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Décision

GE.2011.0132

CDAP - GE.2011.0132 - 2012-01-06 - X.________ c/Municipalité de Bex

6 janvier 2012Français28 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ exploite le commerce d'alimentation

Y.________ sis à la Rue Z.________** à Bex. Le 4 mars 2009, la municipalité lui

a écrit ce qui suit:

"Lors de sa séance de lundi soir, la

Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 24 février écoulé par

lequel vous lui annoncez l’ouverture d’un kebab à l’emporter dans votre magasin

d’alimentation Y.________, à la rue Z.________**, dès le 20 mars 2009.

Par la présente, nous vous délivrons notre

accord d’exploiter ce commerce d’alimentation et y assortissons les conditions

suivantes:

·

ouverture du lundi au samedi de 08h30 à 22h00;

·

autorisation à bien plaire d’exploiter votre

magasin les dimanches de 10h00 à 20h30 (jours fériés exclus);

·

pas d’engagement de personnel auxiliaire (hormis

votre conjoint et vos enfants pour autant qu’ils soient âgés de plus de 18

ans);

·

obligation d’informer votre clientèle qu’il est

interdit de stationner leur véhicule automobile sur la voie publique à

proximité de votre commerce et que notre Service de police dénoncera les

contrevenants sans autre avertissement;

·

maintien de la propreté autour de votre magasin

(déchets d’emballages éparpillés sur le trottoir);

·

interventions personnelles pour lutter contre le

bruit que certains de vos clients pourraient causer aux heures tardives

·

vente d’alcool interdite."

Suivaient des indications sur

l'autorisation requise pour la pose d'une enseigne.

B.

Un rapport d'intervention intitulé "découverte d'une maison de jeu" a été établi par la police municipale de Bex le 9 mai 2011. Les

agents étaient à la recherche d'un salon de jeu clandestin à la suite d'une

dénonciation suscitant des soupçons sur trois établissements. Le 4 mai 2011,

vers 1 h. 05, leur attention a été attirée par de la lumière provenant de

l'arrière-boutique du magasin d'alimentation Y.________. Les agents ont tenté

de pénétrer dans la boutique mais la porte était fermée. Afin d'être sûr que

personne ne se trouvait à l'intérieur, ils ont fait le tour du bâtiment.

Écoutant et observant par un interstice, ils ont entendu et vu dans l'arrière

boutique des personnes jouant aux cartes avec des jetons de couleur. Ils ont

finalement frappé et X.________ est venu leur ouvrir. X.________ a été

interrogé. Il a donné le nom des trois autres joueurs. Tous quatre ont déclaré

par écrit qu'ils ne jouaient pas avec de l'argent. Le rapport fait aussi état

de la découverte d'un petit salon aménagé avec deux écrans tactiles allumés

devant servir comme jeu de hasard non autorisés et d'une autre place de jeu

installée avec un écran tactile et trois cartes munies d'un code-barres.

Fouillant X.________, la police a découvert dans ses poches plusieurs liasses

de billets de banques suisses pour un montant de 17'410 francs (X.________ s'en

est déclaré propriétaire en rapport avec son magasin) et 142 tickets

codes-barres de 20 à 200 francs pièce. Sous la rubrique "remarques", le rapport de police indique encore que l'entretien de

l'établissement souffre d'un certain manquement à l'hygiène, notamment en

raison du sang coagulé maculant le fond du congélateur et des viandes mises

dans des sacs plastiques non prévus pour les denrées alimentaires. Le Service

de salubrité publique a été renseigné sur cet état de fait.

C.

Le 25 mai 2011, la Municipalité de Bex a rendu

la décision suivante:

"A la suite de la découverte d’un

tripot dans votre commerce d’alimentation et à l'appui du rapport de

dénonciation de son Service de police pour infraction aux dispositions légales,

la Municipalité a décidé de retirer l’horaire préférentiel qu’elle vous

concédait dans son autorisation du 4 mars 2009.

En conséquence et en vertu de l’article 102

du Règlement de Police de la commune de Bex, nous fixons l’ouverture du magasin

d’alimentation Y.________

·

du lundi au jeudi de 08h30 à 18h30;

·

le vendredi de 08h30 à 20h00;

·

le dimanche et les jours fériés, fermeture

obligatoire.

Enfin, nous vous rappelons que la vente

d’alcool est interdite et que vous devez observer avec plus de rigueur, les

mesures d’hygiène des produits alimentaires périssables mis en vente dans votre

magasin. Les exigences exprimées ci-dessus sont indépendantes des directives

que la Police cantonale du commerce prononcera dans le cadre des activités

clandestines que vous avez développées dans votre négoce."

Cette décision a été adressée, sous

pli recommandé, à l'adresse suivante:

"Y.________

M. X.________

Rue Z.________**

1880 Bex"

Selon les renseignements postaux

(Track and Trace), le pli a été "avisé pour retrait" le 26 mai 2011,

il est revenu à l'office de retrait/distribution le même jour. Faute de retrait

à l'échéance du délai de garde (le 3 juin 2011 selon l'annotation manuscrite de

La Poste sur l'enveloppe), le courrier a été retourné à son expéditeur le 6

juin 2011. Le même jour, la décision a été réexpédiée à l'adresse du domicile

de X.________ (rue A.________++ à 1********) en courrier prioritaire.

D.

Par acte du 1er juillet 2011,

X.________ (ci-après: le recourant) a recouru, par le biais de son conseil,

auprès du Chef du Département de l'économie du canton de Vaud, en concluant,

principalement, à l'annulation de la décision du 25 mai 2011 et au maintien des

horaires d'ouverture fixés par la décision du 4 mars 2009, et subsidiairement,

à l'annulation de la décision du 25 mai 2011 et au renvoi de la cause à la

Municipalité de Bex pour nouvelle décision.

E.

Le 7 juillet 2011, le Chef de la Police

cantonale du commerce a décliné sa compétence et transmis le dossier à la cour

de céans. Il constatait que le recours ne portait pas sur une décision rendue

en application de la loi du 31 mai 2005 sur l'exercice des activités économiques

(LEAE; RSV 930.01) ou de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits

de boissons (LADB; RSV 935.31) et que la Municipalité de Bex n'avait pas obtenu

délégation de compétences au sens de l'article 7 LADB.

F.

Par mémoire de réponse déposé le 22 août 2011,

la Municipalité de Bex (ci-après: l'autorité intimée) a, par l'intermédiaire de

son avocat, conclu au rejet du recours. Elle invoque aussi son irrecevabilité,

jugeant le pourvoi tardif.

G.

Par lettre du 9 septembre 2011, l'autorité

intimée a requis la production d'un arrêt du Tribunal fédéral dont faisait état

un article de presse paru dans le quotidien 20Minutes, le 7 septembre 2011,

dans les termes suivants:

"Le Tribunal fédéral a confirmé hier le

montant du séquestre opéré après une descente de police dans un tripot vaudois,

le 4 mai dernier. Les agents avaient suspecté une partie illégale de poker dans

l'arrière-boutique d'une épicerie-snack du Chablais. Ils avaient découvert et

confisqué des coupures d'une valeur totale de 17'410 francs dans les poches du

gérant".

H.

Dans un courrier du 14 novembre 2011, le

recourant a contesté l'appréciation de la Municipalité quant au caractère

tardif du recours.

I.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Il sied en premier lieu de statuer sur

l'éventuelle tardiveté du recours soulevée par l'autorité intimée.

a) Conformément à l'art. 44 al. 1

de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les

décisions sont notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte

judiciaire. Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la

notification de la décision (art. 95 LPA-VD). Le délai est réputé observé

lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une

représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour

du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD).

Conformément à la jurisprudence

constante du Tribunal fédéral relative au principe de la réception (qui reste

valable même après l'abrogation de l'ancienne Ordonnance sur les postes [arrêt

du TF 1P.369/2000 du 24 juillet 2000 consid. 1b]), un acte judiciaire, notifié

par pli postal recommandé, est tenu pour remis à son destinataire non seulement

au moment où celui-ci le reçoit effectivement, mais déjà lorsque cet envoi se

trouve dans sa sphère d'influence et qu'il est à même d'en prendre connaissance

(ATF 117 V 131 consid. 4a). Ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas pu être

distribué est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours

suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou la case

postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4; 130 III 396 consid.

1.2

), pour autant que les lois cantonales de procédure ne contiennent pas de

dispositions contraires concernant tant les notifications faites selon le droit

fédéral que celles faites selon le droit cantonal (ATF 109 Ia 15 consid. 4 et

arrêt du TF 1C_171/2011 du 26 mai 2011 consid. 2.1). Cette jurisprudence ne

s'applique que si son destinataire devait s'attendre, avec une certaine

probabilité, à recevoir une communication des autorités, ce qui est le cas

chaque fois qu'il est partie à une procédure pendante (ATF 134 V 49 consid. 4;

130.

III 396 consid. 1.2.3; 119 II 147 consid. 2). Lorsque les conditions d'une

notification fictive sont réalisées, cette notification est censée avoir lieu

le septième jour du délai de garde quand bien même il ne s'agirait pas d'un

jour ouvrable (ATF 127 I 31 consid. 2b), de sorte que le premier jour du délai

de recours est le huitième jour à compter de l'échec de la notification.

b) La décision de la Municipalité

du mercredi 25 mai 2011 a été communiquée sous pli recommandé au recourant à

"Y.________, M. X.________" à

la rue

Z.________ ◊◊ à 1880 Bex bien que le commerce qu'exploite le recourant soit au

numéro ** de ladite rue. Le recours du 1er juillet 2011 le relève en

ajoutant que la notification aurait dû avoir lieu à son domicile à la Rue

A.________ et non au magasin: il conteste pour ce motif la validité de cette

notification. Il n'est cependant pas nécessaire de statuer sur ce grief. En

effet, selon les renseignements postaux (Track and Trace), le pli a été

"avisé pour retrait" le 26 mai 2011, il est revenu à l'office de

retrait le même jour et il a été retourné à son expéditeur le 6 juin 2011.

Comme l'indique l'annotation manuscrite sur la lettre recommandée, le délai de

garde venait à échéance le vendredi 3 juin 2011. La fiction de la notification

de la décision peut donc être arrêtée à cette date. Le pourvoi a été déposé le

1er juillet 2011, soit moins de 30 jours après réception de la

notification, si bien que le délai de recours est respecté (art. 95 LPA-VD).

2.

Le Tribunal examine d'office et librement sa

compétence (arrêt GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 1). Lorsqu'une partie

adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé

sauvegardé et, dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de

réception (art. 20 al. 2 LPA-VD).

En l'espèce, le recours a été

déposé auprès du Chef du Département de l'économie. Il se réfère à la voie de

recours des art. 7 al. 2 LADB et 92 LEAE qui prévoient que les décisions

communales peuvent faire l'objet d'un recours adressé au département.

Conformément à l'art. 7 al. 1 LPA-VD, le Chef de la Police cantonale du

commerce a transmis la cause à la cour de céans en exposant que la décision

attaquée n'a pas été rendue en application de la loi du 31 mai 2005 sur

l'exercice des activités économiques (LEAE; RSV 930.01) ou de la loi du 26 mars

2002.

sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31), et que la

commune de Bex ne dispose pas d'une délégation de compétence au sens de l'art.

7.

LADB. En effet, on ne se trouve pas en présence d'une autorisation de

compétence communale au sens de la LEAE (en particulier, des art. 67 à 73 LEAE

relatifs aux commerces d'occasion ou distributeurs automatiques) ni d'une

décision communale fondée sur une délégation au sens de l'art. 7 LADB.

A défaut d'autres dispositions

légales prévoyant la voie d'un recours administratif, seul le recours de droit

administratif devant la cour de céans est ouvert (art. 92 al. 1 LPA-VD) et le

recours doit être considéré comme recevable.

Il résulte de ce qui précède que le

pourvoi formé par le recourant est recevable et il y a lieu par conséquent

d'entrer en matière sur le fond.

3.

La décision attaquée restreint les heures

d'ouverture précédemment imparties au recourant par la décision municipale

antérieure du 4 mars 2009 fixant les heures d'ouverture du commerce jusqu'à

22h00 du lundi au samedi et les dimanches de 10h00 à 20h30. Il s'agit d'une

restriction de la liberté économique du recourant.

a) Selon l'art. 27 de la

Constitution fédérale (Cst.; RS 101) la liberté économique est garantie (al.

1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à

une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Selon

la jurisprudence du Tribunal fédéral (pour un exemple récent:2C_399/2010 du 28

juillet 2010), cette liberté protège toute activité économique privée, exercée

à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF

131.

I 333 consid. 4 p. 339; 128 I 19 consid. 4c/aa p.

29; 125 I 267 consid. 2b p. 269, 276 consid. 3a p. 277,

322.

consid. 3a p. 326). Elle régit notamment la question des heures d'ouverture

des commerces (pour un exemple: ATF 2C_978/2010 du 24 mai 2011).

Conformément à l'art. 36 al. 1

Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base

légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de

danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un

droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé

(art. 36 al. 3 Cst.).

Selon la jurisprudence (pour un

exemple récent:2C_268/2010 du 18 juin 2010), sont autorisées les mesures de

police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la

réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326). Se

justifient notamment par un intérêt public les mesures qui tendent à

sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, de

même que celles qui visent à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires

par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 119 Ia 41 consid.

4a p. 43 et la jurisprudence citée). Sont en revanche prohibées les mesures de

politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre

concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou

certaines formes d'exploitation (ATF 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid.

3a p. 326 et la jurisprudence citée).

b) Dans le canton de Vaud, l'art. 2

al. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) énumère

les attributions et tâches propres des communes. Cette disposition y range les

mesures propres à assurer l'ordre et la tranquillité publique, ainsi que la

salubrité publique (art. 2 al. 2 let. d LC).

Les attributions de la municipalité

sont régies par les art. 41 ss LC. L'art. 42 LC prévoit ce qui suit:

Art. 42 LC

Les attributions des municipalités

s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements

communaux. Elles concernent spécialement:

1.

l'administration des services publics, y compris celle des

services industriels;

2.

l'administration des biens communaux (voir art. 44),

l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics;

3.

la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la

fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (voir art.

4, ch. 9);

4.

les tâches qui leur sont directement attribuées par la

législation cantonale.

L'art. 43 définit ensuite l'objet

de la "police". Il a la teneur suivante:

Art. 43 LC:

Dans les limites des compétences de la

commune, la police a pour objet :

1.

la sécurité, l'ordre et le repos publics, savoir, entre autres:

a. la protection des personnes et des biens,

b. la police des spectacles, divertissements et fêtes,

c. la police des établissements publics et des débits de boissons

alcooliques,

d. la police de la circulation,

e. les mesures relatives à la divagation des animaux ;

2.

le service du feu ;

3.

la salubrité, savoir, notamment:

a. le contrôle des denrées alimentaires et des objets usuels ainsi

que des abattoirs,

b. les mesures générales relatives à l'hygiène et à la santé des

hommes et des animaux,

c. les mesures relatives à la propreté des voies et places

publiques ;

4.

la police des inhumations, des incinérations et des cimetières ;

5.

la police des moeurs ;

a. le contrôle de toutes les activités commerciales temporaires ou

ambulantes,

b. la police des foires et marchés,

c. la protection du travail,

d. l'ouverture et la fermeture des magasins,

6.

la police de l'exercice des activités économiques, soit

notamment :

a. les activités commerciales temporaires ou itinérantes,

b. la police des foires et marchés,

c. la protection du travail,

d. l'ouverture et la fermeture des magasins,

e. le commerce d'occasions,

f. l'indication des prix,

g. les appareils à paiement préalable ;

7.

le recensement et le contrôle des habitants, la police des

étrangers, la délivrance des actes d'origine, la tenue du rôle des

électeurs ;

8.

la police des constructions et la surveillance des

chantiers ;

9.

la police rurale ;

10.

les mesures à prendre en cas de sinistres causés par les forces

naturelles ;

11.

la délivrance des déclarations, attestations et permis.

Il faut comprendre que la

"police" au sens de cette disposition constitue, d'après l'exposé des

motifs du Conseil d'Etat relatif à la loi sur les communes (BGC 1955, 30 août

1955, p. 824), l'un des services publics dont l'art. 42 ch. 1 LC cité ci-dessus

place l'administration dans la compétence de la municipalité.

Ainsi, l'ouverture et la fermeture

des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre

de la police des moeurs et au titre de la police de l'exercice des activités

économiques (art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d LC).

4.

Selon l'art. 94 LC, les communes sont tenues

d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé

par le chef de département concerné.

Le règlement de la commune de Bex,

adopté par la Municipalité le 26 octobre 1982, par le Conseil communal le 8

juin 1983 et par le Conseil d'Etat le 26 juin 1985 contient les dispositions

suivantes:

" CHAPITRE VII: DE LA POLICE DU

COMMERCE

Art. 99 - Police du commerce

La Municipalité veille à l'application de la

loi sur la police du commerce.

(...)

Art.102 - Ouverture des magasins

La fixation de la durée et de l'horaire

d'ouverture des magasins est de la compétence de la Municipalité.

CHAPITRE IX: DES ETABLISSEMENTS PUBLICS

Art. 107 - Champ d'application

Tous les établissements pourvus de patentes

ou de permis spéciaux pour la vente en détail et la consommation de boisson,

ainsi que pour la vente à l'emporter, sont soumis aux dispositions du présent

règlement.

Art. 108 - Heures d'ouvertures

a) les établissements publics ne peuvent

être ouverts qu'à partir de 06h00; ils doivent être fermés à 24h00 les

vendredis et samedis, et à 23h00 les autres jours;

b) les établissements nocturnes (dancing)

sont soumis à une autorisation spécifique.

Art. 109 - Prolongation d'ouverture

Toute demande de prolongation d'ouverture

est soumise à l'autorisation et aux taxes fixées par la municipalité (…)"

Dans sa réponse au recours,

l'autorité intimée soutient que les heures d'ouverture applicables au commerce

du recourant sont définies à l'art. 108 du règlement communal et que l'art. 102

de ce règlement fournit à la municipalité la base légale permettant à la

municipalité de prendre ou de modifier une décision portant sur l'ouverture et

la fermeture d'un commerce d'alimentation.

L'art. 108 du règlement communal

invoqué par l'autorité intimée ne concerne que les établissements visés à son

art. 107, à savoir les établissements publics (selon le titre du chapitre IX)

pourvus de patentes ou de permis spéciaux pour la vente en détail, la

consommation de boisson, ainsi que pour la vente à l'emporter. Or, le magasin

d'alimentation du recourant ne tombe pas sous le coup de l'art. 2 LADB qui

définit le champ d'application de cette loi. En particulier, il n'y a pas de

consommation sur place de mets ou de boisson (art. 2 let. b LADB) ni de vente

de boissons alcooliques à l'emporter (art. 2 let. d LADB). L'exploitation de ce

magasin n'est pas non plus une activité soumise à autorisation au sens de

l'art. 4 LEAE, qui vise notamment les guides de montagnes, les ventes aux

enchères, le courtage matrimonial, etc. On rappellera d'ailleurs que selon la

jurisprudence du Tribunal administratif, l'exploitation

d'un tel magasin n'est pas soumise à autorisation communale, la loi ne

réservant que l'inscription au registre des commerçants (arrêt GE.2000.0116 du 21 novembre 2000). Ce dernier arrêt a été rendu sous

l'empire de l'ancienne loi du 18 novembre 1935 sur la

police du commerce mais il n'en va pas autrement depuis l'entrée en vigueur de

la nouvelle loi sur l'exercice des activités économiques du 31 mai 2005: comme

le relèvent les travaux préparatoires, la LEAE prévoit seulement la tenue d'un

registre des entreprises (art. 7 ss LEAE). Le registre des entreprises a un but

d'intérêt public et de statistique (BGC 17 mai 2005 p. 258, rapport de la

commission). Il n'a qu'une portée déclaratoire et ne constitue en rien la base

d'un régime d'autorisation. Le registre des entreprises se distingue

précisément du registre des autorisations (art. 17 LEAE). Le Grand Conseil a

même refusé que (comme le prévoyait le projet du Conseil d'Etat) les communes

puissent prélever un émolument pour le tenue du registre des entreprises (BGC

17.

mai 2005 p. 332 s., 360 s. et 410).

Ainsi, le magasin du recourant

n'est assujetti à aucune patente ou autorisation cantonale ou communale. Il ne

tombe pas dans le champ d'application de l'art. 107 du règlement communal et il

n'est donc pas soumis aux heures d'ouverture de l'art. 108 de ce règlement.

Seul l'art. 102 pouvait servir de base légale à l'autorité intimée.

5.

L'art. 102 du règlement communal prévoit que la

fixation de la durée et de l'horaire d'ouverture des magasins est de la

compétence de la Municipalité. Cette disposition ne fixe aucune règle sur la

manière dont la municipalité doit exercer sa compétence de fixer ces horaires.

Il est douteux que l'art. 102 du

règlement communal de police soit suffisamment précis pour que la municipalité

puisse effectivement imposer des horaires aux commerçants. En effet, imposer un

horaire d'ouverture est une restriction de la liberté économique qui doit

reposer sur une base légale, conformément à l'art. 36 al. 1 Cst cité ci-dessus.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette base légale doit être

suffisamment et raisonnablement précise, au service de la réserve de la loi, de

la sécurité du droit et de l'égalité de traitement dans l'application du droit.

Du point de vue de la sécurité du droit en particulier, cela implique qu'il

doit être possible d'en prévoir les conséquences et de les anticiper (ATF 136 I

87, consid. 3.1). La jurisprudence cantonale a considéré

que les autorisations délivrées par la municipalité pour permettre à certains

commerces d'ouvrir au-delà de l'horaire habituel doivent être qualifiées de

décisions administratives, par conséquent sujettes à recours, mais elle a aussi

constaté que la fixation de l'horaire d'ouverture ordinaire constitue un acte

de nature normative (GE.2004.0017 du 9 juin 2004). Il paraît donc nécessaire

qu'un règlement soit adopté par la municipalité et qu'il soit soumis à

l'approbation de l'autorité cantonale, puisqu'il confère des droits ou obligations

aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres au sens de

l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes.

On peut toutefois laisser ouverte

la question de savoir si l'art. 102 du règlement communal de police constitue

une base légale suffisante. En effet, la décision attaquée doit de toute

manière être annulée pour les motifs qui suivent.

6.

A première vue, la décision attaquée, du 25 mai

2011, se présente comme une sanction infligée au recourant "à la suite de

la découverte d'un tripot" dans son commerce et "pour infractions aux

dispositions légales". Selon la réponse de l'autorité intimée, la décision

attaquée répond à un motif d'intérêt public, plus précisément d'ordre public;

la simple violation, même à une seule occasion, d'une disposition légale,

constituerait une atteinte à l'ordre public, cette atteinte consistant en

l'occurrence dans le fait, attesté par divers indices même si aucune

condamnation n'a encore été prononcée, d'avoir organisé un tripot dans le

commerce d'alimentation.

a) Il est exact que certaines

autorisations de police peuvent être retirées ou limitées en cas de violation

de certaines dispositions légales. Cependant, de telles sanctions doivent être

prévues par la loi et en général, la loi en prévoit le prononcé en cas de

violation des dispositions légales qui sont en rapport avec l'autorisation de

police concernée ou avec des contributions publiques correspondantes. Ainsi en

va-t-il par exemple du permis de conduire, qui peut être retiré en cas

d'infraction aux règles de la circulation routière (art. 16a ss LCR ), ou du

permis de circulation, qui peut être retiré pour défaut de paiement des taxes

sur les véhicules (art. 16 al. 4 LCR). À défaut d'une disposition légale

prévoyant expressément une limitation temporaire ou durable des horaires

d'ouverture à titre punitif, la municipalité ne peut pas prononcer de telles

mesures.

La compétence municipale en matière

d'horaire d'ouverture doit s'exercer dans le cadre prévu par la loi sur les

communes, qui en fait un objet de la police des moeurs et des activités

économiques (art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d LC). Comme le relève la

jurisprudence, la réglementation des heures d'ouverture et de fermeture des

magasins relève d'une tâche traditionnelle de police locale qui tend avant tout

à assurer la tranquillité notamment nocturne des habitants (ATF 97 I 509 ss

consid. 4b; arrêt AC.1999.0136 du 28 décembre 2001 consid. 2b).

En l'espèce, rien n'indique (et

l'autorité intimée ne le prétend pas) que la sécurité ou la tranquillité publiques

seraient menacées par les horaires d'ouverture initialement fixée par la

municipalité dans sa décision du 4 mars 2009.

b) C'est d'ailleurs à tort que dans

sa réponse au recours, l'autorité intimée soutient que le recourant n'aurait

pas respecté cet horaire. En effet, au moment de l'intervention de la police,

le magasin était fermé et les policiers ont dû faire le tour du bâtiment pour

parvenir à observer, par un interstice, ce qui se passait non pas dans le

magasin, mais dans l'arrière-boutique. On ne peut pas non plus soutenir que les

trois joueurs présents avec le recourant étaient des clients du magasin

d'alimentation venus là pour faire des achats. L'autorité intimée expose

d'ailleurs que ces personnes étaient venues pour une partie de cartes, relevant

qu'à son avis cette partie n'était pas simplement amicale, mais qu'elle visait

à pratiquer des jeux de hasard prohibés.

c) Toujours selon la réponse de

l'autorité intimée, la mesure respecterait le principe de proportionnalité

parce qu'elle n'empêche pas le recourant d'exploiter son commerce

d'alimentation selon le "régime habituel" mais lui retire simplement

l'horaire "préférentiel" accordé par décision du 4 mars 2009.

Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral (par exemple 1C_90/2010 du 28 avril 2010), le principe de la proportionnalité exige

qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle

de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant

au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les

intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens

étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 135 I 176 consid. 8.1 p. 186; 126

I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

Comme indiqué plus haut, la

municipalité ne peut pas sanctionner n'importe quelle violation supposée d'une

disposition légale par une restriction punitive de l'horaire d'ouverture d'un

magasin. Par ailleurs, la mesure contestée n'est pas conforme aux différents

aspects du principe de proportionnalité. À supposer qu'il s'agisse d'éviter (ce

que l'autorité intimée ne soutient pas) que des jeux d'argent soient organisés

dans l'arrière-boutique du magasin, la limitation de l'horaire d'ouverture de

ce dernier n'est pas de nature à réaliser cet objectif. En effet, on ne conçoit

guère que le recourant puisse simultanément servir ses clients dans le magasin

et, dans l'arrière-boutique, participer à une supposée partie de poker,

activité qui nécessite vraisemblablement une intense présence psychologique et

intellectuelle. Au reste, quoi qu'il en soit des caractéristiques du jeu qui

étaient en cours ce soir-là, les faits découverts par la police ne sont pas

plus en rapport avec le magasin d'alimentation que s'ils s'étaient déroulés

dans un autre local privé. Enfin, une restriction des heures d'ouverture du

magasin n'est pas de nature à empêcher le recourant de rester dans son

arrière-boutique en dehors des heures d'ouverture pour s'y livrer à des

activités quelconques, qu'elles soient licites ou pas. Ainsi, il est douteux

qu'il existe un rapport raisonnable entre le souci d'éviter le déroulement de

jeux interdits (objectif que la municipalité ne prétend d'ailleurs pas viser)

et l'entrave à l'activité économique du recourant. En définitive, la décision

attaquée sort du cadre des mesures de police que la loi sur les communes place

dans la compétence de la municipalité. L'arrêt sur lequel l'autorité intimée

s'appuie pour fonder son argumentation (GE.2006.0183 du 4 janvier 2007) diffère

largement de la présente affaire puisqu'il était question d'un retrait de

l'autorisation d'exercer et d'exploiter un établissement public par le

Département de l'économie fondé la clause d'ordre public visée à l'art. 60 al.

1.

let. a LADB, inapplicable en l'espèce.

7.

Le recours est ainsi admis et la décision

attaquée annulée. La Commune de Bex qui succombe supportera les frais de

justice (art. 49, 91 et 99 LPA-VD) et devra au surplus verser des dépens au recourant

qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Bex du 25 mai

2011 révoquant l'autorisation délivrée le 4 mars 2009 est annulée.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à

la charge de la Commune de Bex.

IV.

La Commune de Bex versera à X.________ une

indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 6 janvier 2012

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.