GE.2009.0123

CDAP - GE.2009.0123 - 2009-11-30 - X.______ c/Municipalité de Lausanne

30 novembre 2009Français31 min

Résiliation des rapports de service d'une fonctionnaire communale à l'échéance de son droit au traitement (absence pendant douze mois pour cause de maladie). La faculté de prolonger le droit au traitement "dans des cas particuliers" laisse un large pouvoir d'appréciation à la municipalité. En l'espèce, cette dernière n'a pa abusé de son pouvoir en refusant la prolongation, la prétendue responsabilité de l'employeur dans l'absence de la recourante pour cause de maladie n'étant nullement établie. Rejet du recours

Faits

Vu les faits suivants

X.________ (ci-après: X.________ ou la

fonctionnaire), née le ********, a été engagée dès le 1er juillet

1999 en qualité d’employée de bureau qualifiée à 100% au sein de

l'Administration communale de la Ville de Lausanne, plus précisément au Service

impôts, caisse et contentieux. Ce service s’occupait des procédures de

recouvrement et des poursuites intentées contre les débiteurs de la Commune de

Lausanne (ci-après: la commune). L’intéressée a été nommée fonctionnaire à

partir du 1er septembre 2000. Le service susmentionné ayant été

absorbé par le service financier à fin 2004, X.________ a été transférée dans

ce service sans changement sur sa situation.

Dès 2003, la fonctionnaire a fait l’objet de

nombreuses poursuites et saisies de salaire. Au début 2005, elle faisait

l’objet d’actes de défaut de biens pour plus de Fr. 50'000.-, l’ensemble

de son passif s’élevant à près de Fr. 100'000.-.

En raison de la situation financière largement

obérée de X.________, incompatible avec le statut de fonctionnaire, une

procédure tendant au licenciement de cette dernière pour justes motifs a été

introduite en 2005. Elle a toutefois été suspendue pour permettre une

amélioration de la situation. L’intéressée a ainsi été envoyée à l’Unité

d’assainissement financier de la commune, d’une part, et son descriptif de

poste a été modifié pour qu’elle n’ait plus à traiter de dossiers contentieux

en relation directe avec les débiteurs, d’autre part. Ces mesures étant restées

infructueuses, la fonctionnaire a été informée, en date du 29 septembre 2008,

de la reprise de la procédure de licenciement pour justes motifs.

X.________ a été entendue le 3 novembre 2008 par

le syndic de la commune (ci-après: le syndic). Le procès-verbal de cette séance

a le contenu suivant:

« A) ASSAINISSEMENT

FINANCIER

Question 1:

En juin

2005, alors que je vous entendais et que j’étudiais quelle mesure prendre à

votre égard, vous m’avez déclaré “ce que je souhaite c’est sortir de cette

situation. Je comprends les particularités du contentieux et le fait que je ne

puisse y rester, mais je souhaite trouver une solution ailleurs. J’ai besoin

d’un travail pour m’en sortir”.

Qu’avez-vous entrepris depuis pour assainir vos états financiers d’alors et

pour éviter que votre situation financière individuelle et du couple ne se

détériore?

Réponse

J’ai

essayé de faire au mieux avec ce que j’ai, mais ce n’est pas toujours facile.

De plus j’ai essayé de chercher d’autres emplois.

b) Pour

quelles raisons avez-vous décidé de renoncer aux services de l’UnAFin et aux

diverses aides internes possibles?

Réponse

Suite à

diverses demandes de renseignements de l’UNAFIN, mon mari a eu des craintes

professionnelles et nous avons décidé de nous en sortir seuls.

Mesurez-vous l’importance de la mesure de clémence provisoirement prise à votre

égard en 2005 et du soutien que vous ont proposé tant l’UnAFin (contrat

d’assainissement), vos responsables du Service financier, (recherche et

proposition d’appartements à loyer en rapport avec vos moyens et proches de

votre travail - aménagements de votre description de poste et réorganisations

internes), que le Service du personnel (démarches pour un déplacement)?

Réponse

Oui.

Avez-vous considéré dite mesure comme une approbation tacite de votre

comportement et par là vous êtes-vous sentie en quelque sorte protégée et

confortée dans votre manière d’agir?

Réponse

Non pas du

tout; j’ai toujours eu l’impression que mon poste était en danger.

Considérant votre situation pécuniaire, pourquoi persistez-vous à utiliser

votre véhicule pour vous rendre au travail?

Réponse

Parce

qu’actuellement je n’ai pas d’autres moyens de déplacement.

Admettez-vous que ce choix porte préjudice à vos finances que ce soit par le

coût du parking à la journée ou par le nombre d’amendes de parcage qui vous

sont infligées?

Réponse

Oui mais

au début je ne me rendais pas compte des conséquences et par la suite la

situation était bloquée.

B) COMPORTEMENT

- SITUATION PENALE

Question 2:

Admettez-vous vous être absentée sans autorisation et sans respecter les

directives en vigueur dans votre secteur en matière de timbrage?

Réponse

Cela m’est

arrivé une fois suivant mon souvenir pour des raisons pharmaceutiques mais je

me suis ouverte le lendemain à mon chef de bureau.

b) Si oui:

Pourquoi ne pas l’avoir fait?

Réponse

Situation

d’urgence.

2) En

quelles occasions cela s’est-il produit?

Réponse

Pour une

urgence pharmaceutique.

c) Il

résulte d’une partie de vos amendes impayées que le Juge d’application des

peines a ordonné à votre encontre 5 jours de peine privative de liberté de

substitution. Comment entendez-vous gérer une telle situation et sa possible

répétition plus lourdement sanctionnée?

Réponse

J’essaie

dorénavant de ne plus avoir d’amende, j’en ai payé deux immédiatement pour

éviter les conséquences. Pour la peine privative de liberté de substitution, je

ne sais pas encore comment je vais procéder.

C) INCIDENCES

DIVERSES - PROJETS

Question 3:

Etes-vous consciente que la situation dans laquelle vous vous trouvez et le

comportement que vous adoptez nuisent à votre employeur en entamant la

crédibilité de son Service financier et l’image qui en est projetée à

l’extérieur?

Réponse

Oui.

Reconnaissez-vous que les faits connus ainsi, aujourd’hui, que le fait que vous

soyez condamnée sur le plan pénal par le Juge d’application des peines, rendent

toute collaboration impossible dans le cadre d’un service de contentieux?

Réponse

Oui.

Pensez-vous que l’on puisse désormais, au vu des éléments passés vous accorder

toute confiance tant sur le plan comportemental que sur celui de la gestion

financière et d’un assainissement?

Réponse

Non.

Réalisez-vous que la gestion de votre secteur d’activité, ainsi que les tâches

et préoccupations de vos collègues et supérieurs, sont devenues pénibles en

raison des adaptations nécessaires des postes de travail, des pressions pour

remboursement de dette, des commentaires que votre situation suscite tant à

l’intérieur qu’à l’extérieur de la commune?

Réponse

Oui.

Admettez-vous qu’ainsi, notamment, les dispositions du RPAC, article 22 al.2

«Par son attitude le fonctionnaire doit se monter digne de la considération et

de la confiance que sa situation officielle exige » ne sont pas

satisfaites et que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports

de travail ne peut être exigée?

Réponse

Oui

f) Quelles

visions de votre avenir professionnel et de la relation avec la Commune de

Lausanne en tant qu’employeur sont les vôtres?

Réponse

Je ne sais

pas

Souhaitez-vous apporter quelques compléments d’information ou relever certains

faits pour permettre aux personnes devant décider de votre sort de se prononcer

en toute connaissance de cause?

Réponse

Alors je

trouve injuste que l’on tienne compte uniquement de mes problèmes financiers et

pas du dévouement et des tâches que j’ai accomplies en faveur de la Commune

depuis 10 ans. Je déplore également que dans diverses circonstances mon chef

direct m’attribue automatiquement toutes les fautes même dans les cas où je

n’ai strictement rien fait.

Je souffre

depuis une année de dépression et je m’efforce de venir travailler aussi

souvent que possible.

D) DECISION

J’envisage

de proposer à la Municipalité un licenciement pour justes motifs. En qualité de

fonctionnaire vous avez le droit de saisir la Commission paritaire.

Souhaitez-vous faire valoir ce droit?

Réponse

Non.

(…)».

A l’issue de l’audition susmentionnée, le syndic

a avisé l’intéressée qu’il envisageait de proposer à la municipalité un

licenciement pour justes motifs, ce qui a été fait en séance de municipalité du

12 novembre 2008. Par courrier du 20 novembre 2008, la municipalité a informé X.________

qu’en raison des nombreux griefs qu’elle avait à faire valoir à son encontre

(comportement, situation et agissements frauduleux), le rapport de confiance

qui devait présider à toute relation de travail était irrémédiablement rompu et

qu’elle avait par conséquent décidé de la suspendre avec effet immédiat, tout

en maintenant son droit au traitement, et de la licencier. La municipalité

précisait que ce licenciement ne pouvait cependant être valablement signifié

puisque l’intéressée était au bénéfice de la protection découlant de l’art.

336c al. 1er lit. b CO (absence pour cause de maladie).

Du 21 novembre 2005 au 15 juin 2009, X.________

a été absente pour cause de maladie pendant 252 jours au total, à savoir:

- du 21.11.2005 au 31.12.2005:

pendant 6 jours

- du 01.01.2006 au 31.12.2006:

pendant 68 jours

- du 01.01.2007 au31.12.2007:

pendant 13 jours

- du 01.01.2008 au 04.11.2008:

pendant 13 jours

- du 05.11.2008 au 15.06.2009:

pendant 152 jours.

Par lettre du 8 juin 2009, le syndic a invité la

fonctionnaire à une séance fixée au 15 juin 2009, à 9 heures 30, pour lui

expliquer qu’en raison de son absence pour raisons de santé, son droit au

traitement arrivait à échéance le 22 juin 2009 et qu’il envisageait dès lors de

proposer à la municipalité la résiliation des rapports de service sur la base

de l’art. 72 bis al. 1 du règlement pour le personnel de l’administration

communale (RPAC). Afin de l’entendre à ce sujet, le syndic l’a convoquait à une

séance le 15 juin 2009, à 9 heures 30, et précisait qu’elle pouvait se faire

assister par un mandataire professionnel ou un représentant d’une association

du personnel. Le syndic indiquait enfin que si elle ne se présentait pas à ce

rendez-vous, il considérerait qu’elle renonçait à être entendue.

Le courrier susmentionné a été adressé

à la fonctionnaire, en pli simple et en pli recommandé. Ce dernier a fait

l’objet d’un avis postal déposé le 9 juin 2009 et est revenu à son expéditeur

le 25 juin 2009 avec la mention « non réclamé ». X.________ ne

s’est pas présenté au rendez-vous susmentionné. Par courrier du 15 juin 2009,

elle a produit à son employeur un nouveau certificat médical, daté du 15 juin

2009, faisant état d’une poursuite de son incapacité de travail dont la durée

probable devrait être évaluée fin juillet 2009. Dans cette lettre, l’intéressée

précisait ce qui suit:

« Selon le RPAC j’ai droit au

traitement de maladie pour une année, je ne comprends pas pourquoi il

arrêterait au 22 juin 2009, même sous déduction des jours dans les trois

précédentes années.

(…) ».

Par lettre du 26 juin 2009, la municipalité a

écrit à la fonctionnaire ce qui suit:

« Concerne:

licenciement pour fin de droit au traitement selon l’art. 72bis RPAC

Madame,

Dans sa

séance du 17 juin 2009, la Municipalité a examiné un rapport vous concernant.

Comme

annoncé dans la lettre de convocation du 8 juin 2009, votre droit au traitement

est venu à échéance le 22 juin 2009 selon l’art. 45 RPAC.

Vous étiez

convoquée le 15 juin 2009, en mon bureau, à 9h.30 pour recevoir toutes les

explications sur ce point et être entendue. Toutefois, vous ne vous êtes pas

présentée, puis nous avez fait parvenir, postérieurement à la date et heure de

l’audition, un certificat médical muni d’une brève lettre d’accompagnement,

dans laquelle vous prenez position sur les éléments sur lesquels nous voulions

justement vous entendre et dans laquelle vous n’indiquez pas avoir été dans

l’incapacité de vous rendre à cette audition.

Dans la

mesure où les conséquences d’une non-comparution vous ont été clairement

signifiées dans la lettre de convocation, la Municipalité considère que vous

avez préféré prendre position par écrit sur la fin de votre droit au

traitement.

Partant,

la Municipalité a décidé, en vertu de l’article 72 bis du RPAC, de vous

licencier pour le 30 juin 2009, votre salaire vous étant acquis jusqu’à cette

date.

(…) ».

Le 15 juillet 2009, X.________ a interjeté

recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée, en

concluant principalement à son annulation, au prolongement de son droit au

traitement de douze mois supplémentaires et à ce qu’ordre soit donné à la

municipalité de la déplacer dans une autre fonction en rapport avec ses

capacités et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à

l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En

substance, elle allègue être victime d’une atteinte à sa personnalité, d’une

violation du droit à l’égalité de traitement, d’une violation de l’art. 25 RPAC

(devoir du supérieur de se comporter avec équité et bienveillance), ainsi que d’une

violation de son droit d’être entendue. Elle expose vouloir faire entendre des

témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par son supérieur

direct. Elle a également requis l’effet suspensif au recours en ce sens

qu’ordre soit donné à la municipalité de surseoir à la mesure de licenciement.

Dans sa réponse du 19 août 2009, la municipalité

a conclu au rejet du recours et a requis la levée de l’effet suspensif.

Par décision incidente du 26 août 2009, la juge

instructrice a rejeté la requête de levée d’effet suspensif présentée par

l’autorité intimée, la recourante faisant par conséquent toujours partie du

personnel de l’administration communale lausannoise, et rejeté la requête de

mesures provisionnelles de la recourante tendant à la prolongation de son droit

au traitement.

Le 9 octobre 2009, X.________ a déposé un

mémoire complémentaire dans lequel elle a confirmé ses conclusions. L’autorité

intimée s’est encore exprimée par écrit le 28 octobre 2009, en précisant

notamment que, même si l’employeur n’avait pas une telle obligation, Y.________,

conseillère en évolution professionnelle, avait essayé à plusieurs reprises de

trouver pour la recourante un autre poste plus en rapport avec ses capacités,

malheureusement sans succès.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

La recourante a exposé dans son recours vouloir

faire entendre des témoins au sujet de l’hostilité manifestée à son égard par

son supérieur direct. Elle a donc requis implicitement la fixation d’une

audience.

a) Le droit d'être entendu tel

qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la

Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et l’art. 27 al. 2 Cst. VD comprend notamment

le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à

son détriment et celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer

sur le sort de la décision (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I

49.

et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer des preuves

suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de

preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être

entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit

d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II

425.

consid. 2.1 p. 429). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son

opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités; 122 V 157

consid. 1d p. 162; 119 Ib 492 consid. 5b/bb

p. 505; cf. également art. 24 al. 2 in fine de la loi

sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; RSV 173.36]).

b) En l'espèce, l’audition de

personnes pouvant confirmer, cas échéant, l’hostilité manifestée par le

supérieur direct de la recourante à l’égard de cette dernière n'amènerait aucun

élément déterminant. Comme on le verra sous chiffre 5 lettre b) ci-dessous, le

fait de n’avoir jamais invoqué, avant le dépôt du présent recours, le comportement

inadéquat de son supérieur rend cette allégation trop douteuse pour qu’elle

soit prise en considération. Dans ces conditions, le tribunal estime disposer

des éléments nécessaires pour statuer sans procéder à l’audition de témoins. Quant

à l’audition de la recourante, le tribunal estime qu’elle n’est pas non plus

nécessaire étant donné que celle-ci a eu l’occasion d’exposer largement ses

arguments par le dépôt de deux écritures successives.

2.

a) L'organisation de l'administration fait partie

des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28

février 1956 sur les communes [LC;

RSV 175.11]). Selon cette loi,

il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des

fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9

LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et

employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir

disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer

de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses

fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande

liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en

particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression

des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. L'exercice de ce

pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit

administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la

proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi

TA, arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).

b) La recourante est au bénéfice du

statut de fonctionnaire de la commune depuis le 1er janvier 2000. En

cette qualité, elle est soumise au Règlement pour le personnel de

l'Administration communale du 11 octobre 1977, approuvé par le Conseil d'Etat

en dernier lieu le 16 novembre 2006 (ci-après: RPAC), en application de l’art.

1.

RPAC.

3.

La recourante invoque tout d’abord une violation

de son droit d’être entendue, dans la mesure où la municipalité lui a envoyé

une convocation par lettre recommandée le 8 juin 2009 pour une entrevue fixé au

15.

juin 2009. Or cet intervalle de 5 jours ouvrables ente la date de

l’expédition et le jour de la convocation est inférieur au délai de garde d’un

envoi recommandé par la poste. Toujours selon l’intéressée, celle-ci n’a pas

ouvert sa case postale avant le 15 juin 2009, dans l’après-midi, et c’est donc seulement

après l’heure du rendez-vous avec l’intimée qu’elle a eu connaissance de ce dernier.

Elle n’a ainsi pas renoncé à être entendue et affirme que, si elle avait pu se

rendre à cet entretien, elle aurait demandé une prolongation de son droit au

traitement de douze mois supplémentaires et à être replacée dans une autre

fonction de l’administration communale plus en rapport avec ses capacités.

a) Comme déjà exposé partiellement

ci-dessus, le droit d’être entendu comprend le droit pour l'intéressé d’être

informé de l’ouverture d’une procédure le concernant, celui de s'expliquer

avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des

preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui

d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves

essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre, ainsi que celui d’obtenir une décision

motivée (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;

127.

I 54 consid. 2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; arrêt

TA GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). L’art. 29 al. 2 Cst ne définit pas de

quelle manière ou sous quelle forme l’intéressé doit pouvoir s’exprimer. A lui

seul, il ne confère pas le droit d’être entendu oralement par l’autorité (ATF

125.

I 209 consid. 9b p. 219). Au regard de cette disposition, il suffit que

chaque intéressé puisse fournir ses explications ou présenter son point de vue

verbalement ou par écrit, en personne ou par l’intermédiaire d’un représentant

(ATF 125 I 113 consid. 2a p. 115).

Aux termes de l’art. 33 LPA-VD,

hormis lorsqu’il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d’être

entendues avant toute décision les concernant (al. 1). Sauf disposition

expresse contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l’autorité

(al. 2).

b) En l’espèce, le syndic a invité

l’intéressée à un entretien qui aurait dû se dérouler le 15 juin 2009 et dont

l’objet portait sur son intention de proposer à la municipalité la résiliation

des rapports de service sur la base de l’art. 72bis al. 1 RPAC. Cette audition

orale n’a pu avoir lieu en raison de l’absence de la recourante. Cependant,

cette dernière a exposé par écrit, dans sa correspondance du 15 juin 2009, quelle

était sa position en indiquant qu’elle estimait avoir droit au versement de son

traitement pour une année et ne pas comprendre pourquoi il prendrait fin au 22

juin 2009, « même sous déduction des jours dans les trois précédentes

années ». Ce n’est que onze jours plus tard, soit selon toute

vraisemblance après la réception de cette lettre, que la municipalité a rendu

sa décision du 26 juin 2009. A cette occasion, elle a notamment indiqué avoir

considéré que la fonctionnaire avait préféré prendre position par écrit sur la

fin de son droit au traitement plutôt que de venir exposer son point de vue

oralement. Cette interprétation de l’absence de l’intéressée au rendez-vous du

15.

juin 2009 était parfaitement justifiée dans la mesure où l’attention de la

recourante avait expressément été attirée le 8 juin 2009 sur les conséquences

qui seraient tirées de cette éventuelle absence.

On relèvera au surplus que le

comportement de X.________ ne paraît pas être à l’abri de tout reproche. Tout

d’abord, si la recourante souhaitait absolument être entendue de vive voix, le

respect du principe de la bonne foi, qui s’impose autant à l’administration

qu’à l’administré (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 428,

arrêts FO.2007.0014 du 15 avril 2008, AC.2008.0084 du 27 novembre 2008 et

PS.2008.0055 du 18 mai 2009) aurait dû l’amener à expliquer immédiatement, soit

à tout le moins dans son courrier du 15 juin 2009 déjà – on relèvera que la

recourante aurait aussi pu téléphoner pour obtenir au plus vite un nouvel

entretien –, les raisons pour lesquelles elle n’avait pu se présenter au

rendez-vous, à en demander la fixation d’un nouveau pour pouvoir s’exprimer, ou

à requérir, également dans cette lettre déjà, non seulement la prolongation du

versement de son salaire pendant une année supplémentaire mais également son

déplacement dans un autre poste. Or la recourante s’est limitée à produire un

nouveau certificat médical et à demander la prolongation de son droit au

salaire. Dans ces circonstances, la municipalité avait de bonnes raisons de

déduire de ce courrier que l’intéressée avait renoncé à une audition et

préférait faire valoir son point de vue par écrit.

Dans ces conditions, le tribunal

estime que la recourante a eu la possibilité de s’exprimer avant qu’une

décision ne soit prise à son égard de sorte que son grief sur ce point doit

être écarté. Cette constatation permet au tribunal de se dispenser d’examiner

si l’exclusion de l’obligation d’entendre le fonctionnaire avant la résiliation

des rapports de service à l’échéance du droit au traitement selon l’art. 45

RPAC (cf. art. 72bis al. 1 dernière phrase RPAC cité en chiffre 6 lettre a) ci-dessous)

est conforme au principe du droit d’être entendu tel que décrit ci-dessus sous

chiffre 2.

4.

Contrairement à ce qu’elle exposait dans sa

lettre du 15 juin 2009, la recourante ne conteste plus dans son recours avoir

épuisé son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b RPAC. En

procédure administrative, l'objet du litige est défini par les conclusions des

parties, lesquelles lient l'autorité de recours (v. à ce sujet ATF paru à la

RDAF 1998 I, p. 263). Cela étant, le grief susmentionné ne faisant pas

l’objet d’une conclusion, il ne sera pas examiné dans le cadre du présent arrêt.

5.

L’intéressée critique ensuite le refus de la

municipalité de prolonger pendant douze mois supplémentaires son droit au

traitement au-delà du 30 juin 2009.

a) Aux termes de l’art. 72bis al. 1

RPAC,

« Les

rapports de service du fonctionnaire sont résiliés à l’échéance du droit au

traitement selon l’art. 45. La procédure prévue à l’art. 71 n’est pas applicable ».

L’art. 71 RPAC prévoit ce qui

suit:

« Lorsqu’une

enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont

portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec

pièces à l’appui.

Dès

l’ouverture de l’enquête, l’intéressé doit être informé de son droit d’être

assisté conformément à l’art. 56 RPAC.

L’audition

fait l’objet d’un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l’intéressé

qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui

seront données à l’enqête ».

Selon l’art. 45 al. 1 RPAC,

« 1

En cas d’absence pour cause de maladie ou d’accident, le fonctionnaire a droit:

(…)

à son traitement entier pendant douze mois

d’absence dès la deuxième année. Dans des cas particuliers, la Municipalité

peut accorder cette prestation pendant douze mois supplémentaires au plus ».

Appelé à interpréter l'art. 45 RPAC

(dans sa teneur du 29 novembre 1995) prévoyant à son alinéa 8 que dans des cas

exceptionnels et particulièrement dignes d'intérêt, la municipalité pouvait

aller au-delà d'un traitement entier pendant douze mois d'absence dès la

deuxième année d’activité, le Tribunal administratif (la Cour de droit

administratif et public [CDAP] depuis le 1er janvier 2008) a déjà

jugé que l'octroi ou le refus d'une prolongation du droit au traitement au-delà

de douze mois d’absence se situait dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de

l'autorité intimée, qui devait examiner dans chaque cas particulier s'il était

opportun de prendre ou non une telle décision. Il s'agissait d'une question

d'opportunité de la décision attaquée qui échappait à l'examen du Tribunal

administratif faute de loi spéciale (art. 36 let. c aLJPA, actuellement art. 98

LPA-VD). Une telle décision entrait dans la sphère d'autonomie communale dans

l'organisation de l'administration (art. 2 LC). Si l'art. 45 al. 8 RPAC

permettait à la municipalité de prolonger le droit au traitement en présence

d'un cas exceptionnel et particulièrement digne d'intérêt, cette disposition

légale ne pouvait pour autant l'y contraindre, dès lors que sa décision était

conforme au but visé par cette disposition et ne lésait pas les principes

constitutionnels garantis à l'administré (arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).

De telles considérations ont été jugées comme demeurant pleinement valables

sous l’empire de la nouvelle réglementation (arrêts GE.2005.0094 du 7 août 2006

et GE.2008.0090 du 29 avril 2009). On précisera encore que l’art. 45 al. 2 let

b deuxième phrase RPAC constitue une « Kann-Vorschrift »,

laissant à la municipalité un pouvoir discrétionnaire pour décider librement si

la prolongation du droit au traitement est opportune ou pas. Compte tenu de

cette marge d’appréciation reconnue à l’autorité, seul un abus de pouvoir ou

une décision manifestement arbitraire pourrait être valablement remise en cause

(art. 98 LPA-VD).

b) En l'espèce, la recourante fait

valoir que la dégradation de son état de santé et l’incapacité de travail qui

en est résultée seraient entièrement dues aux relations conflictuelles qu'elle a

entretenues depuis février 2006 avec son supérieur direct, Z.________. Elle

ajoute que, pendant de nombreuses années, soit de 1999 à 2006, elle a toujours donné

entière satisfaction à son employeur jusqu'à ce qu’elle doive faire face à des

difficultés financières. Point n'est besoin cependant d’examiner plus avant

cette question. Il suffit de constater que la recourante a été régulièrement

absente de son travail pour cause de maladie depuis novembre 2005, soit avant la

survenance de ses prétendus problèmes relationnels avec son supérieur, d’une

part, et qu’un procédure tendant au licenciement pour justes motifs avait été

introduite en 2005, soit également avant l’apparition des problèmes

susmentionnés, d’autre part. Au surplus, la municipalité avait déjà décidé de

se séparer d’elle (tant en raison de sa situation financière incompatible avec

les exigences de son poste que de la conversion de ses amendes en peine

privative de liberté), l’avait suspendue avec effet immédiat et licenciée le 20

novembre 2008. Lors de son entretien préalable avec le syndic le 3 novembre

2008, l’intéressée avait non seulement reconnu le bien-fondé des reproches

formulés à son encontre et admis que, selon les règles de la bonne foi, la

poursuite des rapports de travail ne pouvaient être exigée, mais elle n’avait encore

fait qu’une seule remarque au sujet de l’attitude de son supérieur, lui

reprochant uniquement de lui « attribue[r] automatiquement toutes les fautes même

dans les cas où [elle n’avait] strictement rien fait ». Or il lui aurait été loisible de saisir cette occasion pour parler

de manière précise et détaillée des difficultés subies, selon elle, depuis plus

de deux ans. Son quasi silence à ce sujet est incompréhensible, d’autant plus

que l’objet de l’entretien revêtait une importance capitale puisqu’il

s’agissait de son licenciement pour justes motifs. Si, comme on pourrait

éventuellement l’imaginer, la recourante n’a peut-être pas osé formuler ses

griefs devant le syndic, elle aurait dû en revanche accepter de s’adresser à la

Commission paritaire (art. 75 RPAC), droit dont le syndic lui a expressément

signalé l’existence en fin d’entretien. Ici encore, en refusant cette

procédure, au cours de laquelle elle aurait eu la faculté d’exposer ses

critiques concernant son chef, la recourante s’est comporté de manière ambiguë.

On ne comprend pas non plus les raisons pour lesquelles elle n’a jamais recouru

aux services de la déléguée à l’égalité et à la qualité

de vie au travail

de la commune, laquelle aurait pu l’aider dans ses

problèmes de relation personnelle avec son supérieur.

Cela étant, faute d’avoir été

véritablement invoquées avant le dépôt du recours, les allégations de la

recourante quant à l’existence d’un harcèlement de son supérieur hiérarchique

ne sauraient être retenues. En réalité, tout porte à croire que ce n’est que

pour tenter d’obtenir le versement de son traitement au-delà du 30 juin 2009

que l’intéressée a choisi de donner aujourd’hui une version des faits inexacte,

qui ne repose sur rien de concret. Il ressort au

contraire du dossier que la municipalité s’est montrée plutôt compréhensive et

patiente avec la recourante en dépit de ses nombreux problèmes financiers. On

en veut notamment pour preuve le fait qu’elle a accepté, en novembre 2008, de surseoir

au licenciement pour justes motifs durant la maladie de l’intéressée alors même

que l’art. 336c CO ne s’applique pas au fonctionnaire, qui est seulement soumis

au RPAC en vertu des art. 6 CC et 342 CO (ATF 124 II 53).

En définitive, la prétendue responsabilité

de l’employeur dans l’absence pour cause de maladie de la recourante n’est pas

établie. Il n’y a dès lors pas lieu de déterminer si cette responsabilité

serait constitutive d’un « cas particulier » au sens de l’art.

45.

al. 1 let. b in fine RPAC permettant à la municipalité de prolonger le

paiement du salaire après l’échéance du droit au traitement en cas de maladie.

Par ailleurs, le dossier ne révèle aucun autre élément de nature à considérer

la situation de la recourante comme particulière.

6.

Compte tenu de l'ensemble des circonstances, la municipalité

n'a commis ni un abus ni un excès de son très large pouvoir d'appréciation en

ne prolongeant pas le traitement entier de la recourante pendant douze mois

supplémentaires en application de la disposition susmentionnée. Sur ce point,

la décision attaquée est également conforme notamment au principe d’égalité au

sens de l’art. 8 Cst, du moment que la recourante n’a ni allégué ni établi, ni

même rendu vraisemblable que l’autorité intimée aurait appliqué l’art. 45 al. 1

let. b in fine RPAC de manière plus généreuse à l’égard d’autres agents publics

se trouvant dans la même situation qu’elle.

7.

La recourante estime enfin que la municipalité aurait

dû la déplacer dans une autre fonction plus en rapport avec ses capacités,

comme le permet l’art. 72bis al. 2 RPAC, aux termes duquel:

« Le

fonctionnaire qui n’est plus à même d’occuper la fonction pour laquelle il a

été nommé peut être déplacé dans une autre en rapport avec ses capacités. Le

traitement est celui de la nouvelle fonction ».

Si l’objet du litige est défini par

les conclusions contenues dans le pourvoi, le recourant ne peut prendre de

conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée. Seules les

prétentions tranchées par la décision dans son dispositif pourront être

réexaminées (Pierre Moor, op. cit., vol. II, Berne 2002, p. 675). L'objet du

litige est ainsi circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les

questions qui ont été soulevées par les parties, mais que la décision aurait omis

de trancher; cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut

contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être. Dès

lors, le tribunal ne saurait se saisir de conclusions que l'instance précédente

n'aurait pas été amenée, préalablement, à trancher (arrêt AC.1998.0065 du 10

décembre 1998 consid. 1c). Il en résulte que la conclusion de l’intéressée

tendant à son déplacement dans une autre fonction en rapport avec ses capacités

ne sera pas examinée par l’autorité de céans.

On relèvera néanmoins, par

surabondance, que cette conclusion est en contradiction avec celle tendant au

versement de son salaire au-delà d’un an. En effet, soit la recourante requiert

la prolongation de son droit au traitement au sens de l’art. 45 al. 1 let b

RPAC, ce qui implique qu’elle n’est toujours pas en mesure de travailler pour

cause de maladie ou d’accident au-delà du 30 juin 2009, soit elle requiert le

déplacement dans une autre fonction, ce qui implique qu’elle est à nouveau en

état de travailler. Quoi qu’il en soit, la disposition précitée ne fixe à

nouveau aucune obligation pour l’autorité intimée de déplacer le fonctionnaire

dans le cas envisagé. Il s’agit, comme pour l’art. 45 al. 1 let b in fine RPAC,

d’une faculté dont dispose la municipalité et dont l’application fait partie de

sa sphère de pouvoir discrétionnaire. Dans le cas présent, on ne peut que

s’étonner à nouveau de l’attitude de la recourante lors de son audition du 3

novembre 2008, au cours de laquelle elle a admis un licenciement pour justes

motifs sans évoquer en aucune manière son désir d’un déplacement dans un autre

poste, par rapport à sa demande d’aujourd’hui dans ce sens. La recourante n’a d’ailleurs

pas démontré que son état de santé lui permettait de reprendre durablement une

activité professionnelle, à supposer même qu’il existe une place d’employée de

bureau qualifiée au sein d’un autre service de l’administration communale. Pour

sa part, l’autorité intimée expose dans ses écritures complémentaires du 28

octobre 2008 avoir tenté, à plusieurs reprises mais sans succès, de trouver une

autre fonction pour l’intéressée. Cette dernière ne s’est pas déterminée sur ce

point, ce qui laisse également à penser que l’affirmation de la municipalité

est exacte.

8.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté

et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante doit en principe

supporter les frais (art. 49 al. 1 LPA-VD). Conformément à la pratique du tribunal

en matière de licenciement (non fautif) des fonctionnaires communaux, il y a toutefois

lieu de rendre le présent arrêt sans frais (art. 50 LPA-VD). La recourante n’a

enfin pas droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne du 26

juin 2009 est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 novembre 2009

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - GE.2009.0123 - 2009-11-30 - X.______ c/Municipalité de Lausanne

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

49.

425.

2.

1.

3.

15.

127.

125.

15.

4.

5.

45.

6.

7.

8.

Dispositif