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Décision

GE.2009.0044

CDAP - GE.2009.0044 - 2009-12-15 - X.________ c/Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement

15 décembre 2009Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Sous la désignation "Institut Y.________”,

un lieu de rencontres soustrait à la vue du public au sens de l'art. 8 de la

loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV

943.05) est exploité depuis le 1er juin 2006 à I'avenue ******** à 1********.

Ce salon a fait l'objet d'une annonce à la Police cantonale du commerce,

conformément à l'art. 9 LPros, l'exploitante étant X.________, originaire d’2********

(FR) et domiciliée à 1********.

B.

Le 5 mars 2009, la Police de sûreté de la Police

cantonale vaudoise a effectué une perquisition dans l’Institut Y.________ sur

mandat du Juge d'instruction de l’arrondissement de Lausanne. Lors de

l’inspection des lieux, les policiers ont demandé à X.________ d’ouvrir une

porte fermée à clef. Celle-ci refusant, prétextant qu’elle n’était pas en

possession des clefs, les policiers ont forcé la porte, puis une deuxième, ce

qui leur a permis d’accéder à un grand galetas où étaient entreposés de

nombreux objets en bois, des cartons et divers appareils électriques. La

fouille de ce local a permis de découvrir une cachette aménagée sous le toit de

l’immeuble, accessible par une ouverture d'une hauteur correspondant à la

moitié d'une porte usuelle, où étaient entreposés des matelas et où se tenaient

six personnes de nationalité brésilienne (cinq femmes et un homme), dont aucune

n’était titulaire d’une autorisation de séjour ni de travail.

Considérant que la configuration

des lieux pouvait présenter un réel danger pour les personnes se trouvant dans

cet endroit, notamment en cas d’incendie, la Police cantonale a prononcé la

fermeture immédiate du salon en application de l'art. 15 al. 1

let. c LPros au motif qu’il n'offrait pas des conditions satisfaisantes de

sécurité.

Elle a ensuite transmis cette

décision de fermeture à la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC)

comme objet de sa compétence, conformément à la procédure instaurée à l'art. 15

al. 2 LPros.

C.

Le 17 mars 2009, X.________, représentée par son

conseil, a interjeté recours contre la décision du 5 mars 2009 de la Police

cantonale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: CDAP), en concluant, avec suite de dépens, à son

annulation. Elle a fait valoir que deux extincteurs étaient disposés dans les

combles de l’immeuble, qu’en outre, dès lors qu’elle avait compris qu’elle ne

devait plus utiliser une cachette du type de celle qu’elle avait aménagée,

d’une part, et que celle-ci serait démontée le jour même, d’autre part, les

motifs de sécurité invoqués par la Police cantonale pour justifier la fermeture

immédiate de son salon avaient disparu, de sorte que rien ne devait l’empêcher

désormais de l'exploiter à nouveau.

Le 24 avril 2009, le juge

instructeur a informé les parties que l'instruction de la cause était suspendue

jusqu'à la date de la décision formelle que rendrait la PCC.

D.

Le 27 mai 2009, la PCC a confirmé la décision de

fermeture immédiate du salon prononcée par la Police cantonale et ordonné sa

fermeture pour une durée de quatre mois, subordonnant l’octroi de

l'autorisation de l'exploiter à nouveau à la délivrance d'une attestation des

services communaux compétents confirmant que les locaux répondaient à toutes

les exigences en matière de police des constructions. Elle a relevé que les

documents qui lui avaient été transmis par la Police cantonale démontraient que,

compte tenu de leur exiguïté, de leur situation à proximité immédiate d'objets

inflammables (cartons, etc.) et de leur difficulté d'accès, les lieux aménagés

sous les combles n'offraient pas de garanties suffisantes en termes de

sécurité. Elle a ajouté que l'existence même de cette cachette contrevenait à

la LPros puisqu'elle visait à permettre aux occupants du salon de se soustraire

aux contrôles administratifs et de police que pourraient exercer les autorités

compétentes dans le cadre de l'application de la LPros, qu'il ressortait

d’ailleurs des procès-verbaux d'audition des personnes interpellées le 5 mars 2009 et de l'exploitante du salon

et de son associée, Z.________, que la cachette avait été utilisée à plusieurs

reprises (deux ou trois fois au moins) pour échapper à des contrôles de police

par des personnes qui s'adonnaient à la prostitution et qui se trouvaient en

situation irrégulière. La PCC a ajouté que les personnes contrôlées le

5 mars 2009 étaient dépourvues de titres de séjour, qu'il ressortait des

procès-verbaux d'audition cités ci-dessus que, d’une part, plusieurs de ces

personnes s'adonnaient illégalement à la prostitution dans les lieux et que,

d'autre part, outre celles contrôlées le 5 mars 2009, depuis huit mois

(c’est-à-dire la durée de l’existence de la cachette), cinq ou six personnes en

situation irrégulière avaient travaillé dans le salon.

Par mémoire ampliatif de recours

adressé le 19 juin 2009 à la CDAP, X.________ a contesté la décision du 27 mai

2009 de la PCC et conclu principalement à son annulation, subsidiairement à sa

réforme en ce sens que la durée de fermeture du salon soit fixée à trois mois.

Elle a admis que le local aménagé dans les combles était destiné à permettre

aux prostituées non en règle au regard de la police des étrangers de se cacher

lors d’une intervention de la Police judiciaire, mais a contesté que les lieux

ne présentaient pas toutes les garanties en cas de sécurité du fait de leur

exiguïté et du risque d’incendie, faisant valoir que ceux-ci n’étaient occupés

que pendant les quelques minutes que duraient les contrôles de police et que

deux extincteurs se trouvaient dans le salon, à proximité immédiate des lieux.

E.

Dans sa réponse du 17 juillet 2009, la PCC a

conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions rendues le 5 mars

2009 par la Police cantonale et le 27 mai 2009 par la PCC.

Dans ses déterminations du 28 août

2009, la recourante a confirmé ses conclusions. Elle a relevé que le but

initial de la cachette était en fait de permettre à des péripatéticiennes

mariées de se cacher au moment où leur conjoint, ignorant l’activité de leur

épouse mais ayant des doutes, seraient venus à se présenter au salon pour

vérifier l’éventuelle présence de celle-ci, et a précisé que l’utilisation de

la cachette ne s’était faite qu’à deux reprises, dont une fois pour, précisément,

qu’une femme se cache de son mari. Elle a ajouté que le salon avait été rénové

et qu’il correspondait désormais aux normes légales en matière de sécurité.

Enfin, elle a fait valoir que sa fermeture la priverait de son outil de

travail.

La levée de l'effet suspensif

accordé au recours par avis du 20 mars 2009 du juge instructeur n'a pas été

requise par les parties.

F.

La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé en temps utile, selon les formes

prescrites par la loi, le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y

a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La PCC, le Service de la santé publique, la

Police cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités

compétentes au sens de la LPros (art. 23 al. 1 LPros). Pour ce qui est de la

fermeture des salons, la loi en distingue deux formes, l’immédiate (art. 15

LPros) et la définitive (art. 16 LPros). La fermeture immédiate relève de la

Police cantonale, selon l’art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en

question n’a pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est

inexacte (let. b), que les conditions d’exploitation ne sont pas respectées

(let. c), ou encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires

de l’immeuble fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement

transmise à la PCC, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La

fermeture définitive incombe à la PCC, selon l’art. 16 LPros, en cas d’atteinte

majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, de commission

d’un crime, de délits ou de contraventions répétés, de violations réitérées à

la législation, ou de présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque

les conditions d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b).

3.

En l'espèce, la recourante a interjeté recours

contre deux décisions: celle du 5 mars 2009 de la Police cantonale

ordonnant la fermeture immédiate du salon en application de l’art. 15 LPros et

celle du 27 mai 2009 de la PCC confirmant la décision de la Police cantonale et

ordonnant la fermeture du salon pour une durée de quatre mois en application de

l’art. 16 LPros. Il convient d'examiner le bien-fondé de chacune de ces

décisions.

4.

La Police cantonale et la PCC ont,

respectivement, prononcé et confirmé la fermeture immédiate du salon au motif

qu'il n'offrait pas de garanties suffisantes en matière de sécurité.

a) L'art. 15 al. 1 let. c LPros

prévoit que la Police cantonale peut procéder à la fermeture immédiate d'un

salon, pour trois mois au moins, lorsque celui-ci n'offre pas des conditions

satisfaisantes notamment en matière d'hygiène, de

sécurité et d'ordre public.

b) En l’espèce, les photos prises

par la Police cantonale lors de l'inspection du 5 mars 2009 et versées au

dossier démontrent clairement que la cachette aménagée par la recourante dans

les combles pour y accueillir des occupants du salon lors de perquisitions par

la Police cantonale n'offrait pas des garanties suffisantes en termes de sécurité.

En effet, compte tenu de leur situation à proximité immédiate d'objets

inflammables (cartons, etc.) et de leur difficulté d'accès - puisque deux

portes ont dû être enfoncées par les forces de l'ordre avant qu'elles aient pu

y pénétrer -, les lieux aménagés étaient, pour les personnes qui s'y cachaient,

dangereux en cas d'incendie. Et la présence d'extincteurs dans le salon, à

proximité, n’atténue en rien ce caractère dangereux. Quant à l'argument de la

recourante selon lequel les personnes en cause ne se cacheraient à cet endroit

"que durant quelques minutes", soit le temps d'échapper aux contrôles

de police, il n'est pas pertinent.

c) La décision du 5 mars 2009 de la

Police cantonale ordonnant la fermeture immédiate du salon, ainsi que la

décision du 27 mai 2009 de la PCC la confirmant doivent dès lors être

confirmées. Il ne ressort en effet pas du dossier que le rétablissement des

lieux invoqué par la recourante ait fait l'objet d'un constat officiel.

5.

La PCC a prononcé la fermeture du salon pendant

quatre mois en application de l'art. 16 LPros aux motifs que l'existence même

de la cachette aménagée par la recourante contrevenait à la LPros puisqu'elle

visait à permettre aux occupants du salon de se soustraire aux contrôles

administratifs et de police que pourraient exercer les autorités compétentes

dans le cadre de l'application de la LPros et que la cachette avait été

utilisée à plusieurs reprises pour échapper à des contrôles de police par des

personnes qui s'adonnaient à la prostitution dans les lieux et qui se

trouvaient en situation irrégulière.

a) A teneur de son art. 2, les

objectifs de la LPros sont de garantir, dans le milieu de la prostitution, que

les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation,

soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des

personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de

violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de

leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre

sexuel (let. a), de garantir la mise en oeuvre de mesures de prévention

sanitaires et sociales (let. b) et de réglementer les lieux, heures et

modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les

manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre

public (let. c).

Cette législation impose à tout

exploitant d'annoncer à la PCC le salon qu'il entend gérer sur le territoire

cantonal, et ce par le biais d'une déclaration prévue à l'art. 9 LPros.

Celui-ci est tenu de se conformer également à un certain nombre d'obligations,

notamment celle de tenir un registre constamment à jour, portant tous

renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le

salon (art. 13 LPros).

Selon l’art. 12 al. 1 LPros, les

autorités compétentes peuvent en tout temps, dans le cadre de leurs

attributions respectives et au besoin par la contrainte, procéder au contrôle

des salons définis par la loi et les personnes qui s’y trouvent.

b) Un salon de prostitution peut

être fermé définitivement notamment lorsque la législation est violée de

manière répétée (art. 16 let. a LPros). Cela vise en particulier le cas où des

personnes en séjour illégal s’adonnent à la prostitution dans un salon (v. Exposé

des motifs et projet de loi sur la prostitution, in BGC septembre 2003, p. 2822

et ss, not. 2834; arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, GE.2005.0121

du 10 mars 2006, consid. 2b/aa et GE.2008.117 du 14 octobre 2008, consid.

3a).

c) En l'espèce, la recourante a

admis, lors de la perquisition du 5 mars 2009 (cf. rapport de la Police

cantonale du 15 juin 2009, p. 2) et dans son mémoire ampliatif de recours du

19.

juin 2009, que le local aménagé dans les combles était destiné à

permettre aux prostituées non en règle au regard de la police des étrangers de

se cacher lors d’une intervention de la Police cantonale. Ses déclarations

ultérieures dans ses déterminations du 28 août 2009, selon lesquelles le but

initial de la cachette était en fait de permettre à des prostituées mariées de

se cacher de leur époux, paraissent dès lors bien peu convaincantes. Son

associée a par ailleurs admis que la cachette avait servi à deux ou trois

reprises lors de contrôles policiers depuis son aménagement effectué huit mois

avant la perquisition (cf. rapport de la Police cantonale du 15 juin 2009, p.

6).

Il convient dès lors de retenir que

la recourante a aménagé des locaux destinés à servir de cachette aux occupants

du salon afin de faire obstacle aux contrôles que pourraient exercer les

autorités compétentes dans le cadre de l'application de la LPros et, ainsi, de

rendre inopérant le droit d’inspection et de contrôle en tout temps prévu à

l’art. 12 LPros. Cette violation délibérée et volontaire de la législation

justifie le prononcé d'une sanction administrative sous la forme d'une

fermeture du salon.

En outre, l'instruction menée par

la Police cantonale a permis de révéler la présence répétée dans le salon de

plusieurs personnes s'adonnant à la prostitution et dépourvues de titres de

séjour. En effet, il ressort des procès-verbaux d'audition des personnes interpellées le 5 mars 2009, de la recourante et

de son associée, que plusieurs des personnes contrôlées

ce jour-là s'adonnaient à la prostitution dans les lieux et que, pendant les

huit mois de son existence, la cachette a été utilisée lors d’au moins deux à

trois perquisitions de la Police cantonale pour cacher des prostituées en

situation irrégulière qui travaillaient dans le salon. Cette violation réitérée

de la législation en matière de séjour des étrangers constitue un motif de

fermeture du salon en application de l’art. 16 let. a LPros.

d) La décision du 27 mai 2009 de la

PCC ordonnant la fermeture définitive du salon doit dès lors être confirmée.

6.

Il convient encore d’examiner si la fermeture du

salon pour une durée de quatre mois respecte le principe de la

proportionnalité. La recourante fait en effet valoir que cette mesure la

priverait de son outil de travail.

a) Selon le principe de la

proportionnalité, toute restriction aux droits fondamentaux doit être limitée à

ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à atteindre ce

but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est

disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un

moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2 et les

arrêts cités). La proportionnalité au sens étroit requiert de mettre en balance

les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec

les résultats escomptés du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid.

3.5

).

La fermeture d'un salon entraîne

une restriction à la liberté économique; dès lors, la durée de la fermeture

doit respecter le principe de la proportionnalité (GE.2007.0030 du 20 novembre

2007).

b) Le législateur a voulu que la

loi sur la prostitution ait pour effet de freiner et de limiter l'activité de

la prostitution, en permettant à l'Etat de mettre de l'ordre, de sanctionner et

de sévir (BGC mars-avril 2004, p. 8894). Le Tribunal fédéral a jugé que, dans

ces conditions, même si elle ne règle pas tous les problèmes liés à la

prostitution, une interprétation stricte de l'art. 16 let. a LPros, qui permet

d'ordonner la fermeture des salons dans lesquels se produisent des violations répétées

de la législation, en particulier de la législation en matière d'étrangers, se

révèle nécessaire pour atteindre l'un des buts recherchés par le législateur,

celui de freiner voire limiter l'activité de la prostitution (ATF 2C_357/2008

consid. 6.2).

L’art. 16 LPros ne prévoit pas

d’autre mesure que la fermeture définitive du salon. Toutefois, selon la

jurisprudence du tribunal, l’exigence de la gradation de la sanction découle

directement du principe de la proportionnalité. Selon l’adage «qui peut le plus peut le moins»,

l’autorité intimée est libre de prendre des sanctions moins graves que la

fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi,

au regard de l’art. 16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la

fermeture temporaire d’un salon (arrêts GE.2008.0068, GE.2007.0030,

GE.2006.0183 et GE.2003.0026).

c) Le Tribunal cantonal s'est

prononcé récemment sur plusieurs cas de fermeture temporaire de salons de

prostitution. Dans un arrêt GE.2008.0067 du 7 mai 2008 confirmé sur recours par

le Tribunal fédéral (cause 2C_357/2008), il a retenu une mesure de fermeture

pour une durée de six mois comme appropriée. Dans cette affaire, deux contrôles

de police avaient révélé la présence de vingt-sept prostituées en situation irrégulière

dans le salon. Dans un arrêt GE.2008.0144 du 10 septembre 2008 confirmé sur

recours par le Tribunal fédéral (cause 2C_753/2008), le Tribunal cantonal a

confirmé une mesure de fermeture d'une durée de six mois. Dans cette affaire,

deux contrôles de police avaient révélé la présence de dix-neuf prostituées en

situation irrégulière dans l'établissement. Dans un arrêt GE.2008.0127 du 14

octobre 2008, le Tribunal cantonal a confirmé une mesure de fermeture d'une

durée de huit mois. Dans cette affaire, quatre contrôles de police avaient

révélé la présence de 51 prostituées en situation irrégulière dans le salon.

Dans un arrêt GE.2008.0117 du 14 octobre 2008, le Tribunal cantonal a confirmé

une mesure de fermeture d'une durée de six semaines. Dans cette affaire, quatre

contrôles de police avaient révélé la présence de cinq prostituées en situation

irrégulière dans le salon et des manquements dans la tenue du registre. Dans un

arrêt GE.2008.0220 du 5 juin 2009, le Tribunal cantonal a confirmé une mesure

de fermeture d'une durée de huit mois. Dans cette affaire, trois contrôles de

police avaient révélé la présence de plus de cinquante prostituées en situation

irrégulière dans le salon.

d) En l'occurence, une fermeture

d'une durée de quatre mois produirait un impact économique important pour la recourante. La pesée des intérêts en

présence commande toutefois que l'intérêt privé de la recourante cède le pas

devant l'intérêt public au respect des dispositions légales. Dans le cas particulier, le montage du stratagème permettant à des

prostituées en situation irrégulière d’échapper à des contrôles est non

seulement grave mais il a en outre favorisé la violation répétée de la

législation en matière de séjour des étrangers. Or, comme relevé ci-dessus,

l’un des objectifs majeurs de la loi est de combattre et de prévenir la

prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en

Suisse et il serait mis gravement en péril si la fermeture de l’établissement

n’était pas imposée dans le cas d’espèce pour une certaine durée (v. arrêt

GE.2008.0067). En I'espèce, le nombre de personnes contrôlées sur place ou qui

se seraient soustraites à des contrôles de police dans le salon n'est pas

négligeable puisque six personnes ont été contrôlées le 5 mars 2009 et qu'il

ressort des déclarations de l'associée de la recourante (cf. rapport de la

Police cantonale du 15 juin 2009, p. 6) qu'un certain nombre de personnes ont

exercé I'activité de prostitution dans ce salon durant les huit mois

précédents.

e) Ainsi, au vu du fait que la

recourante a mis sur pied un système permettant aux prostituées exerçant dans

son salon sans être au bénéfice d'une autorisation de séjour de se soustraire

au contrôle des autorités d'une part, et que des prostituées ont, à de

réitérées reprises, exercé la prostitution dans ce salon sans être au bénéfice

d'une autorisation de séjour d’autre part, une fermeture d'une durée de quatre

mois, soit une durée supérieure d'un mois à celle, minimale, que l'art. 15

LPros prévoit en cas de fermeture immédiate, apparaît appropriée, eu égard

également au pouvoir d’appréciation dont dispose la PCC dans ce domaine.

Quant aux arguments financiers

invoqués par la recourante, non seulement ils ne peuvent être pris en

considération, mais, en outre, il convient de relever qu'ils sont la

conséquence logique de son propre comportement et de sa violation délibérée de

la législation.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. La recourante,

qui succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas

droit à l'allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du 5 mars 2009 de la Police

cantonale et du 27 mai 2009 de la PCC sont confirmées.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2009

Le

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.