GE.2010.0158

CDAP - GE.2010.0158 - 2012-01-10 - AX._, BX., CX.___ c/Département des finances, Municipalité d'Ollon

10 janvier 2012Français29 min

Admission d'un recours contre une décision d'expropriation d'un terrain agricole en vue de la réalisation future de l'extension d'un collège. Le terrain choisi pour la construction projetée doit se prêter de manière adéquate à l'affectation prévue, ce qui n'est clairement pas le cas d'un terrain en zone agricole pour l'extension de bâtiments scolaires. En outre, le projet d'espace polyvalent à créer demeure à l'état d'études et la Municipalité n'a, en l'état actuel, élaboré aucun plan de l'extension du collège. Au surplus, le droit vaudois ne contient, à l'inverse de la législation fédérale, aucune règle permettant à l'autorité d'ouvrir une procédure en vue d'une expropriation dite préventive, soit en vue de l'extension future de bâtiments publics existants.

Faits

Vu les faits suivants

AX.________, BX.________ et CX.________

(ci-après: les consorts X.________) sont propriétaires en main commune de la

parcelle n° 922 au chapitre cadastral de la Commune d’Ollon, au lieu-dit «La

Distillerie». D’une surface de 12'497 m2, cette parcelle est

bordée à l’ouest par la RC 780a, au nord par la route de la Distillerie (DP

1652), à l’est par le chemin de la Perrosalle (DP 1654) et au sud par la

parcelle n° 923, propriété de la commune. Colloquée en zone agricole, la

parcelle n° 922 est bâtie dans sa partie supérieure d’un rural avec habitation,

soit une surface de 1'075 m2; une place-jardin de 3'480 m2

y est aménagée. Le reste, soit 7'942 m2 est en nature de pré-champ.

Cet immeuble est actuellement affermé à Y.________, agriculteur, qui

l’exploite.

De l’autre côté du chemin de la

Perrosalle, à l’est, la parcelle n° 921 abrite le collège du même nom. Cette

parcelle, de même que celle portant le n° 923, au sud, sont classées en zone

de constructions d’utilité publique.

Le 25 mai 2009, la Municipalité d’Ollon a soumis

au Conseil communal le préavis municipal n° 2009/11, intitulé «Crédit

d’étude pour l’extension du Collège de Perrosalle», dont on extrait ce qui

suit:

« (…)

1. PRESENTATION

Le Collège de Perrosalle date de 1975 et

certains de ses locaux et équipements ne correspondent plus aux besoins actuels

et futurs.

Ainsi, les installations sportives, malgré un

entretien constant et maintenant coûteux, sont dénoncées par le corps

enseignant qui réclame depuis plusieurs années, vu le nombre croissant des

élèves, 2 salles de gymnastique supplémentaires.

La piscine aussi demande à être revue. Ses

frais d’entretien sont de plus en plus coûteux. Ses filtres à sable ne sont

plus d’actualité, les tuyaux en Eternit à base d’amiante ne sont plus conformes

et sa conception quasi médicale et rigide est obsolète. De plus, des fuites

régulières posent des problèmes à résoudre journellement et sa consommation

énergétique est déplorable.

Au niveau scolaire, 11 classes sont abritées

dans des pavillons provisoires, situation qui ne peut pas perdurer indéfiniment.

La solution consisterait à aménager un étage supplémentaire sur le bâtiment A

(bâtiment des classes). Il faudrait bien sûr profiter de ces transformations

pour isoler l’enveloppe du bâtiment. Une modification du PPA sera alors

nécessaire mais n’est pas comprise dans ce budget (env. 30'000.--).

Les 2 chaudières à fuel du collège de

Perrosalle ne sont plus conformes et doivent être remplacées d’ici 2015.

2. DESCRIPTION

Dans les concepts de notre époque, il ne s’agit

plus de culture physique ni de natation, ni de remédier temporairement à des

situations critiques et immédiates mais d’envisager un ensemble capable

d’apporter des solutions aux problèmes actuels et de se préparer à un futur

proche, d’offrir les équipements qui manquent au collège et à la zone sportive.

L’opportunité paraît offerte en utilisant le

terrain de la Distillerie qui permettrait de créer un ensemble constitué de

deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air et d’y joindre une

cafétéria au sein d’un complexe polyvalent qui réponde à la fois aux besoins

des élèves du collège, complète les équipements de la zone sportive et offre au

public un espace destiné à ses réunions et manifestations (la Grande salle

d’Ollon est trop petite pour accueillir de grandes manifestations et crée des

nuisances dans ce quartier du vieux village).

Enfin, compte tenu de tous ces éléments

(complexe sportif, collège Perrosalle, nouveaux vestiaires de la zone des Verchy

et éventuellement dépôt du Bruet) il apparaît que le choix d’un système de

chauffage commun qui envisagerait toutes les ressources connues (bois, pompe à

chaleur sur les égouts, panneaux solaires etc.) doit être étudié.

Cette vaste idée d’extension de Perrosalle, en

créant un espace polyvalent, permet d’envisager de nombreux développements et

solutions qu’il faut imaginer, définir et comparer afin de les parfaire avant

de les concrétiser.

Pour cela, il faut mener une suite d’études

préparatoires qui soit conduite par un bureau capable de définir les cahiers

des charges, collecter et analyser les solutions à retenir dans les différents

domaines et aspects et en estimer les coûts.

(…) »

Ces études

préliminaires comportent l’analyse et l’énoncé des besoins, définition de

l’objet et cahier des charges, étude de faisabilité, consultations diverses,

procédure de choix de mandataires, pour les projets suivants :

• projet 2 salles de gym (salle polyvalente) + piscine

• bât. B (sportif: réaffectation de la piscine et extension du

réfectoire

• bât. A: isolation des façades + étage supplémentaire

• cahier des charges: centrale de chauffe Bruet – Perrosalle –

Verchy

• cahiers des charges des concours d’architecture et marchés

publics.

Dans sa

séance du 26 juin 2009, le Conseil communal d’Ollon a autorisé la Municipalité

à entreprendre les études préliminaires pour l’extension du collège de

Perrosalle pour un montant de 200'000 francs.

Par publication dans la Feuille des avis

officiels du 6 octobre 2009, la Municipalité d’Ollon a mis à l’enquête

publique, du 7 au 5 novembre 2009, le projet d’expropriation des terrains

nécessaires à la réalisation du projet d’agrandissement du collège de

Perrosalle. A teneur du plan de situation, le projet consiste à créer une

emprise de 7'942 m2 sur la parcelle n° 922 (soit la partie

actuellement en nature de pré-champ), laquelle serait ainsi divisée. La

parcelle A, soit 4'555 m2, demeurerait propriété des consorts X.________,

cependant que la commune exercerait son droit d’expropriation sur la parcelle

B, de 7'942 m2. Ce projet a suscité l’opposition de Y.________ et

des consorts X.________.

Le 1er février 2010, la

Commune d’Ollon, par sa Municipalité, a requis du Département des finances et

des relations extérieures (ci-après : DFIRE) la délivrance d’une

déclaration d’intérêt public l’autorisant à exproprier les terrains et les

droits nécessaires. Après avoir entendu les parties et leurs représentants, le chef

du DFIRE, par décision du 12 juillet 2010, a levé les oppositions, déclaré le projet

d’intérêt public et a autorisé la Commune d’Ollon à exproprier les terrains et

les droits nécessaires pour la réalisation du projet d’agrandissement sur une

surface d’environ 7'942 m2 à détacher de la parcelle n° 922.

Les consorts X.________ ont recouru contre cette

décision dont ils demandent l’annulation. Ils ont requis la tenue d’une

audience avec inspection locale.

La Municipalité d’Ollon propose le

rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Les parties ont entrepris, sans

succès, des discussions; les recourants ont requis du juge instructeur la

suspension de la procédure afin que celles-ci puissent, le cas échéant, se

poursuivre.

Le Tribunal a statué à huis clos,

par voie de circulation.

Considérants

1.

Les recourants ont requis la tenue d’une

audience avec inspection locale. Comme on le verra plus loin, ils soutiennent

que la décision attaquée, qui admet l’intérêt public du projet d’expropriation

formelle de la Commune d’Ollon, serait contraire aux principes régissant l’atteinte

à la garantie de leur droit de propriété (art. 26 Cst.).

a) Les parties ont le droit d'être

entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le

droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès

au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p.

277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les

arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec

les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la

faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation

juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à

prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497

consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que lorsque

l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique

non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne

s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique

a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement

étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer

au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre

sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153

consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et

les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont

le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du

droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF

2C_688/2007 du 11 février 2008).

Devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe

écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Les parties participent à

l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à

l’audition des parties, à l’inspection locale et aux témoignages (art. 29 al. 1

let. a, b et f LPA-VD). Elle n'est toutefois pas

liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2

LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les

preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de

pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD

n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction

administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui

d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins

que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464

consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, le Tribunal ne

donnera pas suite à la réquisition présentée par les recourants. Il s’en

tiendra à une procédure exclusivement écrite. Les recourants font sans doute

valoir qu’une inspection locale permettrait de vérifier le besoin pour la

commune d’étendre les bâtiments scolaires sur la parcelle n° 922, alors qu’il

existerait, selon eux, des possibilités sur les terrains communaux. Or, comme

on le verra ci-dessous, cette question, qui relève sans doute de l’intérêt

public, présuppose le respect du principe de la légalité, question d’ordre

juridique que le tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76

LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime

en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de l’audience

réclamée par les recourants.

c) En outre, le Tribunal ne donnera

pas suite à la réquisition des recourants tendant à la suspension de la

procédure. Les conditions d’une suspension ne sont pas réalisées dans la mesure

où l’arrêt ne dépend pas de l'issue d'une autre procédure ou ne pourrait pas s'en

trouver influencée d'une manière déterminante (cf. art. 25 LPA-VD).

2.

La protection contre l’expropriation est de rang

constitutionnel (art. 26 al. 2 Cst; 25 al. 2 Cst./VD). Les règles qui

conditionnent la restriction aux droits fondamentaux s’appliquent en conséquence

(art. 36 Cst; 38 Cst./VD). L’expropriation cause une atteinte grave au droit de

propriété; elle doit dès lors reposer sur la loi au sens formel (art. 36 al. 1,

deuxième phrase, Cst.; 38 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD). L’art. 3 de la loi

vaudoise du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; RSV 710.01) concrétise ce

principe.

a) L'expropriation est la procédure

par laquelle une personne est contrainte de céder sa propriété ou tout autre

droit sur un immeuble ou sur un meuble totalement ou partiellement (art. 1er

al. 2 LE). L'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant pleine indemnité,

en cas d'intérêt public préalablement et légalement constaté (ibid., al. 2). Une

expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant

expressément ce mode d'acquisition (art. 3 LE). L'intérêt public d'une

acquisition, d'une entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la

procédure prévue au titre II (art. 4 LE). L'expropriation est contenue dans les

limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation

du projet (art. 5 LE). L'expropriation peut

avoir pour objet la propriété d'un immeuble ou d'un meuble, une propriété

immatérielle, tout autre droit réel portant sur un immeuble ou un meuble, les

droits de voisinage, ainsi que les droits personnels des locataires ou fermiers

de l'immeuble à exproprier (art. 7 al. 1 LE). L'expropriant doit à l'exproprié

réparation intégrale du préjudice résultant pour lui de la suppression, de la

restriction ou de la modification de son droit (art. 8 al. 1). Sauf accord

entre expropriant et exproprié, et sauf disposition légale contraire,

l'indemnité s'acquitte en argent et comporte l'allocation d'un capital (ibid.,

al. 2).

b) Sur le plan procédural (titre II

de la loi intitulé "Déclaration d'intérêt

public"), tout projet d'expropriation doit être déposé pour enquête

au greffe municipal de la commune dans laquelle se trouvent les immeubles

touchés par l'expropriation (cf. art. 12 al. 1 LE). Le projet désigne: l'expropriant

(art. 14 ch. 1 LE); le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan

parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et

le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers

nécessaires (ibid., ch. 2); les immeubles atteints par l'expropriation, selon

la désignation du registre foncier, avec l'indication aussi précise que

possible des surfaces expropriées en cas d'expropriation partielle (ibid., ch.

3); les droits dont l'inscription ou l'annotation au registre foncier doit être

radiée ou modifiée, y compris les mentions de précarité et les autres mentions,

mais à l'exception des usufruits, des charges foncières, des droits de gage,

des saisies et autres restrictions au droit d'aliéner (ibid., ch. 4); au moyen

d'un tableau récapitulatif, les nom et domicile des personnes intéressées à

l'expropriation au moment du dépôt du projet en qualité: de propriétaires

d'immeubles expropriés en tout ou en partie, de titulaires de droits mentionnés

sous chiffre 4 ci-dessus (ibid., ch. 5). Le projet est rendu public par les

soins de l'expropriant, par avis affiché au pilier public et inséré dans la

«Feuille des Avis officiels» ainsi que dans les journaux locaux désignés par la

municipalité (art. 16 al. 1 LE). L'expropriant porte en outre préalablement le

projet à la connaissance des personnes figurant au tableau des intéressés par

envoi du texte de la publication sous pli recommandé (ibid., al. 2). Le projet

reste déposé au greffe municipal où les intéressés peuvent en prendre connaissance

dans un délai de trente jours dès la publication dans la «Feuille des Avis

officiels» (ibid., al. 3). Si l'expropriation est demandée par une commune, une

association de communes ou une fraction de commune, l'autorité exécutive

transmet le dossier au Département des finances en y joignant son préavis sur

les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du projet (art.

20.

al. 1 LE). Si cette transmission n'a pas lieu dans les trois mois dès la

clôture de l'enquête, le projet d'expropriation est réputé abandonné (ibid.,

al. 2). Le DFIRE statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier,

délai qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le département et l'expropriant (cf. art. 23 al. 1 LE); si le DFIRE admet l'intérêt public, il détermine

les emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les

limites de ce qu'exige l'exécution du projet; il peut imposer des conditions et des restrictions ou des

modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes

de protection; toute autre

modification exige une nouvelle procédure dès et y compris la mise à l'enquête (ibid., al. 3). La seconde phase relève du Tribunal d'expropriation

et vise à fixer les indemnités allouées aux propriétaires expropriés (art. 29

ss LE).

3.

En premier lieu, les recourants mettent en cause

la compétence de la Municipalité d’Ollon pour requérir l’expropriation d’une

partie de leur immeuble. Il ressort de la loi du 28 février 1956 sur les

communes (LC; RSV 175.11) que le conseil communal ou général délibère sur l'acquisition

et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts

de sociétés immobilières (art. 4 al. 1 ch. 6, 1ère phrase, LC). Le

conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur

les aliénations et les acquisitions en fixant une limite (ibid., 3ème

phrase).

En l’occurrence, le Conseil

communal d’Ollon a, dans sa séance du 6 octobre 2006, accordé à la Municipalité

une autorisation générale de traiter sur les nouvelles acquisitions d’immeubles

et de droits réels immobiliers, charges éventuelles comprises, à raison de

150'000 fr. par an et 500'000 fr. maximum pour les acquisitions durant la

législature 2006-2011. La Municipalité tire sa compétence de cette autorisation

générale; on peut cependant avoir des doutes sur ce point. Comme on le verra

ci-dessous, le Conseil communal n’a pas encore étudié le projet d’extension du

collège de Perrosalle, ni donné formellement son aval à la procédure d’expropriation.

A cela s’ajoute que le coût estimatif de l’expropriation, qui porte sur 7'942 m2

de surface agricole, est inconnu; la Municipalité ne s’étant pas exprimée sur

ce point, l’on ignore par conséquent si la limite de 150'000 fr. a déjà été

atteinte en 2010, ni ce qu’il en est de la limite de 500'000 fr. pour la

législature écoulée. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise;

comme on le verra ci-dessous, le recours devra de toute façon être accueilli

pour un autre motif.

4.

En second lieu, les recourants critiquent la

décision attaquée sous l’angle de la légalité.

a) Le droit est le fondement et la

limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le

Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le

Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120

al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte

étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée

par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113

consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le

premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques

de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le

cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré

inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est

celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits

constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565). L’exigence

de la base légale peut être mesurée à l’intensité de l’atteinte aux droits

fondamentaux (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème

éd., Berne 2011, n° 1.1.3.2 p. 37).

En tant que restriction ou

suppression de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l’expropriation

formelle doit respecter les règles régissant toute restriction des droits

fondamentaux (art. 36 Cst.); elle doit être fondée sur une base légale, se

justifier par un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction et expropriation, Berne 2001, n° 1034). En outre, en tant qu’atteinte majeure à la

propriété, l’expropriation ne peut avoir lieu que contre le versement d’une

indemnité pleine et entière (Grégory Bovey, L’expropriation des droits de

voisinage, thèse Lausanne 2000, p. 94; cf, art. 36 al. 2 Cst.). Le législateur

doit déterminer clairement le but de l’expropriation ainsi que l’étendue du

droit d’exproprier (Bovey, op. cit., p. 95, références citées). En d’autres

termes, la loi établira dans quels cas cette procédure peut être mise en œuvre,

quelles en sont les étapes, qui sont les titulaires du droit d’exproprier et de

quelle manière se calcule l’indemnité d’expropriation (ibid., pp. 95-96).

b) En droit vaudois, l’expropriation

ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce

mode d'acquisition (cf. art. 3 LE). La loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV

400.

) prévoit à son article 109 al. 1 que les communes sont tenues de mettre

à disposition les locaux et installations nécessaires à l'enseignement. Ces

installations doivent comprendre une place de sport convenablement aménagée

(al. 2). Un règlement d'application fixe les normes minimales à appliquer (al.

3). Sont réputés installations scolaires les bâtiments abritant des classes

enfantines, primaires ou secondaires, les salles de gymnastique, les salles polyvalentes,

les terrains de sport et les piscines scolaires couvertes (art. 3 du règlement

du 14 août 2000 sur les constructions scolaires primaires et secondaires –

RCSPS; RSV 400.01.3). Les annexes au

règlement fixent le programme type des locaux des écoles enfantines, primaires

et secondaires et des installations sportives en fonction du nombre de classes

(art. 6 al. 1 RCSPS). Les surfaces indiquées sont des minimums exigés (ibid.,

al. 2). Les communes sont autorisées à exproprier les droits nécessaires à la

construction et à l'exploitation rationnelle des bâtiments, locaux et

installations prévus à l'article 109 (art. 110a LS).

Il s’avère ainsi que, sur le

principe, la procédure d’expropriation repose sur une base légale que les

recourants eux-mêmes se gardent du reste de contester. Selon leurs explications

toutefois, la Municipalité aurait outrepassé les termes du préavis adopté par

le Conseil communal le 26 juin 2009. Ils expliquent à cet égard que le préavis

était circonscrit aux études préliminaires que la Municipalité devait au

préalable mener pour l’extension du collège de la Perrosalle, avant d’entreprendre,

le cas échéant, une procédure d’expropriation des droits des propriétaires

voisins du collège. Ils font valoir que la décision attaquée serait en quelque

sorte prématurée.

c) La parcelle n° 922 se trouve

dans la zone agricole du territoire communal; elle est donc inconstructible. A

titre préliminaire, il importe dès lors de s’interroger sur les possibilités d’exproprier

un terrain pour y construire un bâtiment public, tant et aussi longtemps que

l'affectation de la zone exclut une telle construction. Cette question relève de

la nécessaire planification préalable en matière

d'aménagement du territoire. Elle doit être distinguée du degré de précision

que devrait revêtir le projet d'expropriation pour être conforme à l'art. 14 LE,

l’al. 2 notamment, question qui sera abordée plus avant.

La LS ne distingue pas

explicitement la procédure de planification de la procédure d'expropriation,

contrairement, par comparaison, à la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou;

RSV 725.01); celle-ci suppose en effet que la première précède la seconde (cf.

art. 13 et 14 LRou; ATF 1P.317/1998 du 1er

septembre 1998, in RDAF 1999 I 250). Aussi, dans le domaine des aménagements routiers soumis à la LRou,

l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure de planification

avant d'engager la procédure d'expropriation (arrêt AC.2000.0164 du 23 mars

2001). Il n’en demeure pas moins que, de façon

générale, le terrain choisi pour la construction projetée doit se prêter de

manière adéquate à l'affectation prévue (v. Olivier Dind, L'expropriation, in

Mélanges 50 années SSCRV, Wädenswil 1998, p. 178). Or, tel n'est clairement pas

le cas d'un terrain en zone agricole pour l'extension de bâtiments scolaires. En

l’occurrence, l’extension prévue sur la parcelle n° 922 n’étant pas conforme à

l’affectation de la zone, elle n’est en l’état pas autorisable, vu l’art. 22

al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire

(LAT; RS 700). Même le plan directeur, qui prévoit une extension de la zone

d'intérêt public, n'a pas encore été soumis au conseil communal au demeurant,

puisque la décision attaquée fait à cet égard mention d'un projet soumis à

l’examen préalable du Service du développement territorial (ci-après: SDT). Par

conséquent, la décision attaquée ne résiste pas à ce premier grief.

d) En droit fédéral. la procédure

d’expropriation présuppose qu’une première phase, indépendante, celle de la

planification préalable, ait été menée à son terme (art. 27 et ss de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation – LEx; RS 711; cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III,

Berne 1992, n° 8.2.6.1). Les plans relatifs aux projets de construction ou d’installation

doivent renseigner sur l’ampleur, l’emplacement, l’emprise et l’impact de

l’ouvrage (v. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 1214; cf. en outre Heinz

Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, p.

375). Le Tribunal fédéral a jugé que, dès lors que

l'approbation des plans devait être considérée comme une décision au sens

technique du terme (selon l’art. 5 PA), la procédure d'expropriation doit, en

lieu et place de la procédure d'approbation des plans, permettre aux tiers,

susceptibles de subir des atteintes du fait du projet, de faire valoir leurs

moyens (ATF 115 Ib 424 consid. 4c et d p. 432 et ss; 108 Ib 245 consid. 2e

p. 251). En revanche, cette solution ne s'impose pas si la procédure

d'approbation des plans débouche sur des décisions, non plus à caractère

purement interne, susceptibles de faire l'objet de recours déposés par des

tiers touchés par les travaux projetés (arrêt AC.1996.0101 du 11 juillet 1996).

Le droit vaudois est moins exigeant à cet égard puisqu’il

n’impose pas une procédure de planification analogue à celle prévue en droit

fédéral. Le but et l'objet de l'expropriation doivent

être définis au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan

cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux

avec les profils en long et en travers nécessaires (cf. art.

14.

ch. 2 LE).

Les recourants contestent en

l’espèce à la Municipalité le droit d’agir sur la base du préavis 2009/11. Les recourants font sans doute une lecture très restrictive du préavis

municipal. Ils paraissent perdre de vue que, dans l’exposé des motifs, la

Municipalité a elle-même mis en évidence l’opportunité d’utiliser la parcelle

n° 922 afin d’y réaliser cette extension et de créer un ensemble constitué de

deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air, ainsi qu’une

cafétéria. Il ressort ainsi clairement de ce préavis que la Municipalité a

privilégié avant tout cette solution, à l’exclusion de toute autre; cela ne

pouvait échapper au Conseil communal, lequel a délibéré en connaissance de

cause. Cela étant, ce projet d’espace polyvalent à

créer demeure à l’état d’études. La Municipalité elle-même a énoncé l’objet

principal de son préavis; il s’agit pour elle de mener une

«suite d’études préparatoires», collecter et analyser les «solutions à

retenir dans les différents domaines et aspects et en estimer les coûts». Ainsi

la Municipalité n’a, en l’état actuel, élaboré aucun plan de l’extension du

collège. Le degré de précision des plans que l'on est

en droit d'attendre dans la procédure d'expropriation s’avère, sans doute,

nécessairement inférieur à celui des plans d'enquête pour la demande de permis

de construire. Il n’en demeure pas moins que l’on ignore

tout de la configuration future de l’espace polyvalent que la Municipalité

projette de réaliser. Il est douteux du reste que le mandat que la Municipalité

s’est vue conférer par le Conseil communal s’étende à la procédure

d’expropriation proprement dite. Ce préavis a trait aux opérations préalables qui,

le cas échéant, devront conduire l’autorité communale à entreprendre cette

procédure.

La Municipalité semble s’être placée

sur le terrain de l’expropriation dite préventive (v. sur cette notion de droit

fédéral, art. 4 let. a LEx, à teneur duquel le droit d’expropriation peut être exercé pour l’exécution, la

transformation, l’entretien et l’exploitation de travaux, ainsi que pour

l’extension future de ceux-ci; v. en outre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,

n° 1105; Hess/Weibel, op. cit., pp. 76-77). Dans une situation de ce genre, il

suffit pour l’expropriant de dresser un plan d’expropriation et un tableau des

droits expropriés (cf. art. 27 al. 3 LEx). La Municipalité entend ainsi

acquérir une partie de la parcelle n° 922 pour un besoin futur qui, en l’état,

n’est pas encore défini avec précision, faute de plan. Or, selon la

jurisprudence, il importe en pareil cas que le besoin futur soit déterminé avec

précision; il doit être propre à se réaliser un jour avec quelque certitude. Une

simple possibilité ne suffit pas; il doit apparaître que, selon toute

probabilité, les travaux prévus seront tôt ou tard nécessaires (v. ATF 98 Ib

417.

consid. 4 p. 422, références citées; v. en outre Hess/Weibel, p. 380 et les

renvois). Quoi qu’il en soit, même s’il peut paraître nécessaire de réaliser à

brève échéance l’extension du Collège de la Perrosalle, ce que les recourants

se gardent de remettre en question, il reste au préalable à démontrer que la

procédure suivie en l’espèce résiste à l’examen du principe de légalité. A cet

égard, il n’a sans doute pas échappé à l’autorité intimée qu’à l’inverse de la

LEx, la LE ne contient, quant à elle, aucune règle permettant à l’autorité

d’ouvrir une procédure en vue d’une expropriation dite préventive, soit en vue

de l’extension future de bâtiments publics existants. Il en va de même de la LS,

loi spéciale sur laquelle se fonde pourtant la décision attaquée et dont

l’art. 110a autorise la municipalité à exproprier les droits nécessaires à la

construction des locaux et installations nécessaires à

l'enseignement, ainsi qu’à leur exploitation rationnelle. C’est en vain que l’on déduirait de ce texte qu’elle serait

également autorisée à le faire à titre préventif, en vue d’une extension future

de bâtiments existants. Or, la réalisation future d’un ouvrage d’envergure

régionale ou, comme en l’occurrence, locale, implique la seule mise en œuvre du

droit cantonal (Bovey, op. cit., p. 83), ce que l’autorité intimée a sans doute

perdu de vue. Le droit vaudois ne contient pas de

disposition équivalente à l’art. 4 let. a LEx. La référence que font la Municipalité

et le Département à l’ATF 98 Ib 417 consid. 4 p. 422ss, concernant

l’application de l’art. 4 LEx, n’est donc pas pertinente.

e) Il suit

de là que l’expropriation des terrains litigieux ne peut se faire que dans la

procédure ordinaire, selon les art. 14ss LE. Cela implique notamment de mener à

chef la procédure de classement des terrains dans la zone d’équipements publics

prévue dans le plan d’affectation communal (ce qui permettra de régler du même

coup toute la problématique liée à l’application de la loi fédérale du 4

octobre 1991 sur le droit foncier rural – LDFR; RS 211.41.11 – et des surfaces

d’assolement, évoquée par les recourants) et l’élaboration d’un plan précis des

constructions envisagées. Par conséquent, il appartient à la Municipalité de

mener à chef ces études préliminaires, pour lesquelles elle a reçu mandat du conseil

communal, et de définir avec précision son projet d’extension, avant, le cas

échéant, d’entreprendre la procédure d’expropriation à l’encontre des

recourants. Elle ne saurait non plus être dispensée de mener à son terme la

procédure de planification et de dresser le plan des travaux de l’ouvrage

projeté avant de requérir de l’autorité intimée la déclaration d’intérêt public.

En l’état, les conditions nécessaires

à la mise en œuvre de la déclaration d’intérêt public ne sont pas réalisées, de

sorte que le grief de violation de l'art. 26 Cst. doit être opposé à la

décision attaquée. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres arguments

des recourants dirigés à l’encontre de l'expropriation projetée.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent par

conséquent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 48, 52 et 91 LPA-VD) et des dépens

seront alloués aux recourants qui obtiennent gain de cause avec l’assistance

d’un avocat; ceux-ci seront mis à la charge de la Commune d’Ollon, qui succombe

(art. 55 et 91 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête

Le recours est admis.

II.

La décision du Département des finances, du 12

juillet 2010, est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

La Commune d’Ollon, par sa Municipalité, versera

aux recourants des dépens par 2'000 (deux mille) francs.

Lausanne, le 10 janvier 2012

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.