GE.2008.0237

CDAP - GE.2008.0237 - 2009-02-13 - X.________ c/Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, ECOLE D'ETUDES SOCIALES ET PEDAGOGIQUES (EESP)

13 février 2009Français13 min

La convention intercantonale créant la HES santé-social de Suisse romande dispose qu'une commission de recours intercantonale statue contre les décisions prises en première instance de recours par l'instance cantonale (dans le canton de Vaud le Département de la formation). Ni la nouvelle LPA entrée en vigueur le 1er janvier 2009, ni les art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF ne conduisent à reconnaître désormais une compétence de la CDAP pour statuer sur les recours contre les décisions précitées du Département. A supposer que la commission ne réponde pas aux exigences des art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF, il n'appartient pas à la CDAP de suppléer, à l'encontre du texte clair de la convention, à la carence éventuelle des organes intercantonaux.

Faits

Vu les faits suivants

a) X.________ a débuté ses études à l'Ecole

d'études sociales et pédagogiques - Haute école de travail social et de la

santé du Canton de Vaud (ci-après: EESP) en octobre 2006, dans la filière

"travail social". Il a présenté l'examen du module D2 pour la

première fois le 12 juillet 2007; dans ce cadre, il a obtenu une note insuffisante.

Il a cependant été autorisé à présenter un examen de remédiation.

b) A l'issue de l'examen de

remédiation, X.________ a à nouveau réalisé une note insuffisante, impliquant

pour lui l'obligation de suivre à nouveau le module. A l'encontre de cette

décision de l'EESP, X.________ a déposé un recours auprès du Département de la

formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: DFJC).

c) Par décision du 11 novembre

2008, le DFJC a rejeté le recours et confirmé l'obligation - contestée - de

répéter le module D2.

La décision précitée indique la voie du recours

au Tribunal cantonal (Cour de droit administratif et public; CDAP), le pourvoi

devant être formé dans les vingt jours suivant la communication de la décision

attaquée. Conformément à cette indication, X.________ a recouru auprès du

Tribunal cantonal par acte daté du 1er décembre 2008, mais confié à

la Poste le lendemain seulement. L'acte de recours initial n'était pas signé;

il l'a cependant été, sur invitation du juge instructeur, dans le délai imparti

par ce dernier échéant le 8 janvier 2009.

Alors que l'échange d'écriture était en cours,

l'EESP, dans une correspondance du 5 janvier 2009, s'est interrogée sur la

compétence de la CDAP pour connaître du présent recours. L'autorité intimée,

soit le DFJC, s'est déterminée sur ce point le 19 janvier 2009.

Considérants

1.

Conformément à un principe général, confirmé par

l'art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36; entrée en vigueur, sous réserve d’un point non pertinent

en l’espèce, le 1er janvier 2009), l'autorité - par quoi on entend

également les autorités de justice administratives (art. 5 LPA-VD) - examine

d'office si elle est compétente. On remarque par ailleurs que les autorités

intimée et concernée s'interrogent elles-mêmes sur la question de la compétence

ou de l'incompétence de la CDAP pour connaître du présent litige; il convient

ainsi que l'autorité de céans tranche la question, par un arrêt (voir dans ce

sens l'art. 8 al. 1 LPA-VD).

2.

Il sied tout d'abord d'exposer brièvement les

règles ici en cause, avant d'aborder une analyse de celles-ci ainsi que des

arguments soulevés en procédure.

a) Au moment du dépôt du

recours, était encore en vigueur la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction

et la procédure administratives (LJPA); l'art. 4 al. 1 de cette loi attribuait

la compétence au Tribunal cantonal (CDAP) de connaître en dernière instance

cantonale (sauf exceptions régies par ses alinéas 2 et 3) de tous les recours

contre les décisions administratives cantonales, lorsque aucune autre autorité

n'était expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette disposition a

été remplacée, au 1er janvier 2009, par l'art. 92 al. 1 LPA-VD, qui

prévoit une solution similaire.

L'EESP est rattachée à la Haute école

spécialisée santé-social de Suisse romande. L'exploitation de cette institution

repose sur la convention intercantonale du 6 juillet 2001 créant la Haute école

spécialisée précitée (C-HES-S2; RSV 419.93). Le chapitre V de cette convention

est consacré aux dispositions régissant le statut des étudiants; on

mentionnera, dans ce chapitre, l'art. 42 qui a trait aux recours formés par les

candidats à une formation ou par les étudiants. Ces recours sont "soumis

en première instance à l'instance cantonale du canton-siège du site de

formation concerné"; les décisions de cette dernière peuvent ensuite

être attaquées auprès d'une commission de recours, créée par le Comité

stratégique (voir également l'art. 9 al. 1 let. n de la convention qui donne

compétence au Comité stratégique de nommer les membres de la commission de

recours, et l'art. 8 qui précise que ce comité est lui-même composé de sept

conseillères et conseillers d'Etat). Par ailleurs, ce régime est confirmé à

l'art. 52 de la convention, dont il résulte que la commission de recours prévue

à l'art. 42 al. 2 statue "sur les recours contre les décisions prises

sur recours en première instance par les instances cantonales". Le

Comité stratégique de la HES-S2 a adopté pour sa part un règlement régissant

cette commission de recours (on y renvoie, en relevant que l'art. 9 al. 2

évoque le rôle du juge rapporteur, chargé d'instruire l'affaire). Selon les

déterminations du DFJC, la commission de recours précitée est composée de juges

cantonaux.

b) Les art. 4 al. 1 LJPA et 92 al.

1.

LPA-VD posent le principe de la compétence du Tribunal cantonal pour

connaître des recours contre des décisions émanant de l'Administration

cantonale, mais ils réservent des dispositions légales contraires. En

l'occurrence, la règle contraire découle ici d'une disposition du droit

intercantonal (art. 42 al. 2 C-HES-S2). Compte tenu du principe de la primauté

du droit intercantonal sur le droit cantonal (ATF 100 Ia 418; Pierre Moor,

Droit administratif, vol. I, p. 55 s.), la convention précitée peut fort bien,

au même titre qu'une loi cantonale, déroger à ces dispositions. Or, quoi qu'en

dise le DFJC, la convention doit être comprise en ce sens que la commission de

recours qu'elle institue statue directement contre les décisions rendues par la

"première" instance cantonale de recours (en l'occurrence le

DFJC), sans qu'une seconde instance cantonale de recours intermédiaire puisse

être instaurée par le droit cantonal (voir sur ce point le texte des art. 42 al.

2.

et 52 C-HES-S2, précités) .

Il découle ainsi de cette première

analyse que la CDAP ne peut fonctionner comme autorité de recours en l'espèce,

sans quoi elle interviendrait comme seconde autorité cantonale de recours,

prohibée par la convention. La CDAP doit dès lors décliner sa compétence en

faveur de la commission de recours instaurée par la convention.

c) Le DFJC a toutefois évoqué

quelques objections, qu'il convient d'aborder maintenant.

3.

a) A vrai dire, le DFJC paraît admettre sans

autre la compétence de la commission de recours, pour autant que la question

doive être tranchée en application du droit antérieur à la LPA-VD, soit du

droit applicable lors du dépôt du recours. Il soutient en revanche que tel ne

serait plus le cas sous l'empire de la nouvelle LPA-VD. On remarque à cet égard

que l'art. 117 al. 2 LPA-VD prévoit que les autorités de justice civile, qui

avaient été saisies sous l'ancien droit d'actions de droit administratif,

demeurent compétentes pour les trancher après l'entrée en vigueur de la LPA-VD.

L'art. 117 al. 1 LPA-VD, selon lequel "les causes pendantes devant les

autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en vigueur de

la présente loi sont traitées selon cette dernière", paraît quant à

lui retenir la solution inverse, impliquant une transmission du dossier de

l'autorité antérieurement compétente à celle qui l'est désormais sur la base de

la LPA-VD. Cependant, on ne voit pas que la LPA-VD ait supprimé la compétence

de la commission de recours, prévue par des dispositions toujours en vigueur

d'une convention intercantonale.

b) Le DFJC s'interroge par ailleurs

sur la nature judiciaire ou non de la commission de recours intercantonale,

apparemment formée de juges cantonaux. La cour de céans n'est pas en mesure de

trancher cette question de manière définitive; elle relève que, dans tous les

cas, il appartient aux organes de la convention d'adapter leur structure aux

exigences de l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès à une autorité judiciaire,

et de l'art. 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS

173.

), selon lequel les cantons sont tenus d'instituer, le 1er

janvier 2009 au plus tard, des tribunaux supérieurs statuant comme autorités

précédant immédiatement le Tribunal fédéral. En d'autres termes, la CDAP n'a

pas à suppléer - à l'encontre du texte clair des art. 42 al. 2 et 52 de la

convention prohibant l'aménagement de deux instances cantonales de recours - à

la carence éventuelle des organes intercantonaux.

c) On observera encore que l'art.

191b al. 2 Cst. prévoit expressément la possibilité pour les cantons de créer

des structures judiciaires intercantonales. D'autres instances, similaires à

celles de la commission de recours ici en cause, ont d'ailleurs été mises sur

pied dans un cadre concordataire (voir à ce propos l'art. 22 de la convention conclue

par les cantons de Vaud et de Fribourg le 9 décembre 2002, sur la création et l'exploitation du Gymnase intercantonal de la Broye; RSV 400.97). Se pose ainsi la question de savoir si ces

commissions intercantonales de recours peuvent être qualifiées de judiciaires

et être considérées comme des tribunaux supérieurs au sens de l'art. 86

al. 2 LTF.

On remarquera tout d’abord que la

désignation des membres d’une autorité par le pouvoir exécutif n’exclut pas

nécessairement son caractère judiciaire (Heinrich Koller, in Commentaire bâlois

de la LTF, N. 25 ad art. 1 LTF); il en ira ainsi, malgré un tel processus de

nomination, si la commission bénéficie d’une large indépendance dans l’exercice

de ses tâches et n’est soumise dans ce cadre qu’à la loi (la jurisprudence a

d’ailleurs reconnu à plusieurs reprises la nature judiciaire des commissions de

recours: ATF 126 I 228; 124 I 255; 123 I 87 et 119 Ia 81, notamment).

Par ailleurs, n’est supérieur au sens

de l’art. 86 al. 2 LTF que le tribunal dont les décisions ne sont pas

susceptibles de recours ordinaires sur le plan cantonal; il est patent que

cette condition serait respectée ici. En outre, pour être qualifié de

"supérieur", un tribunal ne doit pas être hiérarchiquement subordonné

à une autre autorité judiciaire cantonale; il peut donc s’agir d’une autorité

se trouvant hiérarchiquement au même rang que le tribunal supérieur, ce qui

pourrait être le cas d’une commission de recours. Là aussi, la commission

intercantonale ici en cause ne soulève aucune difficulté s’agissant du respect

de cette exigence. La jurisprudence rendue à ce propos paraît toutefois exclure

l’existence d’une autorité supérieure, même si elle remplit les deux conditions

précitées, s’agissant d’une commission dont les membres sont désignés par le

gouvernement cantonal et non par le pouvoir législatif

(dans ce sens, ATF 115 II 366). Mais ce critère n’apparaît

guère déterminant; il faut relever en effet que ce mode de désignation des

membres des commissions de recours, dont le caractère judiciaire est admis

malgré cela, ne crée aucun lien de subordination entre ces dernières et le

Tribunal cantonal (sur ces points, voir Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, vol. 2, Berne 1990, ch. 1.2.3

ad art. 48, p. 299; Lugon/Poltier/Tanquerel, Les conséquences de la réforme de

la justice fédérale pour les cantons, in: Tanquerel/Bellanger (édit.), Les

nouveaux recours en droit public, Genève 2006, p. 103 ss, spéc. p. 115 s.,

ainsi que Esther Tophinke, in Commentaire bâlois de la LTF, N. 14 ad art. 86

LTF). Seul ce dernier point fait problème, pour autant que

l’on suive la solution – critiquée – de l’ATF 115 précité; quoi qu'il en soit, cette

objection pourrait être levée dans le cas présent par une désignation arrêtée

par chacun des Parlements des cantons parties à la convention.

En définitive, il n'est ainsi pas

exclu que la commission de recours HES-S2 réponde aux exigences découlant des

art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF ou, dans la négative, qu'elle puisse être

aménagée de manière à les satisfaire.

d) Il découle des considérations

qui précèdent que la CDAP n'est pas compétente pour connaître du présent

recours; il appartient au contraire à la commission de recours mise en place

dans le cadre de la C-HES-S2 de le trancher. La cause lui sera donc transmise

pour raison de compétence.

4.

Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera

rendu sans frais.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le Tribunal cantonal, Cour de droit

administratif et public, est incompétent pour connaître du présent recours.

II.

La cause est transmise à la Commission de

recours HES-S2.

III.

Il n'est pas prélevé d'émolument.

Lausanne, le 13 février 2009

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Commission de recours

HES-S2.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.