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Décision

GE.2011.0193

CDAP - GE.2011.0193 - 2012-08-29 - X.________ c/Association scolaire intercommunale d'Avenches, Service de la santé publique

29 août 2012Français14 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

A.

Dans le canton de Vaud, la loi du 29 mai 1985

sur la santé publique (LSP; RSV 800.01) prévoit la mise en œuvre de mesures de

santé scolaire, à savoir notamment la prévention et la surveillance de l'état

de santé des élèves fréquentant les établissements scolaires (art. 45 LSP).

L'art. 46 LSP dispose que les mesures de santé scolaire sont mises en œuvre par

les médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires, ainsi que par le

corps enseignant. Selon l'art. 47 al. 1 LSP (titre: Désignation), les médecins

et médecins-dentistes scolaires sont désignés par les municipalités après

consultation du département.

L'art. 48 al. 1 LSP charge les

médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires de surveiller l'état de

santé des élèves. L'art. 49 LSP est consacré au "Service dentaire

scolaire". Les communes ou groupements de communes sont chargés d'organiser

un service dentaire scolaire (art. 49 al. 1 LSP). Les activités de médecine

dentaire scolaire comprennent les mesures de surveillance, de dépistage et

d'éducation dans le domaine bucco-dentaire (art. 49 al. 2 LSP).

Le Conseil d'Etat a adopté le 5

novembre 2003 un règlement sur la promotion de la santé et la prévention en

milieu scolaire. Cet ancien règlement, qui a été récemment abrogé (cf. infra),

réglait ainsi le statut du médecin-dentiste scolaire:

Art. 32 Médecin-dentiste scolaire - a)

Champ d'activité

Le médecin-dentiste scolaire exerce son

activité selon son cahier des charges défini par le Médecin cantonal, sur

préavis du médecin-dentiste conseil du Service de la santé publique et en

collaboration avec l'ODES.

Art. 33 b) Tarif des traitements

Le tarif applicable pour les traitements

effectués par le médecin-dentiste scolaire est, en principe, celui établi par

la Société suisse d'odonto-stomatologie (SSO) pour les soins dentaires

scolaires. Ces frais sont en règle générale à la charge des parents.

Art. 34 c) Engagement et rémunération

Les médecins-dentistes scolaires sont

engagés par les Municipalités, sur préavis de l'ODES et du DSAS. Ils sont

rémunérés par les Municipalités concernées.

Le Conseil d'Etat a adopté le 31

août 2011 un nouveau règlement sur la promotion de la santé et la prévention en

milieu scolaire (RPSPS; RSV 400.01.2), qui est entré en vigueur le 1er

août 2011 en abrogeant le règlement du 5 novembre 2003. Les dispositions du

nouveau règlement au sujet du médecin-dentiste scolaire sont les suivantes:

Art. 38 Médecin-dentiste scolaire - a)

Champ d'activité

1 Le médecin-dentiste scolaire exerce son

activité de dépistage selon le cahier des charges défini par l'Unité PSPS

[promotion de la santé et de la prévention en milieu scolaire] et validé par la

Direction interservices. Lorsqu'un traitement est jugé nécessaire lors du

dépistage, les parents ont le libre choix du médecin-dentiste traitant.

2 Son référent est le Médecin responsable

pour la santé scolaire, qui peut, s'il le juge nécessaire, en référer pour les

aspects métiers au Médecin dentiste conseil de l’Administration cantonale

vaudoise.

Art. 39 b) Engagement et rémunération

Les médecins-dentistes scolaires sont

engagés par les communes concernées, sur préavis de l'Unité PSPS et du SSP. Ils

sont rémunérés par ces communes, selon un barème établi par le DSAS.

Art. 40 c) Tarifs des traitements

Lorsque le médecin-dentiste scolaire assure

le traitement, le tarif applicable est celui établi par la Société suisse

d'odonto-stomatologie pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont à la

charge des parents.

B.

Le 24 mai 2006, le comité de direction de

l'Association scolaire intercommunale du district d'Avenches (ASIA) a écrit au

Dr X.________, médecin-dentiste à 1********, pour lui demander de lui faire

parvenir une proposition pour la prise en charge de la médecine dentaire

scolaire et des dépistages dentaires. Le Dr X.________ a envoyé une proposition

le 27 mai 2006, en mentionnant un prix par élève contrôlé avec un supplément

pour le temps de préparation. Le comité de l'ASIA l'a informé, le 6 septembre

2006, que les dépistages dentaires pour la période scolaire 2006/2007 avaient

été confiés à un autre médecin-dentiste.

Les 29 mars et 19 juin 2007, le

comité de l'ASIA a invité le Dr X.________ à présenter une nouvelle offre pour

les dépistages. Le médecin a adressé son offre le 29 juin 2007. Le 30 juillet

2007, le comité de l'ASIA a écrit au Dr X.________ pour lui signifier qu'il

avait décidé de lui attribuer le dépistage dentaire pour les classes du

secondaire (22 classes), pour un montant total de 4'451 fr. 60 (temps de

dépistage + temps de préparation). Il était prévu que les dépistages

s'effectuent au cabinet du Dr X.________.

C.

Le 18 juillet 2011, le Service de la santé

publique, sous la signature du Médecin cantonal, a adressé à la présidente de

l'ASIA – association devenue entre-temps "Association scolaire

intercommunale d'Avenches et environs", selon des nouveaux statuts entrés

en vigueur le 1er juillet 2011 – un "préavis négatif au maintien de la

collaboration entre l'établissement primaire et secondaire d'Avenches et

environs et le Dr X.________".

Le 20 septembre 2011, le comité de

l'ASIA a écrit ce qui suit au Dr X.________ en se référant au préavis précité:

"Nous vous confirmons que nous mettons un

terme, avec effet immédiat, à notre collaboration".

D.

Le 19 octobre 2011, le Dr X.________ a écrit au

comité de l'ASIA en l'invitant à rendre une décision administrative formelle au

sujet du sort des rapports entre lui et cette association. Il ajoutait ce qui

suit: "Si par

impossible vous deviez considérer votre courrier du 20 septembre 2011 comme

étant constitutif d'une décision, la présente vaut recours". Le Dr X.________ invitait par ailleurs le comité à "respecter [ses] engagements envers

[lui], en lui assurant notamment la collaboration des établissements scolaires

d'Avenches avec son cabinet dentaire".

L'ASIA a transmis cette lettre le 9

novembre 2011 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,

en précisant d'emblée qu'elle considérait être liée au Dr X.________ par un

contrat de mandat, auquel elle pouvait mettre fin en tout temps.

E.

La Cour de droit administratif et public a

enregistré la lettre du Dr X.________ du 9 novembre 2011 comme un recours et

elle lui a fixé un délai pour le dépôt d'un mémoire complétif.

Dans son mémoire du 9 décembre

2011, le recourant prend les conclusions suivantes:

I. Principalement:

La cause est renvoyée à l'intimée avec ordre

de statuer sans délai dans le sens des considérants.

II. Subsidiairement:

1. La décision prise par l'intimée le 20

septembre 2011 est nulle.

2. Ordre est donné à l'intimée de

réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements

primaires et secondaires d'Avenches et environs.

3. L'intimée est débitrice du recourant pour

un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à

partir du 20 septembre 2011.

III. Plus subsidiairement:

1. La décision prise par l'intimée le 20

septembre 2011 est annulée.

2. Ordre est donné à l'intimée de

réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements

primaires et secondaires d'Avenches et environs.

3. L'intimée est débitrice du recourant pour

un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à

partir du 20 septembre 2011.

L'ASIA conclut à l'irrecevabilité

du recours.

Invité à se déterminer, le Service

de la santé publique (sous la signature du médecin cantonal) a renoncé à

déposer des observations, en exposant que "l'engagement,

respectivement la fin des rapports contractuels avec un médecin-dentiste

scolaire étant de la compétence exclusive des municipalités, la prérogative du

département se limite au prononcé d'un préavis".

Considérants

1.

Le Tribunal examine d'office et librement la

recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Le recourant

soutient que la fin de son engagement en tant que dentiste scolaire a fait

l'objet d'une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La définition de la décision,

dans cette loi cantonale, correspond à la définition généralement admise de la

décision en droit administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi

fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]).

Le texte de l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:

" Est une décision toute mesure prise

par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant

pour objet :

a. de créer, de modifier ou d'annuler des

droits et obligations ;

b. de constater l'existence, l'inexistence

ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables

des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations."

Pour que le recours de droit

administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD) soit recevable, il faut

en principe qu'il soit dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD

(selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD: contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives).

b) L'Association scolaire

intercommunale d'Avenches et environs (ASIA) est une association de communes au

sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV

175.

), qui est dotée de la personnalité morale de droit public (art. 113 al.

3.

LC). Un de ses organes est le comité de direction (art. 5 let. b, art. 14 ss

des statuts de l'ASIA), qui "exerce, dans le cadre de l'activité de

l'association, les fonctions prévues pour les municipalités par la loi

scolaire" (art. 122 al. 1 LC, art. 14 des statuts de l'ASIA). L'art. 20

des statuts de l'ASIA contient une liste des compétences du comité de

direction; il lui incombe notamment de "nommer et destituer le personnel

rétribué par l'ASIA" (ch. 3 – cette norme correspond à celle de l'art. 122

al. 4 LC) et d'"exercer dans le cadre de l'ASIA les attributions dévolues

aux municipalités, notamment par la législation scolaire, pour autant que ces

attributions ne soient pas confiées par la loi ou les statuts au conseil

intercommunal" (ch. 5).

La désignation des médecins et des

médecins-dentistes scolaires est, d'après les dispositions concernant l'école

de la loi sur la santé publique, une attribution des municipalités (art. 47 al.

1.

LSP). Pour les communes membres de l'ASIA, cette attribution est donc

dévolue, en vertu de la réglementation précitée, au comité de direction de

l'association de communes.

c) Il n'y a pas lieu d'examiner de

manière générale dans quels domaines d'attributions le comité de direction est

habilité à rendre des décisions administratives au sens de l'art. 3 LPA-VD. Il

faut en effet se borner à examiner si au sein de l'association ASIA, la

désignation d'un médecin-dentiste scolaire, dans le cadre prévu à l'art. 47 al.

1.

LSP, est une telle décision. Si la désignation – ou l'engagement, pour

reprendre la terminologie du règlement sur la promotion de la santé et la

prévention en milieu scolaire – est une décision, la révocation devrait

également être une décision.

L'ASIA fait valoir que dans ce

domaine, son comité de direction ne rend pas de décision mais qu'il utilise la

forme contractuelle, le contrat se distinguant essentiellement de la décision

par sa nature bilatérale. Une personne morale de droit public peut conclure avec

des particuliers des contrats, que l'on qualifie de contrats de droit

administratif s'ils ont un objet régi par le droit public. En l'espèce, du

point de vue de l'ASIA, un mandat a été confié au recourant en 2007, ce dernier

s'engageant à rendre des services de nature médicale pour le dépistage des

atteintes à la santé bucco-dentaire chez les élèves de l'arrondissement. Ces

dépistages sont une tâche publique, prévue par la loi sur la santé publique.

Dans la conception de l'ASIA, qui est du reste aussi celle du médecin cantonal,

le mandat en question est donc un contrat de droit administratif.

Cette interprétation de la nature

des rapports entre le recourant et l'association de communes n'est pas

critiquable. Le médecin ou le médecin-dentiste scolaire ne fait pas partie du

personnel stricto sensu de l'ASIA; il n'est du reste pas certain que

cette association dispose d'un personnel propre, soumis à un statut de

fonctionnaire défini par le droit public. Quoi qu'il en soit, les circonstances

de l'engagement ou de la désignation du recourant, après la présentation d'une

offre et un accord sur les conditions de rémunération, démontrent qu'il y a eu

à l'origine un accord bilatéral sur la prise en charge des dépistages. Le fait

que la rémunération est fixée sur la base d'un barème établi par

l'administration est compatible avec la nature contractuelle des rapports avec

le médecin scolaire, les tarifs étant usuels dans le domaine médical. Au reste,

les dispositions topiques du règlement sur la promotion de la santé et la prévention

en milieu scolaire – dans son ancienne version, applicable lors de l'engagement

du recourant, comme dans la nouvelle, applicable lorsqu'il lui a été signifié

le terme de la collaboration – ne prévoient pas une désignation par une

décision administrative, mais sont compatibles avec le choix de la forme

contractuelle.

Ainsi, il faut considérer que le

recourant a été engagé par contrat de droit administratif et que l'association

de communes, le 20 septembre 2011, a mis un terme aux relations contractuelles.

Le comité de direction de l'ASIA n'a, ce faisant, pas rendu de décision

administrative. A défaut de décision attaquable, la voie du recours de droit

administratif n'est pas ouverte (art. 92 al. 1 LPA-VD).

d) En cas de contestation relative

à des prétentions fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur

une décision administrative mais sur un contrat (contentieux par voie

d'action), l'art. 106 LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit

administratif, et la compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi

spéciale le prévoie. Ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire

ne prévoient cette action, dans le domaine de la santé scolaire. La Cour de

droit administratif et public ne peut donc pas traiter le présent recours comme

une demande dans le cadre d'une action de droit administratif (cf. Benoît

BOVAY, La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RDAF

2009.

I 161 ss, p. 187).

e) Il s'ensuit que le recours

dirigé contre la lettre du comité de l'ASIA du 20 septembre 2011 est

irrecevable.

2.

Le recourant, qui succombe, doit payer les frais

de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il doit en outre payer des dépens à

l'association de communes intimées, qui a conclu à l'irrecevabilité du recours

avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs

est mis à la charge du recourant X.________.

III.

Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à

l'Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs à titre de dépens,

est mise à la charge du recourant X.________.

Lausanne, le 29 août 2012

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.