GE.2010.0031

CDAP - GE.2010.0031 - 2010-08-17 - STEGER & BREM AG Bauunternehmung, Unterlunkhofen/Service de l'économie, du logement et du tourisme

17 août 2010Français19 min

L'autorité intimée a requis des recourantes, en leur qualité de bailleresses de l'immeuble dans lequel un salon clandestin est exploité, la communication du contrat de bail à loyer de l'appartement concerné. La LPros ne contient cependant aucune disposition prévoyant un éventuel devoir de collaboration du bailleur des locaux utilisés à des fins de prostitution. En outre, l'interprétation de cette loi ne permet pas de conclure à l'existence d'un devoir de collaboration voire d'annonce du bailleur. Il s'agit là d'un silence qualifié et non d'une lacune proprement dite. Partant, aucun émolument ne peut être facturé aux recourantes sur la base de cette loi. Recours admis.

Faits

Vu les faits suivants

Daniel Tomek est associé et gérant avec signature

individuelle de Steger & Brem AG, une société anonyme inscrite au registre

du commerce de Bâle-Campagne le 17 décembre 2009 dont le but est défini

comme suit:

"Betrieb einer Bauunternehmung für Hoch-

und Tiefbau, Bau von Wohn- und Geschäftshäusern und gewerblichen Betrieben

sowie von Erschliessungsanlagen, Erwerb, Veräusserung, Erschliessung,

Vermietung, Belastung und Finanzierung von Liegenschaften und Grundstücken, von

Wohn- und Geschäftshäusern und gewerblichen Betrieben, Handel mit Grundstücken,

Beteiligungen an anderen Gesellschaften."

Auparavant, cette société était

inscrite dans le canton de Zoug, sous la raison sociale "Steger + Brem

AG, Bauunternehmung". Daniel Tomek était membre de son conseil

d'administration avec signature individuelle.

Steger & Brem AG est propriétaire des parcelles

n° 1'526 et 1'530 situées à l'avenue Général-Guisan 36-38 et 32-34 sur la

commune de Vevey, sur lesquelles s'élèvent deux immeubles d'habitation avec

affectation mixte.

Ces deux immeubles sont gérés par Tomek

Immobilien GmbH, société avec siège à Bâle-Campagne dont Daniel Tomek et

l'associé et gérant avec signature individuelle.

Par lettre du 17 mars 2008, le Service de

l'économie, du logement et du tourisme (ci-après: SELT) a informé Tomek

Immobilien GmbH que des contrôles effectués dans les immeubles précités avaient

mis en exergue l'exploitation d'un salon clandestin ainsi que la potentielle

existence d'autres salons clandestins dans trois appartements. Il lui a dès

lors imparti un délai échéant le 31 mars 2008 pour lui transmettre

l'identité des titulaires des baux relatifs à ces trois appartements ainsi que

leurs adresses réelles.

Par lettre du 7 avril 2008, Tomek

Immobilien GmbH a sollicité un délai supplémentaire de 30 jours pour

donner suite à la demande du SELT.

Sans autre réponse de la part de Tomek

Immobilien GmbH, le SELT a rendu une décision datée du 19 mai 2008 par

laquelle il a d'une part formellement réitéré sa demande de pièces, d'autre

part informé la société qu'à défaut de réponse d'ici au 4 juin 2008, il

transmettrait le dossier au Juge d'instruction cantonal, enfin mis un émolument

de 200 fr. à sa charge.

Le 8 juillet 2008, le SELT a dénoncé Daniel

Tomek à l'Office d'instruction pénale de l'Est vaudois pour infractions à la

loi vaudoise sur l'exercice de la prostitution et son règlement d'application

ainsi qu'au Code pénal.

Le 25 août 2008, le Juge

d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois (ci-après: le juge

d'instruction) a remis au SELT copies des baux à loyer des locaux sis dans les

immeubles concernés.

Le 21 octobre 2008, le juge

d'instruction a rendu l'ordonnance suivante:

"Le Juge,

vu l’enquête

instruite d’office contre Daniel TOMEK pour insoumission à une décision de

l’autorité,

considérant que la

société TOMEK IMMOBILIEN GmbH, dont le siège est à Oberwil/BL, gère les

immeubles sis à l’avenue Général-Guisan 32, 34 et 38 à Vevey,

que par courrier

recommandé du 19 mai 2008, la Police cantonale du commerce a, sous la menace de

la peine prévue à l’article 292 CP, sommé Daniel TOMEK, administrateur unique

et directeur de TOMEK IMMOBILIEN GmbH à Oberwil/BL, de lui fournir l’identité

des titulaires des baux relatifs aux appartements n° 635, 525 et 323 sis à

l’avenue Général-Guisan 32, 34 et 38 à Vevey et, si elle (sic) étaient en sa

possession, les adresses réelles respectives de ces titulaires,

que le 8 juillet

2008, la Police cantonale du commerce a dénoncé Daniel TOMEK pour ne pas s’être

conformé à cette décision de production de pièces,

qu’en cours d’enquête,

Daniel TOMEK a fourni les informations que la Police cantonale du commerce lui

avaient réclamées,

qu’il a affirmé

n’avoir jamais eu l’intention de se soustraire à la décision de production de

pièces susmentionnée et ne pas savoir pourquoi les informations demandées

n’avaient pas été communiquées dans le délai imparti,

que l’enquête n’a

pas permis d’établir le contraire,

que dans ces

circonstances, l’élément subjectif de la contravention d’insoumission à une

décision de l’autorité fait défaut,

qu’il y a lieu, par

conséquent, de mettre fin aux poursuites pénales dirigées contre Daniel TOMEK,

que Daniel TOMEK a

pour le moins fait preuve de négligence en ne s’assurant pas que les

informations demandées par la Police cantonale du commerce soient communiquées

à cette autorité,

que ce comportement

a donné lieu à l’ouverture de l’enquête pénale, que Daniel TOMEK supportera dès

lors les frais de procédure, par ces motifs et appliquant les articles 162 et

260 CPP,

I. prononce un non-lieu en faveur de

Daniel TOMEK;

Il. met les frais de procédure à la

charge de Daniel TOMEK par CHF 300-."

Les 6 et 10 mars 2009, Tomek Immobilien AG a

transmis au SELT deux formules d'annonce pour salon accompagnées des baux à

loyers.

Ayant découvert l'existence d'un nouveau salon

clandestin dans l'immeuble sis 38, avenue Général-Guisan, le SELT a, le

11 janvier 2010, demandé par téléphone à Tomek Immobilien GmbH la

production du bail à loyer du locataire de l'appartement n° 334 situé au

troisième étage de cet immeuble.

Le même jour, Tomek Immobilien GmbH a

adressé au SELT une télécopie dont la teneur, reproduite telle quelle, est la

"Suite à notre entretien téléphonique

d'avant, nous vous prions de bien vouloir nous faire une demande par écris au

sujet de M. et Mme Ducros, pourquoi vous avez besoin du bail à loyer."

Par décision du 26 janvier 2010,

le SELT a imparti à Tomek Immobilien GmbH un délai au 19 février 2010 pour

lui communiquer les renseignements requis, sous menace de l'art. 292 du

Code pénal, et a mis à sa charge un émolument de 200 francs.

Par pli du 29 janvier 2010, Tomek Immobilien GmbH

a transmis au SELT copie du bail à loyer requis. Elle a précisé que Daniel

Tomek n'avait jamais donné son consentement pour l'exploitation d'un salon de

prostitution dans l'appartement n° 334 et que des mesures seraient prises

en vue d'une résiliation de ce contrat de bail.

Le 19 février 2010, Tomek

Immobilien GmbH a adressé au SELT une nouvelle lettre dans laquelle elle

exposait avoir renoncé à résilier le contrat de bail portant sur l'appartement

n° 334, mais avoir mis les locataires en demeure d'y cesser toute activité

de prostitution sous peine de voir leur contrat résilié avec effet immédiat.

D'autre part, Steger & Brem AG a saisi la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours contre la

décision du SELT du 26 janvier 2010 en concluant principalement à sa

réforme, en ce sens qu'aucun émolument n'est mis à sa charge, subsidiairement à

son annulation, le dossier étant retourné au SELT pour nouvelle décision dans

le sens des considérants. A l'appui de son recours, elle a notamment produit

deux lettres adressées le 19 février 2010 aux locataires de l'appartement

n° 334 dans lesquelles elle les met en demeure de cesser toute activité de

prostitution dans les locaux loués dans un délai de dix jours sous peine de

résiliation du contrat de bail avec effet immédiat.

Le SELT a conclu au rejet du recours.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments respectifs des parties seront repris

ci-après dans la mesure utile.

Considérant

Considérants

1.

La décision attaquée a été notifiée à Tomek

Immobilien GmbH. En revanche, le recours est interjeté par Steger & Brem

AG, pour adresse Tomek Immobilien GmbH. Se pose dès lors la question de

la qualité pour recourir contre la décision entreprise.

a) Selon l'art. 75 al. 1

let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique

ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant

été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision

attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée.

b) En l'espèce, la qualité pour

recourir doit être reconnue à Steger & Brem AG, propriétaire des immeubles

concernés à qui la décision attaquée aurait au demeurant dû être destinée,

Tomek Immobilien GmbH n'agissant qu'en qualité de représentante. Cela étant,

dans la mesure où la décision attaquée met l'émolument litigieux à la charge de

Tomek Immobilien GmbH, cette dernière dispose également d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant, la qualité pour

recourir doit également lui être reconnue.

2.

Les recourantes s'en prennent à l'émolument mis

à leur charge par l'autorité intimée dans la décision attaquée. Elles ne

contestent pas le bien-fondé de la demande de renseignements formulée par

l'autorité intimée. Elles estiment cependant que dans la mesure où elles

ignoraient que l'appartement n° 334 situé dans l'immeuble sis 38, avenue

Général-Guisan à Vevey était exploité à des fins de prostitution, aucune

responsabilité ne peut leur être imputée.

a) A teneur de son art. 2, les

buts de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros;

RSV 943.05) sont les suivants:

"a. de garantir, dans le milieu de la prostitution, que

les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation,

soit notamment qu'il ne soit pas porté atteinte à la liberté d'action des

personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de

violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de

leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre

sexuel;

b. de garantir la mise en œuvre de mesures de prévention

sanitaires et sociales;

c. de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice

de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires

de la prostitution de nature à troubler l'ordre public."

La police cantonale procède à un

recensement des personnes exerçant la prostitution. L'annonce volontaire et

personnelle est possible en tout temps (art. 4 LPros). La loi distingue

l'exercice de la prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles

au public ou exposés à la vue du public de celle de salon. Cette dernière s'exerce

dans des lieux de rencontres soustraits à la vue du public (art. 8

al. 1 LPros). Tout salon doit faire l'objet d'une déclaration à la police

cantonale du commerce. Cette déclaration doit préciser le lieu et les horaires

de l'exploitation ainsi que, le cas échéant, le nombre de personnes occupées

(art. 9 LPros et 5 du règlement d'application de la LPros du 1er septembre

2004.

- RLPros; RSV 943.05.1). Les autorités compétentes au sens de la

LPros peuvent en tout temps, dans le cadre de leurs attributions respectives et

au besoin par la contrainte, procéder au contrôle des salons et des personnes

qui s'y trouvent. Ce droit d'inspection s'étend aux appartements particuliers

de ceux qui desservent ces salons ou qui y logent lorsque ces appartements sont

attenants au salon (art. 12 LPros). La police cantonale peut procéder

immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, notamment

lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (art. 15 let. a LPros). Enfin,

l'art. 24 al. 1 LPros prévoit que le Conseil d'Etat fixe dans un

règlement les émoluments perçus pour tout acte ou décision de l'autorité pris

en application de la LPros. Le RLPros ne contient aucune disposition concernant

la perception d'un émolument. En revanche, l'art. 11 al. 1 du

règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière

administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1) prévoit qu'un émolument de 20 à

1'860 fr. peut être perçu pour "toute autre décision,

autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le

présent règlement".

b) Dans le cas présent, l'autorité

intimée a requis des recourantes, en leur qualité de bailleresses de l'immeuble

dans lequel un salon clandestin est exploité, la communication du contrat de

bail à loyer de l'appartement concerné. La LPros ne contient cependant aucune

disposition prévoyant un éventuel devoir de collaboration du bailleur des

locaux utilisé à des fins de prostitution. Cette loi se limite à imposer une

obligation de déclaration de tout salon à l'autorité compétente, sans toutefois

préciser à qui elle incombe. Il s'agit par conséquent de déterminer si l'on

peut imposer un devoir de collaboration voire d'annonce au bailleur dans le

cadre de la surveillance de la prostitution de salon exercée par les autorités

compétentes.

3.

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral

d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives

permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la

disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires

(interprétation historique), du but et du sens de la disposition

(interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. Si le

texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont

possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs

sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions

légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).

b) S'agissant de l'obligation

d'annonce d'une part, l'art. 9 LPros se limite à prescrire que "tout

salon doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente".

Une interprétation littérale de cette disposition ne permet pas de définir le

cercle des personnes à qui cette obligation incombe. D'autre part, aucune

disposition ne prévoit expressément un devoir de collaboration du bailleur des

locaux dans lesquels un salon est exploité. A ce stade, il n'est par conséquent

pas possible de retenir une quelconque obligation du bailleur dans le cadre de

l'application de la LPros.

c) Au cours des travaux

préparatoires de la LPros, le législateur a évoqué, dans le cadre des

importants débats suscités par l'adoption de l'art. 9, la possibilité que

l'obligation d'annonce incombe "particulièrement au locataire ou aux

principaux sous-locataires, ainsi qu'au bailleur qui a connaissance de

l'existence de l'activité pratiquée dans ses locaux" (cf. Exposé des

motifs et projet de loi sur la prostitution et réponse au postulat Georges

Glatz et consorts du 11 décembre 2000 demandant au Conseil d'Etat de légiférer

en matière de prostitution y compris l'activité des salons de massage publié in

BGC 4B novembre 2009 p. 5219). Le texte finalement adopté ne reprend

toutefois pas ces précisions. Le législateur semble donc avoir envisagé un

possible devoir d'annonce du bailleur des locaux utilisés à des fins de

prostitution. Cela étant, ce devoir aurait semble-t-il été limité aux cas dans

lesquels le bailleur avait connaissance de l'existence de l'activité pratiquée

dans ses locaux. Aucune solution n'a été considérée dans l'hypothèse inverse. L'interprétation

historique de la LPros ne permet dès lors pas de déterminer si elle emporte un

devoir d'annonce respectivement de collaboration des bailleurs.

d) Il convient de résoudre la

question par une interprétation systématique et téléologique de la loi.

L'on rappellera que la LPros vise à

garantir la conformité à la législation des conditions d'exercice de la

prostitution, la mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales

ainsi que la réglementation des lieux, heures et modalités de son exercice. A

cette fin, elle autorise la police cantonale à procéder à un recensement des

personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Elle institue de plus

un devoir d'annonce des salons de prostitution (art. 9 LPros) ainsi qu'un

droit de contrôle de ces lieux et des personnes qui s'y trouvent (art. 12

LPros). Les renseignements sur l'identité des personnes exerçant la

prostitution sont reportés dans un registre (art. 13 LPros). En outre, la

police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour

trois mois au moins, lorsque qu'il n'a pas été annoncé, qu'il a fait l'objet

d'une annonce concernant des informations manifestement erronées sur le lieu,

les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent, qu'il n'offre pas

des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et

d'ordre public, ou encore qui ne bénéficie pas de l'accord écrit du

propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité

(art. 15 al. 1 LPros). Une fermeture définitive est aussi possible

lorsqu'il se produit dans un salon une atteinte majeure à l'ordre, à la

tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou

de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou qu'un

mineur s'y trouve, ou encore lorsque les conditions d'exercice de la

prostitution n'y sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu'il

y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si

celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de

menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on

profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer

à un acte d'ordre sexuel (art. 16 LPros). Par ailleurs, une interdiction

de fréquenter les salons peut être prononcée à l'endroit d'une personne

responsable d'un motif de fermeture prévu par les art. 15 et 16 LPros

(art. 17 LPros). Enfin, la LPros prévoit des mesures de prévention

(art. 18 ss LPros).

Un survol des mesures mises en

œuvre pour atteindre les buts visés par la LPros tend à démontrer que cette loi

vise en premier lieu les acteurs de la prostitution. L'extension de son champ

d'application à des intervenants extérieurs tels qu'un bailleur apparaît

délicate en l'absence de base légale claire. Ce dernier se limite en effet à

donner en location des locaux contre le versement d'un loyer. Il semble difficile

de le tenir pour responsable des actes de son locataire qui aurait adopté un

comportement délictueux. Certes, il peut être amené à prendre des mesures

contre un locataire qui perturberait le voisinage voire même être mis en cause

en sa qualité de propriétaire d'un immeuble dont émanerait des nuisances

excessives. Sur le plan pénal, il pourrait, à l'instar de chaque citoyen, être

amené à collaborer à l'instruction d'une procédure dirigée contre l'auteur

présumé d'une infraction. Cela étant, en-dehors de ce cadre de droit civil et

pénal, et à défaut de dispositions spéciales - telle que par exemple

l'art. 14 de la loi sur le contrôle des habitants - LCH; RSV 142.01 -

instituant une obligation du logeur d'annoncer l'arrivée et le départ d'un

locataire, l'on peine à trouver un fondement à un devoir de collaboration a

fortiori d'annonce du bailleur au sens de la LPros.

e) L'interprétation de la LPros ne

permet pas de conclure à l'existence d'un devoir de collaboration voire

d'annonce du bailleur. Il s’agit là d’un silence qualifié et non d’une lacune

proprement dite, à combler par le juge (sur cette notion, cf. ATF 131 II 562

consid. 3.5 pp. 567 s. et les arrêts cités; GE.2007.0071

du 18 septembre 2007, relatif à la LADB, niant l’existence d’une lacune

proprement dite). En effet, le choix de ne pas imposer

un devoir d'annonce respectivement de collaboration au bailleur d'un local

abritant un salon relève de l'appréciation du législateur, et non d’un élément

indispensable du système légal, inhérent à celui-ci. Pour le surplus, il

n’appartient pas au tribunal d’évoquer, en droit désirable, les manières

d’améliorer la LPros sur le point litigieux (cf. arrêt GE.2008.0242 du

30.

mars 2009 consid. 3d p. 6).

Par conséquent, et dans la mesure

où les recourantes ne sont pas soumises à la LPros, aucun émolument ne peut

leur être facturé sur la base de cette loi.

4.

Il découle des considérations qui précèdent que

le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu l'issue du

recours, les recourantes, qui ont agi par l'entremise d'un mandataire, ont

droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Service de l'économie, du

logement et du tourisme du 26 janvier 2010 est annulée.

III.

Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.

Le Service de l'économie, du logement et du

tourisme versera un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à Steger

& Brem AG et Tomek Immobilien GmbH solidairement entre elles.

Lausanne, le

17 août 2010

président: La

greffière:

Le présent

arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut

faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au

Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions

des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une

langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.