettre du 12 mars 2008 ou dans celle du 6

novembre 2008, elle aurait été nulle, les conditions d'une révocation de la

décision de nomination du 5 août 2005 n'étant pas réalisées.

En effet, seule une décision viciée,

en fait ou en droit, peut faire l'objet d'une révocation (Moor, op. cit., vol.

II, n. 2.4.3, p. 326 ss). Or, en l'espèce, comme examiné ci-dessus, tel n'est

pas le cas, la décision du 5 août 2005 étant formellement valable. Elle est

d'ailleurs également valable quant à son contenu, son interprétation selon le

principe de la confiance démontrant que l'on est en présence d'un acte de

nomination. En outre, bien qu'il ne fasse pas de doute que l'autorité intimée a

commis une erreur, dont elle doit se voir imputer les effets, l'invocation de

cette erreur dans le courrier du 12 mars 2008 était de toute manière tardive.

Il ressort en effet clairement de l'instruction du présent recours que le

recourant a fait valoir ses prétentions à la nomination définitive au plus tard

à la fin de l'année 2006, voire début 2007, si l'on prend la date la plus

favorable à l'autorité intimée. Or, ce n'est que plus d'un an après que

l'autorité intimée a réagi en adressant le courrier du 12 mars 2008 au

recourant, alors que toutes les parties étaient conscientes de l'erreur

survenue. Une telle inaction de l'autorité intimée est fautive et aurait selon

toute vraisemblance conduit à ne pas admettre de révocation de la décision de

nomination.

5.

Sur le fond, la décision attaquée a la teneur

d'une décision de refus de nomination.

a) aa) Comme la cour de céans l'a déjà

rappelé à de nombreuses reprises (not. GE.1997.0080 du 30 septembre 1997 ou

GE.1996.0026 du 15 avril 1998), une autorité communale doit disposer de la plus

grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration

et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon

fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité

et échappant par conséquent au contrôle de la cour de céans. Ce principe doit

toutefois être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir

discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui

semble. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée

par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation

applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;

104.

I a 212 et les réf. citées). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce

cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer

une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a

exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions

prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité

communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations

et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des

exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et

arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité

n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond

et de forme dont les textes imposent la réalisation (ATF 108 Ib 209, JT 1984 I

331, consid. 2).

On rappellera

également que le pouvoir d'examen de la cour de céans est limité au contrôle de

la légalité et qu'en conséquence, faute d'une disposition contraire au sens de

l'art. 98 LPA-VD, le tribunal n'examine pas les décisions municipales

contestées sous l'angle de l'opportunité. Le Tribunal fédéral interprète cette

restriction, qui s'impose à la Cour de droit administratif et public, de

manière particulièrement rigoureuse: ainsi, lorsque le statut communal prévoit

que la municipalité peut, au lieu de renvoyer un fonctionnaire pour justes

motifs, le déplacer dans une autre fonction, le Tribunal fédéral considère

(parce qu'il s'agit d'une faculté - et non d'une obligation - de la municipalité)

que la décision que la municipalité prend à cet égard se fonde sur des motifs

d'opportunité et non pas sur le respect du principe de la proportionnalité;

cela interdit à la cour de céans de substituer son pouvoir d'appréciation à

celui de la commune en jugeant en opportunité, ce qui constituerait une

violation de l'autonomie communale (ATF 2P.311/1996 du 29 décembre 1997, cause

GE.1996.0088 concernant la commune d'Ollon, où le Tribunal fédéral a annulé

l'arrêt cantonal selon lequel un licenciement, jugé disproportionné, devait

être remplacé par un déplacement de fonction).

ab) De manière à bien préciser le

cadre du présent litige, le tribunal croit utile de rappeler ici que, bien que

la mesure attaquée ait des conséquences identiques (soit la perte de son poste

par le recourant), on n'est pas en présence d'une révocation disciplinaire ou

d'un licenciement pour justes motifs, mais d'une renonciation par l'autorité

municipale à confirmer le recourant dans ses fonctions, à l'issue de la période

de nomination provisoire. Cette distinction n'a pas qu'une portée théorique,

mais elle est au contraire essentielle lorsqu'il s'agit d'apprécier les motifs

invoqués par l'autorité de nomination. Conformément à la jurisprudence (ATF 120

Ib 134; ATF 108 Ib 209), l'employé engagé à l'essai est un employé qui doit

d'abord prouver qu'il a les capacités requises et qu'il est apte à exercer la

fonction. Lorsque tel n'est pas le cas, il n'est pas nécessaire pour l'autorité

de nomination de prouver l'existence de justes motifs (c'est-à-dire d'une

circonstance qui justifierait un renvoi immédiat), mais il suffit que la

résiliation se tienne dans les limites du pouvoir d'appréciation et qu'elle

apparaisse comme une mesure soutenable au regard des prestations et du comportement

de l'intéressé, ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du

service. En d'autres termes, on peut renoncer à nommer un fonctionnaire

lorsque, au vu des constatations faites par les supérieurs, la preuve de ses

aptitudes et de ses capacités n'est pas apportée et ne le sera pas non plus à

l'avenir selon toute vraisemblance, et cela indépendamment de l'existence d'une

faute, des motifs d'ordre objectif étant suffisants. Tel est le cas notamment,

par exemple, lorsque la personne en cause ne répond pas au profil du poste,

lorsque pour des raisons personnelles les rapports de confiance indispensables

ne peuvent pas être établis, ou encore lorsqu'il existe des motifs permettant

objectivement de croire qu'une collaboration sans heurt et un traitement

efficace des affaires risquent d'être mis en péril (sur tous ces points, outre

les arrêts déjà cités, voir une décision de la Commission fédérale de recours

en matière de personnel fédéral du 26 janvier 1995, confirmée par le Tribunal

fédéral le 12 juillet 1995, JAAC 60 (1996) n. 75 consid. 6, ou encore un arrêt

du Tribunal administratif du canton de Berne, JAB 1993 p. 227).

c) En l'espèce, au fil de

l'instruction du présent recours, à aucun moment, les capacités

professionnelles du recourant n'ont été mises en cause par l'autorité intimée.

Elles ont même d'ailleurs été louées. Ainsi, aucun motif objectif, ni même

subjectif pour autant que cela ait de l'importance, ne permet à l'autorité

intimée de refuser la nomination définitive du recourant à son poste d'employé

d'administration. En raison de ses années de fonction, il répond d'ailleurs

pour le surplus aux conditions de l'art. 7 du statut. C'est donc à tort que

l'autorité intimée a rendu la décision attaquée qui doit en conséquence être

annulée.

6.

En conclusion, le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour

qu'elle procède à la nomination définitive du recourant.

Suivant la pratique de la cour de

céans en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé

d'émolument.

Le recourant, qui obtient gain de

cause, a droit à des dépens, fixés à 2000 francs.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue le 8 novembre 2008 par la

Commune de Nyon est annulée, la cause étant renvoyée à dite autorité pour

qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

La Commune de Nyon est la débitrice de X.________

de la somme de 2000 (deux mille) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 14 octobre 2009

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.