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Décision

GE.2010.0227

CDAP - GE.2010.0227 - 2011-09-01 - X.________ c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

1 septembre 2011Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 20 octobre 2009, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains a nommé X.________,

à titre provisoire dès le 1er novembre 2009, en qualité d’employé

technique à temps plein, rattaché au complexe de la patinoire et piscine

communale.

B.

Le 15 février 2010, X.________ a rencontré Y.________, délégué aux

sports, et Z.________, intendant de la piscine-patinoire, pour un premier bilan

de la période d’essai. Selon le compte-rendu de cette séance, établi le 16

février 2010 par A.________, assistante auprès du service des ressources

humaines, X.________ avait une perception très positive de ses prestations,

tant pour ce qui concernait l’accueil et l’intégration au sein de l’équipe, la

maîtrise des tâches et le degré de satisfaction. L’écho en retour («feed-back»)

de l’employeur était plus nuancé. Tout en relevant le caractère dynamique, le

contact et l’intégration aisés de X.________, le compte-rendu signale qu’il

manquait de constance dans les travaux de conciergerie, qu’il avait tendance à

ne pas terminer; qu’il se dispersait dans ses tâches; qu’il éprouvait des

difficultés à conduire la machine à refaire la glace de la patinoire, et qu’il

écoutait sans «quittancer son interlocuteur qu’il écoute». Le 31 août 2010, Z.________

a adressé un courriel à A.________ et Y.________ au sujet de X.________, dont

le contenu est le suivant:

«(…) Bientôt une année que M. X.________ travaille pour nous

au sein du complexe patinoire et piscines. Malheureusement, je constate que

depuis l’entretien des trois mois de collaboration, son travail ne s’est pas amélioré.

Manque de concentration.

Se disperse dans ses tâches.

N’effectue pas les travaux confiés selon les directives de

son supérieur.

Ne s’intéresse pas au fonctionnement des installations, alors

qu’il sensé (sic) nous apporter son savoir et ses compétences techniques.

Passe son temps à discuter avec les différents utilisateurs

des installations.

On ne peut pas lui faire confiance.

J’ai constamment des plaintes concernant la qualité des

passages de machine pour faire la glace.

S’arrange pour mettre un maximum de temps pour faire les

travaux confiés pour finir la journée.

Ecoute sans écouter et finit toujours par faire à sa manière

alors que ses collègues et moi-même voulons lui indiquer la bonne marche à

suivre.

Travaux techniques confiés

Révision d’une pompe en circulation. Si je ne contrôle pas le

travail… Les écrous du moteur qui entraîne la pompe ne sont pas serrés. Une

fois de plus il est dispersé et étourdi.

Révision d’une tondeuse, ne serre pas la lame, ne change pas

l’huile, en fait ne fait que nettoyer.

Conclusion: Je ne peux en aucune manière faire confiance à M.

X.________ et de ce fait je pense qu’il ne faut pas engager cette

personne ».

Le 24 septembre 2010, X.________ a participé à une

séance d’évaluation de ses prestations, à laquelle participaient Z.________, B.________,

adjoint du chef du service des ressources humaines, et A.________. Alors que X.________

s’est déclaré satisfait de son activité, Z.________, tout en relevant certains

points positifs, lui a adressé des reproches s’agissant de la qualité générale

de l’exécution des tâches confiées, de la motivation au travail, de la

fiabilité et de la confiance. X.________ a rejeté ces critiques. Le 28

septembre 2010, X.________ a demandé à s’entretenir avec C.________, Conseiller

municipal, afin de pouvoir s’expliquer. Il s’est exprimé spontanément, par un

courrier du 29 septembre 2010. Le 8 octobre 2010, a eu lieu un entretien entre X.________,

C.________, Y.________, Z.________ et B.________. Selon le procès-verbal de cet

entretien, X.________ a expliqué que les difficultés rencontrées n’étaient

selon lui pas d’ordre technique, mais étaient liées à une mauvaise

communication avec Z.________. Il a également fait état de mauvaises relations

avec le service des ressources humaines, qu’il sentait monté contre lui. B.________

a considéré comme intolérable le fait que X.________ l’ait, à une occasion,

menacé verbalement. Z.________ a signalé que X.________ lui avait dit faire

partie d’une «meute de loups», être grenadier à l’armée et qu’il lui «règlerait

son cas». C.________ a constaté qu’il existait entre X.________ et sa hiérarchie,

d’une part, ainsi que le service des ressources humaines, d’autre part, un

conflit important. Le 28 octobre 2008, D.________, syndic, C.________, Y.________,

Z.________ et B.________ ont rencontré X.________. Un nouvel entretien a eu

lieu le 26 novembre 2010, avec la présence de D.________, C.________ et B.________.

Par courrier du 26 novembre 2010, la Municipalité a résilié le contrat de

travail, pour le 31 janvier 2011. Elle a libéré X.________ de l’obligation de

travailler, en maintenant son droit au salaire.

C.

X.________ a recouru, en concluant à l’annulation de la décision

attaquée. La Municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du recours,

subsidiairement à son rejet. Le recourant a produit un mémoire complémentaire. Il

a demandé la convocation d’une audience et produit une liste de trois témoins à

faire entendre.

D.

Par arrêt partiel du 21 juin 2011, le Tribunal cantonal a déclaré le recours

recevable en tant qu’il porte sur l’annulation de la résiliation des rapports

de travail, et l’a déclaré irrecevable pour le surplus. Cet arrêt est entré en

force.

E.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Conformément à l’arrêt partiel du 21 juin 2011, l’objet du litige est

limité à la conclusion du recourant tendant à l’annulation de la décision

attaquée et à sa nomination comme fonctionnaire à titre définitif.

2.

a) Le Statut pour le personnel de l’administration communale de la

Commune d’Yverdon, adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et

approuvé par le Conseil d’Etat le 4 décembre 2000 (ci-après: le Statut),

s’applique aux fonctionnaires communaux, soit les personnes nommées en cette

qualité pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un

emploi permanent au service de la commune (art. 1er du Statut). La

nomination définitive du fonctionnaire intervient, en règle générale, après une

période provisoire d’un an, prolongeable jusqu’à deux ans au maximum (art. 7 du

Statut). Cette période provisoire vaut comme temps d’essai (art. 7 du règlement

d’application du Statut - RStatut). Le recourant a été nommé provisoirement

fonctionnaire, le 20 octobre 2009 avec effet au 1er novembre 2009.

Les rapports de travail ont été résiliés avant la nomination définitive. Le

recourant ne conteste pas que la décision attaquée a été prise dans les formes

prévues par le Statut et dans le respect de son droit d’être entendu.

b) Le congé du fonctionnaire engagé à titre

provisoire peut être signifié, de part et d’autre, moyennant avertissement

préalable d’au moins un mois pour la fin d’un mois si la nature des motifs ou

de la fonction n’exige pas un départ immédiat (art. 16 du Statut). L’autorité

statue dans les limites de son pouvoir d’appréciation. Dès lors que la période

d’essai a pour but de vérifier les capacités et l’aptitude de l’employé à

occuper le poste confié, ainsi que l’adéquation entre les attentes et le

déroulement effectif de la collaboration (art. 7 al. 2 RStatut), le congé est

valable s’il repose sur un motif plausible ou objectivement fondé, sans qu’il

soit nécessairement grave. Tel est le cas lorsque les capacités et les

prestations sont insuffisantes au regard des exigences du poste, ou que le comportement

de l’employé ne permet pas de nouer avec lui la relation de confiance

indispensable à la bonne marche du service (ATF 120 Ib 134 consid. 2a p.

134/135; 108 Ib 209; arrêt GE.1999.0091 du 10 novembre 1999, consid. 1; Peter

Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurich 2002, p. 570-574). Il y a abus du pouvoir

d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites de ce pouvoir,

se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au but visé

par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du

droit tels que la prohibition de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement,

la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73 ; 123

V 150 consid. 2 p. 152).

c) Dans la décision attaquée, la Municipalité s’est

référée aux évaluations des 15 février et 24 septembre 2010. Elle a constaté

que la qualité des prestations offertes par le recourant était insuffisante, de

même que la motivation au travail; ces éléments, ajoutés à un comportement

inadéquat avec la hiérarchie en certaines circonstances, avaient conduit à une

rupture du lien de confiance. Le recourant conteste en bloc les critiques qui

lui sont adressées, et fait état d’une longue liste de griefs à l’égard de Z.________,

du chef du service des ressources humaines et de son adjoint, ainsi que du

syndic et de la Municipalité. Les pièces du dossier montrent à l’évidence que

les visions du recourant et de sa hiérarchie, quant à ses compétences et ses

prestations, divergent radicalement. Dans ses écritures, le recourant ne se

remet pas en cause, n’argumente pas de façon précise relativement aux critiques

qui lui sont adressées, et met toutes les difficultés qu’on lui reproche sur le

dos de sa hiérarchie, et de Z.________ en particulier, à raison d’un prétendu

défaut de communication – pour lequel, il ne porterait aucune part de

responsabilité. Cette attitude vindicative, qui a conduit le recourant à

proférer des menaces inadmissibles à l’égard de ses collègues du service des

ressources humaines, ainsi qu’à l’égard de Z.________, confirme à l’évidence

que le recourant n’a pas compris la finalité du temps d’essai imparti, qui

était suffisamment long pour qu’il fasse ses preuves, et corrige d’éventuels

défauts constatés. C’est tout le contraire qui s’est produit: non seulement le

recourant ne s’est pas amendé, mais il a persisté dans ses erreurs, en se

bornant à en reporter la faute sur les autres. Compte tenu du pouvoir

d’appréciation qui est le sien, la Municipalité pouvait considérer que, de son

point de vue, la période probatoire avait débouché sur un échec, et en tirer

les conséquences. La décision attaquée n’est pas critiquable à cet égard.

3.

Le recourant demande la tenue d’audience, avec son audition personnelle

et celle de témoins.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.

29.

al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit

de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès

au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 137 IV 33 consid. 9.2 p.

48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les

arrêts cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le

Tribunal cantonal a toutefois la faculté de tenir une audience et ordonner des

débats, y compris l’audition des parties et de témoins (art. 29 al. 1 let. a et

f LPA-VD), lorsque les besoins de l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3

LPA-VD). Cela ne signifie pas pour autant que les parties disposeraient du

droit inconditionnel d’être entendues oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p.

148; art. 33 al. 2 LPA-VD). L’autorité reste en effet libre de mettre un terme

à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa

conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation

anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la

certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid.

5.3

p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les

arrêts cités). En l’occurrence, eu égard à l’objet restreint de la procédure,

qui se limite à la question de savoir si l’autorité a abusé ou mésusé de son

pouvoir d’appréciation (consid. 2a ci-dessus), le Tribunal considère que le

dossier contient tous les éléments nécessaires pour en décider en connaissance

de cause. L’audition du recourant et de témoins est dès lors superflue.

b) Il se pose toutefois la question de savoir si le

droit à l’audience publique découlerait de l’art. 6 par. 1, première phrase,

CEDH, à teneur duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue

équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal

indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des

contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du

bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.

aa) Dans son arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande

du 19 avril 2007, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les

litiges relatifs à la fonction publique entrent dans le champ de l’art. 6 CEDH,

à moins que le droit interne n’exclue expressément l’accès à un tribunal, s’agissant

du poste ou de la catégorie d’employés en question; cette dérogation doit

reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat (par. 62 de

l’arrêt). Un tel motif d’exclusion n’existe pas en l’espèce. L’art. 6 par. 1

CEDH est partant applicable.

bb) Le droit à l’audience publique, garanti par

l’art. 6 par. 1 CEDH, implique le droit pour les parties à la procédure d’être

entendues personnellement, à moins que des circonstances exceptionnelles

justifient que l’on y renonce (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme

Andersson c. Suède du 7 décembre 2010, par. 47, et les arrêts cités). Le

droit à l’audience publique n’est toutefois pas absolu. Tel est notamment le

cas pour les affaires portant sur des faits qui ne sont pas contestés et pour

lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et

raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et les

pièces du dossier (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Jussila

c. Finlande du 23 novembre 2006, Recueil 2006-XIV, par. 41, et les arrêts

cités). Le juge peut ainsi refuser d’appointer une audience publique avec

audition des parties lorsque cette requête apparaît comme chicanière, dilatoire

ou abusive; que le recours apparaît comme manifestement irrecevable ou mal

fondé, ou, inversement, que les conclusions de la partie qui demande l’audience

doivent lui être adjugées d’emblée; ou encore lorsque la matière soulève des

questions techniques complexes (ATF 136 I 279, et les arrêts cités; ATF 9C_402/2010

du 21 février 2011, consid. 2;1C_456/2008 du 28 septembre 2009, consid. 3.1).

cc) En l’espèce, le Tribunal peut se dispenser de l’audience

réclamée par la recourant car les faits de la cause, tels qu’ils ressortent du

dossier, sont clairs; le recours est en outre manifestement mal fondé. Le

recourant a demandé la citation de trois témoins, soit Z.________, E.________,

responsable du service communal des ressources humaines, et de F.________, qui

l’a précédé dans son poste. S’agissant des deux premiers témoins, ceux-ci ont

participé à la procédure et notamment à de nombreux entretiens avec le

recourant. On ne discerne pas ce que le recourant voudrait leur faire dire, qui

s’écarte de leurs déclarations antérieures. Cette requête procède de l’erreur de

perspective du recourant quant à l’objet du litige (cf. consid. 2c ci-dessus).

S’agissant de F.________, son audition est demandée pour démontrer que Z.________

ne se serait pas entendu avec le prédécesseur du recourant, ce qui

accréditerait la thèse selon laquelle la source des difficultés se trouverait

du côté de la hiérarchie, et non du recourant. Même prouvé, cet élément ne

serait pas déterminant pour décider si l’engagement du recourant doit être

prolongé au-delà de la durée probatoire prévue par l’art. 7 du Statut.

c) La demande d’audience avec audition du

recourant et de témoins est rejetée.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Selon

la jurisprudence, par analogie avec ce qui prévaut en matière de juridiction du

travail, il n’est pas prélevé de frais ni alloué de dépens dans le contentieux

de la fonction publique, à moins que l’agent public débouté n’ait agi par

témérité (arrêt GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5). On peut admettre que

tel n’était pas le cas en l’espèce.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 26 novembre 2010 par la Municipalité d’Yverdon-les-Bains

est confirmée.

III.

Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 1er septembre 2011

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.