GE.2010.0157

CDAP - GE.2010.0157 - 2011-03-15 - CAISSE D'EPARGNE RIVIERA Société coopérative/Municipalité de Montreux, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

15 mars 2011Français19 min

La Municipalité de Montreux a inauguré en octobre 2007 une pratique selon laquelle, sur les bâtiments bordant la Place du Marché, la pose d'enseignes publicitaires est autorisée au niveau de la marquise des bâtiments, mais non de leur façade. Cette restriction au droit de propriété n'est pas disproportionnée. Que la Municipalité ait, en avril 2007, autorisé, selon l'ancienne pratique, la pose d'une enseigne sur la façade du bâtiment voisin de celui de la recourante, ne justifie pas de déroger à la nouvelle pratique, au nom de l'égalité dans l'illégalité (consid. 2 et 3).

Faits

Vu les faits suivants

La Caisse d’Epargne Riviera (ci-après: la CER)

est propriétaire de la parcelle n°227 du Registre foncier de Montreux. Sur ce

bien-fonds sis à la Place du Marché n°10, est érigé un bâtiment (portant le

n°ECA 903) de quatre niveaux sur rez-de-chaussée. La CER a acquis ce bâtiment

en 2009, en vue d’y installer ses locaux.

Le bâtiment n°903 a été construit en 1894. Il a,

ainsi que les bâtiments accolés, sis aux n°6-8 et 12 de la Place du Marché, reçu

la note 3 selon le recensement architectural du canton de Vaud. Ces bâtiments sont

également inscrits à l’Inventaire suisse d’architecture (1850-1920, p. 117 du

fascicule concernant Montreux). Montreux (considéré en

tant que cas particulier), figure à l’Inventaire fédéral des sites construits à

protéger en Suisse (ISOS), annexé à l’ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 y

relative (OISOS ; RS 451.12), mis en relation avec l’art. 5 de la loi

fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du

paysage (LPN; RS 451).

En avril 2010, la CER a demandé à la

Municipalité l’autorisation de poser des enseignes sur la façade du bâtiment n°903.

Le projet consisterait à installer, contre la barrière du balcon du deuxième

niveau du bâtiment, une enseigne lumineuse reproduisant le sigle (logo) de la

CER, d’une longueur de 8,1 m et d’une hauteur de 0,62m. Sous la marquise du

rez-de-chaussée seraient suspendues, perpendiculairement à la façade, au-dessus

du trottoir, deux potences lumineuses reproduisant le sigle de la CER, d’une

largeur de 1,5m et d’une hauteur de 0,4m. Enfin, deux plaques, d’une largeur de

0,7m et d’une hauteur de 0,46m, seraient apposées, des deux côtés de la porte

d’entrée du rez-de-chaussée. Le 31 mai 2010, le Service communal du développement

urbain et du territoire a indiqué à la CER que la pose d’une enseigne contre la

barrière du balcon du deuxième niveau n’était pas compatible avec la protection

attachée au bâtiment. Cette enseigne devait être placée sous la marquise. En

outre, le nombre d’enseignes était limité à trois. Le 16 juin 2010, la CER a

réitéré sa demande, que la Municipalité a rejetée, le 13 juillet 2010.

La CER a recouru. Elle a conclu principalement à

ce qu’il soit constaté que la décision du 13 juillet 2010 serait «nulle, car

sans objet». Subsidiairement, elle a conclu à l’annulation de cette décision et

à l’octroi de l’autorisation, telle que demandée, plus subsidiairement au

renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision. La Municipalité

propose le rejet du recours. Le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

(ci-après: le SIPAL) soutient la position municipale. Invitée à répliquer, la

recourante a maintenu ses conclusions.

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection

locale le 21 février 2011 à Montreux. Il a entendu M. Jean-Pierre Schwab,

sous-directeur, assisté de Me Astyanax Peca, avocat à Montreux, et de Me

Guillaume Baechler, avocat-stagiaire à Montreux, pour la recourante; Mme

Lorraine Wasem, adjointe du chef du Service de l’urbanisme, assistée de Me

Alain Thévenaz, avocat à Lausanne, pour la Municipalité, ainsi que Mme Michèle

Antipas, Conservatrice cantonale adjointe, pour le SIPAL.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La recourante soutient que la procédure d’autorisation

serait entachée d’un vice entraînant la nullité de la décision attaquée.

a) Les actes étatiques sont nuls lorsque les défauts qui les

affectent sont particulièrement graves, évidents ou aisément reconnaissables, et que la prise en compte de la nullité ne

compromet pas sérieusement la sécurité du droit. La nullité est l’exception;

elle vise en premier lieu l’incompétence fonctionnelle ou matérielle de

l’autorité qui a décidé, ainsi que les grossières erreurs de procédure (ATF 136 II 489 consid. 3.3 p. 495; 133 II 366 consid.

3.2

p. 367; 132 II 342 consid.2.1 p. 346; ATAF 2008/59 consid. 4.2).

b) La loi du 6 décembre 1988 sur

les procédés de réclame (LPR, RSV 943.11) a pour but de régler l’emploi des

procédés de réclame, afin d’assurer la protection des sites, le repos du

public, ainsi que la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules

(art. 1 al. 1). Sont considérés comme procédés de réclame au sens de la loi,

tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux ou sonores destinés

à attirer l’attention du public, à l’extérieur, dans un but direct ou indirect

de publicité, de promotion d’une idée ou d’une activité ou de propagande

politique ou religieuse (art. 2 LPR).

c) Les enseignes visées par la

décision attaquée entrent dans le champ d’application de l’art. 2 LPR (cf.

arrêt GE.2010.0069 du 30 juillet 2010, consid. 1 et ATF subséquent 1C_397/2010

du 20 décembre 2010).

d) L’autorité peut restreindre ou

interdire la pose de procédés de réclame dans un site, sur un monument classé à

l’inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, ou figurant sur la

liste des monuments historiques du canton de Vaud (art. 5 LPR). Selon l’art. 6

LPR, l'installation d’un procédé de réclame est soumis à autorisation (al. 1);

les demandes de pose de procédés de réclame sur un bâtiment classé ou figurant

à l'inventaire doivent être soumises à un préavis préalable du département

compétent (al. 2). Selon l'art. 18 LPR, les communes peuvent édicter, en

matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la loi

destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et

la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (al. 1); à défaut de

règlement communal, comme en l’espèce, les dispositions du règlement cantonal

s'appliquent (al. 2). Aux termes de l’art. 28 du règlement cantonal du 31

janvier 1990 d'application de la LPR (RLPR; RSV 943.11.1), la demande doit être

adressée à la municipalité (al. 1); dans les cas prévus aux art. 5 et 6 al. 2

LPR, la municipalité transmet la demande pour préavis au département en charge

des monuments, sites et archéologie, s’il s’agit d’un site archéologique ou

protégé au titre du patrimoine bâti, ou au département en charge de la

conservation de la nature, s’il s’agit d’un site protégé comme élément naturel

ou paysager (al. 3).

e) La LPN a notamment pour but de

ménager et de protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités,

les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du

pays, et de promouvoir leur conservation et leur entretien (art. 1 let. a LPN).

L’art. 4 LPN répartit ces objets en deux catégories: ceux d’importance

nationale (let. a) et ceux d’importance régionale et locale (let. b). Pour les

objets d’importance nationale, le Conseil fédéral établit un inventaire (art. 5

LPN), régi par l’OISOS. Montreux, considéré en tant que cas particulier, fait

partie de cet inventaire, en tant que village urbanisé.

Selon l'art. 46 al. 1 de la loi du

10.

décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites

(LPNMS; RSV 450.11), tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de

l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières,

trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique,

artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi. La

LPNMS prévoit deux types de mesures de protection: l'inventaire des monuments

et des sites (art. 12 à 19 et 49 à 51 LPNMS) et le classement comme

monument historique ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS). Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 al.

1.

du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1)

dispose que le département établit le recensement architectural des

constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31

RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art.

49.

LPNMS, sans toutefois se confondre avec lui. Il n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des

art. 16 et 17 LPNMS, relatifs aux objets à l'inventaire, ou des art. 23 et 54

LPNMS, relatifs aux objets classés (arrêts AC.2009.0147 du 11 juin 2010,

consid. 6b ; AC.2008.0152 du 8 octobre 2009, consid. 6b ;

AC.2007.0247 du 31 juillet 2008, consid. 3, et les arrêts cités). Les bâtiments ayant reçu la note 3, se rapportant aux objets

intéressants au niveau local, sont placés sous la protection générale des

monuments historiques au sens de l’art. 46 LPNMS; ils ne sont en revanche pas

inscrits à l’inventaire prévu par l’art. 49 LPNMS et ne font par conséquent pas

l’objet, outre la protection générale, d’une protection spéciale au sens des

art. 49ss LPNMS (arrêt AC.2007.0037 du 11 janvier 2008, consid. 3).

f) L’art. 28 al. 3 RLPR renvoie

aux art. 5 et 6 al. 2 LPNMS, dispositions qui se réfèrent à la liste des

monuments historiques, ainsi qu’aux bâtiments classés ou figurant à

l’inventaire. Partant, pour les bâtiments qui, comme en l’espèce, ne sont ni

classés, ni inscrits à l’inventaire, il semble que le préavis du SIPAL ne soit

pas nécessaire. La question souffre toutefois de rester indécise. En effet,

même à supposer que la décision attaquée soit entachée d’une erreur, parce que

la Municipalité eût dû prendre l’avis préalable du SIPAL, ce défaut ne conduirait

pas à la nullité de la décision attaquée, et cela pour trois raisons au moins:

en rendant la décision attaquée, la Municipalité est intervenue dans son champ

de compétence; l’informalité est mineure, s’agissant d’un simple préavis; le

SIPAL, dans sa réponse au recours, s’est rallié à la position de la

Municipalité et en aurait certainement fait de même s’il avait été appelé à se

prononcer préalablement.

g) La recourante semble également

mettre en doute le fait qu’elle ait demandé une autorisation au sens de la LPR,

faute pour elle d’avoir présenté une demande conforme aux exigences des art. 28,

30, 31 et 32 RLPR. Cela étant, par souci d’économie, elle s’est déclarée prête

à admettre le point de vue contraire de la Municipalité. Toute autre solution

aurait pour effet de vider le litige de son objet, ce qui ne correspond pas aux

intentions véritables de la recourante.

h) La conclusion principale du

recours doit ainsi être rejetée.

2.

La recourante invoque son droit de propriété. Tel

qu’il est formulé, le grief tiré de la liberté économique (art. 27 Cst; 26

Cst/VD) n’a pas de portée propre à cet égard.

a) La propriété est garantie (art.

26.

al. 1 Cst; 25 al. 1 Cst/VD). Les restrictions à la

propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur

une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent

le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 135 I 209 consid. 3.3.1

p. 215/216; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221, 2c p.

221/222, et les arrêts cités).

b) La décision attaquée trouve sa base

légale à l’art. 6 LPR.

c) Les

restrictions au droit de propriété ordonnées en vue de la protection des

monuments répondent en principe à l'intérêt public (ATF 135

I 176 consid. 6.1 p. 181; 126 I 219 consid. 2c p. 221; 120

Ia 270 consid. 4a p. 275, et les arrêts cités). L’inscription

d’un objet à l’ISOS signifie qu’il mérite spécialement d’être conservé intact

ou en tout cas être ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). Les contraintes

juridiques de l’ISOS s’appliquent avant tout à la Confédération, qui doit en tenir compte lors de la réalisation de ses propres constructions et

installations (art. 3 LPN). En revanche, cet inventaire ne fonde pas

d’obligation directe à l’égard des particuliers, des communes ou des cantons, à moins qu’ils accomplissent une tâche fédérale

(arrêts AC.2008.0152 du 8 octobre 2009, consid. 6b; AC.2007.0100 du 26 novembre

2007). Ainsi, l’intérêt public à

prendre en compte ne concerne pas que la protection du bâtiment n°903, pris

isolément, mais également ceux voisins: la Municipalité est tenue de veiller à la

préservation de l’ensemble formé par les bâtiments sis à la Place du Marché,

spécialement ceux formant l’unité composée des n°8, 10 et 12. Au demeurant, la

recourante ne conteste pas que cet intérêt public puisse justifier une

restriction au droit du propriétaire de poser des enseignes sur son bâtiment. Elle

fait valoir toutefois que l’enseigne litigieuse serait primordiale pour elle,

parce qu’elle la rendra visible en tout temps par les piétons et les

automobilistes, dans un secteur où le passage est important. Sans dénier

l’effet publicitaire de l’enseigne – qui est sa raison d’être -, on peut

toutefois douter que la pose de cet objet influerait dans une mesure aussi

importante sur la marche des affaires de la recourante – inscrite au Registre

du commerce depuis 1883. La recourante fait également valoir que la pose d’une

enseigne sous la marquise du bâtiment ne présenterait pas d’avantage pour elle,

car cette partie du bâtiment serait masquée, pendant la moitié de l’année au

moins, par le feuillage des platanes plantés le long de la place. Ce fait – qui

n’est pas contesté - ne compense pas l’intérêt public que la façade du bâtiment

reste dégagée de tout élément publicitaire.

d) La recourante tient la mesure

litigieuse pour disproportionnée.

Selon le principe de la

proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les

résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être

atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de

la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il

exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts en présence – ATF 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4

p. 205; 135 I 169 consid. 5.6 p. 174/175, 176 consid. 8.1 p. 186). Sous ce dernier

aspect, une mesure de protection des monuments est incompatible avec la

Constitution si elle produit des

effets insupportables pour le propriétaire. Savoir ce qu'il en est ne dépend

pas seulement de l'appréciation des conséquences financières de la mesure

critiquée, mais aussi de son caractère nécessaire: plus un bâtiment est digne

d'être conservé, moins les exigences de la rentabilité doivent être pris en

compte (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222, et les arrêts

cités).

Se référant aux art. 4, 5 et 9 LPR, la

Municipalité considère qu’une enseigne ne peut pas être placée sur la façade

d’un bâtiment figurant au recensement architectural avec la note 3, comme en

l’espèce, compte tenu également des impératifs de l’ISOS; en revanche, rien ne

s’opposerait à ce qu’une enseigne soit placée au niveau de la marquise. Dans sa

réponse du 9 novembre 2010, le SIPAL soutient cette conception. De l’avis de

ces autorités, la pose de l’enseigne litigieuse (qualifiée d’ «ajout

disgracieux») cacherait les balcons, qui constituent un élément structurant

dans la composition de la façade. En outre, elle couperait la verticalité de la

façade. La recourante conteste cette appréciation. Elle

tient l’enseigne en question pour discrète; elle s’intégrerait parfaitement

dans le site et à la façade. Cette opinion ne peut être partagée. Le dispositif que la recourante projette d’installer est de dimensions

importantes et produirait incontestablement une rupture dans l’aspect de la

façade. Sous l’angle de la proportionnalité, il convient également de tenir compte du fait que la Municipalité a

autorisé la pose d’enseignes au niveau de la marquise, ce qui ne prive pas

complètement la recourante de tout procédé publicitaire sur son bâtiment. Au

niveau du rez-de-chaussée, l’attention des passants déambulant sur la Place du

Marché sera attirée par les enseignes placées sous la marquise; ils verront que

la recourante occupe à cet endroit des locaux ouverts à la clientèle.

e) Le grief tiré du droit de propriété

est mal fondé.

3.

La recourante se plaint d’une inégalité de

traitement.

a) Il y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des

règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas

nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être

établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à

prendre (ATF 136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 135 II 78 consid. 2.4 p. 83/84; 134

I 23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261, et les arrêts cités). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut toutefois sur celui de l'égalité de traitement. En

conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une

inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,

alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres

cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est

attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions

légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité

que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans

l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9

p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).

b) La recourante fait valoir que la

société d’assurance «Nationale Suisse» (ci-après: la

Nationale) a pu poser une enseigne lumineuse sur le balcon

du 2ème étage du bâtiment contigu, sis au n°8 de la Place du Marché, ayant

également reçu la note 3 au recensement architectural. La

Municipalité reconnaît qu’il s’agit là d’un cas similaire, qui mériterait en principe d’être traité de la même manière que celui de la

recourante. Cependant, la Municipalité a produit le dossier relatif à

l’autorisation octroyée à la Nationale. Il en ressort que la Municipalité a

délivré à la Nationale une première autorisation le 18 novembre 1976. Le 19

novembre 1996, la direction communale de la police – autorité compétente à

l’époque – a autorisé le remplacement de l’enseigne lumineuse. Le 10 avril 2007, la Municipalité a accordé l’autorisation nécessaire

pour l’enseigne actuelle. Lors de l’audience du 21 février 2011, les

représentants de la Municipalité ont expliqué que la Municipalité a fixé, dès octobre 2007, une nouvelle pratique

selon laquelle, sur la Place du Marché et ses alentours, aucun procédé de

réclame ne serait désormais autorisé au-dessus du niveau des marquises. Si la

Nationale devait présenter une nouvelle demande pour un

procédé semblable à celui existant, l’autorisation

lui serait refusée. La Municipalité estime que, dans l’intervalle, la Nationale doit rester au bénéfice de la situation

acquise. Pour le surplus, la

Municipalité a cité neuf autres exemples pour démontrer qu’elle refuse la pose

de procédés de réclames sur les façades de bâtiments dignes d’intérêt. Sur la

base de ces indications, le Tribunal n’a pas de raisons de

douter que la politique de la Municipalité en la matière suit désormais une ligne claire.

c) Les autres exemples cités par la

recourante (concernant une parfumerie, un centre commercial, un magasin de

vêtements ou un établissement de restauration rapide) ne sont pas déterminants,

car les enseignes et éléments publicitaires en question ne sont pas posés sur

des bâtiments protégés de la même manière, et se trouvent au niveau de la rue.

d) Le grief tiré

de l’égalité dans l’illégalité est mal fondé.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée

confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante, ainsi que des

dépens en faveur de la Municipalité; l’allocation de dépens en faveur du SIPAL

n’entre pas en ligne de compte (art. 49, 52, 55 et 56 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 13 juillet 2010 par la

Municipalité de Montreux est confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 fr. est mis à la charge de

la Caisse d’Epargne Riviera.

IV.

La Caisse d’Epargne Riviera versera à la

Municipalité de Montreux une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.

Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.

Lausanne, le 15 mars 2011

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.