GE.2009.0239

CDAP - GE.2009.0239 - 2012-01-16 - X.________ c/Service de protection de la jeunesse

16 janvier 2012Français74 min

Retrait de l'autorisation d'exploiter une garderie d'enfants dont la titulaire se prétend victime d'inégalité de traitement de la part du Service de protection de la jeunesse. Argument écarté. Même s'il devait apparaître que d'autres institutions ont connu des dysfonctionnements comparables sans être sanctionnées, cela ne constituerait pas un motif de laisser exploiter celle de la recourante au mépris des exigences de la loi. On ne saurait renoncer dans un cas d'espèce à des mesures nécessaires à la protection des enfants sous prétexte que cette dernière pourrait ne pas être assurée de manière égale dans tous les établissements. L'administré ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas du tout, dans d'autres cas. Recours au TF rejeté dans la mesure où il était recevable (arrêt 5A_337/2012 du 14 mai 2012).

Faits

Vu les faits suivants

Mme X.________ est titulaire d'un diplôme

yougoslave d'infirmière en soins généraux délivré le 29 août 1968. Elle est

autorisée à pratiquer dans le Canton de Vaud en cette qualité. Après avoir

exercé sa profession dans des établissements hospitaliers, elle a été employée

à partir d'avril 1999 dans des établissements médico-sociaux, où elle a exercé

en dernier lieu la fonction d'infirmière responsable d'une unité de soins

psycho-gériatriques.

I. La garderie "Y.________"

de 2********

En automne 2004, Mme X.________ a ouvert au n° 17

du chemin ********, à 2********, une garderie d'enfants à l'enseigne "Y.________".

L'autorisation requise par l'art. 13 al. 1 de l'ordonnance du 19 octobre 1977

réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (RS

211.222.338; OPEE) lui a été délivrée par le Service de protection de la

jeunesse (SPJ) le 19 novembre 2004. Valable jusqu'au 31 décembre 2005, elle

limitait le nombre de places à 20 au maximum, soit 7 enfants de 18 à 24 mois et

10 enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial (école enfantine) ou 20

enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial. Selon la demande

d'autorisation, la direction administrative devait être assumée par Mme X.________

et la responsabilité pédagogique par une employée à plein temps. Le reste du

personnel éducatif devait être engagé progressivement, en fonction du nombre

d'enfants.

L'autorisation a été renouvelée le

15 juillet 2005 jusqu'au 31 décembre 2006 pour l'accueil de 22 enfants au

maximum, soit 5 enfants de la naissance à 18 mois, 7 de 18 à 24 mois et 10 de 24

mois à l'âge d'entrer au cycle initial.

Le 9 mai 2006, une visite impromptue d'une

conseillère éducative du SPJ, destinée à vérifier l'état du personnel, a conclu

à la conformité de l'établissement. Dans son rapport, la conseillère éducative

note : "La qualité

des échanges avec Mme X.________ me rassurent (sic) quant à ses capacités de gérer son

équipe éducative, des exigences de qualité pour la prise en charge des enfants

et du projet pédagogique en lien avec les besoins des enfants accueillis."

Le 10 octobre 2006, le SPJ a

renouvelé jusqu'au 1er octobre 2011 l'autorisation d'exploiter qui

devait arriver à échéance le 31 décembre 2006.

Le 25 avril 2007, le chef du SPJ a reçu une

dénonciation anonyme critiquant la prise en charge des enfants au sein de la

garderie "Y.________". Il y était reproché à Mme X.________ de ne pas

engager assez de personnel qualifié pour suivre les enfants et d'avoir, pour

des raisons de caractère, de la peine à conserver à son service les éducatrices

qualifiées, de sorte que les seules personnes fixes auxquelles se référaient

les enfants étaient deux apprenties. Les locaux étaient également mis en cause,

le manque de place conduisant, selon le dénonciateur, à ce que les enfants de

tous âges soient mélangés, les nourrissons étant laissés à eux-mêmes dans un

petit parc ou sur une chaise, dans la même salle que les plus grands.

A la même date, le SPJ a reçu copie

d'une lettre du 15 mars 2007 aux termes de laquelle des parents résiliaient

leur contrat avec la garderie "Y.________", reprochant à la

directrice ses "commentaires agressifs et déplacés" lorsque

leur fille avait été malade, ses "critiques inadéquates sur le

comportement des enfants", ses "menaces verbales" de

ne plus accueillir leur fille si elle continuait à pleurer, ainsi que les

fréquents changements de personnel.

Mme X.________ a été informée de

cette dénonciation et avertie que son établissement ferait l'objet d'une visite

de surveillance impromptue. Celle-ci a eu lieu le 10 mai 2007. Elle a été

suivie d'une autre visite, le 24 mai, à l'occasion de laquelle les conseillères

éducatives du SPJ ont constaté que le personnel et l'encadrement étaient

insuffisants compte tenu du nombre et de l'âge des enfants présents, en

particulier qu'il manquait une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Par

lettre du 25 mai 2007, Mme X.________ a été avertie que cette situation ne

devait pas se reproduire et invitée à fournir un certain nombre de documents en

vue du renouvellement de son autorisation d'exploiter.

Le 11 juin 2007, le SPJ a fait

remarquer à Mme X.________ que seule une partie des documents réclamés, remplis

de manière incomplète, lui avait été remis. Il avait besoin des

grilles-horaires nominatives pour l'équipe éducative, ainsi que de l'état du

personnel au 1er juin 2007. Il l'a par ailleurs invitée à remédier à

certaines carences constatées lors des visites. Mme X.________ a adressé les

documents demandés au SPJ le 21 juin 2007, à l'exception du projet pédagogique

avec une annexe spécifique pour les bébés.

Le 26 juin 2007, deux pédiatres de 2********

ont écrit au SPJ pour lui signaler les critiques dont des parents leur avaient

fait part au sujet de la garderie "Y.________" et selon lesquels "…

il semblerait que cette garderie ait une surcharge d'enfants, ce qui implique

un manque de tolérance important et une exigence trop élevée. Il semblerait

également que les parents soient réprimandés sur des pleurs ou des attitudes

d'enfants et qu'il y ait un renouvellement constant des éducatrices."

Le 5 juillet 2007, le SPJ a fait

observer à Mme X.________ que l'étude détaillée des horaires et de l'état du

personnel qu'elle avait remis démontraient une insuffisance en ce qui concernait

le nombre d'éducatrices engagées pour l'accueil de 22 enfants d'âge préscolaire.

Il lui a également fait part du courrier susmentionné et l'a mise en demeure de

remédier au manque de personnel et d'améliorer le concept pédagogique de la

garderie jusqu'à la rentrée scolaire 2007.

Le 13 juillet 2007, le SPJ a reçu

une longue lettre de parents se plaignant de la manière dont leur fils de onze

mois avait été pris en charge de janvier 2007 au 18 avril 2007. Ils exposaient

les difficultés relationnelles avec la directrice qu'avait engendrées une

divergence de vue sur l'alimentation de leur fils et dénonçaient les

changements fréquents de personnel et le manque d'attention dont, selon eux,

leur enfant avait fait l'objet.

Une visite de surveillance, le 9 janvier 2008, a

permis de constater des améliorations dans l'organisation de l'espace, avec

plus de place offerte à tous les enfants pour participer à des activités

différenciées selon leurs âges et leurs besoins spécifiques. Le projet

pédagogique a été remis aux conseillères éducatives, et la directrice a satisfait

aux exigences du SPJ en matière des dossiers médicaux des enfants et

d'organisation des informations entre parents et éducatrices. En ce qui concernait

le personnel, une équipe stable avait été constituée, mais formée de personnes

ne remplissant pas les exigences requises en matière de titres professionnels.

Le taux d'encadrement n'était pas non plus suffisant (manque d'un auxiliaire à

40%). En conséquence, le SPJ a maintenu, par lettre du 21 janvier 2008, sa mise

en demeure du 5 juillet 2007, enjoignant Mme X.________ d'engager dès le 1er

février 2008 un auxiliaire à 40% et d'encourager son personnel à acquérir une

formation correspondant aux nouvelles exigences ou à obtenir la reconnaissance

des titres étrangers, à défaut de quoi ce personnel serait considéré comme

auxiliaire dès le 1er juillet 2010. Le SPJ déplorait également que

ses conseillères éducatives aient essuyé un accès de colère de la part de Mme X.________

lorsqu'elles lui avaient fait part des attentes de leur service en matière de

personnel.

Ce dernier grief a été contesté par

le mari de Mme X.________ dans une lettre du 27 janvier 2008 au chef du SPJ.

Selon lui, son épouse n'avait fait qu'élever la voix lorsque les éducatrices

lui avaient fait comprendre qu'elles craignaient que les enfants ne fussent pas

en sécurité. Il se plaignait de harcèlement de la part du personnel du SPJ.

Lors d'une visite impromptue le 11

septembre 2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'une éducatrice

(au bénéfice d'un diplôme étranger non reconnu) "se trouvait seule

adulte dans la salle des grands, porte fermée, avec neuf enfants (dont deux

trotteurs et [la] petite fille [de la directrice], non inscrite

sur la liste des présences)" et qu'un trop grand nombre d'enfants

était confiné dans un espace exigu (12 m2). Une autre éducatrice

(sans titre professionnel, mais au bénéfice d'une licence en éducation de

l'Université de Genève) donnait à manger à un bébé pendant qu'elle surveillait

les autres petits (4 bébés et 1 "trotteur") dont une partie se

déplaçait librement dans la salle. Un bébé dormait dans la nursery. Le rapport

adressé à Mme X.________ le 8 octobre 2008 concluait au non respect de

l'autorisation d'exploiter en ce qui concerne les âges des enfants (6 bébés),

le non respect du cadre de référence en ce qui concernait le taux d'encadrement

des enfants les plus jeunes, ajoutés au groupe des enfants plus âgés, ainsi que

l'absence de personnel au bénéfice des titres professionnels requis.

Considérants

II. La garderie "Y.________"

de 3********

Le 28 février 2007, Mme X.________ a demandé

l'autorisation d'ouvrir une seconde garderie à l'enseigne "Y.________"

dans des locaux situés dans la zone industrielle ********, à 3********. Il

était prévu que la direction pédagogique soit assurée par une employée à plein

temps.

Sur recommandation de la

conseillère éducative en charge du dossier, qui considérait "que trop

d'éléments [étaient] manquants pour offrir des garanties suffisantes sur

le plan qualitatif et financier", le SPJ a délivré une autorisation

limitée à trois mois à compter du 1er mars 2007 pour un nombre

maximum de 22 places, soit 5 enfants de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24

mois, 7 enfants de 18-24 à 30-36 mois et 10 enfants de 30-36 mois à l'âge

d'entrer au cycle initial.

Lors d'une visite effectuée le 24 mai 2007, deux

conseillères éducatives du SPJ en charge respectivement de la garderie de 2********

et de celle de 3******** ont constaté la présence de 7 bébés, 3 "trotteurs"

et 2 "grands" encadrés par cinq personnes, dont une jeune fille et deux

stagiaires qui ne pouvaient être considérées comme des auxiliaires, et deux

éducatrices. Il manquait ainsi une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Les

conseillères éducatives ont été informées par la cuisinière que la responsable

pédagogique avait quitté l'établissement la veille à la suite d'une dispute

avec la directrice.

Le 25 mai 2007, une autre employée

de la garderie a écrit au SPJ pour lui faire part de ses "inquiétudes

et de la non-conformité de l'encadrement pour les enfants accueillis dans notre

garderie "Y.________" à 3********, c'est-à-dire un nombre d'enfants

très souvent trop élevé et en même temps un nombre de personnel qualifié

insuffisant."

Le même jour, le SPJ a requis de

Mme X.________ différents documents et renseignements en vue du renouvellement

de son autorisation d'exploiter. Elle a répondu le 30 mai 2007, sans satisfaire

le SPJ. Celui-ci considérait en particulier que les grilles-horaires avaient

été remplies de façon indifférenciée selon les groupes d'âges, ce qui en

rendait la lecture et l'évaluation très difficile, que Mme X.________ prétendait

être la personne chargée de la direction pédagogique, avec un horaire à

mi-temps qui ne correspondait pas au temps de présence effectif annoncé, que la

proportion de personnel auxiliaire dépassait la limite prescrite et que la

totalité du personnel annoncé sur les listes à mi-avril, excepté Mme X.________,

avait quitté le "Y.________" pour être remplacée par d'autres

personnes (lettre du 8 juin 2007).

Le 10 avril 2008, une visite de

surveillance annoncée a permis de constater que le taux d'encadrement était

respecté et que, sous réserve de la reconnaissance des diplômes belges et

français de deux éducatrices, la formation du personnel était adéquate.

Le 15 août 2008, Mme X.________ a sollicité le

renouvellement de son autorisation d'exploiter la garderie de 3******** avec

une extension du nombre de places à 31, soit 10 bébés et 21

"trotteurs" et "grands". Il était prévu qu'elle assure la

direction administrative à raison de 30%, avec une éventuelle part éducative à

raison de 20%. La direction pédagogique devait être assurée par Mme Z.________.

Le 22 août 2008, le SPJ a délivré à

Mme X.________ une autorisation temporaire. Le nombre de places restait limité

à 24, soit 10 enfants de la naissance à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18 à 24

mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial. Cette autorisation était soumise

à diverses conditions, en particulier l'obligation d'organiser un encadrement

supplémentaire pour les sorties du fait que l'usage du jardin nécessitait un

déplacement, la correction des horaires du personnel sur un certain nombre de

points, ainsi qu'une information sur la suite donnée par l'OFFT à la demande de

reconnaissance des titres étrangers de deux éducateurs. Simultanément, le SPJ a

mis en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le cadre

de l'enquête dont il sera question plus loin, en modifiant l'organisation

interne de ces deux garderies et en désignant une responsable pédagogique pour

chacune d'elles. Un délai à fin février 2009 lui était imparti pour ce faire. Elle

devait ainsi exercer uniquement la fonction d'exploitante et s'abstenir de

toute intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes.

Tout en contestant les reproches

qui lui étaient faits, Mme X.________ a expressément accepté de mettre en place

une direction pédagogique dans ses deux garderies à fin février 2009.

Le 11 septembre 2008, une visite

impromptue a permis de vérifier qu'en terme de nombre, le personnel était

suffisant pour encadrer les enfants présents, mais qu'en revanche il ne

répondait pas aux exigences de qualification requises.

A partir du 19 septembre 2008, Mme A.________,

éducatrice de la petite enfance, a été engagée en tant que "directrice du

projet pédagogique, chargée de réorganiser le fonctionnement des garderies

"Y.________". Son taux d'occupation était fixé à 25%, soit 10 heures

par semaine, dans un premier temps. Il était prévu qu'il soit augmenté à 80%.

III. Enquête et mise en demeure

Par lettre du 8 février 2008, le chef du SPJ avait

averti Mme X.________ qu'en raison des nombreuses plaintes qui lui étaient

parvenues au sujet de ses institutions, il avait ordonné une enquête

approfondie sur le fonctionnement de celles-ci, confiée au chef de son office

de surveillance des structures d'accueil de mineurs (OSSAM). Cette enquête devait

établir si "les conditions propres à assurer le développement physique

et mental des enfants sembl[ai]ent assurées" et si "les

qualités personnelles, l'état de santé, les aptitudes éducatives et la

formation du directeur de l'établissement et de ses collaborateurs leur permett[ai]ent

d'assumer leurs tâches et si l'effectif du personnel [était] suffisant

par rapport au nombre de pensionnaires" (cf. art. 15 al. 1 let. a et b

OPEE). Les conseillères éducatives en charge respectivement de la garderie de 2********

et de celle de 3******** ont entendu au total 19 parents ou couples de parents

et 24 membres du personnel. Les entretiens ont été menés sur la base de

questionnaires établis par le SPJ pour chaque groupe de personnes et leurs

résultats consignés par écrit. La quasi-totalité des parents se sont déclarés

satisfaits ou très satisfaits des contacts avec le personnel, de l'ambiance du

lieu d'accueil, de la sécurité et du confort ainsi que du style de direction.

Une minorité s'est déclarée pas satisfaite ou peu satisfaite des contacts avec

la direction et du style de direction, dénonçant un manque de communication,

des réprimandes aux éducateurs devant les enfants et les parents, une attitude

critique sur la capacité de ces derniers à éduquer leurs enfants ainsi que des

mouvements d'humeur. Les deux tiers du personnel interrogé se sont déclarés pas

satisfaits ou peu satisfaits du style de direction.

A la question "Avez-vous

observé, dans l'institution, des actes que vous trouvez inadaptés par rapport

au bien-être des enfants ?", on recense les réponses suivantes:

2********:

"La petite-fille de la directrice est à la garderie 1x/semaine, et

lorsqu'elle désobéit sa grand-mère lui donne des gifles au visage ou aux fesses

devant les enfants qui s'étonnent. Un bébé qui pleurait à la sieste de 8-9 mo a

été saisi dans les bras par la directrice et a reçu des coups dans le bas du

dos assez violents ! Il s'agissait de la petite B.________." (C.________, éducatrice depuis juillet

2007)

"Non." (D.________,

éducatrice depuis le 1er avril 2008)

"La directrice perdait vite patience

avec un enfant qui désobéissait ou qui pleurait. A ce moment-là, elle rejetait

l'enfant, le mettant brusquement dans une position désécurisant, désécurisé

(chaise d'adulte par exemple) en intimant l'éducatrice de trouver vite une

solution pour le calmer, qu'il arrête de pleurer - tout en disant des mots

inappropriés «dégage !» «ta mère ne sait pas t'éduquer !» (E.________,

éducatrice de février 2006 à mars 2007)

"Punitions corporelles (directrice) / Cri / Impatience / Oui, une

partialité envers des enfants "favoris" due à leur aspect (joli) ou

origine sociale, de la part de la directrice." (F.________, éducatrice de juin 2007 à

mars 2008)

"Non." (G.________,

cuisinière et gouvernante depuis août 2007)

"Quand la directrice est présente, pour elle, un bébé qui pleure a

besoin de dormir, et les membres de l'équipe doivent le mettre dans son lit. Il

n'est pas admis qu'on les prenne dans les bras ou qu'on joue avec eux. / Les

autres actes ont déjà été mentionnés : tiré cheveux, isolé avec violence." (H.________, assistance éducatrice du 1er

septembre au 31 mars 2008)

"Tirer les cheveux. Secouer, gifler. Enfermer dans WC. Favoritisme." (I.________, apprentie ASE depuis le 12

septembre 2005)

"Forcer à manger. / Rigidité avec de si jeunes enfants. Je ressentais

un conditionnement des adultes et des enfants limitant leur liberté

d'expression et de mouvement en présence de la directrice qui intervenait trop

souvent, cassant le déroulement des activités. […] Il est arrivé que Madame X.________

donnait une fessée à son petit-fils devant les enfants et les éducatrices. Elle

disait qu'elle en avait le droit. / Mme X.________ a forcé physiquement un

enfant à avaler de la nourriture." (J.________, éducatrice du 1er septembre

2005.

au 30 avril 2006)

"Non, je ne pense pas."

(K.________, auxiliaire depuis le 1er avril 2008)

"Oui :

1) Mme X.________ m'impose des tâches

administratives dans la plage horaire où j'ai la responsabilité de la prise en

charge des bébés ! Je dois donc gérer, en parallèle, les tâches de bureau et

d'encadrement des bébés ! Par conséquent, le confort et la sécurité des bébés

se trouvent menacés !

2) X.________ lève parfois la main sur les

enfants : Mme X.________ a parfois de la peine à supporter les pleurs d'enfants

et à contenir ses émotions. Lorsqu'un enfant pleure, Mme X.________ me somme,

dans un premier temps, d'encadrer l'enfant et de la calmer. Si l'enfant ne se

calme pas, Mme X.________ hausse le ton, prétendant que je ne suis pas capable

de gérer l'enfant. Le ton colérique et menaçant de Mme X.________ a pour effet

de me stresser, mais également de stresser l'enfant, qui pleure de plus belle !

Dans ce cas là, il arrive que Mme X.________ ne maîtrise pas son impulsivité.

Elle élève la voix contre l'enfant, le sommant d'arrêter de pleurer «sinon il sera puni». Si l'enfant continue de pleurer, il arrive que Mme X.________ ne

maîtrise pas ses gestes, et qu'elle donne à l'enfant une claque sur les mains,

une fessée ou lui tire les cheveux. X.________ donne régulièrement (1x par

semaine) une fessée ou une claque à L._______, sa petite-fille. Elle m'a même

dit un jour, en souriant : «à

elle, je peux donner une claque, c'est ma petite-fille!». X.________ m'a également avoué avoir donné une fessée à M._______ un

jour. M.________ a raconté à sa maman que X.________ lui avait envoyé une

fessée. La maman de M.________ a fait savoir à X.________ son mécontentement et

lui a dit qu'elle ne voulait plus que cela se reproduise. Le lendemain, à

table, X.________ a dit au petit M.________ : «M.________, pourquoi as-tu raconté à maman que je t'avais envoyé une

fessée ? Ce n'est pas vrai. Ce n'est pas bien de mentir, tu sais ?!». Enfin, j'ai surpris X.________, assise à

côté d'un enfant qui refusait de manger, lui caresser doucement les cheveux en

lui disant : «il faut manger,

tu sais»puis tirer un petit

coup sec, sitôt sa main arrivée à la hauteur de la nuque de l'enfant.

3) X.________ met parfois dormir les bébés

sur le canapé dans son bureau, sous prétexte qu'«ils dérangent les autres». En avril 07, j'ai même surpris X.________ mettre dormir le petit N.________

(bébé), dans le siège auto, dans les toilettes. Quand un bébé pleure

dans son parc, il arrive que X.________ le prenne, le conduise dans la nurserie

et le jette violemment dans une couchette, car elle ne supporte pas le bruit.

4) X.________ tient des propos dénigrants ou

discriminatoires envers certains enfants. Ainsi, il lui arrive de dire qu'un

bébé a «une drôle de tête», n'est «pas beau» ou qu'un

enfant est «capricieux».

5) X.________ fait parfois du favoritisme

envers certains enfant. Exemples : Elle achète des cadeaux pour

l'anniversaire de certains et pas pour l'anniversaire des autres. Ou alors elle

offre une poupée à sa petite fille devant les autres enfants, mais interdit les

autres enfants de jouer avec la poupée de sa petite fille. A table, elle prive

de dessert certains enfants qui n'ont pas fini leur assiette et autorise

d'autres à avoir leur dessert même si ils n'ont pas mangé leur repas. L'été dernier,

X.________ faisait elle-même la cuisine car nous n'avions pas de cuisinière.

Elle ne prévoyait pas toujours les bonnes quantités pour les enfants. Comme il

manquait parfois de saucisses, elle interdisait les enfants à avoir un deuxième

service, excepté ses petit-enfants, L.________ et O.________, qui avaient

droit à reprendre 2 fois des saucisses ! X.________ tolère davantage les pleurs

de certains enfants que les pleurs d'autres enfants, et ce, en fonction, entre

autre, de la relation qu'elle entretient avec les parents de l'enfant. Il

arrive à X.________ de renvoyer à la maison certains enfants car elle ne

supporte pas de les entendre pleurer (exemple : P.________).

6) X.________ exige des éducatrices qu'elles

prennent part aux tâches ménagères et d'entretien de l'établissement (faire le

balai, la vaisselle, changer les draps des lits, étendre le linge, vider les

poubelles, faire l'aspirateur en fin de journée, rangements de toutes sortes,

nettoyage de fin d'année, …), et ce, sur le temps où les éducatrices ont la

charge des enfants. Ainsi, aux colloques, nous abordons davantage les questions

d'entretien et de ménage que les questions du bien-être et du développement des

enfants. Les éducatrices sont donc censées assumer toute une liste de tâches ménagères

sur leurs heures de travail, lors de leur temps de présence avec les enfants,

et ce, au détriment des enfants eux-mêmes !

7) X.________ envoie parfois seule Q.________,

l'apprentie faire une promenade avec 2-3 enfants, lorsque ces derniers font du bruit

et ne veulent pas dormir entre 12h et 14h. Les apprenties sont, à mon avis,

trop sollicitées par rapport à leur statut. Par moment, elles prennent en

charge seules un groupe d'enfant, car nous sommes en sous effectif. Du coup,

alors qu'elles ne sont pas censées compter dans l'effectif, nous sommes

ennuyées si elles sont malades ou doivent s'absenter.

8) Madame X.________ fait monter dans le

groupe des Trotteurs des enfants qui n'ont pas l'âge d'y être ! Certains bébés

deviennent trotteurs, alors qu'ils n'ont que 15 ou 16 mois ! Madame X.________

agit de la sorte pour libérer des places dans le groupe nursery et pour être en

mesure d'accepter de nouveaux clients, car la demande pour inscrire des bébés

est forte. Je suis en mesure de l'affirmer, car je réponds fréquemment au

téléphone : toutes les semaines, de jeunes mamans appellent pour inscrire leur

bébé. X.________ me dit d'ailleurs que ça l'embête de refuser des bébés." (R.________, éducatrice depuis le 1er

avril 2007)

"La directrice demande aux éducatrices et aux apprenties de taper les

enfants sur la main quand ils pleurent / des bébés qui pleurent ont été mis

soit dans le lit parapluie, soit dans le relax balançoire dans les WC (S.________).

Quand on l'a cherchée, elle était par terre. / La directrice, fâchée avec un

enfant < 1 an qui pleurait, l'a posé sur une chaise adulte (abeille) - sans

protection contre la chute, et elle est partie." (T.________, apprentie ASE depuis

septembre 2006)

3********:

"Oui, une éducatrice U.________a à plusieurs reprises bourré la

bouche d'enfants au repos, qui pleuraient ensuite; portait des bébés par 1 bras

pour les sortir des lits. Attitudes brusques et paroles inadéquates.

Sentiments, eu l'impression d'entendre des bruits d'étouffement lors de change

d'un enfant." (Z.________,

responsable pédagogique du 1er au 23 septembre 2008)

"Oui, j'ai vu un groupe d'enfants regarder Nemo à la télévision, être

laissés seuls par moment par l'éducatrice, je suis intervenue alors qu'une

fillette était seule, effrayée devant la télévision. / Un bébé a été placé dans

un baby-relax devant la télévision, pour le même "spectacle". / J'ai

estimé que la relation affective du personnel envers certains enfants n'était

pas suffisamment réfléchie." (V.________,

éducatrice et responsable pédagogique à 20% du 1er au 9 juillet

2008)

"Les plus grands bébés s'ennuyaient en raison d'un environnement

inadapté par rapport à leur niveau de développement." (W.________, nurse auxiliaire de février à

juin 2008)

"Non pertinent, ne concerne pas cette fonction" (AA.________, gouvernante, en fonction

depuis le 1er mars 2007)

"Non, pas du tout."

(U.________, en fonction depuis le 1er mai 2008)

"Oui" (BB.________,

apprentie ASE, fin de 1ère année)

"Laisser pleurer les bébés dans leur lit. / Changer les enfants à la

chaîne. / Lors d'une adaptation, un bébé qui pleurait semble avoir provoqué

l'énervement de la nurse qui s'en occupait : elle le berçait de manière

violente et se plaignait très fort. / Les repas des bébés se déroulent sans

communication : on enfourne. / Les bébés sont confinés dans le parc, même s'ils

hurlent. Une nurse m'a dit qu'elle n'avait le droit de les sortir. / Pendant

les repas (petit déjeuner à 9h, et repas de midi) des trotteurs et grands, les

bébés sont couchés. Ils doivent rester dans la salle de sieste. Ils peuvent

être rouges, hurler, ils ne doivent pas déranger les grands." (CC.________, éducatrice et remplaçante de

direction du 1er avril au 23 avril 2008)

"Non." (DD.________,

éducatrice, du 1er février au 14 avril 2008)

"Non, nous étions (moi, EE.________, BB.________ et FF.________) très

attentives à ce que des actes de ce type ne se produisent pas." (GG.________, éducatrice de septembre 2007

à janvier 2008)

"Quand j'étais présente, non." (EE.________, éducatrice, de juin à

décembre 2007)

"La directrice a giflé fort son petit-fils au cours d'un repas, elle

lui tirait également les oreilles très fort. Elle lui parlait mal : c'était

"la honte tant il mangeait mal, ne pourrait pas aller à l'école. La

directrice a également tiré les cheveux d'un petit garçon qui se penchait sur

son assiette, elle nous a dit après au colloque qu'elle lui avait juste remis

la tête droite sans lui faire mal. / La directrice, lorsqu'elle "comptait"

auprès des enfants, ne faisait qu'aller et venir et s'impliquait pas auprès des

enfants. / La directrice s'adresse aux enfants en tenant des propos parfois

dénigrants : "sauvage" ou alors exagérés: "ça va ma chérie

?". / La directrice faisait des commentaires devant les bébés : "il

est pas beau, il a les oreilles décollées." (HH.________, éducatrice de fin juin à

mi-août 2007)

"[…] Chez les BB, il est très fréquent qu'ils soient couchés vers 16h 00,

qu'ils dorment la matinée, se réveillent, mangent et soient recouchés. / Une

fillette souffrant d'eczéma pleure beaucoup : soit la directrice appelle les

parents ("elle se gratte trop"), soit elle l'a met au lit en disant

qu'elle a sommeille et la laisse pleurer (minimum 1 heure). / Cette façon de

faire est le propre de la directrice et d'une des éducatrices des BB qui semble

agir ainsi par paresse. / La directrice agit ainsi pour éloigner l'enfant qui

dérange. Les trotteurs qui pleurent sont enfermés à la nurserie. / Pendant un

repas, la directrice a tiré les cheveux d'un enfant (II.________ ~ 3 ans) qui s'était penché sur son assiette

pour sentir l'odeur du repas. Ayant vu que nous étions choquées, elle en a

reparlé au colloque en disant "je n'ai pas tiré fort. / La directrice

demande aux apprenties de donner des tapes sur la main ou de donner des

fessées. Personnellement je ne le fais pas. / Elle donne des tapes sur les

mains des enfants assez souvent. / Les BB doivent être nourris dans la salle de

sieste, où ils sont également changés." (FF.________, apprentie ASE depuis le 29 mars 2007)

"La directrice s'adresse aux enfants en les critiquant avec un

"ton gentil", "mais tu es un bulldozer toi", "il est

gros", "arrête de pleurnicher"" (JJ.________, éducatrice depuis le 7

janvier 2008)

Parmi les autres griefs évoqués

lors des entretiens, les plus courants étaient les fréquents changements de

personnel et le fait que les nouveaux collaborateurs ne soient pas présentés

aux parents ou aux enfants.

Le résultat de l'enquête, sous

forme d'un rapport de synthèse, de deux récapitulatifs des entretiens avec les

parents et le personnel, d'un tableau récapitulatif des griefs formulés et

d'une liste des personnes entendues, a été communiqué à l'avocat de Mme X.________,

qui a pu également prendre connaissance de l'entier du dossier.

Mme X.________ s'est déterminée le

29.

septembre 2008, par l'intermédiaire de son avocat. En bref, elle contestait

le contenu du rapport de synthèse, auquel elle reprochait d'amalgamer "pêle-mêle

l'ensemble des témoignages sans distinguer les témoignages recueillis, et sans

donc tenir compte de la situation de chaque témoin et de ses motivations."

Elle mettait en cause la crédibilité de certains d'entre eux, en particulier

des apprenties qui n'avaient jamais formulé de plaintes auprès de leur

commissaire professionnel et elle réfutait catégoriquement les affirmations de

Mmes C.________ et R.________, en indiquant qu'elles avaient donné lieu au

dépôt d'une plainte pénale.

Par lettre du 10 octobre 2008, le chef du SPJ a

clos l'enquête en retenant notamment ce qui suit :

"- Mme X.________

dans sa fonction de Directrice a des difficultés à gérer son personnel et à

garantir ainsi une stabilité au sein des structures. Rotation du personnel

inappropriée;

Inadéquation de la Directrice dans certaines de

ses attitudes et dans ses recommandations pédagogiques notamment en cas de

comportement turbulent des enfants accueillis;

Non respect fréquent du devoir d'information

imposé par l'art. 29 RLAJE;

Difficultés de la part de la Directrice à

respecter depuis de nombreux mois les Directives applicables en matière d'accueil

collectif de jour (taux d'encadrement insuffisant; grilles-horaires pas

conformes à la réalité; répartition entre porteurs de titres tertiaires,

secondaires II et auxiliaires pas conforme).

Les constatations décrites ci-dessus,

démontrent que les conditions fixées par l'Ordonnance du Conseil fédéral

réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption

(OPEE), par la Loi sur l'accueil de jour des enfants (LAJE) et son Règlement

d'application (RLAJE) et par les directives émises par le SPJ ne sont pas

respectées.

Dès lors et conformément à l'art. 13 LAJE, je

mets en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le

cadre de l'enquête en surveillance en modifiant l'organisation interne des deux

institutions Y.________ et en désignant une responsable pédagogique pour

chacune des deux institutions. De ce fait Mme X.________ exercera uniquement la

fonction d'exploitante. Elle s'abstiendra de toute intervention dans

l'encadrement des enfants et des équipes.

(…)"

Un délai à fin février 2009 était

accordé à Mme X.________ pour désigner une responsable chargée de la direction

pédagogique dans chacune des deux structures, cette responsabilité incluant

aussi la direction de l'équipe éducative et l'encadrement des enfants. De

nouvelles demandes d'autorisation d'exploiter devaient être présentées avant ce

terme. Mme X.________ était en outre avertie que si "les effets

attendus n'étaient pas entièrement atteints, ou encore si les mesures requises

n'étaient pas prises, conformément à l'art. 13 al. 2 LAJE, les autorisations délivrées

pour les institutions respectivement de 2******** et de 3******** seraient

retirées."

Par lettre du 31 octobre 2008, Mme X.________

a fait savoir au chef du SPJ qu'elle contestait les constatations contenues

dans la mise en demeure du 10 octobre 2008, mais que, par gain de paix,

elle mettrait en place à fin février 2009 une direction pédagogique dans ses

deux garderies.

IV. La garderie "Y.________"

de 2******** (suite)

Lors d'une visite impromptue le 21 novembre

2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'il n'y avait qu'une

éducatrice et une apprentie de 3e année pour accueillir treize

enfants inscrits jusqu'à 10 heures du matin. La gouvernante était absente et

l'apprentie devait faire à manger. Une deuxième éducatrice devait arriver à 10h

00, accompagnée d'une apprentie de 2e année, ceci pour quatorze enfants

inscrits au tableau. Dès 16h 00, au départ du personnel du matin, une

éducatrice et une apprentie de 2e année devaient encadrer neuf

enfants (quatre bébés, quatre "trotteurs" et un "grand").

En outre les tâches à effectuer ce jour-là par les éducatrices et les

apprenties s'ajoutaient à leur temps éducatif et réduisaient leur disponibilité

pour l'encadrement des enfants. La conseillère éducative notait encore qu'à son

départ, à 9h 15, "des bébés hurlaient dans leur lit et le personnel

n'arrivait pas à répondre à leur besoin de sécurité affective."

Par lettre du 1er

décembre 2008 rapportant ces faits, le SPJ a demandé à Mme X.________ "de

respecter le nombre d'enfants autorisé ainsi que le taux d'encadrement en

tenant compte de l'âge réel des enfants", d'engager une éducatrice

pour le groupe des bébés, ainsi que du personnel auxiliaire et professionnel en

suffisance afin de pouvoir couvrir à tout moment, indépendamment des maladies

et des absences imprévues, le taux d'encadrement exigé. Mme X.________ a

répondu le 8 décembre 2008, sans contester ces constatations et en

annonçant qu'elle allait procéder à l'engagement de deux éducatrices qualifiées

pour la nursery.

Le 7 janvier 2009, Mme X.________ a sollicité du

SPJ l'autorisation d'agrandir la garderie de 2******** en y adjoignant un

appartement d'environ 150 m2 dans le même bâtiment. Le SPJ a répondu

qu'il n'avait pas obtenu les réponses attendues aux demandes exprimées dans ses

lettres des 10 octobre, 1er décembre et 15 décembre 2008, de

sorte qu'il ne lui était pas possible de se déterminer.

Sur la base des visites de

surveillance des 11 septembre et 21 novembre 2008, ainsi que des documents

fournis (grilles-horaires, inscriptions d'enfants, diplômes et autres documents

du personnel), la conseillère éducative du SPJ a établi le 29 janvier 2009 un

rapport qui conclut à une insuffisance du personnel d'encadrement dans les

termes suivants :

"Pour tenir compte du temps

éducatif hors présence enfant d'un minimum de 10% par personne encadrante,

(nouveau cadre de référence) et de l'encadrement exigé selon les cadres de

référence du SPJ (ancien et nouveau), et d'une occupation constant de 11 heures

par jour avec les groupes pleins, nous calculons un minimum de 4,5 postes dont

un maximum de 0,90 d'auxiliaires, 2,4 postes du tertiaire et 1,2 postes du

secondaire II. L'encadrement au Y.________ est loin du compte. Dans la garderie

aujourd'hui 4 demi-journées par semaine il n'y a pas les 2 éducatrices

présentes pour encadrer le groupe trotteurs-grands. Quand ce groupe dépasse le

chiffre de 7 enfants, 2 encadrantes doivent être présentes pour les enfants de

ce groupe en plus de l'éducatrice pour les bébés."

Le 2 février 2009, Mme X.________ a

sollicité une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour modifier

l'organisation de ses garderies, en raison de la difficulté à trouver le

personnel qualifié requis. Le SPJ a prolongé au 31 mars 2009 le délai imparti

pour "poursuivre et mener à leur terme les démarches entreprises

nécessaires au respect des exigences requises dans le cadre de la mise en

demeure" du 10 octobre 2008. Celle prolongation était assortie de

l'obligation de présenter un contrat d'engagement de Mme A.________ comme

responsable pédagogique avec un taux d'occupation lui permettant d'être

présente au moins à 30% dans chaque garderie, en plus de sa présence auprès des

enfants, entre autres conditions.

Mme A.________ a été engagée à

partir du 1er mars 2009 en tant que directrice pédagogique, à temps

partiel (60%).

Le 3 avril 2009, constatant que les documents

requis lui avaient été remis et que Mme A.________ avait été engagée comme

directrice pédagogique à un taux d'activité de 30% dans chacune des garderies

"Y.________", le SPJ a levé la mise en demeure du 10 octobre 2008 et

délivré deux nouvelles autorisations d'exploiter, au nom de Mme A.________

directrice pédagogique et de Mme X.________, exploitante administrative. Il

signalait cependant que Mme A.________ était également employée en tant que

directrice pédagogique à 60% dans une institution de 4********, de sorte

qu'elle exerçait une activité à 120%, ce qui n'était pas conforme au cadre de

référence pour l'accueil collectif de jour préscolaire.

Ces autorisations étaient

subordonnées aux conditions suivantes :

"- les grilles-horaires nominatives de l'équipe éducative,

mentionnant l'horaire de la directrice pédagogique, doivent être transmises au

plus tard au 30 août 2009. Pour ce faire, je vous demande de remplir les

formulaires envoyés par les chargées d'évaluation, et non pas comme vous l'avez

fait par le passé des grilles-horaires établies par vos soins. La présence des

enfants doit également figurer sur ces grilles;

la répartition entre les tâches et les

responsabilités de la directrice pédagogique et celle de l'exploitante

administratrice doivent être clarifiées;

d'ici au 1er octobre 2009, Mme

A.________ devra être à même de respecter le pt. 1.1 du Cadre de référence, en

exerçant son activité de directrice pédagogique uniquement dans les

institutions Y.________.

d'ici au 1er octobre 2009, la

composition de l'équipe d'encadrement devra être conforme aux directives pour

l'accueil de jour des enfants, ce qui n'est pas le cas actuellement."

L'autorisation pour 2********

permettait l'accueil de 22 enfants, soit 5 de la naissance jusqu'à l'âge de

18-24 mois, 7 de 18-24 à 30-36 mois et 10 de 30‑36 mois jusqu'à l'âge

d'entrer au cycle initial.

Au terme d'un rapport d'évaluation des horaires

et de la composition de l'équipe éducative du 9 septembre 2009, la conseillère

éducative constatait (sur la base de documents reçus le 19 août 2009) que le

personnel était suffisant en nombre (à condition que le remplacement d'une

personne au bénéfice d'un titre de niveau secondaire II ou équivalent soit

engagée pour remplacer une collaboratrice partie après dix jours de travail),

mais que la répartition des porteurs de titre de niveau tertiaire (34,5%) et

secondaire II (40,5%), ainsi que la proportion de personnel auxiliaire (25%) n'étaient

pas conformes aux directives. Ce rapport relevait en outre que la dotation de

personnel ne permettait pas de garantir un 10% de temps de travail hors de la

présence des enfants, ni les colloques fixes prévus. Il constatait également

que, sur sept personnes, deux seulement étaient déjà présentes lors de la

dernière demande d'autorisation en février dont une annonçait son départ fin

septembre, si bien que : "le turn-over de personnel est encore important."

Les visites de surveillance

effectuées les 7 octobre, 26 octobre et 9 décembre 2009 montrent une

amélioration de la situation; les locaux sont décrits comme mieux rangés et

l'atmosphère "moins tendue". L'encadrement éducatif des

enfants est apparemment conforme aux directives.

V. La garderie "Y.________" de 3******** (suite)

A l'occasion d'une visite de surveillance

effectuée le 8 janvier 2009, la conseillère éducative a constaté que plusieurs

membres du personnel n'avaient pas les qualifications requises pour la fonction

qu'ils exerçaient et qu'il apparaissait clairement que le nombre de personnes

avec un statut d'auxiliaire était largement supérieur à 20% du personnel. En

outre, les deux autres personnes au bénéfice d'une formation professionnelle

reconnue travaillaient auprès du groupe des bébés, si bien que le groupe

"trotteurs-grands" était pris en charge exclusivement par du

personnel auxiliaire. Par ailleurs, l'encadrement supplémentaire qui était

prévu pour que les enfants puissent sortir tous les jours n'avait pas été

organisé. Le rapport relève enfin que sur six personnes travaillant dans

l'institution, deux étaient parties en janvier, si bien que la stabilisation de

l'équipe qui était visée, n'est pas atteinte.

Le 3 mars 2009, le SPJ a délivré à

Mme X.________ une autorisation conditionnelle, limitée au 31 mars 2009,

d'exploiter la garderie "Y.________" de 3********. Le nombre de

places était maintenu à 24 enfants en raison du maintien de la mise en demeure

du 10 octobre 2008, de la configuration inappropriée des locaux et du taux

d'encadrement insuffisant. Les conditions posées étaient qu'un encadrement

supplémentaire pour les sorties soit organisé et que les horaires effectués par

le personnel correspondent réellement à ceux mentionnés sur les

grilles-horaires.

Une visite impromptue le 27 mars

2009.

révèle qu'une employée (nurse sans classification) se trouvait seule avec six

bébés de 9h 40 à 10h 15 et qu'une éducatrice aurait été seule avec onze enfants

du groupe "trotteurs-grands" si la directrice ne l'avait pas

secondée. Le personnel était complété par deux apprenties de 2e

année.

Le 3 avril 2009, le SPJ a levé la mise en

demeure du 10 octobre 2008 et délivré de nouvelles autorisations d'exploiter

(v. ci-dessus, lettre K). L'autorisation pour 3******** permettait l'accueil de

24.

enfants, soit 10 de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18-24

mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial.

Le 6 mai 2009, une apprentie assistante

socio-éducative qui avait passé deux ans à la garderie de 3******** a écrit à

la commission d'apprentissage pour exposer les raisons de sa démission. On

extrait de sa lettre les passages suivants :

"Au sein de la garderie, nous n'avons

suivi aucune formation et nous sommes livrées à nous-mêmes. Un jour, on peut

avoir le rôle d'une éducatrice (prise en charge totale d'un groupe d'enfants)

et le lendemain être reléguées aux tâches ménagères. Certains jours, nous

devons assumer ces deux rôles en même temps. Durant ces deux années, je ne me

suis pas sentie évoluer dans ma manière de travailler, car outre le fait qu'il

n'y ait pas de suivi, le personnel change tout le temps, j'ai vu défiler une

trentaine d'éducatrices.

L'ambiance de travail n'est pas du tout

favorable à l'apprentissage. Nous sommes souvent critiquées, rabaissées. La

directrice n'a jamais eu un comportement formateur vis-à-vis de nous. Nous

avons souvent assisté à ses grandes colères. Nous étions sensées obéir

aveuglement à ses ordres, tels que taper un enfant sur les mains parce qu'il a

poussé son assiette. Et à chaque fois qu'elle se confrontait à un refus de

notre part, elle menaçait de rompre notre contrat.

L'année passée, j'ai été entendue par le

Service de la Protection de la Jeunesse pour dénoncer certaines pratiques

incorrectes qui vont à l'encontre du bien-être et de la protection des enfants.

Je me suis retrouvée dans une position délicate, car j'ai dû composer avec

l'humeur de la directrice après qu'elle ait lu mon témoignage.

J'ai vu certaines choses que je n'aurais

jamais souhaité voir, et je regrette beaucoup d'avoir passé deux ans de mon

apprentissage dans ces conditions. Heureusement, j'ai pu croiser des

professionnels qui m'ont soutenue dans ma formation, et ont su me persuader que

ce que je vivais n'avait rien à voir avec le travail que font les

professionnels du domaine de l'enfance qui offrent un accueil de qualité aux

enfants et à leur famille. Au Y.________ les conditions d'accueil ne sont pas

guidées par un projet pédagogique basé sur les besoins de l'enfant, tel que

nous le voyons lors des cours ou tel que le vivent réellement d'autres

apprentis.

Sachant qu'il y a un manque de place

d'apprentissage et que la formation est toute nouvelle, il était difficile pour

le commissaire d'apprentissage de prendre position, il nous a néanmoins

conseillé de trouver une autre place.

Je tiens à vous préciser que nous sommes

trois apprenties à avoir quitter le Y.________ sans finir notre formation. La

direction pédagogique du Y.________ a changée, c'est Madame A.________ qui

occupe cette fonction, l'ancienne directrice est toujours l'exploitante. Malgré

ce changement important, la situation des apprentis reste préoccupante et la

qualité de l'accueil des enfants ne s'est pas améliorée. Les événements qui ont

conduit à ce changement de direction ont fortement teinté les pratiques et le

climat d'accueil dans cette structure. Je pense qu'il faudra beaucoup de temps

avant que la situation se redresse vraiment."

Lors d'une visite impromptue le 11 juin 2009, la

conseillère éducative a constaté que le nombre d'enfants dans le groupe

"trotteurs-grands" était dépassé d'un, que les feuilles de présence

n'étaient pas remplies de façon exacte, que la formation du personnel n'était

pas conforme au "référentiel de compétences" et que deux

éducatrices avaient quitté l'institution. Les conclusions du rapport mentionnaient

encore :

"Les enfants ne semblent pas s'investir

dans leurs jeux, ils sollicitent beaucoup une inconnue comme moi, ce qui n'est

pas ordinaire dans une institution dans laquelle ils se sentent en sécurité. La

tendance ordinaire est d'ignorer l'inconnu, de l'approcher discrètement ou de

le provoquer. Dans cette situation, des enfants m'ont apporté beaucoup d'objets

(offrandes), m'ont fait du café du thé et présenté leur poupée.

La configuration des locaux n'est pas

appropriée. L'aménagement de l'espace n'a pas été modifié comme prévu."

Par lettre du 8 juillet 2009, la

conseillère éducative du SPJ a fait part à la directrice pédagogique des

constatations qu'elle avait faites lors de ses visites de surveillance des 24

et 27 mars et du 11 juin, relevant en particulier que la stabilité souhaitée au

sein du personnel d'encadrement n'était pas encore atteinte (sur un total de

huit personnes, apprenties comprises, la moitié avait quitté l'institution en

l'espace de quatre mois), que la réorganisation de l'espace réservé aux "trotteurs-moyens",

destinée à mieux répondre aux besoins des enfants en fonction de leurs âges,

n'avait pas été réalisée et qu'elle avait observé que les enfants n'avaient pas

"un comportement ou des activités "ordinaires" dans les institutions

d'accueil collectif de jour des enfants", mentionnant un certain

nombre d'exemples concrets. Elle insistait également pour obtenir des plannings

conformes à la réalité (et non des plannings corrigés après coup pour les

rendre conformes au nombre de places autorisé).

Un rapport d'évaluation des

horaires et de la composition de l'équipe éducative, du 25 août 2009, met en

évidence certaines incohérences dans l'horaire de la directrice pédagogique qui

comportait notamment des chevauchements dans ses activités à 2******** et à 3********.

Les horaires ne réservaient pas au personnel un 10% de temps hors de la présence

des enfants, et ne prévoyaient pas non plus un colloque régulier hors de la

présence des enfants. En revanche, le personnel était considéré comme suffisant

en nombre, mais la répartition des porteurs de titres de niveau tertiaire

(minimum 2/3) et secondaire II (maximum 1/3) n'était pas respectée. La

proportion de personnel auxiliaire excédait aussi les 20%.

A l'issue d'une visite impromptue

du 10 septembre 2009, la conseillère éducative constatait que le personnel

était suffisant au regard du nombre d'enfants, que les deux personnes en charge

d'un groupe de neuf enfants âgés de 18 mois à l'âge d'entrer à l'école

enfantine travaillaient dans l'institution depuis peu de temps et que les

enfants n'avaient pas pu sortir l'après-midi, une personne ne pouvant encadrer cinq

bébés et sortir. Elle notait par ailleurs que les changements promis dans

l'aménagement de l'espace n'avaient pas eu lieu, hormis la suppression d'un

parc. Peu avant le départ de la conseillère éducative, les enfants (neuf

"trotteurs-grands") étaient installés devant la TV pour regarder un

DVD.

Lors d'une visite impromptue le 6

octobre 2009 à 17h 15, la conseillère éducative constatait que sept enfants du

groupe "trotteurs-grands" regardaient Oui-Oui à la télévision. Ils étaient

encadrés par une personne en attente de reconnaissance de son titre étranger

par l'OFFT et qui devait avant cela perfectionner ses connaissances en

français. Trois bébés étaient sous la garde d'une titulaire du CFC d'assistante

socio-éducative. Lorsque les parents venaient chercher leur enfant, une de ces

deux personnes devait laisser tous les enfants à sa collègue pour aller ouvrir

la porte. Le rapport de visite conclut en ces termes :

"Pour la seconde fois une visite

impromptue permet de constater que les enfants sont contraints de regarder la

TV, puisqu'ils n'ont pas d'autres activités possibles.

Pour la seconde fois, je constate que les

enfants ne sont pas sortis alors que le temps était favorable.

J'ai observé des bébés pleurant sans cesse,

visiblement perturbés, du personnel démuni, une organisation de l'espace

inadéquate et des déplacements des adultes gênants pour les enfants.

L'impression générale est celle d'une salle d'attente.

Les horaires ont dû être modifiés en raison

de l'absence de M. KK.________, remplacé par Mme U.________, il est donc

difficile de les analyser, cependant, je constate que deux fois, des personnes

travaillent 9h30 d'affilée.

170% de personnel au bénéfice d'un titre

tertiaire ou reconnu comme tel, 235% de personnel au bénéfice d'un titre

secondaire II ou reconnu comme tel, 105% de personnel auxiliaire. "

Lors d’une visite de surveillance

impromptue le 26 octobre 2009 à 17h 35, la conseillère éducative a constaté la

présence de trois bébés encadrés par une éducatrice et de cinq "trotteurs-grands"

en compagnie d'une apprentie. L'ambiance est décrite comme paisible, les

enfants jouant tranquillement. Des étagères basses avaient été installées dans

le fond des locaux, délimitant deux espaces distincts pour les plus grands.

Rapportant un entretien avec Mme X.________, la conseillère éducative note que

celle-ci n'est pas satisfaite du travail de la directrice et qu'elle regrette

d'avoir ouvert l'institution de 3********, où il est très difficile de trouver

du personnel stable et fiable.

Le rapport établi à la suite d'une

visite impromptue du 15 décembre 2009 atteste d'une situation normale

s'agissant de la prise en charge des enfants. En ce qui concerne le personnel,

plusieurs mouvements sont annoncés. Une éducatrice diplômée quitte

l'institution; il est prévu de la remplacer par une puéricultrice titulaire

d'un diplôme français qui pourrait ne pas obtenir d'équivalence de l'OFFT. Une

personne qui effectuait des remplacements depuis novembre allait quitter

l'institution en février. Une éducatrice titulaire d'un diplôme français, en

poste depuis le 1er décembre attendait une éventuelle décision

d'équivalence de l'OFFT. Une éducatrice engagée en juin 2009 avait quitté

l'institution. Un éducateur, absent depuis plus de deux mois pour cause de

maladie, devrait probablement être licencié.

VI. La décision attaquée

Informé que Mme A.________ avait donné sa

démission pour le 31 octobre 2009, le SPJ a averti Mme X.________ que trois des

quatre conditions auxquelles étaient soumises les autorisations d'exploiter du

3.

avril 2009 n'étaient pas remplies et que les mesures requises à la suite de

la mise en demeure n'avaient pas eu les effets escomptés, de sorte qu'il

envisageait de retirer lesdites autorisations.

Mme X.________, par l'intermédiaire

de son avocat, s'est déterminée le 2 novembre 2009. En substance, elle

contestait une partie des manquements constatés, imputait les autres à la

responsable pédagogique et annonçait avoir déjà entendu deux candidates pour la

remplacer au début de l'année 2010.

Par décision du 20 novembre 2009,

le chef du SPJ a retiré les autorisations d'exploiter les garderies Y.________ de

2******** et de 3********, ordonnant leur fermeture définitive avec effet au 31

mars 2010. Cette décision motivée par la démission de la directrice

pédagogique, le non respect des conditions auxquelles étaient soumises les

autorisations, ainsi que par les changements continuels de personnel au sein de

l'équipe éducative.

Mme X.________ a recouru contre cette décision

le 4 décembre 2009, concluant à son annulation, "respectivement"

à sa réforme "en ce sens que les autorisations d'exploiter les deux

garderies Y.________ sises à 3******** et à 2******** sont maintenues, les

garderies ne devant pas fermer au 31 mars 2010." En bref, elle

reproche à la décision attaquée de ne pas lui laisser un délai raisonnable pour

remplacer la directrice pédagogique et elle conteste les manquements qui lui

sont reprochés, lesquels reposeraient sur une constatation inexacte des faits.

Le SPJ n'a ni retiré par avance, ni

sollicité ultérieurement la levée de l'effet suspensif que la loi attribue au

recours.

De son côté, Mme X.________ a

accompagné son recours d'une requête de mesures provisionnelles tendant à ce

que "interdiction soit

faite, sous commination de peine d'arrêts ou d'amende selon l'art. 292 CP, à

toute personne travaillant au Service de protection de la jeunesse vaudois, de

parler, ou de communiquer de quelque façon que ce soit, à propos de toute

information concernant les garderies Y.________ propriété de Mme X.________,

recourante, et plus particulièrement de la teneur du dossier ayant amené à la

décision querellée, et du contenu de celle-ci".

Par décision du 22 décembre 2009, le juge instructeur a

admis partiellement la requête, faisant interdiction au SPJ de donner

spontanément au personnel et à la clientèle des garderies des informations

concernant la décision attaquée et à la procédure de recours, mais autorisant

néanmoins le SPJ à renseigner les parents qui en font la demande sur

l'existence de la décision attaquée et du recours dont elle fait l'objet, ainsi

qu'à les informer sur les conditions d'encadrement de leur enfant pendant la

procédure.

Le SPJ s'est déterminé sur le

recours le 11 janvier 2010, concluant à son rejet et à la confirmation des

décisions attaquées.

Le 25 mai 2010, le SPJ a produit

les rapports de 7 visites de surveillance effectuées du 29 janvier au 7 mai

2010, tant à 2******** qu'à 3********. On en retient les éléments suivants :

Mme LL.________, entrée en fonction le 4 janvier

2010.

comme directrice pédagogique à 50% a été licenciée après deux jours de

travail et réengagée le lendemain. Elle reproche à Mme X.________ d'intervenir

continuellement dans la vie de la garderie, autant auprès du personnel que des

parents. Selon elle, "Mme X.________ stresse le personnel, elle crie et

renvoie toute la responsabilité de la situation sur l'incompétence des

éducatrices. Cette tension continuelle empêche l'équipe éducative d'être

véritablement présente auprès des enfants." La conseillère éducative

note qu'en raison de deux départs qui n'ont été que partiellement remplacés, "il

manque encore un 50% de personnel encadrant formé" (rapport du 29

janvier 2010, 2********).

A 3********, la fonction de directrice pédagogique

n'est pas occupée. Les informations recueillies sur le personnel ne permettent

pas de s'assurer que les directives pour l'accueil de jour des enfants (cadre

de référence et référentiels de compétences) sont satisfaites (rapport du 1er

février 2010, 3********).

D'après les éducatrices présentes "Mme X.________

passe tous les jours et essaie actuellement d'imposer des horaires différents

de ceux spécifiés dans les contrats d'engagement." L'ambiance ne

serait pas bonne du fait de l'exploitante (rapport du 18 février 2010, 2********).

Mme X.________ annonce avoir engagé une personne

à 60% dont 30 devraient être consacrés à la direction pédagogique de la

garderie de 3********. Elle se plaint à la conseillère éducative des

difficultés qu'elle a rencontrées avec Mme LL.________, qui manquait

d'expérience et refusait de travailler auprès des enfants (rapport du 15 mars

2010, 2********).

Le 27 avril 2010 à 11h 30, une seule éducatrice

s'occupe de douze "trotteurs-grands". La lecture des horaires révèle

qu'une partie du personnel effectue entre 9 et 11 heures par jour. Selon Mme X.________,

c'est cette personne elle-même qui aurait demandé ces horaires. L'état du

personnel ne correspond pas aux directives, personne n'est au bénéfice d'une

formation de niveau tertiaire. Le personnel effectue des horaires trop longs

(rapport du 27 avril 2010, 3********).

Nette amélioration au niveau de la conformité

des locaux de 2********. L'état du personnel au 1er mai 2010 fait

défaut. La répartition du personnel encadrant entre tertiaire et secondaire

n'est toujours pas respectée (rapport du 7 mai 2010, 2********).

La recourante a répliqué par un

mémoire complémentaire du 25 juin 2010. Le SPJ a déposé des observations

complémentaires le 10 novembre 2010, dont il résulte qu'à 3******** aucune

directrice pédagogique n'a été en fonction depuis le début de l'année, alors

qu'à 2********, deux directrices pédagogiques se sont succédé, Mme LL.________,

du 1er janvier au 12 février 2010 et Mme MM.________, à partir du 1er

avril 2010.

Le 31 mai 2011, le SPJ a déposé de

nouvelles observations complémentaires, exposant en particulier que Mme MM.________,

responsable pédagogique à 2********, avait donné sa démission pour la fin du

mois de juillet 2011 et qu'à cette date, en raison d'autres démissions

annoncées, ce n'était pas moins de quatre personnes qui devraient être

remplacées dans cette structure. S'agissant de 3********, la personne engagée

pour le poste de responsable pédagogique au début du mois de mars 2011 n'était

restée que deux jours et, par ailleurs, la rotation du personnel perdurait. Des

nouveaux rapports de visite produits, on retient les éléments suivants :

Le nombre d'enfants accueillis simultanément

dans le groupe "trotteurs-grands" dépasse d'une unité le nombre de

places autorisé. Le personnel travaille jusqu'à onze heures d'affilée. Il n'y a

pas de direction pédagogique (rapport du 1er juillet 2010, 3********).

La proportion du personnel au bénéfice d'une

formation de niveau tertiaire par rapport au personnel de niveau secondaire II

n'est pas conforme aux directives (rapport du 7 juillet 2010, 2********).

Le personnel est en nombre suffisant en regard

du nombre d'enfants présents, mais personne n'est au bénéfice d'une formation

tertiaire. Le personnel travaille trop longtemps et il n'y a pas de responsable

pédagogique (rapport du 16 septembre 2010, 3********).

La répartition du personnel entre porteurs de

titres tertiaire et secondaire II n'est pas conforme aux directives. La

directrice pédagogique s'inquiète de ce que des inscriptions ont été prises par

l'exploitante au-delà de ce que permet l'effectif actuel du personnel. Elle

ignore que le nombre d'enfants pouvant être accueillis dans le groupe

"trotteurs-grands" est de quatorze et non dix-sept (rapport du 23 septembre

2010, 2********).

Il n'y a pas de responsable pédagogique, ni de

personne diplômée de niveau tertiaire. Deux des trois personnes récemment

engagées n'ont pas de titre dans le domaine de l'enfance, la troisième n'a pas

encore obtenu le bachelor. Quinze enfants sont prévus dans le groupe

"trotteurs-grands", alors que l'autorisation révoquée en autorisait

quatorze (rapport du 26 octobre 2010, 3********);

Toujours à 3********, de nouvelles collaboratrices

ont été engagées, mais la proportion entre personnel auxiliaire, de niveau

secondaire II et de niveau tertiaire n'est toujours pas respectée. Le nombre

d'enfants du groupe "trotteurs-grands" dépasse de trois le nombre

maximum fixé par la dernière autorisation. Le mardi, l'encadrement éducatif des

enfants n'est pas suffisant (deux personnes au lieu de trois pour dix-sept

enfants à midi et seize l'après-midi, dont neuf "trotteurs"). Pour le

groupe des "bébés", le temps de présence d'une personne dépasse 8h 30

par jour tous les jours de la semaine (rapport du 18 janvier 2011, 3********):

Des efforts d'aménagement ont été faits à 2********.

Cependant les bébés sont très à l'étroit, il semble que le problème de leur

nouvelle salle de sieste, en relation avec l'humidité, ne soit pas résolu. Les

plus grands sont entassés pour la sieste dans deux petites salles. Les

éducatrices disent craindre le jour où ils seront tous présents. Elles doivent

vider les pièces de leur mobilier pour y installer les matelas (rapport du 28

mars 2011, 2********).

Le tribunal a tenu audience les 15 et 30 juin

2011, à Lausanne, en présence de la recourante et de son avocat. Le Service de

protection de la jeunesse était représenté par le chef de l'Office de

surveillance des structures d'accueil de mineurs, une chargée d'évaluation des

milieux d'accueil et une juriste. Le tribunal a procédé à l'audition de huit

témoins. A l'issue de leurs plaidoiries, les parties ont confirmé leurs

Dispositif

conclusions. Le tribunal a délibéré et arrêté le dispositif de son arrêt à huis

clos.

Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement

d'enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l'autorisation et à la

surveillance de l'autorité tutélaire ou d'un autre office du domicile des

parents nourriciers, désignés par le droit cantonal.

En application de cette

disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977

réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption

(OPEE; RS 211.222.338). Aux termes de l'art. 13 al. 1 let. b OPEE, sont

soumises à autorisation officielle les institutions qui s'occupent d'accueillir

plusieurs enfants de moins de 12 ans, placés régulièrement à la journée

(crèches, garderies et autres établissements analogues). L'art. 15 al. 1 OPEE

énonce les conditions dont dépend l'autorisation en ces termes :

"L’autorisation ne peut être délivrée

que:

a. si les conditions propres à favoriser le développement physique

et mental

des enfants semblent assurées;

b. si les qualités personnelles, l’état de santé, les aptitudes

éducatives et la formation

du directeur de l’établissement et de ses collaborateurs leur

permettent

d’assumer leur tâche et si l’effectif du personnel est

suffisant par rapport

au nombre des pensionnaires;

c. si les pensionnaires bénéficient d’une alimentation saine et

variée et sont

sous surveillance médicale,

d. si les installations satisfont aux exigences de l’hygiène et de

la protection

contre l’incendie;

e. si l’établissement a une base économique sûre;

f. si les pensionnaires sont assurés convenablement contre la

maladie et les accidents ainsi qu’en matière de responsabilité civile."

Cette réglementation pose des

exigences minimales. Les cantons peuvent, aux fins d'assurer la protection des

mineurs vivant en dehors de leur foyer, édicter des dispositions allant au-delà

de celles de l'ordonnance fédérale (art. 3 al. 1 OPEE).

Dans le Canton de Vaud, la loi du 20 juin 2006

sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) et son règlement

d'application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1) appliquent et

complètent la réglementation fédérale. Ils régissent notamment l'accueil

collectif préscolaire, soit l'accueil régulier dans la journée, dans une

institution, de plusieurs enfants n'ayant pas atteint l'âge de la scolarité

obligatoire (art. 2 et 3 LAJE). Le Département de la formation, de la jeunesse

et de la culture (DFJC), par l'intermédiaire de son Service de protection de la

jeunesse (SPJ), est l'autorité compétente en la matière (art. 6 LAJE; art. 6 du

règlement du 1er juillet 2007 sur les départements de

l'administration [RSV 172.215.1]; art. 2 de l'arrêté du 1er juillet

2007 sur la composition des départements et les noms des services de

l'administration [RSV 172.215.1.1]). Le SPJ fixe les titres, attestations et

autres conditions pour l'octroi et le maintien de l'autorisation dans des

référentiels de compétences et des cadres de référence (art. 7 LAJE), il octroie

les autorisations pour les institutions d'accueil collectif de jour préscolaire

et parascolaire (art. 9 LAJE) et il surveille l'activité de ces institutions

(art. 12 al. 1 LAJE).

Avant l'entrée en vigueur de la

LAJE, le SPJ avait élaboré sous le titre "Cadre

de référence pour les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance"

des directives détaillant les exigences requises pour l'octroi de

l'autorisation prévu à l'art. 15 al. 1 OPEE. Dans leur version mise à jour en

septembre 1998, applicable lors de la délivrance de l'autorisation initiale

pour la garderie "Y.________" de 2********, ces directives fixaient

comme "normes" pour la

direction ou le ou la responsable pédagogique de l'institution des "qualifications

pédagogiques ou sociales" et une "expérience

professionnelle de trois ans dans le domaine de la petite enfance ou dans le

domaine social pour les UAPE" (Unité d'Accueil pour Ecoliers). Le

SPJ a considéré que ces exigences étaient réunies en la personne de la

recourante quand bien même le curriculum vitae de cette dernière ne révèle

aucune qualification pédagogique ni expérience professionnelle dans le domaine

de la petite enfance.

En application de l'art. 7 LAJE, le

SPJ a édicté le 10 novembre 2006 de nouvelles directives pour l'accueil de jour

des enfants, dont la version actuelle révisée est entrée en vigueur le 1er

septembre 2010. Elles comprennent un "Cadre de référence pour l'accueil

collectif de jour préscolaire, y compris l'accueil d'urgence" (CdR),

ainsi que des "Référentiels de compétences" (RdC) définissant

les titres, expériences et compétences professionnelles exigés de la directrice

d'un accueil collectif de jour préscolaire (ou de la responsable pédagogique

d'une telle institution), ainsi que les titres et qualifications requis du

personnel éducatif d'encadrement.

Les autorisations d'exploiter dont

le retrait (ou la caducité) fait l'objet du présent recours ont été délivrées

le 3 avril 2009. C'est dès lors en fonction des directives dans leur teneur en

vigueur à partir du 1er février 2008 qu'il y a lieu d'en contrôler

le respect.

La directrice ou la responsable chargée de la

direction pédagogique doit être titulaire d'un des diplômes tertiaires requis

pour le personnel éducatif d'encadrement ou d'un CFC d'assistant socio-éducatif

"selon des

conditions qui seront précisées ultérieurement en fonction des formations

complémentaires qui seront mises en œuvre dans le cadre de la législation

fédérale en matière de formation professionnelle pour le domaine concerné" (RdC pour la directrice ou la responsable pédagogique, ch.

1.1), sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en considération ici. Elle

doit en outre être au bénéfice d'une expérience professionnelle éducative dans

le domaine de l'enfance d'au moins quatre ans après l'obtention du titre

(ibid.).

Le CdR comporte toutefois la

disposition transitoire suivante :

"Les autorisations délivrées à un exploitant et à une directrice

avant l'entrée en vigueur de la LAJE demeurent valables jusqu'à l'échéance

figurant sur l'autorisation. Par contre, toute demande de modification d'une

telle autorisation est soumise à la nouvelle législation, y compris les

présentes directives." (CdR, version en vigueur depuis le 01.09.2010, ch. 4)

"L'habilitation à diriger un lieu d'accueil collectif de jour, délivrée

à une personne par le SPJ avant l'entrée en vigueur de la LAJE, reste valable

pour diriger le lieu d'accueil dont elle est déjà la directrice. Cette

disposition particulière s'applique aussi si la personne habilitée est appelée

à prendre la direction d'une autre institution du même type." (RdC, version 01.09.2010,

ch. 3.1).

A l'entrée en vigueur de la LAJE,

le 1er décembre 2006, la recourante pouvait donc se prévaloir de la

situation acquise sur la base de l'autorisation d'exploiter et de diriger la

garderie de 2********, délivrée le 19 novembre 2004 et prolongée la dernière

fois le 10 octobre 2006 jusqu'au 1er octobre 2011. Toutefois, les

droits conférés par cette autorisation ont été limités par la décision rendue

au terme de l'enquête, le 10 octobre 2008, qui imposait à la recourante de

désigner une responsable pédagogique pour chacune de ses institutions et de

n'exercer que la fonction d'exploitante. Par ailleurs, les nouvelles

autorisations délivrées le 3 avril 2009 pour chacune des garderies "Y.________",

qui annulent et remplacent les précédentes, n'ont pas été contestées. Elles ont

été délivrées à la recourante à titre d'exploitante seulement, conformément aux

directives en vigueur à partir du 1er février 2008.

La recourante ne satisfait pas aux

exigences du CdR pour la direction pédagogique, et c'est dès lors à juste

titre, indépendamment du résultat de l'enquête menée en 2008, que les

autorisations du 3 avril 2009 imposent au sein des deux garderies "Y.________"

la présence régulière d'une directrice pédagogique, à un taux d'activité "d'au

moins 30% hors taux d'encadrement des enfants" (ch. 1.1 CdR).

a) Engagée à partir du 1er mars 2009

en tant que directrice pédagogique à 60% (30% pour chacune des garderies), Mme A.________

a quitté cette fonction (qu'elle exerçait à côté d'un autre engagement à 60%

dans une institution de 4********) le 31 octobre 2009. A 2********, elle a

été remplacée du 5 janvier au 22 février 2010, par Mme LL.________, employée à

50%, puis par Mme MM.________, employée à 60% du 1er avril 2010 au

31 juillet 2011.

A 3********, le poste de directrice

pédagogique n'a pas été repourvu. Une personne engagée à 50% pour le 15 janvier

2010 n'est pas entrée en fonction. Une troisième personne, engagée à ce poste

début mars 2011, n'est restée que deux jours avant de donner sa démission.

Il s'ensuit que, si la direction

pédagogique de la garderie de 2******** a pu être assurée après le 31 octobre

2009, sous réserve de quelques mois de vacance, tel n'a pas été le cas à 3********.

b) Les autorisations délivrées le 3

avril 2009 exigeaient non seulement la mise en place d'une direction

pédagogique pour les deux institutions, mais encore que les tâches et

responsabilités de la directrice pédagogique et celles de la directrice

administrative soient clarifiées. Cette condition, qui impliquait que la

recourante exerce uniquement la fonction d'exploitante et s'abstienne de toute

intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes (cf. mise en demeure

du 10 octobre 2008) n'a pas été respectée. Contrairement à ce qu'elle prétend,

la recourante n'a pas entièrement délégué à sa nouvelle directrice les domaines

touchant les enfants, les parents et le personnel. Plusieurs témoignages

concordent à cet égard. Mme A.________, directrice pédagogique de mars à

octobre 2009, a déclaré que la recourante ne lui laissait pas la liberté

nécessaire pour accomplir sa tâche, que ce qui était discuté avec elle et avait

été mis en place était souvent remis en question, que la recourante intervenait

dans la direction pédagogique, s'adressait au personnel, consultait les

horaires et contrôlait tout ce qui se faisait, intervenant de surcroît auprès

du personnel en présence des enfants. Mme LL.________, directrice pédagogique

de janvier à février 2010, a reproché à la recourante d'intervenir tout le

temps dans son cahier des charges, par exemple en prenant des rendez-vous avec

les parents sans lui en parler, alors que cela faisait partie de ses

responsabilités. Mme FF.________, engagée comme stagiaire en mars 2007 et

apprentie assistante socio-éducative d'août 2007 à mai 2009, était dans

l'institution lorsque Mme A.________ en a pris la direction pédagogique; selon

elle, on ne voyait pas trop la différence des rôles entre Mme A.________ et la

recourante; bien que cette dernière ait nommé une responsable, elle continuait

à diriger la garderie. Pour Mme MM.________, directrice pédagogique à 2********

depuis le 1er avril 2010 et qui était encore en fonction lors de son

audition, la ligne de partage entre ses tâches et celles de la recourante était

mal définie. Il est arrivé que la recourante interfère dans des décisions qui

avaient été prises en accord avec l'équipe et il a fallu plusieurs fois que la

directrice lui demande de passer par elle dans les relations avec le personnel.

Pour le personnel d'encadrement d'un accueil

collectif de jour préscolaire, le référentiel de compétences distingue le

personnel professionnel, divisé entre diplômés du tertiaire (école supérieure,

haute école spécialisée ou titre équivalent) et les diplômés du secondaire II

(CFC d'assistant socio-éducatif, titre équivalent ou formation en cours

d'emploi dans une HES ou une ES dès la deuxième année), et le personnel

auxiliaire (qui doit également répondre à certains critères de qualification).

Le CdR fixe quant à lui le nombre de personnes nécessaires à l'encadrement

éducatif en fonction de la classe d'âge et du nombre d'enfants, soit une

personne pour cinq enfants présents de la naissance jusqu'à l'âge de 18 ou 24

mois, une personne pour sept enfants présents âgés de 18 ou 24 mois à 30 ou 36

mois et une personne pour dix enfants âgés de 30 ou 36 mois jusqu'à l'âge

d'entrer au cycle initial. La proportion de personnel auxiliaire ne doit pas

excéder 20% et, parmi le personnel professionnel, les deux tiers au minimum

doivent être au bénéfice d'une formation tertiaire. Ces proportions doivent se

retrouver en principe pour chaque tranche d'âge.

De très nombreux rapports de visites

de surveillance attestent que ces prescriptions ont été régulièrement

enfreintes dans les garderies "Y.________", que ce soit avant ou

après le prononcé de la décision attaquée. La recourante cherche en vain à

faire porter la responsabilité de cette situation, ou d'autres manquements qui

lui sont reprochés par le SPJ, à la responsable pédagogique, Mme A.________.

D'une part il lui incombait, en tant qu'exploitante, de s'assurer que cette

dernière s'acquittait de ses tâches dans le respect des directives et en avait

les moyens. D'autre part, la situation ne s'est pas améliorée après le départ

de Mme A.________, ni à 3********, où elle n'a pas été remplacée, ni à 2********,

où de nouvelles responsables pédagogiques ont été engagées.

Parmi les autres éléments négatifs mis en

évidence par l’enquête, figurent de fréquents changements de personnel. La décision

attaquée retient que, à 2********, sur une équipe de cinq encadrants, douze

personnes différentes ont été engagées depuis le mois de mars 2009 et seules

deux étaient encore présentes en novembre ; à 3********, depuis mars 2009,

sur sept personnes encadrantes, seules deux étaient encore présentes. La

recourante conteste ces chiffres, affirmant qu’à 2******** l’équipe encadrante

était composée de six personnes, dont trois étaient encore en fonction au mois

de décembre 2009, depuis le mois de mars de la même année. A 3********,

l’équipe aurait été composée de cinq personnes et aurait respecté "les

normes instituant un ratio entre le nombre des enfants accueillis et celui du

personnel en charge".

On observera tout d’abord que le

SPJ et la recourante ne se réfèrent pas aux mêmes périodes. Le premier fait

état du personnel en fonction en mars 2009 et il se fonde sur les données

fournies par la recourante elle-même (état du personnel en date du 13 mars

2009). La recourante parle de "l’équipe encadrante actuelle",

soit au moment du dépôt du recours, le 4 décembre 2009. L’état du personnel au

13 mars 2009 mentionne bien, pour 2********, trois éducatrices (pour 2,2 postes

équivalents temps plein [ETP]) et deux auxiliaires à plein temps. Il omet,

semble-t-il, une apprentie et révèle que la proportion maximum d’auxiliaires

(20 %) est largement dépassée. Par ailleurs la liste des salaires déclarés à la

Caisse AVS démontre que sur ces cinq (ou six) personnes en fonction le 30 mars

2009, trois avaient quitté l’institution en cours d’année après cinq à sept

mois d’activité. Les changements de personnel se sont poursuivis en 2010, où

trois personnes seulement ont été en fonction durant toute l’année ; six

personnes ont été engagées, dont trois ont quitté l’institution après deux à

trois mois d’activité. A 3********, l’état du personnel au 13 mars 2009

mentionne deux éducatrices à plein temps et quatre auxiliaires (pour un total

de 3,35 ETP). Sur ces six personnes, cinq ont quitté l’institution en cours ou

à la fin de l’année; et là encore, la proportion de personnel auxiliaire est

très supérieure aux directives. Six personnes nouvelles ont été engagées en

2009, cinq ont quitté l’institution après moins d'une année (sans compter la

directrice pédagogique). En 2010, seules trois personnes ont été en fonction

tout au long de l’année. Six ont été engagées et trois ont quitté

l’institution. Le constat d’une trop grande instabilité de l’équipe éducative

apparaît ainsi fondé.

A cela s’ajoute que plusieurs

témoignages convergent pour dire que cette instabilité est liée à la

personnalité et au style de direction de la recourante: "J’ai engagé du

personnel formé, mais ces personnes ne sont pas restées. Cela dénote un

dysfonctionnement important. Si les conditions de travail avaient été

acceptables, ces personnes seraient restées. Il était hors de ma compétence de

créer un cadre de travail sain" (A.________, responsable pédagogique

de mars à octobre 2009). "Pendant la période de mon travail à la

garderie, la recourante est constamment intervenue dans mon cahier des charges.

Le climat de travail était insupportable. Les éducatrices passaient leur temps

à pleurer. Il était impossible de travailler dans ces conditions. Au lieu de

s’occuper des enfants, les éducatrices discutaient entre elles de ce qu’elles

avaient vécu. Elles étaient constamment préoccupées par leurs relations très

conflictuelles avec la recourante" (LL.________, directrice

pédagogique à 2******** en janvier et février 2010). "Mon engagement a

été très bref car je ne me suis pas senti bien sur ce lieu de travail. Cela ne

m’a pas du tout plu ni convenu. L’ambiance de travail ne m’allait pas, ni le

personnel. J’avais de bonnes relations avec la recourante et son mari, mais

l’équipe éducative était changeante. Quand M. ou Mme X.________ n’était pas là,

l’équipe était agréable. En présence de M. ou Mme X.________, l’équipe était

stressée; il y avait un climat de tension. Il y avait vraiment deux clans (le

personnel éducatif et la direction), ce qui me mettait dans une situation

désagréable. Les personnes de l’équipe m’ont raconté ce qu’elles vivaient, avec

la recourante particulièrement. Elles me racontaient qu’elles étaient

stressées, malmenées" (V.________, éducatrice de la petite enfance

employée durant 7 jours en juillet 2008 à 3********). "Ces six derniers

mois, les rapports de travail sont devenus de plus en plus médiocres. Il y a eu

plusieurs crises au sein du personnel. Certaines personnes ont démissionné,

d’autres ont été licenciées. Une de mes collègues m’a dit qu’elle avait

démissionné car elle avait eu une altercation avec la recourante, qui l’aurait saisie

par le bras. Une autre éducatrice a été licenciée ; je n’en connais pas le

motif mais il semble que c’est en raison d’une mésentente avec la recourante"

(MM.________, responsable pédagogique à 2******** d’avril 2010 à juillet 2011).

Deux témoignages toutefois

décrivent une situation différente : "Le climat de travail est

sain, joyeux et dynamique. Il y a une bonne entente au sein de l’équipe

éducative, des bonnes relations avec les enfants, les parents et la

recourante (…) En une année et demie, je n’ai pas observé une

grande rotation de personnel au sein de l’équipe (…) Les horaires de

travail sont corrects. Je travaille au maximum neuf heures par jour"

(NN.________, éducatrice à 3******** depuis le 1er janvier

2010). "Le climat de travail est très bon; je n’ai jamais eu de

problème et mes collègues non plus. Les horaires de travail sont normaux. Il y

a eu des périodes où nous avons fait plus d’heures, mais c’était à notre

demande, sur un court terme, pour pallier un manque temporaire de personnel. Nous

faisions des journées de 7h 30 à 18h 30, avec des pauses. Mais c’était pendant

une période limitée, en été" (OO.________, éducatrice à 3********

depuis le 1er novembre 2008).

A propos de ces témoignages, on

observe que, d’après les déclarations de salaire à la caisse AVS, en 2010 trois

personnes ont quitté la garderie de 3******** et quatre autres ont été engagées;

le personnel fixe dont fait état le dernier témoignage se résume à trois

personnes. Quant aux horaires de travail dépassant 8h 30 par jour, le constat

en a été établi à plusieurs reprises tout au long de l’année (v. rapports de

visite des 27 avril 2010, 16 septembre 2010 et 18 janvier 2011). Mme MM.________

a par ailleurs indiqué dans sa déposition qu’une des raisons pour lesquelles

elle avait renoncé à assurer la direction pédagogique de 3******** est qu’elle

envisageait de modifier les horaires pour les réduire aux normes du SPJ et

qu’elle se serait heurtée à une forte résistance de l’équipe en place.

Le tribunal a ainsi la conviction

que le reproche fait à la recourante de ne pas être capable d’engager et de

conserver à son service une équipe d’éducateurs suffisamment stable et

qualifiée, est fondé. A l’instar du SPJ, il considère que les changements

fréquents de personnel au sein des garderies représentent un facteur de risque

pour la maturation psychique et la sécurité affective des jeunes enfants

qu’elles accueillent. En l’absence de stabilité et de cohérence dans son

quotidien et son entourage, l’enfant ne peut intégrer des repères qui l’aident

à se situer, à prendre confiance, à s’épanouir et à se structurer. Un mauvais

climat de travail ne peut qu’avoir des conséquences négatives sur la prise en

charge des enfants. Il s’ensuit que les conditions propres à favoriser le

développement physique et mental des enfants accueillis dans les garderies

exploitées par la recourante ne sont pas assurées (cf. art. 15 al. 1 let. a

OPEE).

La recourante se plaint d’être victime d’une

inégalité de traitement de la part du SPJ. Selon elle, le roulement du personnel

et son manque de qualifications seraient tout aussi importants dans bon nombre

de garderies du canton, y compris celles que gèrent les collectivités

publiques. Cette situation serait due au manque notoire, sur le marché de

l’emploi, de personnel répondant aux exigences de qualification posées par les

directives. Pour étayer cette thèse, la recourante a requis la production par

le SPJ de tous documents, rapports, statistiques, audits, lettres, etc. propres

à établir le taux de roulement et le taux de qualification du personnel dans

l’ensemble des garderies du Canton de Vaud, ainsi que "la pénurie de personnel qualifié qui

sévit actuellement dans le Canton de Vaud".

Le SPJ a déclaré ne pas être en mesure de donner suite à ces réquisitions,

exposant qu’il effectuait sa mission de contrôle des structures d’accueil par

le biais de ses collaboratrices chargées d’évaluation, mais qu’il ne relevait

pas de sa mission d’établir les statistiques ou documents requis par la

recourante. A l’audience du 15 juin 2011, le chef de l’Office de surveillance

des structures d’accueil a précisé que le SPJ disposait de données concernant

les autres garderies, et que celles-ci faisaient l'objet de visites de

contrôle. S’agissant du roulement du personnel, le SPJ disposait de chiffres, mais

ceux-ci n’étaient pas organisés de manière scientifique, de sorte qu’on ne

pouvait les exploiter directement. Il a également indiqué qu’il était arrivé

que des garderies soient fermées parce que les équipes qui les composaient

n’étaient pas stables, mais que la situation des garderies de la recourante

était malgré cela extraordinaire en raison de l’instabilité de l’équipe et

parce que les deux institutions étaient dépourvues de direction pédagogique.

Le tribunal n’a aucune raison de

douter que le SPJ ne dispose pas de données organisées de manière méthodique

qui permettraient de comparer la situation des garderies de la recourante avec

celles d’autres institutions du canton, du point de vue de la rotation du

personnel et de son degré de qualification. Rien ne laisse à penser que

l’enquête minutieuse et la surveillance étroite dans les garderies "Y.________"

auraient une autre origine que les dysfonctionnements qui y ont été

effectivement décelés. Quoi qu’il en soit, même s’il devait apparaître que

d’autres institutions ont connu des dysfonctionnements comparables sans être

sanctionnées, cela ne constituerait pas un motif de laisser exploiter celle de

la recourante au mépris des exigences de la loi. On ne saurait renoncer dans un

cas d’espèce à des mesures nécessaires à la protection des enfants sous

prétexte que cette dernière pourrait ne pas être assurée de manière égale dans

tous les établissements. L’administré ne peut généralement pas se prétendre

victime d’une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement

appliquée à son cas, alors qu’elle l’aurait été faussement, voire pas du tout,

dans d’autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les réf. cit). Le citoyen

ne peut prétendre à l’égalité dans l’illégalité que si l’autorité n’a pas

respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques

cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V

390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités) et s’il y a lieu de prévoir que

l’administration persévèrera dans l’inobservation de la loi (ATF 127 I 1

consid. 3a p. 2 s. ; 125 II 152 consid. 5 p. 166 ; 122 II 446 consid.

4a p. 451 s. et les arrêts cités). Rien ne laisse penser que ces conditions

seraient réalisées en l’espèce.

La recourante a requis l’audition de plusieurs

témoins, dont quatre parents d’enfants placés dans ses garderies. Le tribunal a

renoncé à entendre ces parents. Il a tenu pour acquis que ceux-ci, à l’instar

de la quasi-totalité des parents entendus dans le cadre de l’enquête, se déclareraient

satisfaits ou très satisfaits des conditions d’accueil de leurs enfants et que,

d’autre part, ces témoins n’étaient pas propres à établir la qualité effective

de la prise en charge et de l’encadrement des enfants, n’étant pas présent

durant la journée dans les garderies et n’y ayant pas accès, à l’arrivée ou au

départ, au-delà des portes du vestiaire.

Sous le titre "Retrait de l’autorisation" l’art. 20 OPEE dispose ce qui suit:

Lorsqu’il est impossible de corriger certains défauts,

même après avoir chargé des personnes expérimentées de donner des conseils ou

d’intervenir, l’autorité met le directeur de l’établissement en demeure de

prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux manques

constatés; elle en informe l’organisme avant la charge de l’institution.

L’autorité peut soumettre l’établissement à une surveillance spéciale et

arrêter à cet effet des prescriptions particulières.

3 Si ces

mesures n’ont pas d’effet ou apparaissent d’emblée insuffisantes, l’autorité

retire l’autorisation, prend en temps utile les dispositions nécessaires pour

la fermeture de l’établissement et, s’il le faut, aide ceux qui ont ordonné le

placement ou y ont procédé à placer ailleurs les mineurs; lorsqu’il y a péril

en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate de l’établissement."

En l’occurrence, les dysfonctionnements

mis en évidence par l’enquête ont donné lieu à la mise en demeure du 10 octobre

2008, puis à de nouvelles autorisations d’exploiter subordonnées à des

conditions précises. Ces conditions n’ayant pas été respectées, le SPJ était

fondé à retirer lesdites autorisations. On aurait pu s’attendre à ce que la

recourante mette à profit la durée de la procédure de recours pour remédier aux

manquements qui lui étaient reprochés. Il n’en a rien été. Elle a au contraire

confirmé son incapacité à constituer et conserver une direction pédagogique et

une équipe d’éducateurs qualifiés répondant aux exigences de la législation.

Dès lors, aucune autre mesure moins contraignante que le retrait pur et simple

des autorisations d’exploiter ne peut être envisagée. La décision attaquée doit

être confirmée.

Compte tenu de l’impact de cette

décision sur le personnel des garderies et de la nécessité de permettre aux

parents de trouver, avec l’aide du SPJ, d’autres solutions d’accueil pour leurs

enfants, il convient cependant de laisser à la recourante un délai suffisant

pour mettre fin à l’activité de ses garderies.

10.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD, et à

l’art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de

droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice

sera mis à la charge de la recourante déboutée, qui n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 23 novembre 2009 retirant à X.________

les autorisations d’exploiter les garderies "Y.________" de 2********

et de 3******** est confirmée.

III.

Un nouveau délai au 30 avril 2012 est imparti à X.________

pour fermer ces institutions.

IV.

L'émolument et les frais, arrêtés globalement à 3'500

(trois mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2012

Le président : Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la

justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.