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Décision

GE.2011.0040

CDAP - GE.2011.0040 - 2011-10-06 - X.________ SA c/Service de la consommation et des affaires vétérinaires

6 octobre 2011Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La fromagerie X.________ SA à 1******** (ci-après:

la recourante) est l'un des producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Ce fromage

bénéficie d'une appellation d'origine protégée (ci-après: AOP) au sens de

l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS

910.1), plus couramment connue sous le nom d'appellation d'origine contrôlée (ci-après:

AOC). Celle-ci a été enregistrée auprès de l'Office fédéral de l'agriculture avec

le cahier des charges correspondant par décision du 7 mai 2003. Dans sa version

actuelle, ce dernier prévoit notamment que les exploitations agricoles

produisant du lait pour la transformation en Vacherin Mont-d'Or doivent

respecter les règles d'affouragement sans ensilage et livrer leur produit deux

fois par jour à la fromagerie (art. 7 et 8).

B.

Par requête du 5 novembre 2009, la recourante a

déposé une requête visant à l'autoriser à continuer d'utiliser la mention AOC pour

le Vacherin Mont-d'Or fabriqué par elle quand bien même les exploitations

agricoles lui fournissant le lait pour la transformation livrent une seule fois

par jour et distribuent de l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.

Par décision du 26 janvier 2011, le

Chimiste cantonal a rejeté la demande de la recourante au motif que celle-ci

était en contradiction avec le cahier des charges établi par l'Interprofession

du Vacherin Mont-d'Or. Il a notamment retenu que l'AOC visait à protéger

l'origine d'un produit dans son sens large, ce qui comprend la localisation

géographique mais également certaines méthodes de production formalisées.

C.

Par acte du 28 février 2011, la recourante a

saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un

recours dirigé contre la décision du Chimiste cantonal du 26 janvier 2011 en

concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à sa réforme en

ce sens qu'elle soit autorisée à continuer d'utiliser la mention AOC pour le

Vacherin Mont-d'Or qu'elle produit si les exploitants agricoles lui fournissant

le lait pour la transformation livrent une fois par jour et distribuent de

l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.

En substance, la fromagerie X.________

SA fait valoir à l'appui de son recours que la production du Vacherin Mont-d'Or

AOC ne ressort nullement d'un usage constant, mais qu'au contraire, des

changements majeurs sont intervenus dans le cadre de sa fabrication. Ce

faisant, elle souligne que la nature du produit découle davantage des ferments

lactiques que du type de fourrage utilisé, lequel est largement standardisé. La

recourante estime en outre que les deux restrictions en cause ne sont pas

pertinentes dès lors que ni la législation sur les denrées alimentaires, ni la

législation agricole n'exigent que le lait destiné à être transformé soit livré

deux fois par jour et que les vaches laitières soient affouragées avec du maïs

exempt d'ensilage. Preuve en est que certaines fromageries bénéficient d'un

régime d'exception leur permettant d'utiliser de l'ensilage de maïs pour

nourrir leur bétail et de livrer le lait une seule fois par jour sans que la

qualité du produit final n'en soit pour autant affectée. Se prévalant de la

liberté économique, elle juge ainsi le régime mis en place disproportionné par

rapport au but visé, soit la qualité du produit. Elle estime par ailleurs que

les différentes clauses d'exception prévues par le cahier des charges sont

sources d'inégalité de traitement dès lors qu'elles permettent au plus grand

producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC, la fromagerie de 2********, de bénéficier

du cadre réglementaire moins strict auquel elle aspire également.

Dans sa réponse du 30 mars 2011, le

Chimiste cantonal a conclu au rejet du recours. Il souligne notamment que

l'établissement du cahier des charges inhérent à la procédure de certification

AOC résulte d'un large consensus au sein de la filière concernée dont il s'agit

de tenir compte dans le cadre du présent litige.

Dans son mémoire complémentaire du

1er juin 2011, la recourante reprend pour l'essentiel les arguments

développés dans le cadre de sa première écriture. Pour le reste, elle soutient

que l'établissement de cahiers des charges dans le domaine des AOC a pour but

d'assurer la qualité des produits. Dès lors que les restrictions en cause n'ont

aucune influence positive vérifiable sur la nature du fromage, la recourante

estime que celles-ci entravent inutilement l'activité économique du producteur.

De son point de vue, l'admission de ses conclusions permettrait une production

plus rationnelle, moins onéreuse et plus écologique du Vacherin Mont-d'Or AOC,

et ce sans entamer la qualité du produit.

Par courrier du 1er

juillet 2011, le chimiste cantonal a renoncé à se déterminer sur le mémoire

complémentaire déposé par la recourante.

D.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours s'exerce dans les

30.

jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a

été déposé en temps utile et satisfait de surcroît aux conditions formelles de

l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. La Cour de

céans est par ailleurs compétente pour connaître du présent litige dès lors que

l'art. 29 de la loi relative à l'exécution de la loi fédérale du 9 octobre 1992

sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LVLDAI; RSV 817.0) ne

prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 LPA-VD). En tant

que destinataire de la décision attaquée, le recourant bénéficie au demeurant

de la qualité pour recourir.

2.

Selon l'art. 14 al. 1 let. d LAgr, le Conseil

fédéral peut, pour garantir la crédibilité des désignations et pour promouvoir

la qualité et l’écoulement des produits agricoles et des produits agricoles

transformés, édicter des dispositions sur la désignation des produits qui sont

élaborés selon un mode de production particulier ou qui se distinguent par leur

origine. Il établit à cet effet un registre des appellations d’origine et des

indications géographiques et règlemente notamment les conditions de

l’enregistrement, en particulier les exigences du cahier des charges (art. 16 al.

1.

et 2 LAgr). Il arrête à ce propos les dispositions d’exécution nécessaires

(cf. art. 177 LAgr). L'Ordonnance concernant la protection des appellations

d’origine et des indications géographiques des produits agricoles et des

produits agricoles transformés (ci-après: Ordonnance sur les AOP et les IGP; RS

910.

) se base sur ces dispositions.

Elle prévoit que tout groupement de

producteurs représentatif d’un produit puisse déposer à l’Office fédéral de

l’agriculture une demande d’enregistrement visant à reconnaître une appellation

d'origine contrôlée (art. 5 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celle-ci peut

être utilisée par tout opérateur commercialisant des produits agricoles ou des

produits agricoles transformés qui sont conformes au cahier des charges

correspondant (art. 1 al. 2 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celui-ci

comprend notamment la description du produit, ses matières premières et ses

principales caractéristiques physiques, chimiques, microbiologiques et

organoleptiques (art. 7 al. 1 let. c Ordonnance sur les AOP et les IGP) et

comprend également la description de la méthode d’obtention du produit (art. 7 al.

1.

let. d Ordonnance sur les AOP et les IGP). Les modifications du cahier des

charges font l’objet de la même procédure que celle prévue pour les enregistrements

(art. 14 al. 1 Ordonnance sur les AOP et les IGP).

Selon les art. 16 ss de

l'Ordonnance sur les AOP et les IGP, la mention d'appellation d'origine

contrôlée ne peut notamment être utilisée pour les produits agricoles ou pour

les produits agricoles transformés dont la dénomination n’a pas été enregistrée

conformément à la présente ordonnance. L’utilisation commerciale directe ou

indirecte d’une dénomination protégée est également interdite pour tout produit

comparable non conforme au cahier des charges (art. 17 al. 1 let. a Ordonnance

sur les AOP et les IGP).

3.

L'objet du présent recours porte sur

l'application des art. 7 et 8 du Cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC,

modifié par les décisions du 5 janvier 2006 et du 1er avril 2008

(ci-après: le cahier des charges). Celui-ci prévoit actuellement la

réglementation suivante en matière d'affouragement et de livraison du lait à la

fromagerie:

Art. 7 Affouragement

1.

Les

exploitations agricoles produisant du lait destiné à la production de Vacherin Mont-d'Or

doivent respecter les règles d'affouragement sans ensilage.

(…)

5.

Les

exploitations agricoles qui livraient du lait d'ensilage pour la transformation

en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 peuvent poursuivre cette pratique

jusqu'au 30 avril 2013 aux conditions cumulatives suivantes:

a seul l'ensilage

de maïs de bonne qualité peut être distribué;

b le pH à 10 cm sous la coupe doit être inférieur à 4.5 et la

coupe ne doit pas présenter de moisissure ces deux critères étant contrôlés 2

fois par saison;

c la teneur en

pore butyrique est contrôlée 2 fois par saison;

d les coûts de contrôle des lettres a à c sont à la charge des

producteurs bénéficiant de cette exception.

Art. 8 Livraison

du lait à la fromagerie

Le lait doit être livré deux fois par jour, immédiatement

après la traite à la fromagerie. La livraison une fois par jour est exceptionnellement

autorisée pour les producteurs qui:

a livraient une fois par jour avant le 5 octobre 1998 et dont le

lait était déjà transformé en Vacherin Mont-d'Or;

b ne transportent pas de lait pendant une durée supérieure à 1h30

et stockent le lait à une température comprise entre 4 et 14 °C.

4.

La recourante demande implicitement à ce qu'il

soit procédé à un contrôle de la légalité de ces dispositions dès lors qu'elles

ne présentent selon elle aucun intérêt quant à la qualité du produit tant d'un

point de vue hygiénique que gustatif. Elle souligne à ce propos que ni la législation

sur les denrées alimentaires ni la législation agricole n'interdisent l'affouragement

des vaches laitières avec du maïs d'ensilage ou n'exigent que le lait à

transformer doive être livré deux fois par jour à la fromagerie. Partant, elle

estime que ces restrictions entravent de manière illicite sa liberté

économique.

a) Dans l'ATF 134 II 272, le

Tribunal fédéral a constaté que les cahiers des charges adoptés dans le cadre

d'une certification AOC constituaient des actes généraux et abstraits susceptibles

d'être soumis à un contrôle préjudiciel quant à leur conformité avec l'ordre

juridique et constitutionnel. La possibilité de remettre en cause un cahier des

charges n'est ainsi pas limitée à la seule procédure d'opposition prévue par

l'art. 10 de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP lors de l'enregistrement de

l'AOC (arrêt précité, consid. 3.4 et 3.5). La doctrine estime également qu'un

contrôle préjudiciel de la légalité du cahier des charges doit pouvoir être

opéré, notamment dans le cadre d'une procédure de sanction éventuelle (Simon

Holzer, Geschützte Ursprungbezeichnungen (GUB) und geschützte geographische Angaben

(GGA) landwirtschaflicher Erzeugnisse, Bern 2005, p. 316 et 335).

Le cahier des charges est l'élément

central de l'AOC puisqu'il sert de base au contrôle de production, de transformation

ou d'élaboration du produit par les bénéficiaires de l'AOC (art. 18 al. 1 de

l'ordonnance). Si l'on s'en tient au message du Conseil fédéral concernant le

paquet agricole 95, les critères établis dans le cahier des charges ne fixent

pas définitivement un mode de production, celui-ci pouvant toujours être adapté

en fonction de l'évolution technique (FF 1995 IV 651 ch. 212). Le simple fait

qu'un cahier des charges établisse des critères de qualité allant au-delà des

exigences minimales prévues par la législation sur les denrées alimentaires ne

conduit pas nécessairement à son illégalité d'un point de vue juridique. Les

dispositions retenues ne doivent toutefois pas apparaître comme absurdes et

inutiles sous peine de tomber dans l'arbitraire (ATF 134 II 272, consid. 4.4,

citant Holzer, op.cit, p. 322).

b) En l'espèce, le contrôle

préjudiciel des restrictions imposées à la recourante quant à l'affouragement du

bétail et à la livraison du lait ne saurait être effectué sans tenir compte de

la finalité inhérente à la certification d'un produit agricole au moyen d'une

AOC. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la législation topique

se distingue en effet de celle sur les denrées alimentaires en ce sens qu'elle

ne vise pas à protéger la santé des consommateurs mais bien la typicité d'un

produit dans ses dimensions naturelles et humaines. Parmi celles-ci figurent

notamment les procédés de fabrication qui perpétuent le lien entre le produit

et son terroir. Rien ne s'oppose ainsi à ce qu'un cahier des charges contienne

des exigences plus strictes que celles qui prévalent usuellement dans la

branche concernée (ATF 134 II 272, consid. 4.4, p. 282). A cet égard, l'art. 6

al. 2 let. f de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP dispose que la description

de méthodes locales, loyales et constantes puisse être intégrée dans un cahier

des charges si de telles pratiques existent. Il importe donc peu que tout ou

partie des procédés de fabrication du produit estampillé AOC ne soient pas

dictés par des considérations liées à l'hygiène des produits alimentaires dans

la mesure où les méthodes retenues sont observées de manière loyale et

constantes par les acteurs de la filière concernée.

Dénonçant le mythe de procédés

ancestraux dans le cadre de la fabrication de Vacherin Mont-d'Or AOC, la

recourante conteste vivement l'existence d'usages constants en la matière.

Cependant, elle ne démontre nullement que seule une minorité des acteurs de la

filière concernée se plierait encore aux exigences du cahier des charges

qu'elle entend contester. Dans la mesure où elles reflètent un usage constant

suivi par la majorité des producteurs de Vacherin Mont-d'Or, les prescriptions

litigieuses ne sauraient être qualifiées d'absurdes, inutiles ou arbitraires.

Il faut au contraire considérer qu'elles reflètent la typicité du produit estampillé

AOC, laquelle permet de distinguer le Vacherin Mont-d'Or AOC des autres marchandises

standardisées disponibles sur le marché. Ce faisant, il n'appartient pas à la

Cour de céans d'examiner si les prescriptions arrêtées dans le cahier des

charges sont pertinentes du point de vue de leur économicité ou de leur impact

sur l'environnement. Celles-ci résultent en effet d'une entente entre les différents

acteurs de la filière concernée, lesquels sont le mieux à même de déterminer

s'il existe des méthodes locales, loyales et constantes en ce qui à trait à la

production de Vacherin Mont-d'Or dans l'aire géographique bénéficiant de

l'appellation d'origine protégée.

La plus-value inhérente à la

certification d'un produit implique des producteurs intéressés qu'ils se

soumettent le cas échéant à des procédés de fabrication plus contraignants que ceux

prévalant usuellement dans le domaine agroalimentaire. Dans la mesure où

ceux-ci ont été jugés conformes à la tradition par l'ensemble de la filière

concernée et reflètent un usage constant, ils peuvent donc a priori être

intégrés dans un cahier des charges sans que la liberté économique ne soit

entravée de manière disproportionnée. Ce faisant, il s'agit néanmoins de

vérifier que les procédés en question sont bel et bien garants des

caractéristiques spécifiques du produit en lien avec son origine (cf. Holzer,

op. cit., p. 320). Tel est le cas en l'espèce si l'on s'en tient aux

explications fournies par l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or dans le cadre

de la procédure devant l'autorité intimée puisque tant la livraison

biquotidienne du lait que l'affouragement sans ensilage reflètent des pratiques

visant à assurer la qualité intrinsèque du produit final eu égard aux

spécificités de son lieu de production. A ce titre, il est notamment

intéressant de relever que l'affouragement sans ensilage est caractéristique de

l'alternance saisonnière entre la production de Vacherin et de Gruyère, fromage

à pâte dure pour lequel l'ensilage représente un risque majeur de contamination

par des bactéries butyriques. Quant à la livraison du lait deux fois par jour,

elle permet d'assurer une prématuration adéquate, laquelle a une influence

importante sur la qualité du produit fini (cf. déterminations de

l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or du 28 mai 2010).

5.

La recourante se prévaut en outre d'une

inégalité de traitement dès lors que, contrairement à elle, le plus grand

producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC bénéficie des exceptions prévues par le

cahier des charges en ce qui concerne le rythme de livraison du lait servant à

la transformation ainsi que la qualité du fourrage distribué au bétail.

a) Une décision viole le principe

de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui

ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait

à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au

vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas

traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de

manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié

se rapporte à une situation de fait importante (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008

consid. 4 et réf.). L'inégalité

de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,

consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière

semblable ou inversement (ATF 131 I 394 consid. 4.2 p. 399 et réf. citées;

GE.2009.0166 du 20 novembre 2009).

b) En l'espèce, on ne saurait

considérer que le régime d'exception prévu par les art. 7 et 8 du Cahier des

charges du Vacherin Mont-d'Or AOC fonde une inégalité de traitement qui soit

contraire à la jurisprudence précitée. La mise en œuvre dudit régime visait en

effet spécifiquement à éviter que ceux des éleveurs qui livraient déjà du lait

destiné à être transformé en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 ne

soient exclus de la chaîne de production ou doivent procéder à brève échéance à

des investissements conséquents suite à la certification du produit. Compte

tenu de la situation de fait à réglementer, il n'apparaît pas injustifié

d'avoir distingué entre plusieurs catégories de producteurs de lait de manière

à assurer la proportionnalité du cahier des charges adopté ainsi que son

acceptation par l'ensemble des acteurs de la branche. Ce d'autant plus que le

régime d'exception prévu n'a pas vocation à perdurer dans le temps. La règle

concernant l'ensilage consacre en effet un régime transitoire limité au 30

avril 2013 alors que la livraison journalière du lait n'est quant à elle

autorisée que pour un cercle défini de producteurs, lequel se réduit au fur et

à mesure que ces derniers cessent leur activité.

Le régime d'exception litigieux

ayant essentiellement trait aux conditions de production et de livraison du

lait, les transformateurs ne sont qu'indirectement concernés par sa mise en

oeuvre. La recourante serait néanmoins fondée à se plaindre d'une inégalité de

traitement si une majorité de fromageries pouvaient se fournir auprès de

producteurs au bénéficie du régime d'exception précité ou si la plus grande

partie du Vacherin Mont-d'Or AOC était produite avec du lait provenant de ce

type d'exploitations (ATF 134 II 272, consid. 4.5 et 4.7). Or, en l'espèce, la

recourante ne parvient pas à démontrer que tel serait le cas puisqu'elle

n'évoque que la situation de la fromagerie de 2********, laquelle ne serait -

selon ses propres allégations - qu'à l'origine de 35% de la production totale

de Vacherin Mont-d'Or AOC. Dans ces conditions, on voit mal en quoi le cahier

des charges adopté désavantagerait spécifiquement la recourante par rapport à

une majorité de producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Contrairement à la situation

qui avait conduit le Tribunal fédéral a jugé qu'une livraison biquotidienne du

lait pour la fabrication du Gruyères AOC dans le canton de Berne n'était pas

acceptable sous l'angle de l'égalité de traitement (ATF 134 II 272, consid.

4.

), le régime prévu par le cahier des charges litigieux correspond quant à lui

un usage constant dans la fabrication du Vacherin Mont-d'Or AOC qu'il convient

de préserver.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à

l'art. 49 al. 1 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 1997 des frais de

justice en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un

émolument de justice sera mis à la charge de la recourante qui, succombant n'a

pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Chimiste cantonal du 26 janvier

2011 est confirmée.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de la fromagerie X.________ SA.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2011

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.