GE.2009.0083

CDAP - GE.2009.0083 - 2009-11-16 - Commune de VEVEY/ETAT DE VAUD

16 novembre 2009Français20 min

Les communes ne disposent d'aucune autonomie s'agissant, d'une part, de définir le statut légal des zones 30, et d'autre part, de décider de l'application de ces règles dans les cas concrets, à moins que le canton n'ait fait usage de la faculté de déléguer aux communes la compétence pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. En l'espèce, la recourante est au bénéfice d'une délégation de compétences en matière de signalisation routière. Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner plus en détail dite délégation et la question de l'autonomie communale y relative, étant donné que la qualité pour recourir des communes est expressément réglée et admise dans ce contexte par l'art. 3 al. 4 in fine LCR, selon une jurisprudence bien établie.

Faits

Vu les faits suivants

Au printemps 2006, l’ensemble du secteur sis

sous-gare, à Vevey, a été mis en zone 30 km/h (cf. publication dans la FAO du

26 et 30 mai 2006), sans que cette décision ne fasse l’objet d’aucun recours.

Ce changement de statut a impliqué la suppression de divers passages pour

piétons.

En avril 2007, une pétition, munie de plus de

200 signatures, concernant notamment le rétablissement de deux passages pour

piétons à la rue Aimé Steinlen a été remise aux autorités communales. Cette

pétition a débouché sur un rapport de commission du 18 juin 2007 constatant que

la rue Aimé Steinlen n’était pas vraiment résidentielle, mais plutôt

commerciale, et qu’il y avait lieu de sécuriser les piétons. Le Conseil

communal de Vevey (ci-après: le conseil communal) dans sa séance du 28 juin

2007 a décidé de prendre en considération la pétition et de la renvoyer à la

municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité).

Au printemps 2008, la municipalité a effectué

des travaux consistant à resserrer la sortie ouest de la rue Aimé Steinlen sur

l’avenue Gustave Coindet, un îlot étant en outre installé à la sortie du

parking Manor. Le resserrement mis en place était supposé sécuriser le passage

des piétons. Après quelques mois d’essai, la municipalité a constaté que cette

solution ne donnait pas satisfaction aux utilisateurs tant piétons

qu’automobilistes, notamment au vu de l’effet de bouchon sur la rue Aimé Steinlen

provoqué par le resserrement.

Le 22 mai et le 19 juin 2008, une résolution

demandant le rétablissement des circulations sur les deux voies ouest de la rue

Aimé Steinlen (soit la suppression du resserrement mis en place), ainsi que du

passage pour piétons a été adressée par le conseil communal à la municipalité.

Par courrier du 7 juillet 2008, adressé aux

divers intervenants concernés par la problématique, la municipalité a confirmé

sa décision de s’aligner sur le vœu des pétitionnaires. Le passage pour piétons

ainsi que la circulation sur les deux voies ouest de la rue Aimé Steinlen ont

été rétablis.

Par décision du 4 mai 2009, le Service des

routes (ci-après: SR) a demandé à la municipalité la suppression du marquage du

passage pour piétons situé du côté ouest de la rue Aimé Steinlen, lorsqu’elle

débouche sur l’avenue Gustave Coindet. Il a par contre admis le maintien du

passage pour piétons situé du côté est de la rue Aimé Steinlen. La

configuration prescrite par le SR est illustrée ci-après:

Le 25 mai 2009, la Commune de Vevey (ci-après:

la recourante) a saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal d’un recours à l'encontre de la décision susmentionnée. Elle

conclut à l’annulation de la décision attaquée et au maintien du passage pour

piétons litigieux. Elle explique que la municipalité a fait procéder à l’étude

de toutes les solutions possibles et envisageables, dont aucune n’a vraiment

donné satisfaction. A ce stade, le vœu unanimement partagé par les

utilisateurs, les riverains et les instances municipales est le rétablissement

du passage pour piétons, qui se justifie légalement au vu de la particularité

du trafic empruntant la rue Aimé Steinlen.

La recourante s’est acquittée en

temps utile de l’avance de frais requise.

Le 29 juin 2009, le SR a conclu au rejet du

recours. Pour l’essentiel, il considère que le rétrécissement installé en 2008

répondait de manière adéquate à l’objectif de sécurisation des piétons, tout en

préservant simultanément une certaine fluidité du trafic. Les conditions d’une

dérogation ne seraient ainsi pas remplies.

Le 27 octobre 2009, la recourante a produit des

documents concernant un comptage manuel de camions effectué le 6 octobre 2009

et des comptages électroniques qui se sont étendus du 3 au 12 octobre 2009 sur

la rue Aimé Steinlen.

Le 30 octobre 2009, le tribunal a procédé à une

inspection locale en présence des représentants de la recourante, assistés de

leur conseil, ainsi que des représentants du SR. Le compte-rendu d'audience

établi à cette occasion contient ce qui suit:

"Les

représentants de la recourante expliquent qu’un îlot obligeant tous les

véhicules circulant sur la route Aimé Steinlen à se rabattre sur une seule

piste au moment de déboucher sur la rue Gustave Coindet (les véhicules sortant

du parking du magasin Manor – 400 places – se trouvant sur la piste non

prioritaire) a été testé sur une période de deux mois autour de Pâques 2008. Les

exploitants du magasin Manor ont demandé le réaménagement de deux pistes, au

motif que les utilisateurs du parking souterrain éprouvaient de la difficulté à

s’insérer dans la circulation et se trouvaient bloqués dans le parking. De

plus, le parking n’était pas équipé pour évacuer correctement les gaz

d’échappement générés par ce temps d’attente supplémentaire. En l’absence de

plainte des utilisateurs, l’îlot aurait été installé définitivement. Il est de

toute manière prévu de revoir les concepts urbanistiques de Vevey d’ici 2-3

ans.

A l’heure

actuelle, les représentants de la recourante estiment devoir tenir compte de

l’inquiétude des piétons qui demandent le maintien du passage pour piétons,

même s’il n’y a jamais eu d’accident à cet endroit.

Le SR déplore que

les véhicules sortant du parking souterrain privé se considèrent, en raison du

marquage peu clair au sol, comme prioritaires sur les véhicules circulant sur

la route publique. Le SR relève aussi que le passage pour piétons n’est pas

suffisamment utilisé pour être considéré comme nécessaire (moins de 50 passages

à l’heure). Quoi qu’il est soit, il estime que l’endroit est tout à fait

inadéquat pour maintenir un passage pour piétons. Le fait que le passage pour

piétons traverse deux voies sur lesquelles les véhicules circulent dans le même

sens pose de graves problèmes de visibilité. L’existence d’un passage pour

piétons à cet endroit constitue ainsi une fausse sécurité et est susceptible de

provoquer un accident. De manière générale, le SR n’autorise pas des passages

pour piétons qui traversent deux voies sur lesquelles les véhicules circulent

dans le même sens.

Le SR se pose la

question du bien-fondé de la mise en place d’une zone 30 dans ce quartier.

Selon la recourante, il s’agit d’améliorer la qualité de vie des riverains.

Même si l’adoption d’une zone 30 n’a pas eu d’influence sur la vitesse des

véhicules circulant sur la rue Aimé Steinlen, les vitesses dans le reste de la

zone ont baissé.".

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront

repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité

qu'une loi autorise à recourir (let. b).

b) La recourante se prévaut d'une

violation de son autonomie communale, dès lors qu'elle dispose d’une délégation

de compétence en matière de signalisation routière. L'autorité intimée ne

conteste pas la qualité pour agir de la recourante.

Selon la jurisprudence, les communes

ne disposent d’aucune autonomie s'agissant, d'une part, de définir le statut

légal des zones 30, et d'autre part, de décider de l'application de ces règles dans

les cas concrets, à moins que le canton n’ait fait usage de la faculté,

réservée à l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur la

circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01), de déléguer aux communes la compétence pour interdire, restreindre

ou régler la circulation sur certaines routes (ATF 1C_384/2007 du 14 mai 2008

consid. 2.6). En l’espèce, la recourante est au bénéfice d’une délégation

de compétences en matière de signalisation routière, formalisée dans un acte du

19.

juin 1995. Il n’est toutefois pas nécessaire

d’examiner plus en détail dite délégation et la question de l’autonomie

communale y relative, étant donné que la qualité pour recourir des communes est

expressément réglée et admise dans ce contexte par l'art.

3.

al. 4 in fine LCR.

En effet, l'art. 3 al. 4 in fine

LCR, entré en vigueur le 1er janvier 2003, prévoit que "les

communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation

sont ordonnées sur leur territoire". Dans le cadre d’une analyse

historique, le Tribunal administratif a relevé qu'en instituant expressément

une voie de recours pour les communes, le législateur avait voulu tenir compte

des conséquences que l'augmentation du trafic pouvait avoir sur une localité

et, partant, sur des groupes entiers de la population; il avait également tenu

à donner aux communes la possibilité d'intervenir sur des mesures susceptibles

d'influer sur leurs objectifs de planification locale (voir arrêt GE.2000.0057

du 15 septembre 2004; GE.2003.0054 du 6 novembre 2003, contenant une analyse

très fouillée de la question). Dans divers arrêts, le tribunal a admis

expressément (voir arrêt GE.1996.0079 du 5 septembre 1997 concernant

l’installation d’un signal "Cédez le passage") ou implicitement (voir

arrêts GE.1998.0166 du 30 mars 1999 et GE.1998.0172 du 30 juin 1997) la qualité

pour agir de la commune sur le territoire de laquelle la mesure était prise.

Le recours interjeté par la commune

recourante contre la décision de l'autorité cantonale est par conséquent

recevable, car la signalisation querellée se trouve sur son territoire.

2.

En dehors des cas où une disposition légale

prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, ce qui n’est

pas le cas en l’espèce, la CDAP n'exerce qu'un contrôle en légalité,

c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition

légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir

d'appréciation (art. 98 LPA-VD). Cela implique que le tribunal ne jouit

pas d’une liberté d’appréciation qui lui permettrait de choisir la solution la

plus adéquate, ce qui reviendrait à étendre sa cognition à l’opportunité. Il

doit plutôt contrôler l’application de la loi par l’autorité inférieure tout en

respectant sa latitude de jugement, par laquelle elle peut opter entre

plusieurs interprétations du texte légal. Ce faisant, il doit s’imposer une

certaine retenue lorsque l’autorité de première instance connaît mieux que lui

les circonstances locales ou les particularités techniques du cas (arrêts

GE.2004.0177 du 13 juin 2005, GE.2003.0054 du 6 novembre 2003; RDAF 1998 I 68

et réf. cit.).

3.

Du droit d’être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD, ainsi que par l’art. 42 let. c

LPA-VD, découle l’obligation pour l'autorité d’indiquer dans son prononcé les

motifs qui la conduisent à sa décision (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p.

277; 129 I 232 consid. 3.2 p. 236; 123 I 31 consid 2c p. 34; 112 Ia 107 consid.

2b p. 109). Elle n'est pas tenue de discuter de manière détaillée

tous les arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte

à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle

peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il

suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la

décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 270; 133 III

439.

consid. 3.3 p. 445; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, et les arrêts cités).

Dans le cas présent, la décision

attaquée est pour le moins succincte. Elle ne contient pas de véritable exposé

des faits: elle n’indique même pas l’élément litigieux, à savoir le passage

pour piétons situé côté Ouest de la rue Aimé Steinlen. Elle ne mentionne pas

non plus expressément les motifs pour lesquels ce passage ne serait pas

conforme à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 et les

zones de rencontre du 28 septembre 2001 (RS 741.213.3). La décision attaquée ne

respecte ainsi a priori pas les exigences constitutionnelles et légales posées

à la motivation des décisions administratives. Cela étant, il apparaît néanmoins

que la recourante a tout à fait pu apprécier correctement

la portée de la décision litigieuse, qui fait suite à de longues discussions

entre les parties, et qu’elle a dès lors pu l'attaquer à bon escient. Vu les

particularités du cas d’espèce, il n’y a pas lieu d’annuler la décision attaquée

pour violation du droit d’être entendu.

4.

a) Aux termes de l'art. 3 LCR, la souveraineté

cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al.

1). Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la

circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux

communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2).

Conformément aux art. 3 et 4 al. 1 de

la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV

741.

), ainsi qu'à l'art. 10 du règlement du 1er

juillet 2007 sur les départements de l'administration (RSV 172.215.1), le

Département des infrastructures (DINF) est compétent en matière de

signalisation routière. Cette compétence a été déléguée au chef du Service des

routes, en application de l'art. 67 de la loi du 11 février 1970 sur

l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; RSV 172.115) par décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2006. Pour la

signalisation à l'intérieur des localités, le DINF peut également déléguer sa

compétence aux municipalités ou à certaines d'entre-elles (art. 4 al. 2 LVCR).

La recourante est au bénéfice d'une telle délégation (décision de l’ingénieur

en chef du Service des routes du 19 juin 1995).

b) Lorsque les conditions de la

route, de la circulation et de la visibilité sont favorables, la vitesse

maximale générale des véhicules peut atteindre 50 km/h dans les localités (art.

4a de l’ordonnance sur les règles de la circulation routière du 13 novembre

1962.

[OCR; RS 741.11]). Selon l’art. 108

de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5

septembre 1979 (OSR; RS 741.21), pour éviter ou atténuer des dangers particuliers de la circulation

routière, pour réduire les atteintes excessives à l’environnement ou pour

améliorer la fluidité du trafic, l’autorité ou l’office fédéral peuvent

ordonner des dérogations aux limitations générales de vitesse sur certains

tronçons de route (al. 1). Les dérogations suivantes aux limitations

générales de vitesse sont autorisées notamment à l’intérieur des localités, sur

les routes désignées au moyen d’une signalisation par zones, 30 km/h selon

l’art. 22a ou 20 km/h selon l’art. 22b (al. 2 let. e). Selon l’art. 22a OSR,

le signal "Zone 30" désigne des routes, situées dans des

quartiers ou des lotissements, sur lesquelles les

conducteurs sont tenus de circuler d’une manière particulièrement prudente et

prévenante. La vitesse maximale est fixée à 30 km/h.

Le Département

fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication

(DETEC) règle les détails quant à la manière de fixer

les dérogations aux limitations de vitesse. Il fixe les exigences requises

concernant l’aménagement, la signalisation et le marquage des zones 30 et des

zones de rencontre (art. 108 al. 6 OSR). Sur cette

base, le DETEC a adopté l’ordonnance sur les zones 30 et les zones de rencontre

du 28 septembre 2001 (ci-après: l’ordonnance sur les

zones 30). L’art. 4 al. 2 de dite ordonnance dispose que "l’aménagement de passages pour piétons n’est pas admis. Dans les

zones 30, il est toutefois permis d’aménager des passages pour piétons lorsque

des besoins spéciaux en matière de priorité pour les piétons l’exigent,

notamment aux abords des écoles et des homes".

5.

En préambule à l’analyse du cas d’espèce, on

relève que le SR pose la question de la justification de la présence d’une zone

30.

à l’endroit litigieux tout en constatant que la question n’a pas à être

abordée à ce stade. Il est vrai qu’à l’appui de sa démarche, la recourante

mentionne qu’il passe en moyenne tous les jours 3’891 véhicules automobiles sur

la rue Aimé Steinlen, pour l’essentiel allant ou venant du parking souterrain

du centre commercial Manor et que cette rue n’a rien d’une rue résidentielle.

Au vu de cet élément, le questionnement du SR paraît légitime, mais ne relevant

pas de l’objet du litige, il n’a pas à être approfondi dans le cadre du présent

jugement.

Il s’agit en revanche de déterminer

si le SR a violé le droit en considérant que l’on n’était pas en présence de besoins spéciaux en matière de priorité pour les piétons au sens de

l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30.

Le SR est intervenu sur la base des

Directives du Département des travaux publics, de l’aménagement et des

transports (DTPAT, actuellement DINF), du 6 mars 1995, fixant les conditions

d’octroi de délégations de compétence en matière de signalisation routière,

dont l’art. 6 dispose que "En application de l’art. 105 OSR, le DTPAT exerce la

surveillance du canton en matière de signalisation routière. Cas échéant, il

ordonne qu’une signalisation défectueuse ou erronée soit remise en conformité

aux prescriptions légales". L’art. 6 précité prévoit ainsi que le DTPAT, respectivement

le SR, ne peuvent intervenir dans la gestion municipale pour des motifs

d’opportunité, mais en présence de signalisations non conformes uniquement.

Au sens de l’art. 4 al. 2 de

l’ordonnance sur les zones 30, on peut être en présence

de besoins spéciaux en matière de priorité pour les piétons

notamment aux abords des écoles et des homes. Le

maintien du passage pour piétons situé côté est de la rue Aimé Steinlen a d’ailleurs

été admis par le SR car il se trouvait sur un axe de cheminement piétonnier,

entre la gare et le collège de la Veveyse, très fréquenté par des élèves encore

relativement jeunes. Selon les affirmations de la recourante, de nombreux élèves

de l’école professionnelle empruntent le passage pour piétons situé côté ouest,

ce qui devrait dans la même optique justifier le maintien de ce passage pour

piétons. Outre le fait qu’il n’est pas sûr que l’on puisse considérer que le

passage pour piétons litigieux soit véritablement aux abords de l’école

professionnelle, le tribunal estime que les élèves qui fréquentent l’école

professionnelle n’ont pas, en raison de leur âge, de besoins

spéciaux en matière de priorité, contrairement aux élèves plus jeunes qui

fréquentent le collège.

Indépendamment ce qui précède, le

tribunal relève que le maintien du passage pour piétons litigieux n’est pas de

nature à garantir les besoins spéciaux en matière de

priorité à l’endroit concerné. En

effet, le marquage des bandes zébrées jaunes n’offre en

tant que tel aucune protection physique aux piétons. C'est pourquoi, si l'on

fait le choix d'accorder la priorité aux piétons au moyen d’un passage pour

piétons, il est important que les critères régissant une traversée sûre soient

réunis afin de ne pas créer une fausse sécurité. Ces critères sont énoncés dans

la norme VSS SN 640'241. En l’occurrence, le fait que le passage pour piétons traverse deux voies sur

lesquelles les véhicules circulent de manière parallèle pose de graves

problèmes de visibilité. En effet, lorsqu’un véhicule s’arrête pour laisser

passer un piéton, le véhicule arrivant derrière sur la voie parallèle ne voit

pas le piéton qui s’est déjà engagé sur la chaussée, puisqu’il est masqué par le

premier véhicule, avant d’être arrivé à la hauteur du passage pour piétons. Le

second véhicule doit alors freiner sur une très courte distance, ce qui présente

des risques importants pour les piétons. L’existence d’un passage pour piétons

à cet endroit constitue ainsi une fausse sécurité et n’est pas apte à atteindre

le but escompté. Incitant les piétons à relâcher leur attention, il est en

outre susceptible de provoquer des accidents qui ne surviendraient pas en son

absence et va dès lors à l’encontre du but visé. Au vu de ces considérations,

c’est à juste titre que le SR a considéré que l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance

sur les zones 30 ne permettait pas l’aménagement d’un passage pour piétons à

l’endroit litigieux. Cet article de loi ne tolère des exceptions qu’en rapport

avec les besoins spécifiques des piétons. L’exception n’étant en l’occurrence

pas en rapport avec les besoins spécifiques des piétons, il n’y a pas de raison

de l’autoriser.

Le SR peut intervenir lorsqu’une

signalisation apparaît erronée. La recourante disposant d’une certaine

autonomie dans le cadre de la signalisation routière, le SR ne peut cependant pas

dans ce contexte imposer les aménagements qui lui paraissent opportuns. En

l’occurrence, les assesseurs spécialisés du tribunal constatent, avec le SR, que

la solution de type constructif qui consiste en l’aménagement d’un resserrement

du débouché ouest de la rue Aimé Steinlen constitue assurément une mesure plus satisfaisante

que le passage pour piétons actuellement existant pour assurer la sécurité des

piétons.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Vu l'issue du pourvoi,

l’émolument de justice sera mis à la charge de la recourante, qui n’a pas droit

à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service des routes du 4 mai 2009

est maintenue.

III.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq

cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2009

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.