CDAP - GE.2011.0054 - 2013-05-23 - X.________ c/Département de la sécurité et de l'environnement, Service de la consommation et des affaires vétérinaires

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N° affaire:

GE.2011.0054

Autorité:, Date décision:

CDAP, 23.05.2013

Juge:

EB

Greffier:

LGR

Publication (revue juridique):

Ref. TF:

Nom des parties contenant:

X.________ c/Département de la sécurité et de l'environnement, Service de la consommation et des affaires vétérinaires

LIBERTÉ ÉCONOMIQUE

ÉDUCATION

QUALITÉ PERSONNELLE

RECONNAISSANCE D'UN DIPLÔME

LPolC-12-2

LPolC-2-b

LPolC-2-c

LPolC-30

LPolC-32

RLPolC-20

RLPolC-21

RLPolC-22

Résumé contenant:

Pour statuer sur une demande de reconnaissance, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires ne peut s'en remettre à un préavis de la Commission sur la Police des chiens, dont seule une délégation a assisté à un cours donné par le recourant. Le système mis en place par la loi sur la police des chiens et son règlement d'application impose d'élaborer avec le concours de la Commission les exigences minimales pour la reconnaissance des formations, et, ensuite, d'indiquer en quoi la formation du recourant reconnue par l'Office vétérinaire fédéral ne répond pas à ces exigences minimales applicables aux éducateurs canins et aux objectifs de la loi vaudoise sur la police des chiens.

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 mai

2013

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thelin,

assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Antoine BAGI, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de la

sécurité et de l'environnement,

Secrétariat

général,

Autorité concernée

Service de la

consommation et des affaires vétérinaires,

Affaires

vétérinaires,

Objet

Divers

Recours X.________ c/ décision du

Département de la sécurité et de l'environnement du 24 février 2011

(autorisation d'enseigner la cynologie et de dispenser des cours d'éducation

canine).

Vu les faits suivants

A.

X.________ est titulaire d'un certificat fédéral

de capacité de gardien d'animaux depuis le 24 avril 1984. Il a été employé en

cette qualité chez un particulier pendant plusieurs années, puis au sein de la

Fondation Ecole Romande pour Chiens-Guides d'Aveugles. A teneur d'une attestation

établie le 28 avril 2008, X.________ est employé depuis 1999 auprès de la

Société vaudoise pour la protection des animaux (ci-après: SVPA) en qualité

d'éducateur canin et d’animateur. A ces titres, il donne des cours d'éducation

canine au centre cynologique de la SVPA de 2******** et a été l'initiateur du programme

de prévention des accidents par morsure de chien (PAM) dans les écoles

vaudoises et romandes. Il organise régulièrement les examens des gardiens

d'animaux au refuge de 3******** et exerce la fonction de commissaire cantonal

pour les apprentis gardiens d'animaux.

B.

Par lettre du 14 mars 2006, X.________ s’est

adressé, pour le compte de la SVPA, au Vétérinaire cantonal. Il l’informait se

mettre à disposition de la Commission pour la police des chiens qui allait être

instituée conformément au projet de loi sur la police des chiens - alors sur le

point d’être adoptée - et donnait des indications sur les cours d’éducation

canine dispensés par la SVPA.

Le 14 avril 2008, le Service de la

consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : le service ou le

SCAV), par l’intermédiaire du Vétérinaire cantonal, a répondu à la SVPA qu’il

n’était pas prévu de siège pour les éducateurs canins au sein de la Commission

pour la police des chiens. Il a également rappelé qu’aux termes de l’art. 30 de

la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC ; RSV 133.75),

entrée en vigueur le 1er janvier 2008, chaque personne dispensant

des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des

accidents par morsure ou offrant d’autres prestations ayant trait à l’éducation

ou au comportement du chien devait être au bénéfice d’une autorisation délivrée

par le service. Il précisait que chaque personne exerçant une telle activité

devait adresser une demande à titre personnel au SCAV afin d’obtenir une

autorisation nominative.

C.

Dans cette mesure, le 29 avril 2008, X.________

a déposé auprès du Vétérinaire cantonal une demande visant à pouvoir dispenser

des cours d'éducation canine, ainsi qu’à obtenir une « même accréditation

»

pour le programme de prévention des accidents par morsures de chiens « PAM

VAUD SVPA » présenté dans les écoles du canton de Vaud. Il a précisé dans

une lettre du 16 avril 2009 que sa demande portait sur le "profil

éducateur n° 1".

D.

Le 13 mai 2009, l'Office vétérinaire fédéral a

statué sur la demande de reconnaissance de cours déposée le 8 octobre 2008 par X.________,

dans les termes suivants :

"Les cours

de formation au sens de l'art. 192, al. 1, let. c, OPAn donnés par M. X.________

à des détenteurs de chiens en application de l'art. 68, al. 1 et 2, OPAn

(délivrance de l'attestation de compétences théoriques et de l'attestation de

compétences pratiques) sont reconnus. Cette reconnaissance est valable jusqu'au

13 mai 2014.".

X.________ a informé le Vétérinaire

cantonal par lettre du 27 mai 2009 de l’obtention de la reconnaissance fédérale

susmentionnée.

E.

Le 18 décembre 2009, à la suite d’un entretien

téléphonique avec X.________, le service, soit pour lui la Commission pour la

police des chiens, a pris acte du fait que sa requête visant l’obtention d’une

autorisation au sens de l’art. 30 LPolC en tant qu’éducateur canin s’appuyait

sur l’art. 20 al. 2 [recte 20 al. 1 in fine] du règlement du 14 novembre

2007 d’application de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens

(RLPolC ; 133.75.1) et consistait en une demande d'équivalence. Elle l'informait

également du fait qu'elle souhaitait procéder à une observation des cours donnés

par ses soins, ainsi qu’à une inspection locale des infrastructures dévolues à

cet effet avant de rendre son préavis.

F.

Deux commissaires de la Commission pour la

police des chiens (ci-après : les commissaires) ont effectué des visites

en date des 13 et 19 janvier 2010 auprès de la SVPA afin de contrôler

l'activité cynologique de X.________. Aux termes du protocole de contrôle du 23

février 2010, les commissaires ont qualifié l’évaluation générale des visites de

satisfaisante ; ils ont néanmoins recommandé à la Commission pour la

police des chiens de se prononcer défavorablement dans le cadre du préavis relatif

à la demande d’équivalence de X.________ en qualité d’éducateur canin de profil

n° 1, comprenant l’enseignement dispensé au profit des chiens potentiellement

dangereux et autres chiens qui, sans devoir être considérés comme dangereux,

font l’objet de mesures de proximité.

A la suite des visites effectuées,

la Commission pour la police des chiens a rendu, dans sa séance du 25 février

2010, un préavis conditionnel quant à la demande d'autorisation déposée par X.________.

La motivation figurant dans le préavis est la suivante:

"Motif:

L'intéressé est au bénéfice d'une expérience cynologique pouvant être qualifiée

d'empirique ou d'atypique. En effet, il n'a pas suivi l'une ou l'autre des

formations cynologiques actuellement validées par le SCAV. Nonobstant, M. X.________

demande que ses actuelles compétences cynologiques soient considérées comme

équivalentes à une formation officielle et reconnue. Le rapport établi par les

commissaires ayant visité M. X.________ à deux reprises, soit le 13 et 19

janvier 2010, conclut à ce que cette demande d'équivalence soit rejetée. Après

examen de ce rapport et délibérations, la CCPC [Commission cantonale pour la

police des chiens] recommande que M. X.________ soit mis au bénéfice d'une

autorisation provisoire d'enseigner la cynologie, limitée à 2 ans. Il devra

mettre ce délai à profit pour acquérir l'une des formations agréées dans notre

canton.

Remarques: Profil 1

Le dossier ne

mentionnant aucun programme de cours pour les CPD [chiens potentiellement

dangereux], l'autorisation provisoire délivrée doit faire abstraction de la

possibilité de dispenser des cours à ce type de chien et à leur détenteur,

ainsi qu'à ceux qui, sans être dangereux, font l'objet de mesures de proximité

(cours) au sens de l'art. 26 LPolC".

G.

Par décision du 18 mai 2010, le service, soit

pour lui le Vétérinaire cantonal, a délivré à X.________ une autorisation

provisoire de dispenser des cours d’éducation canine. Il a estimé, à l’appui de

sa décision, que X.________ était au bénéfice d’une formation empirique, que

son dossier ne remplissait pas toutes les exigences mentionnées dans le profil

n° 1 d’éducateur canin et qu’il n’avait transmis au SCAV aucun programme de

cours pour les chiens dits potentiellement dangereux, ainsi que pour ceux qui,

sans être dangereux, font l’objet de mesures de proximité au sens de l’art. 26

LPolC. Le dispositif de la décision a la teneur suivante :

"Le Vétérinaire cantonal décide:

de vous octroyer une autorisation provisoire

de dispenser des cours d'éducation canine pour une période de deux ans, soit

jusqu'au 19 mai 2012;

que vous devez, d'ici au 19 mai 2012,

si vous souhaitez poursuivre votre activité d'éducateur canin/éducatrice

canine, être au bénéfice d'une formation correspondant au profil n° 1;

qu'à cet effet, un dossier doit être déposé

auprès du SCAV dans l'échéance précitée;

que vous n'êtes pas autorisé à donner des

cours aux chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans

être dangereux, font l'objet de mesures de proximité (cours) au sens de l'art.

26 LPolC.

(…).".

H.

Par acte du 18 juin 2010, X.________ a formé recours

contre cette décision auprès du Département de la sécurité et de l'environnement

(ci-après : le département) en concluant à son annulation et à ce que les

effets de la décision de l'Office vétérinaire fédéral du 13 mai 2009 soient

reconnus dans le canton de Vaud.

Le service s'est déterminé sur le

recours par lettre du 10 août 2010, en concluant à son rejet. Il a rappelé que

les candidats à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours

d’éducation canine au sens de l’art. 30 LPolC devaient être au bénéfice du

diplôme d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) et/ou du

brevet de moniteur d’éducation canine délivré par la Fédération romande de

cynologie (MEC) et cumulativement bénéficier des compétences et d’une expérience

pratique suffisante. Le service a estimé que l’intéressé ne remplissait pas ces

conditions. X.________ a déposé une écriture complémentaire le 15 septembre 2010

et le service s'est déterminé une nouvelle fois le 25 octobre 2010.

Faits

I.

Par décision du 24 février 2011, la Cheffe du département

a rejeté le recours interjeté par X.________ et a confirmé la décision du

Vétérinaire cantonal du 18 mai 2010. Elle a notamment considéré que le

recourant ne devait pas être titulaire d’un brevet de moniteur d’éducation

canine délivré par la Fédération romande de cynologie (MEC) ou d’un diplôme

d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) afin d’obtenir une

autorisation de dispenser des cours d’éducation canine, que le SCAV reconnaissait

d’autres formations que celles mentionnées par le recourant et que des

connaissances éprouvées pouvaient également être prises en considération. Or, dans

le cas d’espèce, de telles connaissances ne pouvaient être prises en

considération en raison de la qualité des prestations fournies lors des

contrôles effectués par la Commission pour la police des chiens.

J.

Le 28 mars 2011, X.________ a saisi la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) d’un

recours contre cette décision, en concluant, préalablement, à ce qu'une

nouvelle évaluation soit ordonnée selon le programme de travail établi par la

Commission pour la police des chiens, et principalement, à l’annulation de la

décision et à la reconnaissance dans le canton de Vaud, des effets de la

décision de l'Office du vétérinaire fédéral du 13 mai 2009.

La Cheffe du département s'est déterminée

le 20 avril 2011. Le service en a fait de même le 26 avril 2011. X.________ a

déposé un mémoire complémentaire le 24 juin 2011.

Par lettre des 9 et 12 septembre

2011, le département et le service ont produit les directives relatives au

fonctionnement de la Commission pour la police des chiens, aux missions de la

Commission sur la législation, à la procédure en cas d’inspection locale et aux

conditions relatives aux profils minimaux nos 1 à 3 des éducateurs canins.

K.

Le tribunal a tenu une audience le 29 mars 2012 au

cours de laquelle les parties ont été entendues. Le procès verbal de l’audience

a la teneure suivante :

« (…)

Le

président demande à l'autorité intimée s'il peut être envisagé de soumettre le

recourant à une nouvelle évaluation.

Y.________

indique que cela est tout à fait envisageable. Il rappelle toutefois qu'il a

été recommandé au recourant de compléter sa formation.

Le

recourant déclare ne pas avoir suivi de formation complémentaire durant ces

deux dernières années. Il indique n'avoir jamais suivi de cours en cynologie

car il est au bénéfice de 32 ans d'expérience. Il relève qu'il est titulaire

d'un CFC de gardien d'animaux, d'une décision de l'Office vétérinaire fédéral

(OVF) de reconnaissance de formation spécifique et d'une attestation de

compétence délivrée par la société vaudoise de protection des animaux. Il

indique également qu'il s'est spécialisé dans la formation de chiens pour

personnes aveugles. Il estime donc avoir les connaissances suffisantes. Selon

lui, la décision que lui a délivré l'OVF est suffisante pour l'autoriser à

pratiquer en qualité d'éducateur canin et à l'exempter de toute autre

reconnaissance au niveau cantonal.

En

ce qui concerne la lettre de l’association « Union canine suisse » du

11 septembre 2009, le recourant explique avoir participé en réalité à un seul

cours de la formation DIC, laquelle devait se solder par un examen. Au vu de

son expérience, on lui a dit qu'il n'avait pas besoin de suivre ces cours, mais

qu'il pouvait se présenter à l'examen. Le vétérinaire cantonal ne l'a cependant

pas autorisé à passer cet examen. Le recourant a eu connaissance de cette

injonction quelques jours seulement avant l'examen.

Y.________

déclare qu'il faut insister sur la vision locale. Une formation autre qu'une

formation atypique, comme celle du recourant est facile à évaluer. Une nouvelle

évaluation du recourant est possible. Une vision locale peut être réalisée par

la Commission cantonale pour la police des chiens (ci-après: Commission).

Les

parties indiquent que la Commission sera entièrement renouvelée à la fin du

mois de mai prochain. Il y aura 9 nouveaux membres.

Le

recourant estime que la décision de l'OVF, dont il est titulaire, doit être

reconnue par les autorités cantonales.

Z.________

indique qu'il se peut que la nouvelle Commission arrive au même résultat que

celui établi par l'ancienne Commission. Il relève que les profils de formations

sont bien établis.

Me

Bagi relève que ces profils de formations n'existaient pas au moment où la

Commission a pris sa décision.

Y.________

indique qu'il y a une « check-list » pour guider les inspecteurs. Il

précise que la formation des éducateurs canins a été prévue dans la loi

fédérale sur la protection des animaux et dans l'ordonnance fédérale sur la

protection des animaux. Le législateur fédéral a ainsi voulu garantir le

respect du bien-être de l'animal. Y.________ souligne que les autorités

cantonales doivent en revanche veiller à garantir l'aspect sécuritaire, qui ne

serait pas visé par la législation fédérale. Il s'agit donc de deux bases

légales différentes.

Y.________

relève que le recourant dispense souvent des cours d'éducation canine à de

jeunes chiens. Ces types de cours sont très différents de ceux donnés à des

chiens plus âgés et qui ont par conséquent un passé. C'est une activité plus

complexe. Il faut faire une distinction entre la problématique de la détention

de l'animal et celle de la sécurité. Selon Y.________, lorsque la formation de

base est reconnue, il est plus facile de reconnaître l'équivalence. Lorsqu'il

s'agit de formations complémentaires, comme en l'espèce, c'est en revanche plus

compliqué. Les profils cantonaux requièrent en effet l'ajout de l'aspect

sécuritaire. La formation de base du recourant est une formation de base très

générale, qui nécessite une spécialisation. Il y a des exigences spécifiques,

essentiellement dans le domaine de la pratique.

Me

Bagi ne voit pas de différences, puisque le bien-être de l'animal est lié à

l'aspect sécuritaire.

Le

recourant indique être l'un des rares éducateurs canins à demander à ses élèves

de lâcher leurs chiens par groupe de huit. Lors de l'évaluation, il a demandé

aux huit participants de lâcher leurs chiens, alors que rien ne l'obligeait à

le faire.

Y.________

déclare qu'il n'y a pas eu de plaintes au sujet du recourant. Il veut toutefois

éviter qu'on lui reproche que la formation du recourant ne serait pas

suffisante.

Le

président relève que la loi ou le règlement ne fixent pas les exigences posées

par l'autorité intimée, pour ce qu'elle attend d'un éducateur canin.

Y.________

relève que dans le cas d'espèce, l'équivalence n'a pas pu être délivrée au

recourant car il a été constaté que celui-ci avait des lacunes. Il admet que le

recourant possède des connaissances de base solides. Il estime toutefois qu'il

lui manque un élément pour considérer que la formation du recourant est

complète.

Me

Bagi relève que l'on n'a pas dit à son client sur quoi portait le contrôle.

Y.________

indique que lors d'une visite en vue de l’accréditation, les candidats ne

connaissent pas le programme mais savent sur quoi celui-ci va porter. A cette

occasion, ce sont les notions de base qui sont examinées. Il précise que

certains documents sont des outils de travail en interne visant à harmoniser

les procédures.

Le

recourant indique être chef expert lors des examens pour l'obtention du CFC de

gardien d'animaux. Il relève s'être occupé de toute la prééducation des futurs

chiens guides pour aveugles. Il rappelle être au bénéfice d'un CFC et non d'une

simple autorisation. Il estime répondre aux exigences en matière de sécurité,

l'aspect sécuritaire étant en effet toujours abordé dans ses cours. Il indique

que certains de ses clients sont prêts à écrire des lettres de soutien

confirmant cela. Il déclare devenir comportementaliste de chiens. Il précise

avoir été engagé comme animateur en matière de prévention canine, notamment

dans les écoles, depuis environ 10 ans.

Y.________

relève que le déroulement des cours du recourant ne pose pas de problème. Selon

les membres de la Commission qui ont évalué son cours, le recourant décèle bien

les problèmes mais après il n'arriverait pas à les faire corriger.

Le

recourant indique que le jour de l'évaluation, il y avait beaucoup de neige. Il

aurait dû renvoyer le cours car les chiens et leurs propriétaires étaient

stressés.

Le

président relève que la conclusion du recourant tendant à faire procéder à une

nouvelle évaluation par la Commission pourrait être une bonne solution pour

l'issue du litige, si l’autorité intimée est d’accord.

Le

recourant indique que s'il n'avait pas les capacités, les responsables des

cours DIC n'auraient pas manqué de le signaler à l'autorité intimée. Il remet

en cause le système d'évaluation de l'époque. Il ne comprend pas les reproches

qui lui ont été faits.

Y.________

indique que toute la difficulté consiste à évaluer l’activité du recourant.

L'assesseur

Thélin demande aux juristes des autorités intimée et concernée d'expliquer

comment ils conçoivent la tâche assignée à la Commission par l'art. 32 al. 2

LPolC, soit "proposer au service les exigences minimales quant à la

qualification des éducateurs canins".

A.________

estime qu'il n'y a pas lieu de mettre en doute les directives et protocoles de

contrôles.

Y.________

indique que la Commission se penche sur le MEC, le DIC et les formations

générales. Elle adresse ensuite un préavis au vétérinaire cantonal, qui

procédera ou non à l'agrément. Il relève qu'il s'agit davantage de produits

proposés par des organisations que de formations.

L'assesseur

Dutoit demande à quoi pouvait s'attendre le recourant lors de l'évaluation.

Y.________

indique que la Commission a pour but premier de procéder à l'évaluation des

formations. Les personnes au bénéfice de formations empiriques doivent

compléter celles-ci. Les questions d'examen ne sont pas communiquées, mais la

matière examinée est connue des candidats.

Z.________

indique qu'il y a une différence d'esprit selon les formations. L'art. 26 de la

loi sur la police des chiens est connu des professionnels. Ils savent que les

autorités cantonales ont vraiment en tête l'aspect sécuritaire.

Me

Bagi indique que les documents existants fixant les critères et exigences sont

postérieurs à l'évaluation de son client. Son client ignorait sur quoi

porterait l'évaluation.

Le

recourant relève que le protocole de contrôle de la Commission se base sur des

critères que lui-même utilise, et qui retracent le déroulement de sa formation.

Y.________

confirme que la liste des matières traitées lors de l’évaluation est

communiquée aux candidats, celle-ci ne surprend jamais personne du milieu de

l'éducation canine. Il n'y a également pas de surprise au niveau de ce qui sera

inspecté. La seule différence réside dans la communication du nombre de

binômes.

Le

président propose aux parties de soumettre le recourant à une nouvelle

évaluation et de prolonger l’autorisation provisoire dont bénéficie le

recourant jusqu’à la fin de l’année.

Le

recourant demande à être évalué par les nouveaux membres de la Commission.

Le

président propose aux parties de suspendre la procédure, dans l'attente du

résultat de l'évaluation du recourant. Une ordonnance de suspension sera

notifiée aux parties. Cette décision prolonge jusqu'au 31 décembre 2012 la

validité de l’autorisation provisoire accordée au recourant. Celui-ci,

l'autorité intimée et l'autorité concernée adhèrent à cette proposition.

(…) »

L.

Par ordonnance du 3 avril 2012, le tribunal a suspendu

l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la nouvelle évaluation du

recourant par la Commission cantonale sur la police des chiens et il a prolongé

au 31 décembre 2012 l’autorisation provisoire délivrée au recourant pour

dispenser des cours d’éducation canine.

M.

Le service s’est déterminé sur le compte rendu

de l’audience le 18 avril 2012 et il a demandé que la précision suivante soit

apportée: « Une formation atypique comme celle du recourant est

difficile à évaluer ». En outre, il a aussi demandé de rectifier une

déclaration faite à l’audience par Y.________ dans le sens suivant: « Y.________

relève que le recourant dispense souvent des cours d’éducation canine à des chiens

plus âgés et qui ont par conséquent un passé. Ces types de cours sont très

différents que ceux donnés à de jeunes chiens ».

Le recourant s’est déterminé le 21

mai 2012 sur le compte rendu de l’audience. Sur l’aspect sécuritaire, le

recourant précise qu’il avait remis de nombreux rapports au service et au Bican

(Bureau d'intégration canine et de la police des chiens) ayant trait à des

chiens qui avaient mordu et pour lesquels des cours d’éducation canines avaient

été imposés à leurs propriétaire, rapports qui avaient été acceptés par

l’autorité. Le recourant précise encore que dans le cadre de ses nombreux

cours, - 12 heures hebdomadaires - qu’il dispense depuis plus de 10 ans, il

n’avait jamais été confronté à des problèmes de sécurité et aucun des chiens

dont il s’est occupé n’avaient fait l’objet d’un signalement à la police ou au

service. Il avait en outre souligné que lors de l’évaluation, tout s’était bien

passé pour cinq chiens, notamment pour le rappel alors qu’il ignorait que trois

binômes suffisaient pour l’évaluation. La non réceptivité des trois autres

propriétaires de chiens ne pouvait lui être totalement imputée.

N.

Le tribunal a en outre été informé le 28 août

que la Commission pour la police des chiens avait été entièrement renouvelée le

29 mai 2012. Une délégation de la nouvelle commission (sous commission) a

procédé à l’inspection des cours donnés par le recourant le 9 novembre 2012.

Avec l’accord des parties, l’autorisation provisoire délivrée au recourant à

été prolongée au 31 mars 2013 par décision du 22 novembre 2012.

O.

Le service a transmis au tribunal le 21 décembre

2012 le rapport de la Commission pour la police des chiens avec une copie du

protocole de contrôle et la feuille d’appréciation concernant cette nouvelle

évaluation. Au vu du préavis négatif de la commission, le service précisait

qu’il ne lui était pas possible de rendre une nouvelle décision favorable au

recourant. Le tribunal a informé les parties le 6 février 2013, qu’il gardait

l’affaire à juger dans son état à l’issue de l’audience du 29 mars 2013, y

compris les déterminations des parties sur le compte rendu de l’audience, dès

lors que la nouvelle évaluation du recourant n’avait pas permis de modifier la

décision attaquée.

Considérant

en droit

Considérants

1.

Le litige porte sur la décision du département,

confirmant celle du Service de la consommation et des affaires vétérinaires,

octroyant au recourant une autorisation provisoire de dispenser des cours

d'éducation canine pour une période de deux ans, lui enjoignant d'être au

bénéfice d'une formation particulière dans ce délai s'il souhaite poursuivre

son activité d'éducateur canin, et lui interdisant de donner des cours aux

chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans être

dangereux, font l'objet de mesures de proximité.

a) En substance, le recourant fait

valoir qu’il est au bénéfice d’une autorisation de dispenser des cours

d’éducation canine, délivrée par l’Office vétérinaire fédéral, qui

l’exempterait de solliciter toute autre autorisation au niveau cantonal. Dans

un premier temps, il convient donc de déterminer si les cantons sont compétents

pour légiférer en matière d'autorisation de dispenser des cours d'éducation

canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou

d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien.

b) L'art. 80 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que

la Confédération légifère sur la protection des animaux (al. 1). Elle règle en

particulier la garde des animaux et la manière de les traiter (let. a), l’expérimentation

animale et les atteintes à l’intégrité d’animaux vivants (let. b), l’utilisation

d’animaux (let. c), l’importation d’animaux et de produits d’origine animale

(let. d), le commerce et le transport d’animaux (let. e) et l’abattage des

animaux (let. f). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons

dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al.

3). La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS

455) vise à protéger la dignité et le bien-être de l’animal (art. 1 LPA). L’art.

6.

LPA précise que toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde

doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir

l’activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s’il le

faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux

intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention

d’animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des

connaissances scientifiques, des expériences faites et de l’évolution des

techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes

de la protection des animaux (al. 2). Il peut fixer les exigences auxquelles

doivent satisfaire la formation et la formation continue des détenteurs

d’animaux et des personnes qui éduquent des animaux (al. 3).

Dans un arrêt du 27 février 2007 (ATF 133 I 172 ss), le Tribunal fédéral a jugé que les dispositions du droit fédéral

en matière de protection des animaux, fondées sur l'art. 80 Cst., visent la

protection des animaux et non celle des êtres humains. Les aspects de police

relatifs à la sécurité des personnes par rapport aux animaux relèvent de la

compétence des cantons. En exerçant leur compétence, les cantons ne doivent cependant

pas édicter de règles entrant en conflit avec le droit fédéral. Dans le même

arrêt, rendu sous l'empire de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection

des animaux, le Tribunal fédéral a ajouté que la nouvelle loi fédérale du 16

décembre 2005 sur la protection des animaux ne modifiait pas cette situation.

En effet, il a relevé qu’aux termes de son art. 1, la loi visait à protéger la

dignité et le bien-être de l'animal et qu’elle contenait notamment des

dispositions sur la détention d'animaux (art. 6 à 9), ainsi que sur l'élevage

d'animaux et les modifications obtenues par le génie génétique (art. 10 à 12). Le

Tribunal fédéral a considéré que ces dispositions étaient conçues comme des

instruments permettant d'atteindre le but général de la loi et qu’il

en

allait ainsi de l'art. 6 al. 3 de la loi précitée du 16 décembre 2005 entrée en

vigueur le 2 mai 2006 (RO 2006 p. 1423) qui prévoit que le Conseil fédéral peut

fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire les formations de base et

continue des détenteurs d'animaux et des personnes qui éduquent les animaux

(ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175 ss).

Aux termes de l'art. 1er de la loi vaudoise

du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; RSV 133.75), la loi a pour

but de protéger les personnes et les animaux des agressions canines par des

mesures préventives et répressives. Il ressort de l’exposé des motifs et projet

de loi du Conseil d’Etat, que, de manière générale, le projet doit répondre au

sentiment d’insécurité du public vis-à-vis de la population canine et plus

particulièrement vis-à-vis des détenteurs de chiens qui, volontairement ou non,

par leur manque de connaissances, leur insouciance, voire inconscience, ne

maîtrisent pas leurs chiens et mettent ainsi en danger, parfois de manière

sérieuse, la santé (physique et/ou psychique) des personnes qu’ils rencontrent.

D’autres chiens ou d’autres animaux peuvent également être la cible de chiens

non maîtrisés dont le comportement peut aller jusqu’à entraîner la mort (Exposé

des motifs et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand

Conseil, 3A août-septembre 2006, p. 2802).

c) Il ressort de ce qui précède que

les cantons sont compétents pour légiférer en matière de protection des

personnes et des animaux contre les agressions canines. Partant, l’art. 30

LPolC, qui prévoit de soumettre à autorisation la dispense de cours d’éducation

canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou

d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien, n’empiète

pas sur le domaine de compétence de la Confédération visant la protection des

animaux en tant que telle. Par conséquent, et contrairement à l’opinion du

recourant, la décision de reconnaissance rendue le 13 mai 2009 par l'Office

vétérinaire fédéral en vertu de l'art. 199 al. 1 de l'ordonnance fédérale sur

la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), dont il se prévaut, ne suffit pas à

le dispenser de toute autre reconnaissance au niveau cantonal afin de pouvoir

dispenser des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention

des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou

au comportement du chien.

2.

Il reste à déterminer si les conditions posées

par le droit cantonal à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours

d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par

morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du

chien sont compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté

économique. A cet égard, le recourant soutient que l’art. 30 LPolC ne permettrait

pas au service de soumettre la délivrance de l’autorisation litigieuse à des conditions

particulières et que les critères d’évaluation des prestations des candidats,

observées lors des inspections locales effectuées par la Commission pour la

police des chiens, ne seraient pas clairement déterminés.

a) En vertu de l’art. 27 Cst., la

liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix

de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et

son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique

privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou

d'un revenu (2P.187/2005 consid. 5 et référence citée). Selon l'art. 36 Cst.,

toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale.

Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Les restrictions doivent

être justifiées par un intérêt public ou par la protection d’un droit

fondamental d’autrui (al. 2) et être proportionnées au but visé (al. 3).

L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

aa) Indépendamment de son contenu

(définition des critères à remplir sur le fond), l'exigence même de soumettre à

autorisation la dispense de cours d'éducation canine, de dressage au mordant ou

de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à

l’éducation ou au comportement du chien entraîne une restriction à la liberté

économique du recourant. En effet, à défaut de disposer de cette autorisation,

le recourant ne serait plus habilité à poursuivre une partie de son activité professionnelle

actuelle, c’est-à-dire une activité économique privée, exercée à titre

professionnel et tendant à la production d'un revenu. La décision attaquée

touche donc la sphère de protection accordée au recourant par la Constitution. Par

ailleurs, dès lors que l’obligation d’être au bénéfice de l’autorisation

précitée est prévue par l’art. 30 LPolC, soit par une base légale formelle de

rang législatif, la question de savoir si la restriction est grave ou non, au

sens de l’art. 36 al. 1 Cst., peut demeurer indécise. Il reste néanmoins à

examiner si la disposition légale prévoyant la restriction à la liberté en

cause est suffisamment précise.

bb) Le principe de la légalité au sens

de l’art. 36 al. 1er Cst. exige une précision suffisante et

raisonnable des normes juridiques à appliquer. Cette exigence vise à garantir

le principe de la primauté de la loi et la sécurité juridique, avec des

éléments de la prévisibilité matérielle et temporelle des actes de l’Etat, de

même que I’égalité de traitement. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral

(tout comme celle de la Cour européenne des droits de l’homme), l’exigence de

précision des normes juridiques ne doit pas être comprise dans un sens absolu.

Le législateur ne peut pas renoncer à employer des notions générales plus ou

moins vagues, dont la jurisprudence assure l’interprétation et l’application.

Le degré de précision exigé ne doit pas être déterminé abstraitement. Il dépend

notamment de la multiplicité des situations à réglementer, de la complexité et

de la prévisibilité de Ia décision à prendre dans le cas concret, du

destinataire de la norme, de la gravité de l’atteinte aux droits

constitutionnels; cela dépend aussi de l’appréciation que l’on peut faire

objectivement seulement lorsque se présente un cas concret d’application. Dans

une certaine mesure, l’imprécision des normes peut être compensée par des

garanties de procédure: le principe de la proportionnalité a à cet égard une

signification particulière (ATF 132 I 49 in JDT 2007 I 381 avec renvoi à l’ ATF

128.

1 327 c. 4.2, JdT 2003 1 309).

Dans un arrêt du 15 mars 2002 (ATF 128 I 113 ss), le Tribunal fédéral a jugé qu’en vertu du droit constitutionnel

fédéral, une délégation des compétences du législateur ordinaire au

gouvernement ou à un autre organe est admissible lorsqu’elle est contenue dans

une loi formelle, n’est pas exclue par le droit cantonal, est limitée à un

domaine déterminé et que la loi formelle indique le contenu essentiel de la réglementation

déléguée dans la mesure où la situation juridique des particuliers est

gravement touchée. Le caractère usuel de la réglementation peut jouer un rôle à

cet égard : une norme correspondant à un standard habituel pourra plus

facilement figurer au niveau réglementaire. Dans l’affaire en cause, une loi

grisonne créant un établissement public autonome contenait une disposition

habilitant une commission administrative de cet établissement à édicter des

directives sur les conditions d’emploi du personnel. En l’occurrence, le

Tribunal fédéral a relevé que la délégation législative figurait dans une loi

formelle et se limitait à un domaine particulier. En revanche, la clause de

délégation ne contenait aucun principe relatif à la réglementation à édicter et

apparaissait ainsi comme un blanc-seing autorisant la commission administrative

en cause à réglementer les rapports de service à sa guise. Le Tribunal fédéral

a considéré qu’une telle délégation en blanc n’était pas admissible, même en

tenant compte du fait que les exigences du principe de la légalité pouvaient

être moins strictes dans le domaine du droit de la fonction publique. Il a ajouté

qu’un tel blanc-seing n’était absolument pas usuel en droit cantonal et n’avait

jamais été considéré comme admissible. Le Tribunal fédéral a retenu que la

première phrase de la disposition attaquée était contraire aux principes de la

séparation de pouvoirs et de la légalité et devait être annulée (ATF 128 I 113

ss consid. 3c p. 121-122, traduit in RDAF 2003 I p. 383).

cc) En l’espèce, l’art. 30 LPolC dispose que quiconque dispense des cours d’éducation

canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou

offre d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du

chien doit être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le service. L’art.

32.

al. 1 LPolC dispose qu’une commission pour la police des chiens, nommée par

le département, préavise les demandes d’autorisation prévues à l’art. 30, à

l’intention du vétérinaire cantonal. En outre, la commission pour la police des

chiens est chargée de proposer au service les exigences minimales quant au

contenu des cours agréés par ce dernier et à la qualification des éducateurs

canins (al. 2). Un règlement fixe la composition et les règles de fonctionnement

de la commission (al. 3). L’art. 38 al. 1 LPolC prévoit que le Conseil d’Etat

est chargé de l’exécution de la loi. L’art. 20 RLPolC, adopté par le Conseil

d’Etat, précise que l’autorisation de dispenser des cours ou d’offrir d’autres

prestations au sens de l’art. 30 de la loi est subordonnée, pour les cours de

défense, à la possession d’un brevet reconnu par le service (al. 1 let. a),

pour les cours d’éducation canine, de prévention d’accidents par morsure et

pour toutes autres prestations offertes ayant trait à l’éducation ou au

comportement du chien, à la possession d’un brevet reconnu par le service. A

défaut, des qualifications éprouvées peuvent être prises en considération par

le service (al. 1 let. b). L’autorisation est renouvelée tous les 5 ans et peut

être retirée en tout temps si les conditions liées à son octroi ne sont plus

remplies. De surcroît, toute infraction à la loi ou à celle sur la protection

des animaux peut également constituer un motif de retrait (al. 2).

Il ressort de l’exposé des motifs

et projet de loi sur la police des chiens que « La formation des

dresseurs/éducateurs de chiens ou de formateurs des couples détenteur – chien

fait partie intégrante de la prévention. En conséquence, le projet de loi

prévoit également que les dispensateurs de cours, qui s’occupent d’éducation

canine ou de cours de dressage à l’attaque, seront soumis au même genre

d’obligations que les intervenants des programmes PAM, soit être au bénéfice

d’une autorisation du Service vétérinaire»

(Exposé des motifs

et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand Conseil, 3A

août-septembre 2006, p. 2802).

dd) Sur la base de l’art. 32 LPolC

et des art. 21 à 23 RLPolC, le département a élaboré des

directives relatives au fonctionnement de la commission et le service a élaboré

un document intitulé « Mise en œuvre de la loi sur

la police des chiens (LPolC), Missions de la Commission selon la législation

(dans l’ordre de priorité) ». Il ressort de ce deuxième document, qu’en application de l’art. 32

al. 2 LPolC, il incombe notamment à la Commission pour la police des chiens de

proposer au SCAV les exigences minimales relatives à la qualification des

personnes qui dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant

ou de prévention des accidents par morsure ou offrent d’autres prestations

ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien au sens de l’art. 30

LPolC. A cet égard, le document précise que de manière générale, la

méthodologie utilisée doit également constituer un critère dans l’examen

contenu des cours ou de la qualification des éducateurs canins (chiffre 1 du

document). Le document prévoit également que la Commission pour la police des

chiens préavise les demandes d’autorisation présentées par les personnes qui

dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de

prévention des accidents par morsure ou qui offrent d’autres prestations ayant

trait à l’éducation ou au comportement du chien selon les art. 30 LPolC et 20

RLPolC (chiffre 4 du document). La commission pour la

police des chiens a adopté un document relatif aux inspections locales et a posé des conditions relatives aux profils minimaux des éducateurs

canins, en les subdivisant en trois catégories, à savoir : éducateur canin

n° 1 (chien de famille et/ou chien potentiellement dangereux et/ou chien

faisant l’objet de mesures de proximité), éducateur canin n° 2 (chien

dangereux), éducateur canin n° 3 (moniteur de mordant et/ou homme

d’assistance/piqueur pour chien de défense ou de mordant). Les conditions

relatives à la personnalité, d’une part, et à la formation, d’autre part,

divergent selon ces différentes catégories.

b) Le

régime de l'autorisation, pour les éducateurs canins, est clairement institué

par l'art. 30 LPolC. De toute évidence, ce régime a pour but de garantir

l'aptitude et la compétence minimales des éducateurs, afin d'améliorer

indirectement l'aptitude des détenteurs de chiens (art. 2 let. b et c LPolC),

et ainsi, plus indirectement encore, de prévenir les agressions canines (art. 1

LPolC). De l'art. 2 let. c LPolC, il ressort assez clairement que les

conditions de refus ou d'octroi de l'autorisation se rapportent notamment à la

formation. De ce point de vue, la loi est suffisamment précise au regard de

l'art. 36 al. 1 Cst. Le législateur a renoncé à définir lui-même, dans la loi,

ce que doit être un éducateur canin. Cette solution est raisonnable parce que

la matière se prête mal à des définitions abstraites. La loi institue la

Commission et elle la charge de « proposer au service les exigences minimales

quant ... à la qualification des éducateurs canins » (art. 32 al. 1 et 2

LPolC). La loi admet donc d'emblée que la formation et la qualification est

affaire de spécialistes et de praticiens, ce qui est aussi raisonnable. De

toute évidence aussi, les « exigences minimales » proposées par la Commission

et adoptées par le service devraient revêtir la forme d'un document auquel les

candidats et le service puissent se référer. A première vue, ce document

n'existe pas et la Commission ne paraît pas avoir accompli une mission qui lui

est pourtant attribuée par la loi et qui est essentielle dans le régime de

l'autorisation d'éducateur canin.

Le règlement d’application de la

loi sur la police des chiens prévoit qu’en règle générale, la formation exigée

est attestée par la possession d'un « brevet » reconnu par le service (art. 20

al. 1 RLPolC). Il faut donc que le service, sur proposition de la Commission,

pose d'abord les « exigences minimales » prévues par l'art. 12 al. 2 LPolC; il

faut ensuite que le service statue, par décision motivée, sur préavis de la

Commission, d'après lesdites exigences, sur la reconnaissance des titres que

lui présentent les candidats à l'autorisation. En l'état, les exigences

minimales ne paraissent pas avoir été définies et le dossier ne contient non

plus aucune liste de brevets que le service aurait déjà reconnus. Le dossier fait

seulement allusion à deux formations que le service semble enclin à

reconnaître. Subsidiairement, mais seulement pour donner les cours ou fournir

les prestations visées par l'art. 20 al. 1 let. b RLPolC, le service peut

autoriser une personne, sur préavis de la Commission, à raison de ses «

qualifications éprouvées ». Il s'agit donc d'une admission sur dossier, fondée

sur une pratique et une expérience professionnelles que le service, par

hypothèse, juge équivalente à l'un des brevets reconnus et suffisante au regard

des « exigences minimales ».

c) La loi sur la police des chiens

et son règlement ne prévoient pas d'examen officiel ni de

commission d'examen comme il en existe, par exemple, pour les professions de

notaire ou d'avocat. En particulier, la Commission instituée par l'art. 32 al.

1.

LPolC n'est pas composée de manière à garantir que chacun de ses membres soit

lui-même et personnellement apte, à raison de ses propres formations et

parcours professionnel, à se prononcer sur l'aptitude d'autrui à donner des

cours (art. 21 RLPolC). En l'espèce, la Commission a délégué deux de ses

membres pour aller observer le recourant dans son activité. Ils ont élaboré un

préavis qu'ils ont succinctement motivé. Il n'existait aucun document adopté

par le service fixant les exigences minimales qui permettrait un éventuel

contrôle de ce préavis, lequel a été simplement entériné par la Commission puis

par le service. Cette manière de procéder s’écarte toutefois du régime légal et

réglementaire.

Le service devait d'abord élaborer

et fixer, avec le concours de la Commission, les exigences minimales. Le

service devait ensuite statuer sur la reconnaissance du titre de capacité

invoqué par le recourant, que celui-ci a reçu de l'Office vétérinaire fédéral.

Si le service refusait la reconnaissance, il devait indiquer précisément en

quoi la formation attestée ne répond pas aux exigences minimales applicables

aux éducateurs canins, et, par suite, aux objectifs spécifiques de la loi

vaudoise. Enfin, s'il refusait la reconnaissance, le service devait dire si

l'expérience professionnelle du recourant pouvait suppléer une formation

reconnue. A ce stade, le service jouissait certainement d'un assez large

pouvoir d'appréciation. En revanche, le service ne pouvait pas s'en remettre,

ainsi qu'il l'a fait, à une inspection oculaire de deux membres de la

Commission.

3.

Le recourant demande dans ses conclusions la

reconnaissance de son titre par l'Office vétérinaire fédéral. Or, cette

conclusion doit être clairement rejetée (voir consid. 1 ci-dessus). En

revanche, la décision attaquée ne peut être maintenue pour les motifs exposés

au consid. 2c ci-dessus. Le recours doit donc être partiellement admis et les

décisions du Département et du service annulées, la cause étant renvoyée au

service pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à

nouveau.

En ce qui concerne la répartition

des frais et dépens, une partie des frais de justice doivent être mis à la

charge du recourant qui n’obtient que partiellement gain de cause en

application de l’art. 49 al. 1 deuxième phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (RSV 173.36 LPA-VD). Des dépens, réduits pour le

même motif, doivent être alloués au recourant qui obtient partiellement gain de

cause en ayant exposé des frais par la mise en œuvre d’un homme de loi (art. 55

al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Département de la sécurité et de

l’environnement du 24 février 2011 et celle du Service de la consommation et

des affaires vétérinaires du 18 mai 2010 sont annulées.

III.

Le dossier est retourné au Service de la

consommation et des affaires vétérinaires pour compléter l’instruction dans le

sens des considérants et statuer à nouveau.

IV.

Un émolument de justice de 1000 (mille) francs

est mis à la charge du recourant.

V.

Le Département de la sécurité et de

l’environnement est débiteur du recourant d’une indemnité de 1000 (mille)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 mai 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.