GE.2012.0044

CDAP - GE.2012.0044 - 2015-10-21 - X.________/Service juridique de la ville de Lausanne

21 octobre 2015Français128 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

X________, née le ******** 1957, est titulaire d'une licence en

sociologie et d'une demi-licence en psychologie. Elle a été engagée dès le 1er

juillet 1988 en temporaire par la Commune de Lausanne en qualité d'enquêtrice

auxiliaire auprès du Secrétariat général de la direction de la sécurité

sociale. Elle a ensuite été nommée à titre provisoire dès le 1er

janvier 1989 en qualité d'assistante sociale, puis affectée au Service social

et du travail dès le 1er janvier 1990, date à laquelle elle a été

nommée définitivement.

A sa demande, X________ a par la suite été transférée au Service des

assurances sociales, auprès du Bureau des prestations complémentaires à

l'AVS/AI, en qualité d’enquêtrice, à partir du 1er janvier 1991. L'intéressée avait pour principale mission d'instruire les demandes de prestations

complémentaires, en rassemblant les informations et justificatifs utiles

destinés aux gestionnaires des prestations complémentaires (gestionnaires PC),

qui s'en servent pour déterminer les droits des assurés.

Par courrier du 9 mai 2007, X________ a été informée par son employeur

qu'une procédure administrative était engagée à son encontre, en raison du fait

qu'elle n'avait pas atteint plusieurs objectifs qui lui avaient été fixés à

réitérées reprises. Le 15 juin 2007, l'intéressée a été auditionnée. Le 21 juin

2007, elle a été mise en demeure d'améliorer ses prestations sur onze points

précis; un délai de six mois a été imparti à X________ pour faire ses preuves.

Un entretien a eu lieu le 28 mars 2008 pour faire le bilan sur la situation.

L'intéressée a été suspendue dans son activité le 2 avril 2008, avec effet

immédiat et maintien du droit au traitement, jusqu'à droit connu sur la

procédure administrative ouverte à son encontre. Dans sa séance du 16 juillet

2008, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé d'ouvrir

une enquête interne administrative pour vérifier si les accusations de harcèlement

moral formulées par X________ contre certains collaborateurs du service étaient

fondées, et la municipalité a décidé de licencier l'intéressée pour justes

motifs. Il ne s'agit toutefois que d'une décision de principe, car X________ a

demandé à être entendue par la commission paritaire. Celle-ci s'est réunie le

26 août 2008; elle a estimé que le licenciement de l'intéressée était une

mesure disproportionnée, compte tenu notamment de l'âge de la collaboratrice et

du nombre d'années travaillées au service de la commune. La commission

paritaire a également relevé qu'un déplacement de l'intéressée dans un autre

service de l'administration aurait dû être envisagé, avant même l'ouverture de

l'enquête administrative dirigée à son encontre.

Par décision du 26 septembre 2008, la municipalité a maintenu sa

décision antérieure et licencié X________ pour le 31 décembre 2008, compte tenu

de l'accumulation des insuffisances et manquements constatés dans l'exercice de

sa fonction d'enquêtrice. X________ a recouru contre cette décision le 19

octobre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à sa

réformation, en ce sens qu'il n'est pas mis fin à ses rapports de service avec la Commune de Lausanne et que son déplacement dans une autre fonction en rapport avec ses

capacités est ordonné. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation de la

décision attaquée et au renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. Un bordereau de pièces a été

joint au recours. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 3 décembre

2008 en concluant à son rejet sous suite de frais et dépens. X________ a déposé

un mémoire complémentaire le 8 janvier 2009 en maintenant ses conclusions et en

produisant de nouvelles pièces.

Une audience a été tenue par le tribunal le 15 juillet 2009, au cours de

laquelle ont été entendus: X________, assistée de son représentant, le chef du

Service des assurances sociales et l'adjoint au chef du Service juridique de la

commune, présents en qualité de représentants de l'autorité intimée, ainsi que

plusieurs témoins. Les témoins dont l'audition a été requise par l'intéressée

sont les suivants: Y________, psychothérapeute de la recourante, Z________,

ancien enquêteur et collègue de la recourante, A________, ancien responsable de

la centrale d'enquêtes et supérieur hiérarchique de la recourante, B________,

médecin traitant de la recourante, et C________, ancienne enquêtrice et

collègue de la recourante. Le tribunal a également entendu les témoins

suivants: D________, enquêteur et ancien collègue de la recourante, F________,

chef du bureau des prestations complémentaires et ancien supérieur hiérarchique

de la recourante, et E________, ancien assistant de F________. X________ a

produit un dossier de pièces au cours de l'audience. Un compte-rendu résumé de

cette audience, sur lequel les parties se sont déterminées, a été établi. La

municipalité a en outre été invitée à produire les rapports mensuels de travail

d'X________ pour les années 2004 à 2007 et celle-ci a produit de nouvelles

pièces le 31 août 2009.

Le juge instructeur a mandaté, en qualité d'expert, Marc Rosset,

médiateur professionnel, afin de déterminer si les conditions de collaboration

d'X________ au sein du service des assurances sociales étaient constitutives

d'un harcèlement moral. L'expert a procédé à l'audition d'X________, de D________,

de F________ et d’E________ le 25 mars 2010, et il a rendu son rapport

d'expertise le 16 juillet 2010. L'expert conclut à l'absence de harcèlement

moral, mais relève la présence d'une situation de souffrance professionnelle,

caractérisée par de nombreux arrêts de travail pour cause de maladie.

L'employeur, au courant de cette situation, n'aurait pas pris les mesures

nécessaires pour protéger la santé physique et psychique de sa collaboratrice.

De même, selon l'expert, la hiérarchie n'aurait pas réagi avec diligence

concernant les rapports de travail difficiles entre X________ et son collègue D________.

Les parties se sont déterminées sur le rapport d'expertise.

Une nouvelle audience a été tenue par le tribunal à la demande de la

municipalité le 7 octobre 2010, en présence d'X________ et de son représentant,

ainsi que de l'adjoint au chef du service juridique et de l'adjoint au chef du

service des assurances sociales de la commune, en tant que représentants de

celle-ci. Un compte-rendu résumé de cette audience, sur lequel les parties se

sont déterminées, a été établi.

a) Par arrêt du 24 novembre 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) a admis le recours et a

annulé la décision de la municipalité du 26 septembre 2008. En substance, le

tribunal a considéré, d'une part, que les différents griefs formulés contre la

recourante n'étaient pas suffisamment établis pour constituer des justes motifs

de licenciement en analysant de manière détaillée chacune des critiques

formulées à son encontre. Par exemple, en ce qui concerne la qualité des

enquêtes, le chef de service n'avait lui-même jamais reçu des plaintes

concernant le travail effectué par la recourante. De même, aucune statistique

ne permettait d'établir le nombre de dossiers qui avaient été retournés de

manière justifiée à la recourante pour complément, de sorte que le grief sur la

qualité des enquêtes n'était pas suffisamment établi. En ce qui concerne les

fautes d'orthographes reprochées à la recourante, le tribunal a constaté que

l'autorité intimée n'avait pas produit les courriers permettant au tribunal

d'apprécier la fréquence et la nature des fautes reprochées. Il constatait en

revanche que les rapports mensuels de la recourante ne comportaient que peu de

fautes d'orthographe et étaient bien rédigés, ce qui laissait supposer que

l'employeur exagérait les fautes commises dans la rédaction des courriers.

S'agissant de la critique concernant la difficulté de se conformer aux

directives et aux instructions reçues, le tribunal a constaté que la recourante

n'avait effectivement pas toujours respecté certaines directives formelles de

l'employeur, mais que ces omissions, qui n'affectaient pas la qualité du

travail au fond, ne revêtaient pas un caractère de gravité qui justifiait le

licenciement et elles ne semblaient non plus pas être le fruit d'une mauvaise

volonté de la part de la recourante. En ce qui concerne le retard dans le

traitement des enquêtes, les anciens collègues de la recourante ont confirmé

qu'il n'était pas aisé de faire comprendre aux supérieurs les motifs de retard dans

le traitement des enquêtes, alors que ces retards n'étaient pas toujours

imputables à la responsabilité des enquêteurs. L'autorité intimée n'avait pas

produit au tribunal le nombre de retards imputables à la recourante avec les

justificatifs à l'appui. En ce qui concerne le volume de travail

insatisfaisant, l'employeur n'avait pas produit non plus des statistiques

permettant de constater que le nombre des enquêtes réalisées par la recourante

était insuffisant. Enfin, en ce qui concerne la critique relative à la

difficulté à travailler de manière autonome, le tribunal avait constaté que la

recourante posait effectivement de nombreuses questions, en particulier dans

ses rapports mensuels de travail et que ses supérieurs étaient agacés par ce

comportement. Toutefois, la recourante formulait également de nombreuses

propositions d'amélioration de l'organisation du service qui n'ont jamais été

prises en compte.

b) Par ailleurs, le tribunal a surtout considéré que

le licenciement présentait un caractère abusif car il résultait d'une

dégradation des conditions de travail tolérées par l'employeur qui n'avait pris

aucune mesure pour la protéger du climat hostile dans lequel elle travaillait,

mais au contraire, avait commencé à l'accabler de reproches sans plus lui accorder

la moindre forme de reconnaissance de son travail et de sa bonne volonté alors

qu'il était conscient de sa fragilité et de sa souffrance. Le tribunal s'est

fondé sur l'expertise qu'il avait ordonnée, concluant à ce que l'employeur

n'avait pas pris les mesures nécessaires pour protéger la santé physique et

psychique de sa collaboratrice.

c) Le recours formé au Tribunal fédéral par la municipalité

contre l'arrêt du 24 novembre 2010 a été admis en date du 7 février 2012 et le

jugement attaqué a été annulé, la cause ayant été renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des

considérants. En ce qui concerne les reproches formulés à la recourante, le

Tribunal fédéral a considéré qu'il appartenait en premier lieu au supérieur

hiérarchique, ainsi qu'à l'autorité compétente de qualifier les prestations de

l'employée du moment qu’ils étaient mieux à même d’évaluer le travail quotidien

et d’apprécier le comportement de la recourante. Le Tribunal fédéral a reproché

au Tribunal cantonal de ne pas avoir suffisamment pris en compte les différents

rapports mensuels établis par les collègues de la recourante, critiquant tant

la qualité que la quantité de ses prestations, même si l'autorité intimée ne

produisait pas les pièces permettant d'attester ces critiques. En outre, le

Tribunal fédéral a considéré que même si la constatation du tribunal selon

laquelle une violation du devoir de l'employeur envers la recourante n'était

pas critiquable, il n'était pas fondé à qualifier le licenciement d'abusif pour

ce motif (consid. 6).

Le tribunal a repris l'instruction du recours et il a procédé, lors de

son audience du 20 août 2012, à l'audition des témoins G________, H________, I________,

J________, K________ et L________. Il a tenu en outre une nouvelle audience le

6 juin 2013 et la recourante a déposé des déterminations les 26 octobre 2012 et

15 juillet 2014 ; l'autorité intimée s’est déterminée les 11 janvier 2013

et 7 février 2014.

Le tribunal a en outre demandé la production des rapports mensuels des

collaborateurs concernés qui n'avaient pas été produits par l'autorité intimée

dans le cadre de la procédure GE.2008.0207 ; il s’agissait des rapports

mensuels établis par X________, D________, E________, I________ et M________.

Considérants

1.

Dans son arrêt du 7 février 2012, le Tribunal fédéral constate que dans

les rapports de travail mensuels des assistants de F________, on trouvait un

nombre considérable d'observations négatives sur le travail de la recourante.

Le Tribunal fédéral cite aussi les extraits des rapports de I________ des 10

janvier 2006, 2 mars et 3 avril 2006, 5 mars et 5 octobre 2007. Le Tribunal

fédéral cite également les rapports de M________ des 4 novembre 2005, 6 juin et

9.

août 2006, ainsi que les rapports des 5 janvier, 6 février, 10 avril 2007 et

8.

août 2007. Le Tribunal fédéral se réfère aussi au rapport d’E________ du 5

juillet 2005. Le Tribunal fédéral reproche alors à l'instance cantonale d'avoir

fait abstraction de ces différentes pièces sans indiquer les motifs pour

lesquels ces rapports n’avaient pas été pris en considération:

"Alors que ces pièces

mentionnent des faits objectifs qui ont indubitablement une pertinence pour

apprécier l'existence de justes motifs de licenciement au sens de l'art. 70 al.

2.

LPAC, on constate que les premiers juges en ont largement fait abstraction

sans indiquer pour quelle raison il y aurait lieu de ne pas les prendre en

considération. Le jugement entrepris ne comprend en vérité aucune discussion

des éléments en défaveur de l'intimée soumis par la recourante que ce soit sous

la forme de témoignages (voir par exemple les déclarations de F________ et E________)

ou de documents internes au service, tandis qu'il accorde d'emblée un poids

déterminant aux objections de celle-ci. Il est également pour le moins

discutable d'ignorer les pièces dans lesquelles il est question de la qualité

des enquêtes de l'intimée pour retenir en défaveur de la recourante le fait

qu'elle a renoncé à demander l'audition des gestionnaires PC. En définitive, on

a l'impression que les juges cantonaux ont voulu sanctionner l'employeur pour

avoir toléré que plusieurs de ses collaborateurs dévoient la finalité

originelle des rapports de travail mensuels - celle de fournir au supérieur

hiérarchique des informations sur le fonctionnement du service à des fins

statistiques - en les utilisant comme un exutoire contre l'intimée, et pour

s'en être servi comme d'un outil de contrôle du travail de celle-ci. Cependant,

s'ils estimaient que ce procédé était illégal et constituait un motif valable

de ne pas tenir compte de ces pièces, il leur incombait d'en faire la

démonstration. Dans la mesure où ils ont simplement écarté sans motifs divers

éléments de preuve régulièrement administrés et déterminants pour le sort de la

procédure, les juges cantonaux ont procédé à un établissement des faits

incomplet et arbitraire."

Dans le consid. 7 de l'arrêt du 7 février 2012, le

Tribunal fédéral décrit le cadre dans lequel l'instance cantonale doit statuer:

"La cause doit être renvoyée

à l'autorité précédente pour qu'elle procède à un réexamen du cas et qu'elle

établisse les faits et apprécie les preuves dans le respect de l'art. 9 Cst. en

ce qui concerne la question de l'existence de justes motifs de licenciement. Cette

annulation ne préjuge en rien l'issue de la procédure, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois conservant sa liberté pour

apprécier l'ensemble des preuves, dans les limites définies au consid. 5.4

supra."

2.

a) Sous le chapitre "Cessation des

fonctions" et le titre marginal "Renvoi pour justes motifs",

l'art. 70 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration

communale de la Ville de Lausanne (RPAC) prévoit que la municipalité peut en

tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois

mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas

un départ immédiat (al. 1). D'après l'alinéa 2, constituent de justes motifs

l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres

circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des

rapports de service ne peut être exigée. L'art. 71bis RPAC prévoit une

mise en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose

pas. Le licenciement doit alors être précédé d'une mise en demeure formelle

écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie

pas à la situation. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être

répétée à plusieurs reprises. Aux termes de l'art. 71ter RPAC, si la

nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne

remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement

peut être prononcé. Enfin, si la nature des justes motifs le permet, la

municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du

fonctionnaire dans une autre fonction (art. 72 RPAC).

b) Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou

d'employés de l'État peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les

règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en

l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de

circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités,

de comportements ou de situations qui lui sont imputables (arrêt 8C_70/2010 du

20.

décembre 2010 cons. 2.2 non publié aux ATF 137 I 58, avec les

références: arrêts 8C_170/2009 du 25 août 2009, résumé au JdT 2010 I 101,

consid. 4.2.1;1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3;2P.149/2006 du 9

octobre 2006 consid. 6.2; voir aussi: Peter

Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421

ss; Tomas Poledna, Diziplinarische

und administrative Entlasssung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer

Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss).

L'ampleur des exigences à poser pour que soit

justifiée une résiliation ne se détermine pas de façon abstraite ou générale,

mais dépend concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé,

de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de

l'importance des griefs en cause (voir par analogie avec le droit privé Rémy Wyler, Droit du travail, Berne

2002, p. 364; Jürg Brühwiler,

Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2ème éd., Berne 1996, p. 360-363 et les

références citées).

3.

Le Tribunal fédéral a donc chargé l'instance cantonale de procéder à un

réexamen du cas pour établir les faits et apprécier les preuves de manière

conforme à l'art. 9 Cst. Il convient donc de retracer brièvement le contexte général

dans lequel le renvoi pour justes motifs a été prononcé.

a) La recourante était une enquêtrice expérimentée

de la Ville de Lausanne à qui plusieurs promotions ont été proposées. Elle

aimait son travail, en particulier le contact avec les administrés et elle a

toujours donné satisfaction à son employeur (témoignages de A________ et de C________)

jusqu’à l’entrée en fonction du chef de bureau F________, en avril 1999. Ce

dernier a mené les entretiens de collaboration de la recourante. Les rapports

des entretiens de collaboration, qui figurent au dossier pour les années 2001,

2002.

et 2003 sont pour l’essentiel favorables, mais des critiques de détails

sont formulées, comme la syntaxe dans les rapports de situation et le style de

l’écriture manuscrite de la recourante.

c) En 2004, on note une dégradation notable des

appréciations du travail de la recourante lors de l’entretien de collaboration

de septembre. Le formulaire de l'entretien de collaboration de 2004 comporte

une page A4 énumérant différentes critiques à l’égard de la recourante. Il est

notamment indiqué que les enquêtes de la recourante n'offraient pas la

fiabilité requise, que la manière de présenter les dossiers n’était pas satisfaisante,

qu’elle sollicitait trop souvent l’adjoint du chef de bureau, à savoir E________;

il était aussi mentionné une difficulté à se conformer aux instructions et aux

procédures mises en place. Il était demandé à la recourante un travail plus

fiable dans le résultat des enquêtes, une meilleure présentation des rapports

de situations. Il lui était aussi demandé de solliciter des éclaircissements

nécessaires lorsqu'elle était bloquée sur une question plutôt que de rendre un

dossier traité de manière imprécise. Le rapport de collaboration comporte enfin

une menace de suppression de poste dans la mesure où les enquêtes rendues par

la recourante n'étaient pas suffisamment complètes.

d) On observe dès 2005 une détérioration des

relations entre la recourante et sa hiérarchie, une augmentation des critiques

concernant son travail et une dégradation de son état de santé. Lors de

l’entretien de collaboration du 9 décembre 2005, qui dure plus de quatre

heures, l'évaluation globale est notée insuffisante et le rapport comporte deux

pages A4 de reproches concernant les enquêtes, les performances, les délais de

traitement des dossiers et la présentation des rapports. Il est fait mention

aussi de la difficulté de la recourante à respecter les instructions données, notamment

en ce qui concerne le contrôle des lettres comportant la signature digitalisée

du chef de Service, l'indication des tranches horaires de passages aux

requérants, le système de classement des dossiers et l'envoi d'e-mails à des

partenaires externes. Il est reproché aussi un retard dans l'établissement de

fiches. Le rapport relève que la nouvelle évolution défavorable de la situation

devient préjudiciable et que si un retour à une situation satisfaisante ne se

réalise pas rapidement d’ici la fin du premier semestre 2006 au plus tard, il serait

nécessaire de redéfinir le rôle de la recourante au sein de la structure.

e) En 2006, I________ a accédé à la fonction

d'adjointe au chef de bureau en remplacement d’E________. Elle formule dans ses

rapports mensuels de nombreuses critiques concernant l'organisation du travail

de la recourante: il est fait mention des problèmes informatiques, de même que

des problèmes avec le répondeur téléphonique. Les rapports comportent une

description détaillée de différentes erreurs que la recourante aurait pu

effectuer dans le traitement des dossiers (lettres non envoyées ou demandes de

pièces et de justificatifs à double etc.). L'année 2006 se caractérise aussi par

l'absence d'un entretien de collaboration.

f) En 2007, l'entretien de collaboration est transformé en une audition dans le cadre d'une procédure de mise en demeure, qui

se déroule le 15 juin 2007. Au cours de cet entretien, onze objectifs

d'amélioration sont fixés à la recourante et font l’objet d’une mise en demeure

notifiée le 21 juin 2007.

g) En 2008, l'entretien de licenciement est fixé au 28 mars 2008. Au cours de cet entretien, il a été expliqué à la recourante

que les onze objectifs d’amélioration signalés lors de la procédure de mise en

demeure n'avaient pas été atteints. La recourante a ainsi été priée de ne pas

reprendre son activité. Le chef de Service a soumis à la municipalité, le 31

mars 2008, une proposition visant la suspension immédiate de la recourante de

son obligation de travailler tout en maintenant le versement de son traitement.

La proposition a été adoptée le 2 avril 2008. Par décision du 26 septembre

2008, la municipalité a maintenu sa décision de licenciement du 16 juillet 2008,

après avoir pris connaissance du rapport de la Commission paritaire qui s'est réunie le 26 août 2008 et qui a estimé que le licenciement

était une mesure disproportionnée. X________ a ainsi été licenciée pour justes

motifs avec effet au 31 décembre 2008.

4.

a) Il convient donc de déterminer si une appréciation des preuves

effectuée conformément à l'art. 9 Cst. permettrait d'établir l'existence de

justes motifs au sens de l'art. 71 RPAC. A cet égard, tant le comportement de

la recourante que celui de sa hiérarchie doivent être appréciés pour déterminer

l'existence de justes motifs. Le Tribunal fédéral exclut qu'une baisse des

prestations de la recourante puisse avoir été provoquée par le conflit qui

existait avec son collègue de bureau D________. Cette réserve n’empêche pas le

tribunal d’examiner si les décisions prises dans le management de la recourante

par le chef de bureau F________ et ses adjoints, ainsi que par le chef de Service

N________ et le responsable RH O________, étaient conformes aux obligations

générales de protection des travailleurs à charge de l’employeur telles

qu’elles résultent de l’art. 328 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO;

RS 220). De telles obligations sont en effet applicables à la fonction publique

communale au titre de règles de droit communal supplétif en l’absence de

dispositions assurant une protection équivalente dans le statut de personnel de

la Ville de Lausanne (voir ATF 8C_18/2011 du 7 février 2012 consid. 6.2).

b) L’évaluation des prestations de la recourante doit

s’examiner au travers de trois périodes distinctes.

aa) La première période va de l’entrée en service de

la recourante au sein de l’administration communale en 1989 jusqu’à l’entretien

d’appréciation de septembre 2004. Pendant cette première période, aucune

critique sérieuse remettant en cause les compétences de la recourante et le

résultat de ses enquêtes n’est formulée à son sujet. Les rapports mensuels de

travail de M________ ne mentionnent aucun reproche à l'égard de la recourante.

Le rapport mensuel d'E________ du mois de mai 2004 relève que le secteur « enquête »

n'est pas surchargé selon les différentes remarques qui ont été faites par la

recourante et par son collègue D________. Dans le rapport du mois de juin 2004,

E________ mentionne l’élément qui a déclenché le conflit ouvert entre D________

et la recourante, à savoir la manière dont elle établit ses statistiques

hebdomadaires et son intention de faire des rapports à son sujet auprès de la

hiérarchie.

bb) La deuxième période court de l’entretien de

collaboration de septembre 2004 jusqu’à une séance organisée le 24 novembre

2005.

avec le Service juridique. On observe pendant cette période, d’une part,

le désir de la recourante d’éclaircir la situation avec la hiérarchie, tout

d’abord avec F________ et son adjoint E________ (séance du 13 avril 2005), puis

avec le chef de Service N________ (séances des 6 mai et 18 novembre 2005). Ces

tentatives n’aboutissent pas malgré les efforts que déploie la recourante pour

expliquer, dans différentes notes détaillées, les difficultés auxquelles elle

est confrontée (notes des 6 mai et 23 août 2005). D’autre part, la question de

son état de santé est évoquée pendant cette période. Elle sollicite l’avis du

médecin conseil de la ville, le Dr. P________, qui consulte son médecin

traitant le Dr. B________. Les avis médicaux aboutissent à la conclusion que la

recourante est apte au travail. Cette deuxième période se caractérise par une

incompréhension entre la recourante et sa hiérarchie, qui décide finalement de

consulter le Service juridique pour « l’élaboration d’une position »

lors de la séance organisée le 24 novembre 2005 avec celui-ci et le médecin

conseil (pièce 19 de la commune non produite).

cc) La troisième période s’étend de la séance du 24

novembre 2005 jusqu’à la résiliation des rapports de travail. Cette période permet

de mettre en oeuvre la position et la stratégie élaborées avec le Service

juridique lors de la séance du 24 novembre 2005. Il ressort des différents

rapports que les actions suivantes sont réalisées à la suite de cette séance:

effectuer l’entretien de collaboration de décembre 2005 « à

l’instigation de Me de Torrenté » (pièce 20 de la commune); constituer

un dossier au sujet de la recourante pour regrouper les disfonctionnements

constatés (rapports de F________ de juin 2006, d'août 2006, de septembre 2006);

préparer une lettre d’avertissement (rapport de F________ de juin 2006) et préparer

avec Me de Torrenté un entretien en vue de la mise en demeure de la recourante

(rapport de F________ de janvier et février 2007); réaliser l’entretien de mise

en demeure (séance du 15 juin 2007) ; notifier la mise en demeure à la

recourante (le 21 juin 2007) et suspendre l’activité de la recourante après la

période probatoire fixée par la mise en demeure (séance du 28 mars 2008 et

décision de la Municipalité du 2 avril 2008).

c) Il convient d’examiner, dans un premier temps, la

nature des reproches formulés à l’encontre de la recourante, la force probante

des pièces sur lesquelles ces reproches sont articulés et vérifier si la

réalité de ces reproches est établie à satisfaction de droit dans la procédure

de recours, de manière conforme à l’art. 9 Cst.

aa) Dans la première période de 15 ans (1989 à 2004),

les prestations de la recourante sont appréciées et aucune critique n’est faite

à son encontre, sous réserve des points de détails soulevés par F________ dans

les entretiens de collaboration de 1999 à 2003, qui concernent, par exemple,

l’écriture manuscrite de la recourante ou des erreurs de syntaxe dans les

rapports de situation. Par ailleurs, les critiques formulées lors de l’entretien

de collaboration de 2004 contrastent avec le contenu des différents rapports

mensuels de la hiérarchie de la recourante (voir ci-dessus consid. 4b/aa).

Aucune critique, aucune remarque négative n’est formulée au sujet de la

recourante dans les rapports mensuels jusqu’au mois de septembre 2004. Les

différentes appréciations négatives figurant dans le rapport de septembre 2004

ne sont documentées par aucun exemple ni aucune pièce. En ce qui concerne la

critique générale sur la fiabilité des enquêtes, il est précisé que les

dossiers rendus par la recourante devaient trop fréquemment être complétés ou

repris par les gestionnaires PC. Pour les cas compliqués, la recourante ne

poussait pas assez loin son raisonnement, ce qui ne permettait pas de rendre

une décision et le dossier n’était ainsi pas taxable ; les gestionnaires

PC ne devant pas ré-analyser le travail de la recourante. Il a été demandé à la

recourante d’adapter sa manière de travailler aux besoins actuels et « de

présenter un travail de qualité supérieur, sans quoi il sera difficile de

justifier à l’avenir son poste d’enquêtrice itinérante.»

bb) Pendant la deuxième période allant de

l’entretien de collaboration de septembre 2004 à la réunion avec le Service

juridique du 24 novembre 2005, les critiques figurant dans les rapports

mensuels portent sur les points suivants : ne respecte pas la consigne de

soumettre à l’adjoint les lettres comprenant la signature digitalisée du chef

de Service (rapport d’E________ d’octobre 2004 et de mai 2005), fautes

d’orthographe dans les rapports d’enquête (rapport d’E________ de novembre

2004), documents demandés, mais déjà produits par les assurés (rapport d’E________

de décembre 2004), retard dans la gestion des dossiers par rapport à D________

(rapport d’E________ de février 2005, avril 2005), une attitude hautaine

(rapport d’E________ de juin 2005 et d’août 2005), des rappels avec menaces de

refus dans des situations qui ne se justifieraient pas (rapport d’E________ de

juin 2005) et le non respect de la consigne visant à indiquer des tranches

horaires d’une heure seulement lors des visites aux assurés à l’externe

(rapport d’E________ d’octobre 2005). Il est relevé, par la suite, que les

rapports d’enquête ne comportaient plus de fautes d’orthographe (rapport d’E________

de mai et juin 2005) et que la recourante adoptait une attitude très cordiale

(rapport d’E________ de septembre 2005). E________ s’est plaint aussi que la

recourante n’acceptait pas toujours les corrections et remarques qui faites sur

ses courriers et ses rapports et que les discussions en devenaient parfois difficiles

(rapports d’E________ de juin et juillet 2005).

Il est aussi noté pendant la même période que la

recourante a répondu le 1er mars 2005 à un courrier reçu le 3

janvier 2005, sans avoir fait l’objet d’un accusé de réception dans les 10

jours (rapport de M________ de février 2005), que les dossiers en cours de

traitement dans son bureau n’étaient pas classés par numéro AVS mais par date

d’envoi des courriers (rapport de M________ d’août 2005). Il est reproché à la

recourante d’avoir oublié un rendez-vous fixé à une requérante nonagénaire, et

il est relevé que l’un de ses rapports de situation comprenait un renseignement

inexact, en mentionnant que l’assuré touchait une rente LPP de 702 fr. alors

qu’il s’agissait du montant des prestations complémentaires versées, ce qui a

compliqué le travail des gestionnaires de dossiers (rapport de M________

d’octobre 2005). Il est encore mentionné que la recourante n’avait pas annulé

deux rendez-vous alors qu’elle était absente pour cause de maladie (rapport de D________

de mai 2005) et qu’elle n’avait pas respecté les directives visant à ne plus

conserver les copies des enquêtes; il est aussi précisé que la recourante ne se

déplaçait pas systématiquement à l’Office du tuteur général (actuellement l’Office

des curatelles et tutelles professionnelles, ci après: OTG) pour ses enquêtes

et qu’elle fixait des rendez-vous le vendredi après-midi (rapport de D________

de juin 2005).

En 2005, F________ rappelait à la recourante qu’une

réorganisation du bureau des enquêtes avait été décidée lors d’un colloque du

secteur « enquête » du 4 mars 2004 avec une nouvelle répartition des

tâches entre les gestionnaires de dossiers et le secteur enquêtes; il demandait

à la recourante de traiter quatre dossiers de l’Office du Tuteur général que

lui avait remis l’adjoint E________ mais qu’elle avait refusé (note de F________

du 24 juin 2005). Par ailleurs, une gestionnaire de dossiers a indiqué dans son

rapport mensuel qu’elle avait pu constater, avant son départ en vacances, que

les dossiers en retour d’enquêtes de la recourante étaient de plus en plus

souvent incomplets ou incorrects et qu’elle en avait informé l’adjoint E________

(rapport de J________ de septembre 2005). Les griefs formulés contre la

recourante lors de l’entretien de collaboration de décembre 2005 sont déjà résumés

ci-dessus (consid. 3d). Mais en dehors des cas mentionnés dans les rapports

mensuels des adjoints, aucun de ces griefs n’est documenté ni aucun exemple

concret n’est mentionné.

cc) Pendant la troisième période, allant de

l’entretien avec le Service juridique du 24 novembre 2005 jusqu’à la suspension

de l’activité de la recourante au sein du Service, le Tribunal fédéral a déjà

relevé dans son arrêt du 7 février 2012, les différentes critiques qui ont été

formulées dans les rapports mensuels au sujet de la recourante (consid. 5.3 de

l’ATF 8C_18/2011), sans qu’il soit nécessaire d’y revenir. Il convient de

relever encore les retards dans le rendu des « fiches vertes »

destinées aux statistiques des enquêtes (rapport de I________ de décembre 2005)

et des reproches récurrents comme la difficulté de maîtriser l’outil

informatique et le répondeur, le manque de disponibilité lors de l’arrivée

d’assurés au guichet sans rendez-vous ou avant l’heure, des correspondances non

envoyées, ainsi que le mode de classement des dossiers (rapports de I________ de

mars 2006, novembre 2006, janvier 2007 et février 2007).

Pendant cette troisième période, une mise en demeure

est notifiée à la recourante le 21 juin 2007. Une liste de onze points recense

les reproches formulés contre la recourante; ces points ont été abordés lors de

la séance de mise en demeure du 15 juin 2007 en présence de la recourante et de

son conseil. Parmi ces points, il est reproché à la recourante des enquêtes

n’offrant pas la fiabilité requise, des délais de traitement trop longs, des

demandes de mêmes justificatifs, voire de documents inutiles, un volume de

travail absorbé insatisfaisant, des écrits peu soignés, une maîtrise insuffisante

des outils de travail, le non respect des consignes reçues et des procédures

mises en place, le rejet de la critique et l’absence de remise en question et

des délais d’attente inappropriés imposés aux assurés. Ces critiques sont

développées dans un document, désigné « Annexe : insuffisances

constatées du 09 décembre 2005 à ce jour (développement) », qui a servi de

base à l’entretien du 15 juin 2007. Le procès-verbal de la séance note les

objections soulevées par la recourante, qui restent pour la plupart sans

réponse de la hiérarchie. Le premier conseil de la recourante avait relevé,

dans un courrier du 13 août 2007, que la liste des onze griefs n’était pas

documentée et qu’aucun cas concret n’avait été évoqué pendant la séance. En

répondant au conseil de la recourante le 4 octobre 2007, le Chef de Service a

produit différents extraits de messages e-mail concernant le grief relatif au

non-respect des consignes. Le conseil de la recourante a répondu le 4 octobre

2007.

en faisant part des plaintes de sa cliente concernant l’absence

d’encadrement et de directives claires, ainsi que du climat de travail dont

elle est victime.

dd) L’audience qui a conduit à la suspension de

l’activité de la recourante a eu lieu le 28 mars 2008. Un document intitulé

« Annexe évaluation (du 17 juin au 31 décembre 2007) des insuffisances

relevées le 15 juin 2007 » est transmis à la recourante et fait l’objet

d’une discussion point par point lors de la séance du 28 mars 2008:

- En

ce qui concerne le grief sur la fiabilité des enquêtes (1), l’annexe

mentionne un cas dans lequel la recourante a convoqué un assuré au mois

d’octobre 2007 dans le cadre de la révision quadriennale de son dossier, alors

que le droit aux prestations complémentaires de l’intéressé avait été supprimé

rétroactivement au 1er mai 2002 à la suite de la prise en compte

d’une fortune de plus de 600'000 fr. non déclarée. En outre, la recourante

avait mentionné dans un e-mail qu’une assurée bénéficiait d’une rente annuelle de

la Vaudoise assurance de 1'560 fr. qui n’aurait jamais été déclarée en

demandant au gestionnaire PC d’examiner s’il y avait lieu de suspendre le

versement de la prestation et si une demande de restitution devait être

envisagée, alors qu’il s’agissait d’une rente « à bien plaire » qui

ne devait pas être prise en compte dans le calcul du droit aux prestations

complémentaires. Lors de l’entretien, la recourante n’a pas contesté ces faits

tout en relevant que les gestionnaires PC étaient en possession d’informations

qu’elle ignorait.

- Pour

les délais de traitement des dossiers (2), l’annexe mentionne une amélioration

mais cite un cas où un assuré avait demandé le 15 avril 2007 l’organisation

d’un nouveau rendez-vous en raison d’une absence au Tessin et la recourante

n’avait répondu que le 13 août 2007 pour lui adresser un nouvel avis de passage

à domicile « mardi 2007 » sans préciser la date de passage. La

recourante a répondu sur ce point qu’elle était dépendante de la présence des

assurés et qu’elle s’est toujours appliquée à rendre les dossiers traités dans

les meilleurs délais. Elle s’est dite aussi étonnée d’apprendre que des accusés

de réception devaient être adressés à la suite d’une simple annulation de

rendez-vous pour un dossier de révision quadriennale.

- S’agissant

du suivi des dossiers en suspens (3), il est précisé qu’en date du 13

juillet 2007, la recourante avait adressé à une assurée de 102 ans, une lettre

comprenant une menace de suspension des prestations si elle ne produisait pas

un avis de situation d’un compte CCP et elle a retourné le dossier au

gestionnaire PC le 21 août 2007, en indiquant que la pièce n’avait pas été

transmise et qu’il y avait lieu de notifier une décision de suppression des

prestations. Mais le compte CCP présentait un très faible capital au 31

décembre 2006 (86.20 fr.) et par un téléphone au fils de la bénéficiaire, qui

habitait chez elle, I________ avait obtenu le justificatif dans les cinq jours.

Il est aussi fait mention d’un cas où le fils d’un bénéficiaire a transmis par

fax le 15 juillet 2007 l’avis de situation d’un compte à l’UBS au 31 décembre

2006, en précisant que le second compte dont la recourante demandait aussi

l’avis de situation, avait été clôturé au 31 décembre 1998. La recourante avait

accusé réception du fax en réclamant à nouveau l’extrait du compte soldé en

1998.

Lors de l’entretien, la recourante a précisé que pour l’affaire de

l’assurée âgée de 102 ans, elle n’avait pas compris pourquoi le fils de

l’assurée n’avait pas donné suite à sa demande écrite. Pour la seconde affaire,

la recourante a indiqué qu’elle souhaitait obtenir le justificatif de

liquidation du compte clôturé.

- Concernant

les demandes répétées d’un même justificatif (4), l’annexe mentionne le

cas où la recourante a demandé à l’OTG le décompte de sortie LPP d’un pupille,

décompte qui a été produit le 18 juin 2007; un rapport de situation a été

établi le 3 juillet 2007, puis le 22 août 2007, la recourante a écrit à nouveau

à l’OTG pour préciser qu’elle restait dans l’attente du décompte et elle a envoyé

un rappel le 26 septembre 2007 avec menace de refus des prestations; l’OTG

répondait le 28 septembre 2007 que le décompte lui avait déjà été adressé le 18

juin 2007. Un autre exemple est cité. Il s’agit d’une demande adressée à un

assuré le 19 juillet 2007 pour la production d’un extrait de compte CCP au 31

décembre 2006 d’un dossier pour lequel la révision quadriennale avait déjà été

effectuée au mois de mai 2007 et la situation de fortune était ainsi déjà connue

au 31 décembre 2006. Il est aussi reproché à la recourante d’avoir demandé le

16.

juillet 2007 des renseignements concernant le lieu de résidence d’un enfant

et sa fortune alors que ces renseignements figuraient déjà dans le rapport de

situation qu’elle avait établi le 11 juin 2007. Il est aussi fait mention de

demandes de situations fiscales pour des personnes qui n’étaient pas assujetties

à l’impôt (enfant mineur et suissesse précédemment domiciliée au Portugal). La

recourante a répondu notamment que les demandes de justificatifs fiscaux étaient

faites systématiquement au début de chaque enquête et si elle ne le faisait

pas, les gestionnaires PC les lui demandaient. Elle a précisé que dans chaque

cas, elle avait « une raison personnelle justifiant la particularité du

traitement du cas. »

- Pour

le grief concernant le volume de travail absorbé insatisfaisant (5), il

est relevé dans l’annexe que pour l’année 2007, 281 dossiers ont été transmis à

la recourante contre 408 à D________. Pour les révisions quadriennales, la

recourante avait reçu 125 dossiers contre 200 attribués à D________. Aussi, 17

dossiers supplémentaires d’assurés ayant des difficultés particulières à se

déplacer à Chauderon ont été transmis à la recourante et 43 à D________. Mais

cette répartition avait été revue après la séance du 15 juin 2007. Pour la

période du 18 juin au 26 novembre 2007, 123 enquêtes avaient été attribuées à

la recourante et 143 à D________. Cette différence de 14% se justifiait par le

fait que D________ circulait en scooter et que la recourante se déplaçait à

pied. Mais les statistiques hebdomadaires laissaient apparaître une difficulté

à absorber les dossiers transmis (79 dossiers à traiter pour la recourante au

26.

novembre 2007 contre 45 pour D________). La statistique des rendez-vous

annulés à la suite de jours de maladie était toutefois relativement faible (15

rendez-vous annulés pendant la période du 19 juillet au 19 décembre 2007). La

recourante a précisé lors de l’entretien qu’elle était toujours à jour

lorsqu’elle partait en vacances ou lors des congés de fin d’année et souvent en

fin de semaine. Elle a précisé aussi ne pas maîtriser la répartition des

dossiers entre les différents enquêteurs et qu’elle ne pouvait pas être

responsable pour des documents qui ne lui étaient pas adressés par les assurés

malgré ses demandes. Elle a estimé que le raisonnement concernant le volume

comparatif de travail n’était pas juste, en raison du volume et de la

complexité des dossiers qui lui étaient confiés (dossiers de l’OTG) et de

l’importance du travail administratif qu’ils impliquaient.

- En

ce qui concerne le reproche relatif aux écrits peu soignés (6), il est

précisé dans l’annexe que les remarques formulées en juin 2007 restaient

toujours valables, à savoir que les fautes de frappe restaient fréquentes et

que la recourante ne procédait pas à la relecture de ses écrits, que ce soit à

l’écran ou sur papier. Il est aussi mentionné que les rapports de situation

comportaient souvent des erreurs (fautes de frappes ou de calcul), tout comme

les correspondances mises à la signature. Les lettres munies de la signature

digitalisée du chef de Service étaient également concernées, lettres qui

avaient été soumises au contrôle de l’adjoint durant quelques jours seulement

en juin. La situation était satisfaisante en ce qui concernait les fichets

verts, mais le nombre d’enquêtes reçues par semaine dans les rapports

hebdomadaires était régulièrement inexact. La recourante a indiqué être étonnée

de la remarque concernant les rapports hebdomadaires. Elle a précisé qu’elle

tenait une statistique précise mais que certains collaborateurs ne la

prévenaient pas lorsqu’ils prélevaient des dossiers en suspens chez elle.

- S’agissant

du grief relatif à la maîtrise insuffisante des outils de travail (7):

l’annexe précise que la maîtrise restait insuffisante; les difficultés

rencontrées avec le logiciel world ou l’application de la Caisse cantonale vaudoise de compensation étaient toujours d’actualité. La recourante n’était

pas davantage à l’aise avec le programme « Outlook » et avec le

répondeur téléphonique. Il était reproché aussi à la recourante d’oublier

d’éteindre les différents appareils électroniques qu’elle utilisait comme

l’écran, l’unité centrale de l’ordinateur, l’imprimante, la machine à calculer

et la machine à écrire. La recourante a contesté ces reproches en déclarant être

à l’aise avec l’utilisation des outils informatiques; elle précisait toutefois

qu’en dactylographiant trop rapidement, certaines erreurs pouvaient se

produire. Elle a indiqué éteindre régulièrement tous les appareils en fin de journée

depuis la séance du 15 juin 2007.

- Pour

ce qui est du non respect des consignes reçues et des procédures mises en

place (8), l’annexe énumère les consignes mentionnées lors de l’entretien

du 15 juin 2007 et qui restaient non respectées à la fin de l’année; il

s’agissait notamment de la plage horaire d’une heure à indiquer pour les avis

de passage à domicile, du contrôle des lettres munies de la signature

digitalisée du chef de Service, des statistiques mensuelles des e-mail reçus et

des statistiques du solde des révisions quadriennales. Il était aussi reproché

à la recourante de ne pas consulter les dossiers lors des révisions quadriennales

et d’utiliser des abréviations dans ses écrits. En revanche, une amélioration

était relevée pour les demandes des preuves de recherches d’emploi auprès des conseillers

de l’ORP, pour le respect du délai de 10 jours pour l’établissement des fichets

verts, pour les courriels soumis au contrôle avant l’envoi et le datage des

documents reçus. Lors de l’entretien, la recourante a contesté globalement les

remarques formulées en commentant certains points et en admettant le grief

concernant la statistique des e-mails reçus.

- Le

grief concernant l’incapacité à évoluer de manière autonome (9) est

mentionné avec le commentaire suivant: « Vos sollicitations sont

restées fréquentes durant le second semestre 2007, ceci malgré 16 années

d’expérience. L’autonomie souhaitée n’est donc pas atteinte.» Lors de

l’entretien, la recourante a contesté ce grief. Elle a précisé être elle-même

régulièrement sollicitée lorsque des personnes de langue étrangère se

présentent et que son avis est aussi précieux que celui des autres collaborateurs.

Le rédacteur du procès-verbal de la séance a précisé que la recourante « a

l’impression que nous insistons pour lui faire remarquer ses incompétences, ce

qui lui fait perdre confiance en elle. Pense être capable d'évoluer de manière

autonome. »

- Concernant

le reproche sur le rejet de la critique et l’absence de remise en question

(10), le document annexé précise ce qui suit : « (…) il est

toujours aussi difficile, pour ne pas dire impossible, d’avoir avec vous un

échange constructif permettant l’application des procédures introduites,

l’atteinte des objectifs fixés ou, tout simplement, un échange d’opinion clair

et constructif. » La recourante a répondu à ce grief qu’elle n’avait

jamais été sourde à une critique « si elle est constructive et si elle ne

vise pas à démolir. »

- Au

sujet du dernier grief concernant les délais d’attente inappropriés imposés aux

assurés (11), le commentaire de l’annexe précise que les problèmes relatifs

aux délais d’attente imposés à domicile ou à Chauderon restaient d’actualité. La

recourante a répondu qu’elle n’avait jamais reçu de commentaires négatifs des

assurés, qu’elle s’efforçait de fournir un bon service à la clientèle et

qu’elle était appréciée des usagers. Elle a précisé encore que le système

qu’elle avait mis en place pour ses rendez-vous était pour elle le bon. Le chef

de Service a rappelé les exigences du Service sur ce point en précisant qu’il

entendait qu’elles soient respectées. La recourante a répondu en précisant que

si elle appliquait la plage horaire prévue par le Service et que des assurés se

plaignaient de retards aux rendez-vous, il ne devrait pas lui en être fait

grief. Elle a précisé que son expérience pratique lui permettait d’apprécier

les situations et de choisir la bonne méthode (téléphone, passage ou courrier).

A l’issue de l’entretien, le chef de Service a

précisé que les objectifs d’amélioration fixés dans la mise en demeure du 17

juin 2007 n’avaient pour la plupart pas été atteints et qu’il allait donc

proposer au Directeur de la Sécurité sociale et de l’environnement d’ouvrir une

procédure de renvoi pour justes motifs et de suspendre l’activité de la

recourante au sein du Service avec maintien du traitement.

ee) La recourante a produit un document intitulé

« Commentaires sur les griefs formulés ». Il n’est pas daté, mais il

est accompagné d’une lettre ouverte à la Commission paritaire du 21 août 2008. Ce document fait partie d’un classeur élaboré par la recourante comprenant une

réponse documentée à chacun des onze griefs mentionnés dans la lettre de mise

en demeure (partie II). La première partie du classeur (partie I) comporte une

description documentée de l’activité professionnelle de la recourante.

Dans cette première partie, la recourante précise

que son activité est exercée dans le cadre de l’examen des demandes de

prestations complémentaires à l’AVS ou l’AI reçues par l’Agence communale

d’assurance sociale de Lausanne. Son activité se rapporte à des demandes

initiales déposées par le requérant ou son répondant, des demandes de révision

requises par le taxateur lors d’un changement de situation et les révisions

quadriennales, qui sont effectuées d’office. La demande initiale est

enregistrée et mise à l’enquête par le taxateur, puis elle est attribuée à un

enquêteur. Dès l’attribution, l’enquêteur vérifie les données personnelles et

adresse ensuite une demande d’extrait fiscal à l’Administration cantonale des

impôts (actuellement Direction générale de la fiscalité). Un rendez-vous est alors

fixé pour l’examen de la situation économique du requérant et un rapport de

situation est ensuite établi. La recourante distingue trois cas de rapport de

situation: le cas simple, le cas complexe et enfin le cas avec un examen du

gain hypothétique du conjoint. Un rapport définitif est ensuite rendu au taxateur

pour le calcul des prestations. La recourante précise qu’un compte-rendu du

travail effectué chaque semaine est reporté sur un rapport hebdomadaire et un

rapport mensuel permet de noter diverses réflexions de l’enquêteur. Elle a

joint à cette description plusieurs rapports de situation, ainsi qu’une

convocation pour une visite où elle indique une plage horaire de 8h à 10h. Elle

a également joint un rapport hebdomadaire où elle indique l’activité déployée

chaque jour avec le nom des requérants qui font l’objet d’une enquête; ce

rapport mentionne aussi le nombre d’enquêtes reçues durant la semaine (3), le

nombre d’enquêtes rendues (7 + 13 PCQ), le nombre d’enquêtes en cours (36 + 13

PCQ) et le nombre d’enquêtes à faire (32).

Dans la deuxième partie, la recourante reprend les onze

griefs formulés qu’elle conteste en produisant différents documents.

- En

ce qui concerne le grief sur la fiabilité des enquêtes (1), la

recourante a indiqué que la notion de retour de dossier n’avait jamais été

précisée malgré sa demande formulée dans son rapport mensuel de mai 2005. Selon

elle, le retour d’un dossier pour complément d’enquête pourrait résulter aussi

bien d’un oubli ou d’une erreur de l’enquêteur, mais aussi du taxateur

(gestionnaire (PC), qui n’a par exemple pas le temps de traiter le dossier

avant la fin de l’année civile, ou, en cas de mariage du bénéficiaire dans les

six mois suivant la dernière intervention, pour l’examen du gain hypothétique

du conjoint. La recourante a produit une note dans laquelle elle avait dû

expliciter une situation mal comprise par le gestionnaire (pièces de la recourante

répertoriées sous 1b) et une autre où la question du capital LPP disponible

n’avait pas non plus été comprise par le gestionnaire PC. Elle a relevé que du

1er janvier au 15 juin 2006, il y avait eu 18 retours sur 149

dossiers reçus, et du 1er janvier au 15 juin 2007, 15 retours sur un

total de 175 dossiers reçus. La recourante a encore relevé que la possibilité

de convoquer les requérants à l’agence communale lui avait été offerte par F________

en raison de la perte de temps liée aux déplacements en transports publics. La

recourante a précisé qu’elle effectuait des déplacements systématiques à l’OTG

et que les personnes convoquées l’étaient à leur demande, pour des compléments

d’enquête avec les tuteurs, curateurs et autres répondants ou lorsque le requérant

faisait faux-bond.

- Pour

les délais de traitement des dossiers (2), la recourante a précisé que

les délais étaient variables, allant jusqu’à quelques mois. Elle a relevé un

cas dans lequel la demande avait été déposée le 14 juin 2006 par le requérant,

puis avait été transmise à l’enquêteur (mise à l’enquête) le 21 juillet 2006, avec

un retour le 11 août 2006. La recourante a relevé aussi un manque de

collaboration de l’OTG. Elle a produit un projet de lettre par lequel elle

demandait différents documents à l’OTG, projet refusé par I________ qui lui avait

demandé de téléphoner à l’assistant social en charge du dossier pour savoir ce

qu’il en était au lieu de demander les pièces par lettre (pièce 2c). La

recourante a aussi indiqué qu’une attestation de logement, demandée à l’OTG par

un courrier du 21 juillet 2005, n’avait été reçue que le 27 janvier 2006 (pièce

2b). La recourante a aussi produit un projet de lettre de rappel à l’OTG pour

la production d’une décision d’octroi de rente LPP avec menace de refus de

prestation, projet qui avait été refusé par F________ au motif qu’il fallait

attendre un délai d’un mois avant d’envoyer le rappel, surtout lorsque le

rappel était adressé à l’OTG et que les deux courriers précédents avaient été

envoyés avant les fêtes de fin d’année; or, les directives mentionnaient un

délai d’attente de 15 jours au minimum en pareille situation.

- S’agissant

du suivi des dossiers en suspens (3), la recourante a précisé qu’au 31

décembre 2006, le suivi des suspens avait été entièrement effectué. Elle

s’efforçait de conserver cette mise à jour à renfort d’heures supplémentaires;

les statistiques des dossiers en suspens présentaient parfois des fluctuations

selon le nombre de dossiers quotidiens reçus et de la complexité de leur traitement.

En ce qui concerne la prévoyance LPP, elle a précisé qu’il était d’usage de

retourner les dossiers taxables en l’absence d’une décision des institutions de

prévoyance, mais qu’elle avait abandonné cette procédure de longue date. Elle a

relevé un cas où l’agence communale était en attente d’une décision de

l’institution de prévoyance depuis deux ans.

- Concernant

les demandes répétées d’un même justificatif (4), la recourante a produit

une note qui lui avait été adressée par I________ le 30 novembre 2006

concernant une demande de justificatifs (attestation de loyer et convention

alimentaire) pour un dossier suivi par l’OTG. Concernant l’attestation du

loyer, la note de I________ précisait que l’OTG avait déjà envoyé le bail à

loyer. La recourante avait répondu par une note du 1er décembre

2006.

en précisant que l’OTG avait effectivement transmis un contrat de bail,

mais qu’il s’agissait du bail du futur mari de la requérante à son domicile en

Suisse allemande (Suhr) et non du bail de l’assurée. La recourante a aussi

produit une copie de son rapport mensuel d’octobre 2006 dans lequel elle

mentionne un cas où un dossier lui a été retourné « pour examen de la

situation du père » alors que cet examen avait été effectué (pièce 4b

produite par la recourante).

- Pour

le grief concernant le volume de travail absorbé insatisfaisant (5), la

recourante a précisé qu’elle était à jour dans son travail d’enquête et qu’elle

avait demandé un supplément de dossiers en 2005 et 2007. La recourante a produit

ses statistiques personnelles, résultant d’un cahier d’enregistrement des

dossiers qu’elle tenait à disposition et elle a mentionné les chiffres

suivants :

« 2006 : 290

dossiers comptabilisés (+125 PCQ + reliquat des taxateurs, soit environ 25

dossiers), dont: 49 rétroactifs,

35.

retour, justifiés ou non

au 15 juin 2006

149.

dossiers comptabilisés dont:

16.

rétroactifs,

18.

retours justifiés ou non

2007.

: au 15

juin 2007 (+ 137 PAQ reçues inclus reliquat des taxateurs)

181.

dossiers comptabilisés dont :

53.

rétroactifs

15.

retours justifiés ou non »

La recourante a produit

encore un message du 2 février 2007 par lequel elle présentait la demande

« Aurez-vous la possibilité, je vous prie, de

distribuer les enquêtes qui me sont dévolues ce matin ? Je suis

actuellement avec plus aucun rendez-vous à fixer »

- En

ce qui concerne le reproche relatif aux écrits peu soignés (6), la

recourante a produit différents exemples de courriers corrigés. Les erreurs corrigées

portaient sur des coquilles, fautes de frappes, des accords de pluriel, le mode

d’adressage pour les envois à l’OTG, l’utilisation du signe % pour indiquer une

soustraction, des maladresses dans la formulation d’explications, par exemple

une du 15 novembre 2006 comporte le passage suivant qui a été corrigé :

« Par ailleurs, le document

et les explications que vous nous avez fournis quant à l’augmentation de votre

fortune ne sont ni explicites ni suffisants. En effet, ils ne justifient que

d’une modification de Fr. 10’2245.- pour la période du 01.01.2004 au 31.12.2005.

Vous voudrez donc bien nous

adresser tout complément d’information relatif à la période du 01.01.2002 au

31.12

, expliquant ainsi la différence de votre augmentation de fortune,

soit Fr. 29'727.80 - Fr. 10'224.-, soit un montant de Fr. 19'503,80. »

Certaines

corrections ont été faites sur les phrases des modèles de lettres types (lettre

du 11 janvier 2007), d’autres corrections apparaissaient superflues; par

exemple, lorsque la recourante a écrit pour demander la production du « nouveau

bail », la lettre est corrigée pour ajouter « à loyer »

(lettre du 27 avril 2007). D’autres phrases ont été entièrement remaniées sans

nécessité. Par exemple une lettre du 9 mars 2007 comporte le passage suivant:

« attestation du montant mensuel de votre rente LPP (2ème

pilier) pour les années 2006 et 2007, mentionnant également le montant du

complément pour votre fils, Monsieur Samir Alic »

Cette

formulation claire est pourtant corrigée de la manière suivante :

« attestation de rente LPP (2ème

pilier) pour les années 2006 et 2007 pour vous-même et pour votre fils Samir

Alic »

D’autres

corrections faites résultent aussi d’une incompréhension du dossier au fond par

le correcteur (pièce 8c lettre du 28 novembre 2006) ou omettent une demande de renseignement

formulée par la recourante, en voulant améliorer la présentation de la lettre

(pièce 8c, lettre du 21 juin 2007).

- Concernant

le grief relatif à la maîtrise insuffisante des outils de travail (7),

la recourante a signalé des problèmes liés à l’accès à la grille CCVAS de

Clarens qui est fréquemment révoqué. En ce qui concerne le disfonctionnement du

répondeur téléphonique, le temps d’enregistrement du message était beaucoup

trop court et imposait aux personnes qui appelaient de rappeler à nouveau (note

de la recourante du 9 novembre 2006). La recourante n’a obtenu aucun appui de

ses collègues face à ce problème (message de la recourante du 25 mai 2007). Il

est reproché à la recourante de ne pas éteindre son ordinateur le soir en

quittant le bureau. De son côté, la recourante précise qu’elle applique la

procédure apprise pour éteindre l’ordinateur le soir et qu’elle le retrouve en

stand-by le matin (message e-mail de I________ du 3 mai 2007 et réponse de la

recourante).

- Pour

ce qui est du non respect des consignes reçues et des procédures mises en

place (8), la recourante a précisé qu’elle avait rendu les fichets verts

dans les délais depuis 2006 et qu’elle utilisait aussi régulièrement le timbre

dateur depuis ce moment. En ce qui concerne les demandes de preuves de

recherches d’emploi auprès des ORP, la recourante s’est plainte de directives

multiples et peu claires. Elle a produit toutefois l’extrait d’un colloque de

2005.

au cours duquel F________ « insiste sur le fait qu’il est hors de

question de demander des copies des recherches d’emploi aux conseillers ORP ».

Cette directive tient au fait que les questions posées aux conseillers ORP sont

suffisantes pour permettre aux enquêteurs ou aux taxateurs de se déterminer. Il

est en outre précisé dans la directive de 2005 que l’enquêteur doit prendre

contact exclusivement avec le conseiller ORP « et non plus avec Mmes

Griesshaber et Gioria ». La reccourante a produit un message d’un

conseiller ORP de juillet 2006 lui demandant de s’adresser « directement

à Mme Grieshaber » (pièce 8b). En ce qui concerne les plages horaires,

la recourante apporte les précisions suivantes :

« Plage horaire des

avis de passage à domicile

plage horaire de 2 heures en

général :

(quelques fois d’une heure pour le premier rendez-vous du matin et de l’après

midi)

quand plusieurs rendez-vous consécutifs, pour des rasions de rendement

(absences) et de flexibilité (rendez-vous permutés selon le souhait du

requérant)

heure précise :

un seul rendez-vous, ou rendez-vous fixé par téléphone à convenance réciproque

(environ 15% des cas) (…) »

- Pour

le grief concernant l’incapacité à évoluer de manière autonome (9), la

recourante a précisé dans son commentaire que le taxateur s’en référait à I________

lorsqu’il ne pouvait répondre à un point précis. Elle a indiqué aussi être

consultée par les taxateurs. La recourante a mentionné aussi une note de F________

du 11 juin 2007 dans laquelle il lui reprochait de ne pas avoir demandé au

collaborateur de la caisse de prévoyance la date de sortie de l’assurée; la

recourante a répondu à ce message le 12 juin 2007 en précisant qu’elle avait eu

plusieurs entretiens avec le collaborateur concerné de l’institution de

prévoyance, lequel n’avait pas répondu à ses demandes d’éclaircissements

concernant les divergences de la date de sortie du contrat de prévoyance et les

cotisations LPP prélevées ultérieurement.

- Concernant le reproche sur

le rejet de la critique et l’absence de remise en question (10), la

recourante a formulé le commentaire suivant :

« Monsieur le Docteur P________

auquel j’ai été adressée en mai 2005 (voir » rapport de mobbing »

d’août 2005), m’a encouragée à ne plus accepter cette situation

professionnelle largement favorisée par mon attitude conciliante, par une

remise en question doublée d’une recherche d’améliorations constante, et par la

volonté réelle de satisfaire en permanence aux exigences de mon employeur de la

meilleure manière qui soit. Les pièces médicales sont entre vos mains.

Réagir ne signifie pas rejeter

toute critique et remise en question constructives et sensées, mais cesser

d’accepter d’être le bouc émissaire de tout dysfonctionnement et manquement que

l’on souhaite me voir attribués dans le cadre d’une réorganisation du

service (puisqu’en juin 2006, seul 31 % du volume globale des enquêtes

étaient encore effectués sur le terrain), mais développer cette réciprocité

sociale humaine sans laquelle aucune réelle performance ne s’accomplit

(…) »

recourante a joint à ce commentaire le message e-mail de F________ du 26 avril

2007.

informant les collaborateurs de l’Agence du changement de bureau de D________.

- Au

sujet du dernier reproche sur les délais d’attente inappropriés imposés aux

assurés (11), la recourante a apporté le commentaire suivant :

« M. F________ a admis

oralement lors d’un précédent colloque qu’il est admissible que l’assuré qui se

présentait à l’improviste à l’Agence communale doive compter avec une attente

maxima estimée à 10 minutes (hormis lorsqu’il se présente durant les 15 minutes

réglementaire de pause prise à la cafétéria). C’et le cas de ma pratique telle

que décrite dans le dernier point de compte-rendu d’audience, avec les

explications citées. Même pour celles-ci, personne n’a jamais attendu une

heure. Il m’est naturel par ailleurs, de présenter des excuses pour le moindre

délai, qu’elle qu’en soit la raison. »

d) Il convient de déterminer si les griefs soulevés

contre la recourante sont établis à satisfaction de droit. D’une part, les

entretiens de collaboration de 2004 et 2005 ne sont pas documentés, tout comme

la lettre de mise en demeure du 21 juin 2007. Les seuls cas précis discutés en

présence de la recourante l’ont été lors de l’audience du 28 mars 2008, mais

les cas signalés, lors de cette audience, et qui sont admis par la recourante,

ne constituent pas en eux-mêmes des fautes graves (voir consid. cc p. 27

ci-dessous). Deux exemples sont en effet cités en ce qui concerne le grief sur

la fiabilité des enquêtes, qui est le principal reproche touchant à la finalité

même du travail de la recourante, mais ces deux exemples ne sont pas vraiment

déterminants et n’ont pas porté à conséquence. Concernant le délai de

traitement des dossiers, il est fait mention d’une amélioration et seuls deux

cas également sont signalés. Pour le suivi des dossiers en suspens, le cas de

l’assurée de 102 ans à qui une menace de suppression de prestations a été

notifiée est aussi admis par la recourante, qui ne comprend pas pourquoi le

fils ne lui avait pas donné les informations nécessaires. Par ailleurs, un seul

cas de demande répétée d’un même justificatif est signalé, mais il n’a pas

porté à conséquence. En ce qui concerne le délai de traitement des dossiers, il

est établi que pendant l’année 2007, plus de 400 dossiers ont été attribués à D________

contre 281 à la recourante, et pour les révisions quadriennales, 200 dossiers

ont été attribués à D________ contre 125 à la recourante. Concernant la

critique sur la qualité des écrits, aucun exemple précis n’est mentionné lors

de l’entretien du 28 mars 2008. En revanche, la recourante a produit différentes

pièces sur lesquelles on peut effectivement constater des coquilles, des fautes

de frappes ou maladresses rédactionnelles (pièces produites sous n° 6a par la

recourante), mais on observe également des corrections apportées par I________

ou F________, qui sont inappropriées ou qui oublient par exemple certains

éléments de la demande ou même qui ne tiennent pas compte des démarches

effectuées par la recourante (pièces produites sous n° 6a par la recourante). En

revanche, le grief concernant le non-respect des consignes est clairement

établi, la recourante indiquant par exemple qu’elle donne en général une plage

horaire de deux heures contrairement aux directives reçues de limiter la plage horaire

à une heure.

aa) Les rapports mensuels sont plus précis. I________

fait mention d’une convocation datée du 24 août 2007, et qui n’était pas encore

envoyée (rapport d’août 2007); elle avait également trouvé deux courriers non

envoyés dans deux dossiers différents (rapport d’avril 2007) ainsi qu’une

convocation adressée à une assurée ne mentionnant ni la date ni l’heure de la

visite, mais seulement l’indication « le jeudi à » et un

autre avis de passage ne mentionnant ni la date ni l’heure du passage (rapport

d’août 2007). Après l’audience de mise en demeure, M________ a précisé qu’il

n’avait pas vu une amélioration de la qualité des enquêtes effectuées par la

recourante, car ses rapports étaient difficiles à comprendre en raison du style

de rédaction et de la tournure des phrases; on retrouvait plusieurs fois les

mêmes documents et les renseignements fournis n’étaient pas fiables; il a aussi

reproché à la recourante un manque d’analyse du dossier avant de se rendre au

domicile de l’assuré, ce qui ne lui permettait pas d’obtenir lors de la visite

les documents requis et elle devait, une fois de retour au bureau, rédiger de

nouvelles demandes de justificatifs; il a éaglement estimé que les courriers de

la recourante n’étaient pas assez précis quant aux pièces à présenter et ne posaient

pas forcément les bonnes questions (rapport d’août 2007). M________ s’est

plaint aussi du fait qu’il était « extrêmement difficile de lui faire entendre

raison », notamment en ce qui concernait les corrections apportées aux

courriers, ce qui donnait lieu à « d’interminables discussions »

(rapport de septembre 2007). Il a relevé aussi une difficulté à se conformer

aux procédures convenues en ce qui concerne notamment l’indication des plages

horaires pour les visites à domicile (rapports d’août 2006 et de juillet 2007).

Une critique fréquente concerne le nombre élevé de lettres soumises à signature

qui devaient être retournées à la recourante pour correction (rapports de M________

de janvier 2007, de mai 2007, rapports de I________ de mai 2006, de juillet 2006,

de mars 2007, de septembre 2007). M________ a mentionné un exemple de

correction en indiquant que la recourante avait menacé un assuré qui n’était

pas encore au bénéfice des prestations d’une suppression, et un assuré qui

touchait déjà des prestations d’un refus (rapports de septembre 2006).

Les critiques visent aussi certains dossiers. Dans

un dossier (dossier Mensi), il est reproché à la recourante de n’avoir pas

utilisé une lettre type qui indique à l’assuré les formalités à remplir pour

obtenir une rente d’invalidité de 2ème pilier et d’avoir proposé un

refus pour le motif que l’assuré n’avait pas donné suite à la demande de

produire une décision d’octroi de rente LPP (rapport d’avril 2006). Dans un

autre dossier (dossier Forney); il est aussi reproché à la recourante d’avoir

proposé de refuser une demande pour un assuré suivi par l’OTG, pour le motif que

cet organisme n’avait pas répondu à toutes ses demandes de production de pièces

alors que, selon M________, le dossier comprenait déjà des informations suffisantes

pour le calcul des prestations (rapport d’avril 2006). Aussi, une gestionnaire

PC (Mme Q________) était venue se plaindre auprès de M________ du fait qu’elle

ne comprenait pas les explications de la recourante pour un dossier (dossier Perret),

qui lui avait été retourné pour la 2ème fois; selon M________, il

était difficile de déchiffrer les notes manuscrites de la recourante, qui avait

seulement joint « moult justificatifs » en priant la

gestionnaire PC de s’y référer sans donner d’explications. Or, il avait été décidé

que les enquêteurs devaient relever dans un rapport de situation les chiffres

permettant la taxation du dossier et non pas renvoyer uniquement aux annexes (rapport

d’octobre 2006). Il est aussi reproché à la recourante d’avoir mal répondu à un

assuré venu sans rendez-vous au guichet et de vouloir le faire revenir deux

jours plus tard (rapport de M________ de mars 2007).

I________ s’est plainte au début de l’année 2006 du

retard pris dans le traitement de certains dossiers, notamment des demandes

déposées en 2005 qui n’avaient pas encore été traitées (rapport de février

2006) et elle relevait que deux dossiers concernant l’OTG auraient pu être

traités plus rapidement (rapport de mars 2006). Elle a signalé la situation où

la recourante était venue lui demander de l’aide pour des problèmes

informatiques en critiquant sa manière d’utiliser les outils informatiques

(rapports de mars 2006, de janvier 2007, juillet 2007, septembre 2007) et le

répondeur (rapport de mai 2007, de juillet 2007 et d’août 2007); elle a

mentionné aussi le fait qu’un dossier était resté introuvable pendant une

certaine période, puis avait été retrouvé dans le bureau de la recourante

(rapport de février 2006), et a signalé le fait que des annexes manquaient à un

rapport de situation (rapport de mars 2006). Il est reproché à la recourante de

ne pas avoir reçu des assurés venant sans rendez-vous apporter des pièces

justificatives (rapports de I________ de mai 2007, d’août 2007 et de septembre

2007), de ne pas avoir été présente à un rendez vous fixé à une assurée à

Chauderon pour l’aider à remplir le formulaire de demande (rapport de I________

de février 2007) et d’avoir fait attendre au guichet une assurée pendant une

demie heure, ainsi que de ne pas être venue au guichet avant l’heure du rendez-vous

lorsque l’assuré était en avance de vingt minutes (rapport d’avril 2007). Il

est mentionné que la recourante avait rendu à la fin du mois de novembre 2006

un grand nombre de dossiers à taxer, mais que « certains dossiers »

lui avaient été retournés pour compléments car une diminution de la fortune

n’était pas analysée ou le rapport du gain hypothétique n’avait pas été établi

(rapport de novembre 2006). I________ a signalé encore le cas de deux assurées

qui se sont plaintes de la recourante, l’une lui reprochait « d’être très

rigide et pas sympathique » (rapport de février 2007), tout en s’étonnant

du nombre limité de plaintes concernant son travail (rapport de mars 2007). I________

a relevé souvent le nombre peu élevé de rendez-vous à l’extérieur (rapports

d’août et d’octobre 2007)

I________ a critiqué aussi la manière dont la

recourante avait traité certains dossiers. Par exemple, dans son rapport d’avril

2006, elle a signalé une affaire où la recourante avait mentionné dans son

rapport une rente du 2ème pilier en indiquant le montant de la rente

AI, alors que l’assuré avait touché un capital LPP en 1989 et n’avait pas de

droit à une rente du 2ème pilier (dossier Golay) et une autre

affaire où elle n’avait pas suffisamment instruit la question de savoir si un

assuré, entré en Suisse à l’âge de 44 ans, touchait une rente de l’étranger

(dossier Sampaio). I________ a signalé aussi un cas où la recourante avait

proposé de notifier une décision de refus pour le motif qu’une décision

concernant une éventuelle prestation LPP n’avait pas été produite, alors que

l’assistante sociale en charge de l’assuré au CSR aurait informé la recourante

qu’une décision sur l’octroi d’une rente LPP était en cours de traitement et

que cela nécessitait encore un peu de temps (dossier Da Silva Vieira Hug, rapport

de mai 2006).

bb) Il n’est toutefois pas fait mention que la

recourante ait été informée des critiques et griefs figurant dans ces rapports.

La recourante n’a jamais eu la possibilité de faire valoir son point de vue sur

ces pièces, ou sur les faits signalés, avant la décision de suspension de son

activité au sein du Service. Ces rapports jouent pourtant un rôle déterminant,

puisque le Tribunal fédéral s’est référé essentiellement à ces documents pour

admettre le recours de la Commune de Lausanne. Or, le classeur produit par la

recourante comporte des pièces montrant que si certaines corrections effectuées

dans ses dossiers ou sur ses courriers étaient justifiées, d’autres ne l’étaient

pas (pièces produites par la recourante sous n° 6c et 8e). Par ailleurs, on

observe dans la rédaction de ces rapports mensuels, une forme d’exagération des

critiques à l’encontre de la recourante. Par exemple, dans son rapport de

novembre 2006, I________ a mentionné que la recourante avait rendu un grand

nombre de dossiers, mais que « certains de ces dossiers »

avaient dû lui être retournés; puis, dans son rapport de décembre 2006, elle a

indiqué qu’au mois de novembre 2006, « un grand nombre de dossiers »

avaient dû lui être retournés. Aussi, certains faits anodins sont présentés de

manière à mettre en évidence une faute de la recourante, comme par exemple, une

difficulté rencontrée par celle-ci avec deux conseillers ORP, qui a pu être

résolue par une intervention du chef de bureau auprès du chef de l’ORP (rapport

de I________ de juillet 2006). D’autres critiques apparaissent injustifiées;

par exemple, il est reproché à la recourante de n’avoir pas immédiatement

communiqué au gestionnaire PC l’information selon laquelle l’épouse d’un assuré

avait pris un nouvel emploi, ce qui aurait permis de suspendre le versement des

prestations pendant l’enquête, alors que c’est précisément la gestionnaire PC

(Mme J.________) qui a reçu l’information avec les pièces nécessaires et qui

avait remis le dossier à l’enquête pour ce motif (dossier Clerc, rapport de M________

de décembre 2005). Ces rapports sont formulés comme des actes d’accusation à charge,

laissant coire que tous les dossiers de la recourante comportaient des erreurs,

alors qu’un nombre important de dossiers traités par la recourante n’a apparemment

pas donné lieu à critique. La recourante indique avoir traité 290 dossiers en

2006.

et 125 révisions quadriennales, alors qu’un peu plus d’une dizaine de

situations critiques sont relevées dans les rapports mensuels pendant la même

année, soit un faible pourcentage.

cc) En définitive, et tout bien considéré, le

tribunal retient que la recourante a montré des insuffisances dans l’exécution

de ses obligations liées à sa fonction d’enquêtrice, essentiellement après

l’entretien de collaboration de septembre 2004 (les reproches formulés lors de

cet entretien n’étant confirmés par aucune autre pièce du dossier). Les

critiques concernant l’activité de la recourante sont formulées dans les

rapports mensuels d’activité uniquement après cet entretien, pendant la

deuxième période allant jusqu’à la séance avec le Service juridique de novembre

2005.

et se sont amplifiées pendant la troisième période allant jusqu’au

licenciement. Ces insuffisances ont trait au non-respect des directives et

consignes applicables au secteur enquête du Service, ce qui a eu aussi une

influence sur l’organisation du travail d’enquête. Le grief selon lequel le

résultat des enquêtes n’était pas fiable n’est jamais concrètement explicité dans

les entretiens de collaboration de 2004 et de 2005 ni d’ailleurs lors de la

mise en demeure de juin 2007. Les deux exemples mentionnés lors de l’entretien

du 28 mars 2008 ne sont pas évidents. S’agissant du premier exemple (convocation

d’un assuré dans le cadre de la révision quadriennale alors que le droit aux

prestations a été supprimé rétroactivement au 1er mai 2002), on ne

comprend pas pourquoi on a demandé à la recourante d’effectuer une révision

quadriennale pour un dossier d’un assuré dont le droit aux prestations avait

été supprimé, ou alors cette information ne ressortait pas du dossier. Quant au

deuxième exemple (rente annuelle de la Vaudoise assurance de 1560 fr.), la notion de « rente à bien plaire » porte à interprétation et il était en

tous les cas important que la recourante signale l’existence de cette rente. Il

ressort des différents rapports mensuels que dans une très faible proportion de

dossiers la recourante a pu donner de fausses indications sur les revenus à

prendre en considération pour le calcul des prestations, en mentionnant le

montant de la rente AVS au titre d’une rente LPP ou en indiquant le montant des

prestations complémentaires versées à l’assuré comme une rente du 2ème

pilier (rapport de M________ d’octobre 2005). Bien qu’aucun exemple ne figure

au dossier, il est aussi très souvent reproché à la recourante d’établir des

rapports difficiles à comprendre avec des notes manuscrites dont la lecture est

malaisée et un trop grand nombre de justificatifs, parfois inutiles ou à

double, avec des informations parfois incomplètes.

Les gestionnaires PC, entendus en qualité de témoins

(audience du 20 août 2012), ont fait sur ce point des dépositions très proches

les unes des autres. I________ a précisé que les enquêtes de la recourante avaient

toujours été fournies en informations, mais qu’elles devenaient difficiles à

comprendre avec parfois des pièces ou des informations manquantes. Mariela

Diserens a indiqué que les enquêtes de la recourante étaient devenues incomplètes

et que ses dossiers devaient être retraités et qu’il fallait vérifier et

corriger une partie importante des dossiers, en relevant qu’il y avait des

rapports manuscrits « brouillon » et des rapports dactylographiés pas

toujours clairs. Celine Petoud a indiqué qu’il lui arrivait de garder

régulièrement les dossiers de la recourante pour les compléter et terminer le

travail d’enquête. Les témoins J________ et K________ ont confirmé qu’il était

souvent nécessaire de compléter les enquêtes de la recourante (audition de J________

et K________). L________ a indiqué que les dossiers de la recourante étaient

souvent incomplets et qu’il fallait reprendre l’enquête ou lui retourner le

dossier pour des compléments et qu’il était difficile de traiter les dossiers

de la recourante car il y avait des informations manuscrites et d’autres

dactylographiées.

En ce qui concerne le nombre de dossiers

effectivement retournés, la recourante a précisé elle-même 35 retours en 2006

sur 290 dossiers et 125 PCQ (soit 415), ce qui correspond à une proportion inférieure

à 10%. La municipalité n’a pas produit de statistiques sur le nombre de

dossiers retournés à la recourante, de sorte que le tribunal doit finalement se

référer aux indications de la recourante. Cela étant précisé, il était de

manière récurrente reproché à la recourante de rendre un nombre grandissant de

dossiers en vue d’une décision de refus ou de suppression des prestations, au

motif qu’elle n’avait pas été en mesure d’obtenir les justificatifs nécessaires

auprès des assurés alors qu’une telle solution n’apparaissait pas

nécessairement justifiée (rapport F________ de mai 2006 et rapport de M________

de septembre 2006). On retient de ces éléments que depuis septembre 2004, dans

une proportion relativement faible, les enquêtes confiées à la recourante étaient

devenues incomplètes et devaient être retournées ou nécessitaient des

vérifications par les gestionnaires PC, voire des compléments, alors qu’il

était demandé aux enquêteurs de rendre des dossiers prêts à être taxés.

En ce qui concerne le grief relatif aux délais de

traitement des dossiers et le volume de travail réparti entre la recourante et D________,

la municipalité ne semble pas tenir compte du temps effectif des déplacements

que la recourante devait assurer en transports publics pour les visites à

domicile par rapport à l’utilisation d’un scooter par D________. La proportion

de 14% mentionnée lors de l’entretien du 28 mars 2008 semble sous-estimée. En

effet, un trajet en transports publics nécessite de prendre en considération le

délai d’attente du bus, le trajet du bus, le temps du déplacement à pied depuis

l’arrêt de bus jusqu’au domicile de l’assuré avec les mêmes délais qui s’ajoutent

pour le trajet de retour, ou pour le trajet au domicile d’un autre assuré. La

recourante a mentionné un temps de trajet d’une heure et demie pour une visite.

Il est vraisemblable que l’utilisation d’un scooter par D________ lui

permettait de visiter un nombre beaucoup plus important d’assurés que la

recourante en une demi-journée. M________ a accompagné la recourante pendant

deux matinées pour pouvoir se rendre compte des difficultés rencontrées, mais

le rapport qu’il annonçait sur ces deux matinées (rapport de M________ de

juillet 2006) n’a pas été produit par la municipalité. Le tribunal peine à

comprendre pourquoi la municipalité n’a pas produit les pièces déterminantes

permettant d’apprécier les fautes reprochées à la recourante. Pour apprécier le

nombre de dossiers traités et faire une comparaison équitable avec D________,

la municipalité n’a pas tenu compte non plus des absences de la recourante pour

cause de maladie. La municipalité n’a également pas tenu compte du fait que les

dossiers plus lourds du Tuteur général étaient attribués en priorité à la

recourante. Cela étant précisé, plusieurs insuffisances au sujet du travail de

la recourante sont établies (consid. cc ci-dessus) sans qu’il soit nécessaire

d’examiner le bien fondé des autres griefs.

5.

Il convient d’examiner si l’employeur, dans le management de l’équipe des

enquêteurs, a satisfait aux obligations de protection des travailleurs

résultant de l’art. 328 CO (consid. a ci-dessus). La protection de la

personnalité du travailleur englobe de nombreux aspects qui comprennent la

préservation de l'honneur personnel et professionnel, soit la position et la

considération dans l'entreprise, de même que la préservation de la réputation

du travailleur sur le marché du travail. Le devoir d'aide et d'assistance

résultant de l'art. 328 CO implique notamment que l'employeur prenne les

mesures que l'on peut attendre de lui pour désamorcer un conflit entre deux ou

plusieurs travailleurs. La protection de la personnalité du travailleur

comprend aussi l'interdiction du mobbing, des pressions psychologiques, du

harcèlement sexuel et la protection de la sphère privée. La notion de mobbing a

d’ailleurs été définie par le Tribunal fédéral (ATF 4c.74/2007 du 22 janvier

2008.

consid. 5.2, voir aussi Philippe Carruzzo, op. cit., p. 282 ss). La

protection du travailleur s’étend aussi au droit de donner son avis ou

d'exprimer des critiques dans le cadre de liens de confiance qui doivent

exister et protéger la relation de travail (Philippe

Caruzzo, Le contrat individuel de travail, commentaire des art. 319 à

341.

du Code des obligations, p. 273 à 275). Elle comprend enfin les mesures préventives

destinées à éviter l'épuisement professionnel du travailleur; ces mesures comprennent

à la fois l'information nécessaire au personnel ainsi que l’accès à un

professionnel qualifié et expérimenté sur cette question permettant aux

collaborateurs de faire connaître les situations qui sont à la cause d’un état

d’épuisement professionnel (voir l’arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013, consid.

4b).

a) On a vu que la protection de la personnalité du

travailleur, qui englobe un devoir d'aide et d'assistance, implique notamment

que l'employeur intervienne activement pour désamorcer un conflit opposant deux

ou plusieurs travailleurs (ATF 4C.42/2006 du 12 avril 2006 consid. 3.2). On

attend en effet de l'employeur qu’il prenne toutes les mesures utiles pour

désamorcer le conflit, telles que la mise sur pied de séances de discussions,

des modifications de son organisation ou des instructions adressées aux autres

travailleurs (ATF 132 III 115

consid. 2.2 p. 117; 125 III 70 consid. 2a

p. 73; voir aussi ATF 4C.46/2006 du 12 avril 2006 consid. 3.2 et ATF 4C.25/2006 du 21 mars 2006 consid. 2 ainsi que les arrêts 4C.253/2001 du 18 décembre 2001 consid. 2 b

et 4A_259/2007 du 8 novembre 2007).

La recourante partageait le même bureau que D________

depuis 1989, mais leurs relations se sont dégradées avec le temps. On peut lire

dans une note dactylographiée de D________ du mois de mai 1998, à l’attention

de la recourante, que celui-ci lui reprochait de prendre des « cours de

cheval » au lieu de participer à « une verrée » du

service. Il utilise dans sa note le terme d’« avertissement »

avec une menace de « rejet total » et « les

conséquences que je te laisse deviner ».

Dans son rapport du mois d’août 2004, D________

précise qu’il a depuis « longtemps » demandé une séparation

physique avec la recourante mais que sa demande n’a jamais été exhaussée. Il

déclare qu'il lui est extrêmement pénible de vivre au quotidien avec la

recourante et que son comportement et ses paroles ont le don de « l'exaspérer ».

Il précise que « depuis une quinzaine d'années (…) il en a trop

vu, trop su, trop entendu et appris pour avoir le moindre recul ou laisser la

plus petite marge à l'intéressée qui est grillée à mes yeux depuis

longtemps ». Le rapport de l’adjoint E________ du mois de juin 2004

rapporte l’incident qui a opposé la recourante à D________ au mois de juin 2004.

Ce dernier était venu lui faire part de son « exaspération » par

rapport à l’attitude de sa collègue, en particulier sur sa manière d’établir

les statistiques du nombre de dossiers traités chaque semaine; le lendemain, il

avait fait savoir à la recourante qu’il établirait un rapport écrit à la

hiérarchie pour dénoncer sa manière d’établir les statistiques. La recourante

était immédiatement venue se plaindre auprès d’E________ concernant la menace

de son collègue d’établir des rapports à son encontre en précisant que ses accusations

de fausses statistiques étaient injustifiées.

L'audition de D________ par le tribunal lors de

l’audience du 15 juillet 2009 a apporté les informations suivantes :

« (…)

En 2003-2004, il (D________) a constaté que la recourante ne respectait pas

certaines pratiques, ce qui l'a amené à procéder à des vérifications dans les

dossiers de la recourante. Il en a eu "ras-le-bol" que sa collègue ne

se conforme pas aux instructions données. Il cite les exemples suivants: les

fourchettes d'une heure au maximum n'étaient pas respectées pour les

rendez-vous; elle continuait à demander aux conseillers ORP la preuve des

recherches d'emplois effectuées, alors qu’il avait été convenu de ne plus le

faire; elle remplaçait parfois les visites à domicile par des contacts

téléphoniques. Il n'a en revanche entendu qu'une seule fois un gestionnaire PC

se plaindre du travail de la recourante ("sur trois dossiers, deux

retours"). Il a commencé à mettre ses constatations par écrit en juin 2004

et il signalait, dans ses rapports mensuels, les anomalies qu’il avait

constatées dans les dossiers de la recourante. F________ a eu connaissance des

"tensions" entre la recourante et le témoin à ce moment-là, mais ce

dernier avait déjà "vidé son sac" à E________ (ancien assistant de F________),

qui en prenait acte et le rassurait. Il lui a notamment été répondu qu'ils

étaient au courant de certains problèmes avec la recourante et que ses

déclarations le confirmaient.

témoin a adressé un courrier à la recourante en décembre 1998 pour se plaindre

de son absence à la verrée de fin d'année. Le témoin confirme que c'est bien

lui qui a écrit ce courrier. Il explique qu'il trouvait la recourante

"spéciale" dans sa manière d'être; il parle d’une personnalité

complexe, et se plaint de mensonges et de contradictions. Le président

requiert, en particulier, des faits objectifs et des explications

complémentaires sur ce que le témoin veut exprimer, mais ce dernier répond

qu'il est difficile d'énoncer des faits sur une impression générale, qui aurait

par ailleurs été largement partagée par les autres collaborateurs. La

recourante se montre très surprise; elle a le souvenir d'excellentes années de

collaboration avec son ancien collègue. Ce dernier explique que le non-respect

des directives associé à cette personnalité qu'il estime spéciale a constitué

la goutte d'eau qui a fait déborder le vase; il ne pouvait plus la supporter.

Le changement de bureau a été la solution, car la cohabitation a cessé;

malheureusement, le déménagement, intervenu seulement en avril 2007, a pris trop de temps en raison du manque de place disponible.

S'agissant de la

"surveillance" du travail de la recourante, le témoin admet qu'il l'a

fait à son insu; ses supérieurs n'étaient pas forcément au courant. Il n'a pas

tenté de dialoguer, car elle n'acceptait pas les critiques. La recourante n'a

pas le souvenir de remarques de son collègue sur son travail. (…) »

Depuis l’incident du mois de juin 2004

entre la recourante et D________, ce dernier est régulièrement allé regarder

dans les dossiers de la recourante, a rapporté à sa hiérarchie, par des

rapports écrits ou lors d’entretiens, les différentes erreurs qu'il avait pu constater

(voir les rapports de D________ des mois de juin 2005, juillet 2005, juin 2006,

juillet 2206, octobre 2006, novembre 2006, décembre 2006, janvier 2207, février

2007) et a insisté pour obtenir son remplacement (rapport de D________ d’avril

2005.

et d’avril 2006). Mais la municipalité n’a rien entrepris pour désamorcer le

conflit opposant la recourante à D________. Elle s’est limitée à organiser un

changement de bureau en avril 2007; pourtant, un conflit ouvert entre la

recourante et D________ avait clairement été signalé à la hiérarchie au mois de

juin 2004. D________ était déjà à cette époque exaspéré de ne pouvoir

bénéficier d’un bureau séparé de la recourante qu’il ne supportait plus,

séparation qu’il réclamait alors déjà « depuis des années ».

Face à l’inaction de l’employeur, D________ a décidé alors de faire des

rapports auprès de la hiérarchie pour critiquer le travail de la recourante. Il

le lui a dit expressément et l’a précisé dans son rapport du mois d’août 2004. Cette

situation n’a suscité aucune réaction de la hiérarchie dans le management de

l’équipe des enquêteurs. A de nombreuse reprises, D________ a fait part de son

exaspération, ce qui ressort des termes qu’il utilise dans son rapport de

février 2006: « Quand je dis qu’elle n’en fait pas une de bonne, je

n’ai pas l’impression d’exagérer ! », « Je ne lui adresse

plus la parole depuis juin 2004 et cela ne changera plus » « tout

absolument tout, est source d’agacement chez moi », « ma

qualité de vie au bureau s’en trouve grandement affectée », « je

sens que cette cohabitation m’est de plus en plus pénible, me rend nerveux,

irritable et me gâche également la vie de famille » « je

demande officiellement que nous soyons séparés dès que la première occasion ».

Il a fait part dans son rapport du mois de mars 2007 de son « ras-le-bol

stratosphérique »

Les demandes de changement de bureau de D________ n’ont

été transmises au chef de Service N________ par F________ que seulement au mois

de février 2006, demandes confirmées ensuite au mois d’avril 2006, puis en novembre

2006.

et enfin en janvier 2007. Le déplacement de D________ dans un autre bureau

n’a été décidé qu’en avril 2007, soit plus d’une année après que le problème

ait été signalé au chef de Service et trois années après que le chef de bureau F________

en ait eu connaissance, alors que le conflit existait déjà depuis de nombreuses

années. La municipalité a clairement violé son obligation de protection du

travailleur en agissant de la sorte. Le maintien de la recourante dans le même

bureau que D________ était préjudiciable à la recourante, car à son insu, mais

avec l’accord, au moins tacite de l’employeur, elle était placée en présence

d’un collaborateur qui a exercé une surveillance illicite sur l’ensemble de son

travail et qui employait toute son attention à critiquer dans le détail son

travail auprès de la hiérarchie, à relever chaque erreur, guidé par l’aversion

qu’il nourrissait contre la recourante; cette dernière était devenue pour D________

le problème principal et le plus important de son existence; il l’a précisé

dans son rapport de février 2006 dans les termes suivants: « Le

problème AW, pour moi, est le problème N° 1 aujourd’hui et rien n’est

plus important ».

Tant le chef de bureau F________ que le chef de

service N________, et son adjoint, responsable des resssources humaines, n’ont

rien entrepris pendant des années pour désamorcer le conflit entre D________ et

la recourante ; leur passivité dans une telle situation, sur une aussi

longue durée constitue déjà en elle-même une grave violation des devoirs de

protection du travailleur.

b) Le recourante s’est plainte également d’actes de

mobbing à son encontre. Selon la définition donnée par la jurisprudence, qui

vaut pour les relations de travail fondées tant sur le droit privé que sur le

droit public (ATF 2A.584/2002 du 25 janvier 2006, consid. 3.5.2.3), le

harcèlement psychologique, appelé aussi mobbing, se définit comme un

enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés fréquemment

pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs individus

cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu

de travail (arrêt 4A_245/2009 du 6 avril 2010 consid. 4.2 et les références

citées). La victime est souvent placée dans une situation où chaque acte pris

individuellement, auquel un témoin a pu assister, peut éventuellement être

considéré comme supportable alors que l'ensemble des agissements constitue une

déstabilisation de la personnalité, poussée jusqu'à l'élimination

professionnelle de la personne visée (arrêt 1P.509/2001 du 16 octobre 2001

consid. 2b et les références citées). Il n'y a toutefois pas d’harcèlement

psychologique du seul fait qu'un conflit existe dans les relations

professionnelles, ni d'une mauvaise ambiance de travail, ni du fait qu'un

membre du personnel serait invité - même de façon pressante, répétée, au besoin

sous la menace de sanctions disciplinaires ou d'une procédure de licenciement -

à se conformer à ses obligations résultant du rapport de travail, ou encore du

fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait pas satisfait pleinement et toujours

aux devoirs qui lui incombent à l'égard de ses collaboratrices et

collaborateurs. Il résulte des particularités du mobbing que ce dernier est

généralement difficile à prouver, si bien qu'il faut savoir admettre son

existence sur la base d'un faisceau d'indices convergents, mais aussi garder à l'esprit

qu'il peut n'être qu'imaginaire, sinon même être allégué abusivement pour

tenter de se protéger contre des remarques et mesures pourtant justifiées (ATF 4A_32/2010

du 17 mai 2010 consid. 3.2). Les actes de mobbing sont clairement prohibés par

l'art. 328 al. 1 CO, (ATF 4C.343/2003 du 10 mars 2006 consid. 3.1).

aa) Evolution de l’appréciation du travail de la

recourante

En l’espèce, les rapports de travail de la

recourante étaient excellents jusqu’à l’arrivée du chef de bureau F________ en

1999.

Ce dernier exerçait la fonction de gestionnaire PC avant sa promotion en

qualité de chef de bureau (audition de F________ lors de l’audience du 15

juillet 2009). A ce titre, il a très vraisemblablement été appelé à traiter des

dossiers dont l’enquête avait été réalisée par la recourante, et il devait donc

connaître sa manière de travailler. Il a d’emblée demandé à la recourante, dans

ses premiers rapports de collaboration, qu’elle modifie certaines de ses

pratiques qu’il avait pu observer dans sa fonction de gestionnaire PC. Lors des

entretiens de collaboration de 1999 à 2000, ces demandes concernaient

essentiellement la manière de présenter les documents dans ses rapports de

situation; ses demandes ont été précisées lors de l’entretien de collaboration

de 2003 et portaient toujours sur la présentation et la clarté des dossiers à remettre

aux gestionnaires PC; en 2003, il était aussi reproché à la recourante une

tendance à ne pas respecter les directives et les instructions de service. La

situation s’est nettement détériorée lors des entretiens de collaboration de

2004.

et de 2005, jusqu’à la mise en demeure du 21 juin 2007 et l’entretien du

28.

mars 2008 qui a conduit à la suspension de l’activité de la recourante au

sein du Service.

bb) Evolution de l’état de santé de la recourante

Après l’entretien de collaboration de septembre 2004

et pendant l’année 2005, la recourante comprend que son travail ne donne pas

satisfaction et que la menace de suppression de poste est sérieuse. On constate

alors une déterioration de son état de santé. Le 10 janvier 2005, une ambulance

est appelée le matin au bureau. La recourante a été retrouvée allongée aux

toilettes, ne parvenant plus à se lever et à parler. F________ s’est déplacé et

il a trouvé la recourante allongée, se plaignant de douleurs; il a précisé

qu’elle était agitée par des tremblements, gémissait et avait des difficultés à

parler et à ouvrir les yeux (note de F________ du 10 janvier 2005). En février

2005, la recourante s’est plainte à plusieurs reprises, qu’elle ne se sentait

pas totalement remise de sa syncope (rapport de F________ de février 2005). M________,

dans son rapport du mois de février 2005, relève que la recourante « a

beaucoup maigri ces derniers temps et qu'elle se néglige (tenue vestimentaire) ».

Il précise son sentiment en indiquant "qu'elle perd un peu les pédales".

F________ fait le constat suivant : « N’étant

pas médecin, je ne me risquerai pas à un quelconque diagnostic. Toutefois, ces

derniers temps, j’ai pu constater que l’état de santé de cette dernière ne

semblait pas aller en s’améliorant /amaigrissement, mauvaise mine) »

(rapport mensuel de février 2005). En date du 18 avril 2005, le chef de bureau F________

a adressé un message au chef de Service N________, relatant un entretien qu'il

avait eu avec la recourante le 13 avril 2005 en présence de son adjoint E________.

Il a précisé dans son message notamment que :

"J'ai

aujourd'hui l'intime conviction que l'état de santé fragilisé de notre

enquêtrice ne lui permet plus d'exercer son activité convenablement.

La situation étant préoccupante,

il serait souhaitable que Mme X________ puisse être reçue par le Dr. P________(comme

vous pourrez le lire, lorsque j'ai soumis cette idée à notre collaboratrice,

elle m'a remercié)."

La recourante a demandé un entretien avec le médecin

conseil de la commune dans une lettre du 18 avril 2005 et elle s’est plainte

des symptômes suivants : « Allergies dermatologiques, dysfonctionnement

des voies digestives, atteinte des voies respiratoires, perte de poids

significative et épuisement. Elle a précisé dans cette lettre que cette

situation serait « liée directement aux exigences et pratiques de la

part de mon employeur, pour le moins surprenantes envers une personne à son

service depuis bientôt 20 ans. » Le dossier ne comporte aucun avis du Dr.

P________. Seuls les résumés des entretiens entre la recourante et le chef de Service

N________ font état de l’avis du médecin conseil. Dans une note interne du 26

mai 2005 relatant l’entretien de la recourante avec N________ et O________, il est

précisé qu’à la suite du départ précipité de la recourante après deux minutes, N________

aurait appelé le médecin conseil qui aurait alors donné l’avis suivant :

« Le chef de

service qui doit conduire son service n’a pas à se préoccuper des problèmes

médicaux si ce n’est d’annoncer, le cas échéant, une situation particulière au

médecin conseil.

Le médecin est formel, la fonction

qui lui est dévolue dans notre service est clairement compatible avec son état

de santé et sa formation. Nos exigences sont formellement légitimes et

justifiées »

La note interne résumant le second entretien avec le

chef de Service N________ du 18 novembre 2005 relève que la position du médecin

conseil a été communiquée à la recourante et fait état de sa réaction dans les

termes suivants :

« X_________ a très mal réagi

à l’énoncé de ces propos qui, dit-elle, sont contraires à ce que le médecin

conseil lui a dit personnellement. Elle demande que ces dires lui soient

confirmés par écrit. Elle précise que son état de santé est fortement dégradé,

preuve en est sa maigreur (43 Kg) qui est visible par tous. Ses troubles de

santé sont la conséquence de comportements inadéquats à son égard, qu’elle

qualifie de harcèlement et de mobbing. Elle relève l’intervention des

ambulanciers qui ont dû intervenir sur le lieu de travail (…) »

Il ressort par ailleurs de l’audition du médecin de

la recourante, le Dr. B________, les éléments suivants :

« B________ est entendu. Il

est le médecin traitant de la recourante depuis de nombreuses années. Il a

constaté une détérioration de sa santé physique et psychique (troubles

digestifs, fatigue, mouvements d’humeur, diarrhées). Il estime que le climat

défavorable rencontré dans son activité professionnelle a eu un impact très net

sur sa santé; l’avalanche soudaine de reproches, alors que son parcours

professionnel avait été exemplaire pendant des années, l’aurait mise sous une

pression croissante, ce qui avait provoqué l’apparition de troubles somatiques. »;

Y________, psychologue et psychothérapeute, a été

entendue en qualité de témoin. La recourante lui a été adressée par le Dr. B________

qui estimait qu’elle était victime de mobbing:

« La recourante a souffert

d’un état anxieux-dérpessif grave accompagné de nombreuses somatisations. Elle

s’est retrouvée en manque de repères et de confiance en elle. Son souci de

correspondre aux exigences de ses supérieurs l’a déstabilisée et égarée en

raison d’une part, des critiques dont elle faisait l’objet, et d’autre part, de

l’absence de reconnaissance sur les points positifs de son travail; elle ne

savait de quelle manière procéder pour « bien faire ». Les soucis de

santé de la recourante seraient intimement liés à ce qu’elle a vécu dans son milieu

professionnel. Elle ne peut toutefois donner une appréciation sur la qualité du

travail de la recourante, mais elle estime que l’absence de repères a été

causée par le fait que les reproches n’étaient pas suffisamment objectivables

(…) »

Il ressort de ces divers éléments que la

détérioration des appréciations sur le travail de la recourante et l’attitude

de la hiérarchie a exercé une influence non négligeable sur son état de santé,

indépendamment du fait que les reproches formulés à son encontre apparaissent

justifiés ou non. Il est établi que la recourante a été clairement déstabilisée

par ces critiques, probablement en raison de sa longue expérience et des bonnes

qualifications obtenues pendant plus d’une dizaine d’années.

cc) Les démarches de la recourante en 2005

La recourante va tenter, pendant l’année 2005, d’exprimer

auprès de la hiérarchie son inquiétude, de chercher à clarifier sa position vis-à-vis

de la hiérarchie, de demander des explications, aussi de se justifier, et enfin

d’essayer de rétablir une relation de confiance avec sa hiérarchie.

Entretien du 1er mars 2005 avec F________

et M________

Un entretien avec F________ et M________ se déroule

le 1er mars 2005. Lors de cet entretien, il a été question du fait

que la recourante n’avait répondu que le 1er mars 2005 à une lettre

reçue le 3 janvier 2005. La recourante a alors expliqué que ses absences pour

cause de maladie l’avaient fait prendre du retard dans le traitement des

dossiers. Elle ne se sentait pas totalement remise de sa syncope et trouvait

qu’on lui faisait beaucoup de reproches alors qu’elle donnait son maximum au

travail et ses efforts n’étaient pas reconnus. Elle se sentait sous pression

car elle n’arrivait plus à résorber le retard pris dans le traitement de ses

dossiers (rapport mensuel de M________ de février 2005). Elle s’est également plainte

lors de l’entretien qu’elle devait effectuer des déplacements très longs, d’une

heure et demie en trajets aller et retour, pour visiter une seule personne, et qu’elle

avait aussi des difficultés à trouver certains immeubles dans les quartiers

qu’elle ne connaissait pas. F________ lui a précisé qu’elle avait la

possibilité de convoquer les assurés à Chauderon 7 pour éviter de longs

déplacements et des pertes de temps à chercher les adresses dans les quartiers

qu’elle ne connaissait pas (rapport mensuel de F________ de février 2005).

Entretien du 17 mars 2005 avec E________

L’entretien est résumé dans une note adressée par E________

au Chef de Service N________ le 21 mars 2005. E________ a reproché à la

recourante de transmettre au secteur PC un certificat d’assurance-maladie en

lui rappelant les directives internes sur ce point. La recourante a expliqué

qu’elle avait transmis ce document sur instruction de F________, qui lui avait

demandé de transmettre le courrier au secteur PC. La recourante a précisé

qu’elle connaissait les directives et aussi le fait qu’un certificat

d’assurance maladie ne permettait pas un remboursement, mais elle appliquait à

la lettre ce qui lui était demandé pour éviter tous reproches, même si elle se

rendait compte que la demande résultait d’une mauvaise interprétation de la

situation. Lors de cet entretien, la recourante a indiqué ne pas être satisfaite

des corrections effectuées sur ses courriers par les cadres du bureau, car ces

derniers n’auraient pas les mêmes attentes et exigences. Elle a précisé que le

retard dans le traitement de ses dossiers provenait du fait qu’elle avait demandé,

dans le courant du mois de décembre 2004, à recevoir quelques dossiers

supplémentaires, car elle était à jour à ce moment; elle a précisé qu’elle se

levait tous les jours à 4 heures afin de faire des heures supplémentaires pour

se mettre à jour. La recourante s’est plainte aussi d’une répartition

inéquitable du travail entre elle et D________ pour le motif qu’elle recevrait

plus de dossiers de révision ou plus compliqués. Elle s’est plainte également du

temps nécessaire lié aux trajets à faire en transports publics par rapport aux

trajets effectués en scooter par D________.

Entretien du 5 avril 2005 avril avec E________

La recourante a pris l’initiative de voir E________

le 5 avril 2005 pour lui parler d’un dossier. A cette occasion, elle lui a fait

part de ses doléances par rapport à sa situation et à la gestion de ses

dossiers. Selon la note rédigée par E________, elle a relevé que la gestion

administrative des dossiers lui prenait beaucoup de temps et qu’elle ne savait

plus comment faire pour liquider ses dossiers et réduire ainsi le retard

accumulé durant les dernières semaines. Elle avait été engagée en tant qu’enquêtrice

externe et non pour des tâches administratives au bureau ; elle a précisé

que son état de santé ne lui permettait d’ailleurs pas de travailler sur un PC

de longues heures durant car l’écran de l’ordinateur lui causait de l’eczéma

aux yeux. Elle a indiqué avoir tout fait pour améliorer la gestion de ses

dossiers, mais sans y parvenir. E________ lui a demandé de formuler ses

remarques par écrit car son emploi du temps ne lui permettait pas d’en discuter

plus longtemps.

Entretien du 13 avril 2005 avec F________ et E________

Une entrevue est organisée le 13 avril 2005 avec F________

et E________ dans le contexte suivant: une assurée (Mme R_________) s’est

plainte sur le délai de traitement de son dossier directement auprès du chef de

Service N________. Par une note urgente du 13 avril, E________ a demandé à la

recourante de se déterminer sur ce courrier et de lui dire si le dossier était

taxable, dans la négative de répertorier les éléments manquants et de lui remettre

son rapport le soir même. La recourante est allée trouver E________ pour parler

de ce dossier avec ce dernier; voyant que la discussion dépassait le strict

cadre de la gestion du dossier, E________ a demandé si F________ était d’accord

de les recevoir. F________ a rédigé un compte-rendu détaillé de cet entretien. Il

en ressort les éléments suivants:

Lors de l’entretien, la recourante a indiqué qu’elle

sentait que son travail ne donnait pas satisfaction et qu’elle souhaitait en

parler. La recourante a formulé différentes plaintes lors de l’entretien à

savoir: le sentiment d’être traitée différemment de ses collègues concernant

les corrections de sa correspondance, une augmentation de la part du travail administratif,

la difficulté de travailler à l’écran (eczéma des yeux). Le poste d’enquêtrice

pour lequel elle avait été engagée impliquait beaucoup de travail à l’extérieur

et peu de travail administratif et la situation avait beaucoup changé. L’interdiction

d’utiliser des abréviations dans ses rapports de situation lui faisait perdre

du temps; elle avait des difficultés à travailler sur ordinateur et tapait sur

le clavier avec moins d’aisance que D________ ; elle n’arrivait pas à maîtriser

la fonction copier-coller; elle ne disposait pas des moyens pour parvenir à

gérer la masse de travail; elle a signalé ses difficultés à obtenir des

justificatifs de la part des assurés. Lors de l’entretien, F________ a justifié

ses exigences de qualité et a rejeté l’ensemble des plaintes et justifications

présentées par la recourante. Il a confirmé que ses prestations étaient

insatisfaisantes en précisant qu’il n’en avait pas toujours été ainsi et qu’au

début des années nonante, elle produisait un travail de qualité bien supérieure

et qu’elle avait été, par exemple, extrêmement performante lorsqu’il s’agissait

de découvrir des éléments non déclarés lors des révisions quadriennales. F________

a précisé dans son compte-rendu que la recourante avait reconnu que la

situation s’était dégradée depuis le 2ème trimestre de l’année

précédente (2004) et qu’elle n’était depuis lors pas au mieux de sa forme. F________

a rapporté encore qu’il avait déclaré à la recourante que son état de santé le

préoccupait et que de la voir maigrir pareillement l’inquiétait et que si elle

n’était pas en mesure de remplir les exigences de son poste, cela provenait probablement

d’un état de santé déficient. La recourante aurait alors déclaré qu’elle ne

pouvait plus se nourrir normalement depuis le 11 décembre 2004, date à partir

de laquelle elle ne s’alimentait plus qu’avec des légumes, des fruits, des

bouillons et, depuis peu quelques laitages, en précisant que lorsqu’elle

absorbait d’autres aliments elle vomissait systématiquement. Elle avait demandé

une gastroscopie à son médecin, mais ce dernier lui avait répondu qu’il

s’agissait d’un problème dû au stress et non pas à un problème du système

digestif déficient. La recourante a aussi précisé qu’elle était sous

antidépresseurs et que depuis le début du mois de janvier 2005, elle n’avait

plus la force de se rendre au manège pour voir son cheval. Lors de cet

entretien, F________ a proposé à la recourante de suivre le cours « vivre

le changement » et la recourante a demandé de son côté un cours de

dactylographie, qui lui a été refusé. A la suite de cet entretien, la

recourante se serait montrée distante à l’égard de F________ et d’E________ selon

les rapports d’E________ des mois de mai et juin 2005 et de F________ de mai

2005; elle a sollicité, le 19 avril 2005, un entretien avec le chef de Service

après avoir demandé à rencontrer le médecin conseil (Dr. P________). Elle a rédigé

un rapport daté du 6 mai 2005 à l’attention du chef de Service.

Rapport de la recourante du 6 mai 2005

La recourante se plaint dans ce rapport de la détérioration

de ces conditions de travail et des exigences de son employeur, qui ralentissent

la bonne exécution de ses tâches, exigences qui ne sont pas appliquées à ses

deux collègues enquêteurs. Elle se plaint notamment d’outils de travail

défectueux (PC et téléphone), de l’utilisation de son PC par des tiers (blocage

de session, effacement de données), d’une définition peu claire ou

contradictoire de ses missions, de dérangements constants dans l’exécution de

ses tâches (jusqu’à trois convocations quotidiennes), des priorités qui lui

sont imposées dans le traitement des dossiers et qui entraînent une majoration

du temps de déplacement et du refus des solutions pratiques qu’elle propose. La

recourante estime que cette situation lui est difficilement compréhensible et

acceptable après presque 20 ans de bons et loyaux services, durant lesquels

elle a mis en permanence à disposition sa discrétion, ses capacités

personnelles et son bagage professionnel, dont deux ans de techniques

d’enquêtes à l’Université de Lausanne avec le professeur Gonvers. Elle indique

avoir constamment travaillé dans un souci de prévention, d’efficacité, de

rendement et de qualité. La recournate conclut le rapport de la manière

« Dès lors, qu’on puisse me

faire grief de ne pas satisfaire aux exigences du Service, alors qu’on ne m’en

facilite pas l’exécution et qu’on m’en rende responsable avec une foi qui me

laisse dubitative, ne peut hélas, que me conduire à ces lignes dont je vous

remercie très vivement d'avoir pris connaissance »

Entretien du 26 mai 2005 avec le chef de Service N________

L’entretien se termine après deux minutes par le

départ de la recourante, selon le compte-rendu établi par O________ dans une

note interne du 26 mai 2005; mais selon les remarques de la recourante sur le

rapport du médiateur Marc Rosset, l’entretien s’est terminé après une heure. Il

ressort de la note interne de O________ que la recourante avait indiqué au début

de la séance que le chef de Service aurait eu un entretien avec le Dr.

P________, délié du secret professionnel, et qu’il devait donc être au courant

de la situation. Après avoir à nouveau été invitée à s’exprimer, la recourante se

serait levée et aurait quitté le bureau en indiquant qu’elle allait préparer un

nouveau rapport sur sa situation pour qu’il soit examiné lors d’un deuxième

entretien. Après l’entretien, la note précise que le chef de Service a pris

contact avec le Dr. P________, qui lui aurait alors donné les précisions

suivantes après avoir confirmé que la fonction dévolue à la recourante

était compatible avec son état de santé et sa formation:

« (,,,) En

cas d’insatisfaction manifeste répétée sans amélioration, l’issue pourrait être

le licenciement.

En ce qui concerne l’aspect

médical, seul le médecin est habilité à en parler avec l’intéressée »

Certificat de travail intermédiaire de juin 2005

La recourante demande un certificat de travail intermédiaire

au mois de juin 2005. Le certificat, daté du 23 juin 2005, retrace l’activité de

la recourante au sein de l’administration communale avec une description de son

poste. Il comporte les appréciations suivantes :

« (…) Nous avons

été globalement satisfaits des prestations de Madame X________ qui bénéficie de

la formation et des compétences requises pour l’accomplissement du travail qui

lui est confié. Nous avons apprécié la qualité et la pertinence des rapports

d’enquête établis. Depuis 2003, nous devons toutefois constater une baisse de

la qualité de son travail et une difficulté plus marquée à satisfaire nos

attentes.

Si, à notre connaissance, notre collaboratrice

entretient de bonnes relations avec nos bénéficiaires, celles-ci sont parfois

moins harmonieuses avec ses collègues de travail (…)»

Il apparaît que la formulation du certificat de

travail était de nature à entraver sérieusement la recourante dans ses recherches

d’une nouvelle activité. On observe qu’il était possible de rédiger un

certificat de travail neutre ou restreint (art. 330a al. 2 CO). Au surplus,

même si le certificat de travail doit être exact, complet et ne refléter que la

réalité, la jurisprudence a précisé qu’il doit être rédigé avec bienveillance,

c’est-à-dire dépourvu de termes péjoratifs ambigus ainsi que d’allusions

dissimulées ou inutilement dépréciatives (Phillippe

Carruzzo op. cit. p. 403), car il est destiné à favoriser l’avenir

économique du travailleur (Rémy Wyler et

Boris Heinzer, Droit du travail, 3ème édition p. 417). A cet

égard, le tribunal note que la remarque concernant les relations avec les

collègues de travail est inappropriée, sachant que l’employeur a précisément violé

l’obligation de protection du travailleur dans le conflit qui opposait D________

à la recourante, en s’abstenant de prendre les mesures utiles pour désamorcer ce

conflit.

Rapport de la recourante du 23 août 2005

Dans son rapport du 23 août 2005, transmis au chef

de Service le 24 août 2005, la recourante retrace son activité au sein du Service

depuis 1988 en précisant les nombreuses satisfactions et le climat de bonne

entente avec ses collègues et supérieurs. Elle fait état de la baisse de

qualité mentionnée dans le certificat de travail intermédiaire en invoquant les

conditions dans lesquelles elle doit exercer son activité. Elle mentionne les

tâches administratives devenues trop lourdes par rapport au travail d’enquête

sur le terrain, le fonctionnement du matériel technique, la complexité des

dossiers confiés, les exigences contradictoires, peu compréhensibles ou

injustifiées, telles que la correction d’un même courrier variant selon le

supérieur en charge de la tâche, des dossiers réclamés alors qu’ils sont déjà

rendus, la clarté de ses demandes de pièces jugées insuffisantes, la mise en

doute d’informations et le retour infondé de dossiers, en précisant que la

notion de retour n’a jamais été clarifiée. Elle s’est plainte aussi du fait que

certaines pièces justificatives produites lors des entretiens de service ne

correspondent pas aux documents finaux versés aux dossiers et sont utilisées à

son encontre pour critiquer sa technique d’enquête. La recourante a développé

quatre annexes à cette note, en se plaignant notamment du conflit avec D________

(annexe 2). On ignore si des pièces ont été jointes avec ces annexes.

Entretien du 18 novembre 2005 avec N________ et O________

L’entretien est résumé dans une note interne du

responsable RH O________ du 18 novembre 2005. En ce qui concerne l’état de

santé de la recourante, la note comporte les précisions suivantes :

« (…) Sur la question de son

état de santé, notre collaboratrice est informée du fait que toutes les

questions d’ordre médical ne peuvent être discutées qu’avec le médecin conseil,

quand bien même elle a délié ce dernier du secret professionnel. Elle est

informée des seules conclusions que le docteur P________ a formulées, à savoir

que la fonction qui lui est dévolue dans notre service est clairement

compatible avec sa formation et son état de santé et partant, que nos exigences

sont formellement légitimes et justifiées. (…) »

Par la suite, la question des entretiens de

collaboration des quatre derrières années est abordée ainsi que celle du

certificat de travail intermédiaire. La recourante a précisé toutefois que ces

entretiens de collaboration ne correspondaient pas à la réalité et qu’elle les

avait acceptés pour faire plaisir à son employeur dans un but constructif. La

recourante a critiqué le comportement de ses chefs, E________ et F________, et elle

s’est dit être victime de mobbing par leur comportement à son égard. Elle a

cité l’exemple des reproches contre son écriture manuscrite, qui ne seraient

pas fondés. Le chef de Service aurait relevé que les critiques concernant son

écriture manuscrite étaient mentionnées dans les entretiens de collaboration

qu’elle avait acceptés et signés. La recourante aurait répondu qu’elle serait

désormais contrainte de refuser de signer les entretiens de collaboration quel

qu’en soit leur contenu. Le chef de Service aurait alors précisé le caractère

obligatoire de l’entretien de collaboration au cours duquel le collaborateur a

tout loisir de faire figurer les commentaires qu’il souhaite, mais que néanmoins,

sa signature doit y être apposée. La recourante a confirmé son refus de signer

de tels documents à l’avenir et le chef de Service a répondu qu’une telle attitude

devait être considérée comme une forme d’insubordination du collaborateur, sur

quoi la recourante s’est levée et aurait quitté le bureau en raison de la

tournure que prenait l’entretien. Dans ses propres commentaires concernant cet

entretien, la recourante a précisé que le chef de Service lui aurait répondu de

la manière suivante :

« Si vous refusez de signer

un entretien de collaboration annuel c’est de l’insubordination (…) de notre

côté, cela ne va pas se terminer ainsi, n’ayez crainte »

Il ressort de l’ensemble des démarches effectuées

par la recourante en 2005 auprès de la hiérarchie, qu’elle s’est beaucoup

plainte du comportement de ses responsables. Elle a clairement fait savoir

qu’une baisse du niveau de ses prestations était liée aux nouvelles exigences

qui lui étaient imposées dans la gestion des dossiers et à l’augmentation du

travail administratif qui en résultait, alors qu’elle avait été engagée comme

enquêtrice extérieur. Elle a ressenti les mesures de contrôles exercées sur son

activité comme du mobbing et du harcèlement et elle n’a pas accepté la plupart

des corrections faites sur ses correspondances ainsi que la plupart des

reproches qui lui étaient faits. Aucune des démarches entreprises par la

recourante n’a donné les résultats qu’elle escomptait et qui tendaient

probablement à retrouver le mode de collaboration qu’elle avait connu

auparavant et à rétablir une forme de confiance avec la hiérarchie. Dans ses démarches,

la recourante n’est pas vraiment entendue ni comprise. La recourante

recherchait une forme de considération, de reconnaissance des problèmes auxquels

elle était confrontée et elle a clairement dénoncé une attitude de mobbing à

son encontre par sa hiérarchie dans le contrôle de son travail. De son côté la

hiérarchie, pour répondre aux interventions de la recourante, a demandé

l’application de directives et de processus stricts, en relevant chacune de ses

erreurs et en maintenant fermement ses exigences. Il s’installe comme une forme

de dialogue impossible, une incompréhension totale et réciproque qui conduit à

une grande difficulté de collaboration. La recourante par ses demandes, ses

plaintes de mobbing et revendications, ainsi que par ses démarches auprès du

chef de Service, irrite la hiérarchie qui ne comprend pas pourquoi elle

n’applique pas les directives internes, et les reproches à son encontre

s’accumulent, la situation ne cesse de se dégrader en 2005 pour aboutir à

l’entretien de collaboration de décembre 2005.

Sur ce point, il faut encore relever que l’employeur

doit instruire et surveiller les travailleurs de manière à éviter la survenance

d’actes de mobbing. Une fois l’existence d’une situation de mobbing portée à sa

connaissance, l’employeur doit alors prendre des mesures pour établir

rapidement l’existence du comportement fautif allégué. Cette tâche peut être

confiée à un intervenant interne (cadre dirigent ou structure ad hoc de

l’entreprise) ou externe (psychologue du travail, médiateur). Mais qu’il soit

interne ou externe, l’intervenant doit être étranger au conflit et faire preuve

d’impartialité. Le cas échéant, l’employeur doit prendre des mesures

provisoires de sauvegarde durant la procédure d’investigation (par

exemple déplacement temporaire du plaignant ou de l’auteur présumé dans

un autre département). Lorsqu’il résulte du processus d’enquête qu’une

situation de mobbing existe, l’employeur doit prendre les mesures adéquates

susceptibles de mettre fin à l’atteinte (Philippe

Carruzzo, op. cit., p. 286, qui cite une jurisprudence fédérale de

2005).

En l’espèce, le chef de Service N________ n’était

pas un intervenant indépendant auquel la recourante pouvait s’adresser

puisqu’il avait connaissance de tous les aspects du litige par les rapports

mensuels de F________ et les notes d’E________ concernant la recourante; de

plus, il soutenait clairement la position de F________. Le médecin conseil n’a

curieusement établi aucun rapport écrit qui figure au dossier communal. On ne

peut déduire sa position que par des résumés d’entretiens oraux et

téléphoniques qu’il a eus avec le chef de Service N________. Il en ressort

qu’il ne s’est prononcé que sur l’aspect médical, sans aborder la plainte pour

mobbing et qu’il a aligné sa position sur celle du chef de Service; quant

au responsable des ressources humaines, il n’avait pas l’indépendance requise

en qualité d’adjoint du chef de Service N________. Aucune personne interne ou

externe indépendante n’a ainsi instruit la plainte pour mobbing de la recourante

en 2005; il est vrai que la Commune de Lausanne ne bénéficiait pas encore à

l’époque de la cellule « ARC » (Aide à la résolution des conflits),

qui a été mise en place le 1er mars 2009, mais cette situation

n’empêchait pas de solliciter un intervenant interne ou externe pour instruire

la plainte de la recourante. Cette dernière a d’ailleurs demandé des

renseignements sur la manière de procéder pour se plaindre d’une situation de

mobbing et aucune réponse ne lui a été donnée, si ce n’est de consulter le

statut du personnel communal.

dd) Séance interne avec le Service juridique du 24

novembre 2005

A la suite de l’entretien du 18 novembre 2005, une

séance a été organisée avec le Service juridique et le médecin-conseil le 24

novembre 2005 pour adopter une position concernant la recourante. Comme cela a

été relevé ci-dessus, la commune a retiré du dossier le procès-verbal de cette

séance. Cette pièce est toutefois importante pour déterminer si la décision de

principe de se séparer de la recourante avait déjà été prise à ce moment. Le

tribunal interprète librement le refus de la commune de produire une pièce

déterminante (ATF 119 II 305). A cet

égard, il est constaté que diverses mesures ont été prises en vue d’organiser

la procédure de licenciement de la recourante à la suite de cette séance. Le

Service juridique a demandé d’effectuer l’entretien de collaboration, qui a eu

lieu en décembre 2005. F________ a préparé ensuite une lettre d’avertissement (rapport

mensuel de juin 2006) et il a constitué à cet effet un dossier concernant la

recourante (rapport mensuel de juillet et d’août et de septembre 2006). Il a demandé

au chef de Service de reprendre contact avec Me de Torrenté pour organiser l’entretien

de collaboration avec la recourante (rapport mensuel de janvier 2007), qui s’est

transformé en audience de mise en demeure. Il faut donc déduire de ces

circonstances que la question du licenciement de la recourante, de ses

implications, de la préparation d’un dossier et de la procédure à suivre a été très

sérieusement envisagée lors de la séance du 24 novembre 2005.

ee) Le contrôle exercé sur la recourante

L’activité de la recourante a fait l’objet d’un

contrôle systématique de la part son collègue de travail D________ depuis le

mois de juin 2004. Cette forme de contrôle, par lequel D________ est allé examiner

tous les dossiers de la recourante pour signaler ensuite chacune de ses erreurs

à la hiérarchie, n’est pas une méthode de surveillance autorisée dans

l’administration communale (voir lettre de l’Administration générale et

Finance, signée par le Syndic Daniel Brelaz, le 25 janvier 2010). La hiérarchie

a été informée de la manière de procéder de D________ par les informations que

celui-ci lui a communiqué sur les dossiers de la recourante et les responsables

concernés, soit E________ et F________, ont toléré, et finalement accepté, ce

mode de surveillance (voir rapport mensuel de F________ d’avril 2006). Il

s’agit clairement d’une forme de contrôle illicite de l’activité de la

recourante. Le Tribunal fédéral l’exprime dans les termes suivants en précisant

que la municipalité « ne pouvait permettre qu’un de ses employés

s’immicie dans le travail d’un autre collaborateur et dénigre celui-ci sur une

aussi longue période comme l’a fait D________ » et confirme que l’on

est en présence d’une violation du devoir de protection de l’employeur envers

la recourante (voir ATF 8C_18/2011 du 7 février 2012 consid. 6.3 p. 11)

Une mesure de contrôle a été ordonnée par F________ lors

de l’entretien de collaboration de septembre 2004. Il s’agissait de soumettre à

l’approbation du chef de bureau adjoint les correspondances munies de la

signature digitale du chef de Service. Selon la municipalité, cette mesure de

contrôle était prévue en raison du nombre de fautes qui auraient été retrouvées

dans la correspondance de la recourante. Cette mesure n’a toutefois été imposée

à aucun des autres collègues de la recourante. La question de savoir si une

telle mesure se justifiait peut rester ouverte. La municipalité n’a en effet

produit aucune correspondance de la recourante comportant des fautes de frappe

ou de syntaxe. La recourante s’est plainte de cette mesure en signalant, dans

son rapport du 23 avril 2005, que les exigences et les modifications apportées sur

son courrier variaient suivant l’auteur de la correction. L’efficacité de ce

type de mesure de contrôle dépend largement de l’état d’esprit dans lequel le

contrôle du courrier est réalisé. Si le but de la mesure est de faire progresser

et grandir le collaborateur pour préciser les exigences rédactionnelles du

Service, elle peut avoir un effet bénéfique dans le cadre d’une collaboration

constructive et bienveillante. Si au contraire, la mesure de contrôle est

utilisée pour démontrer le plus grand nombre de fautes possibles commises par

le collaborateur en vue d’un éventuel licenciement, la mesure est alors contre-productive

et ne peut conduire qu’à une perte de confiance du collaborateur dans sa

manière de rédiger, spécialement lorsqu’il n’y a pas de cohérence dans les différentes

corrections apportées à son courrier.

Le contrôle sur l’activité de la recourante s’est

renforcé après la séance avec le Service juridique du 24 novembre 2005. Ce

renforcement est probablement dû à la nécessité de constituer un dossier

concernant la recourante. Chaque attitude de la recourante est observée et

notée dans les rapports mensuels, comme les mots utilisés à la fin d’une

conversation téléphonique avec une assurée (rapport de I________ de mars 2007),

ses remarques faites lors d’une pause l’après-midi concernant son poids

(rapport de M________ de mai 2006), le ton utilisé pour répondre ou sa manière

de dire bonjour (rapport de M________ d’août 2007 et rapport de I________ de

janvier 2006). La surveillance de la recourante s'est également étendue à ses

passages aux toilettes, le temps passé aux WC étant même calculé ainsi que le

nombre de passages (rapport de I________ de décembre 2005).

Dans son rapport au Chef de Service de septembre

2006, F________ indiquait que M________ et I________ ressentaient de la

lassitude dans le suivi du travail de la recourante. Il précisait que le

dossier constitué contre la recourante était pratiquement complet et qu’il

avait demandé à ce que M________ et I________ puissent être entendus afin qu’ils

puissent présenter le résultat du travail de surveillance sur l’activité de la

recourante.

Si la surveillance d’un collaborateur qui ne donne

pas satisfaction est une mesure nécessaire, la surveillance exercée sur la

recourante s’est étendue sur des aspects touchant sa personne: par exemple, il

est indiqué que la recourante sait se montrer « mielleuse » pour

développer de bons rapports avec les assurés (rapport de I________ de mars

2007); des critiques sont aussi formulées sur son parfum (rapport de M________

de février 2006). Il est vrai que la surveillance concernant le travail de la

recourante a permis de mettre en évidence des erreurs dans le traitement des

dossiers. Mais là aussi, la manière de reporter les difficultés auxquelles la

recourante a été confrontée dans le traitement de ses dossiers est formulée de

façon dénigrante, comme par exemple : « De part ses mensonges et

sa mauvaise fois [sic] constante (…) » (rapport de I________ d’août

2007), ou « l’intéressée est incapable de chercher une quelconque

information » (rapport de I________ de février 2006). Pendant l’année

2006, la recourante s’est adressée souvent à I________ pour résoudre un

problème ou lui parler d’une situation ou d’une difficulté, et ses demandes ont

été reportées avec détails dans les rapports mensuels pour aboutir à de

nouvelles critiques (rapport de I________ de juin 2006).

ff) Le management de la recourante

La hiérarchie de la recourante a été confrontée à plusieurs

difficultés dans le management de celle-ci. La recourante bénéficiait d’une

bonne réputation au sein de Service jusqu’en 2002-2003; elle était une enquêtrice

expérimentée et reconnue avec une formation universitaire. La nouvelle manière

de travailler que F________ a voulu imprimer dans le bureau des prestations

complémentaires a entraîné des changements dans le secteur des enquêtes

auxquels la recourante n’a pas pu ou su s’adapter. Elle a clairement refusé par

exemple d’appliquer les plages horaires d’une heure aux assurés qu’elle visitait.

Elle a longtemps demandé encore les preuves de recherches de travail auprès des

conseillers en placement de l’ORP alors qu’il avait été convenu de ne plus

demander la production de tels documents. Elle a aussi été réticente à

soumettre au contrôle du chef de bureau adjoint les correspondances munies de

la signature digitalisée du chef de Service. Le refus d’appliquer les nouvelles

directives a irrité, voire exaspéré, la hiérarchie et l’entretien de

collaboration de décembre 2005 a montré que les nouvelles exigences posées à la

recourante n’étaient toujours pas remplies, cette dernière restant attachée à sa

propre manière de travailler, qui avait toujours donné satisfaction par le

passé. L’irritation compréhensible de la hiérarchie face à cette situation a

cependant pu déstabiliser la recourante dans l’organisation de son travail, en

lui faisant perdre ses propres repères concernant les exigences de qualité de

son travail et entraînant ainsi une perte de confiance dans sa manière de traiter

les dossiers (audition du témoin Y________).

La recourante a ainsi dû faire face à des exigences

contradictoires. Par exemple pour régler le problème du temps passé dans les

déplacements en transports publics, F________ a indiqué à la recourante « qu’elle

avait en tout temps (plus particulièrement en période de surcharge de travail),

la possibilité de convoquer les assurés à Chaudron 7, ce qui lui éviterait de

longs déplacements ainsi que d’avoir à chercher des adresses dans les quartiers

de la ville qu’elle ne connaît pas » (rapport de F________ de février

2005) alors qu’il lui est ensuite clairement reproché de convoquer des assurés

à Chauderon 7 plutôt que d’aller faire des enquêtes sur place chez les assurés

(voir notamment le rapport de I________ d’août 2007, rapport de M________ de

mars 2006). Aussi, lors de l’entretien de collaboration de septembre 2004, il a

été demandé à la recourante de signaler à ses supérieurs lorsqu’elle était

bloquée sur une question, afin qu’elle puisse obtenir les éclaircissements nécessaires

en vue de rendre un dossier conforme aux attentes, alors qu’il lui était en

même temps reproché de solliciter trop souvent E________, puis I________, reproche

confirmé lors de l’entretien de collaboration de décembre 2005.

Aussi, le reproche concernant la

« fiabilité » des enquêtes, formulé la première fois lors de

l’entretien de collaboration de septembre 2004, n’a pas été documenté jusqu’à

la séance du 28 mars 2008. F________ n’a jamais donné d’exemples concrets qui

auraient permis à la recourante de s’améliorer et il ne lui a pas été donné non

plus un modèle à suivre concernant la présentation des rapports de situation.

La recourante a été placée devant l’impossibilité de connaître l’attente

précise de son employeur sur ce point et elle a été confrontée à un reproche

qu’elle ne pouvait clairement identifier et donc à une demande difficile à

satisfaire.

En ce qui concerne les corrections du courrier, la

recourante a produit des exemples de corrections effectuées. On remarque que plusieurs

courriers comportent effectivement des fautes qui sont corrigées (pièces 6a produites

par la recourante), d’autres corrections sont inutiles et ne modifient pas le

sens du courrier et apportent même des modifications par rapport aux modèles

types utilisés (pièces 6a de la recourante, lettre du 11 janvier 2007, lettre

du 9 mars 2007). D’autres corrections encore portent sur la mise en page de la

lettre (lettre du 9 mars 2007 précitée). Et enfin, certaines corrections

modifient de manière erronée des lettres de la recourante et ses demandes. Par

exemple, dans une lettre du 21 juin 2007 adressée à l’OTG (dossier PC404), la

recourante demande les attestations des lieux de résidences ainsi que les

loyers net payés pour des périodes précisées entre 2003 et 2005 ; la personne

effectuant la correction du courrier modifie la mise en page de la lettre pour

mettre en évidence les différentes périodes concernées et oublie de demander

les attestations des lieux de résidence (pièces 8e produite par la

recourante). D’autres corrections montrent une mauvaise compréhension du

dossier (voir les notes entre la recourante et I________ des 30 novembre et 1er

décembre 2006 concernant la demande de production d’un bail).

La municipalité n’a produit aucune pièce montrant

les corrections effectuées sur les correspondances de la recourante. Le

tribunal comprend mal cette forme d’obstruction ou ce manque de collaboration

de l’autorité intimée et ne peut donc se référer qu’aux pièces produites par la

recourante. Il faut donc en déduire qu’elles représentent un échantillon des différents

types de corrections effectuées sur ses dossiers et sa correspondance. Le

tribunal retient ainsi qu’une partie des corrections était justifiée, une

partie inutile et une troisième partie erronée. Ce constat est confirmé par les

pièces complémentaires produites en cours de procédure par la recourante

(dossier jaune). On remarque qu’un courrier du 17 mars 2005 est corrigé en

demandant à la recourante de lister point par point chacune des pièces

justificatives qu’elle demande à l’assuré. Puis, dans une lettre du 8 avril

2005, où chacune des pièces justificatives demandées est listée, le courrier

est corrigé en demandant à la recourante de ne pas lister les pièces

justificatives requises, mais de simplement demander, de manière générale, des

justificatifs sur la situation financière. De même, une lettre type est

transmise à la reccourante en novembre 2004 en lui demandant de s’inspirer de

ce modèle pour ses courriers:

« Nous

accusons réception de votre envoi du … et vous en remercions.

Toutefois, les documents suivants,

mentionnés dans notre courrier du … n’étaient malheureusement pas joint à votre

envoi : »

Puis, une lettre de la recourante du 11 mai 2005,

utilisant mot à mot cette formule, est corrigée en remplaçant le terme « envoi »

de la première phrase par le terme « correspondance » et en

remplaçant le terme « envoi » de la deuxième phrase par le

terme « lettre ». On trouve également dans les pièces

produites par la recourante un courrier du 19 juin 2007, signé par F________,

dont une phrase reprise à l’identique dans une lettre de rappel du 24 juillet

2007, est toutefois corrigée par ce dernier.

Il y a donc d’importantes contradictions et un

manque de cohérence dans les corrections demandées à la recourante. Même si une

partie des corrections demandées est justifiée, un collaborateur ne peut pas objectivement

progresser et s’améliorer dans un tel contexte où la procédure de contrôle du

courrier est utilisée comme un moyen pour critiquer son activité. Cette situation

peut entraîner une déstabilisation du collaborateur qui en est victime, une

perte de confiance dans ses capacités rédactionnelles, et le place dans l’impossibilité

de savoir comment rédiger pour satisfaire aux exigences contradictoires de la hiérarchie.

Ainsi, le manque de cohérence dans les corrections apportées aux courriers de

la recourante est clairement une erreur de management.

L’insécurité ainsi créée peut conduire le

collaborateur à solliciter davantage la hiérarchie pour des motifs de sécurité,

démarche qui est alors critiquée comme un manque d’autonomie. A cela s’ajoute

la multiplication des critiques et griefs contre le collaborateur, associée à

des instructions contradictoires, des reproches de manque d’efficacité et de

productivité et à la menace d’une suppression de poste, ce qui provoque une

perte de confiance et un stress pouvant conduire à des erreurs d’appréciation.

Ces erreurs sont alors relevées avec soin et détails dans les rapports

mensuels, lesquels restent toutefois cachés à la principale intéressée,

probablement de peur qu’elle n’en atténue la portée ou apporte des éléments qui

contredisent les constats présentés. En définitive, le management appliqué à la

recourante a probablement contribué à la baisse de ses prestations, en tous les

cas pendant la période allant de la séance avec le Service juridique du 24

novembre 2005 jusqu’à la suspension de son activité au sein du Service, au

début du mois d’avril 2008, et probablement même depuis l’entretien de

collaboration de septembre 2004.

gg) Le rapport du médiateur Marc Rosset

Le médiateur Marc Rosset, mis en oeuvre par le

tribunal, est arrivé à la conclusion que les conditions de travail de la

recourante au sein du Service n’étaient pas constitutives d’un harcèlement

moral et que la baisse significative de ses prestations n’était pas imputable

aux conditions de travail (rapport du 16 juillet 2010). Mais, les faits

pertinents retenus par le médiateur (p. 14 ss de son rapport) ne mentionnent

pas la surveillance illicite exercée par D________ sur les dossiers de la

recourante et tolérée par la hiérarchie, ni le contrôle exercé sur la personne

même de la recourante, ainsi que les incohérences dans les corrections de la correspondance

de la recourante. Le médiateur ne mentionne pas non plus avoir pris

connaissance des objections documentées de la recourante intitulées « Commentaires

sur les griefs formulés ». Le résultat des investigations du médiateur

est donc partiel, en ce sens qu’il n’était pas fondé sur tous les éléments

déterminants du dossier qui doivent être pris en considération pour apprécier

l’existence d’actes de mobbing.

c) Il convient enfin d’examiner si la municipalité a

satisfait aux obligations de l’employeur concernant la protection du

travailleur contre l’épuisement professionnel.

aa) La jurisprudence du tribunal (GE.2010.0164 du 7

mars 2013 consid. 4b) a relevé les causes à l'origine d'un épuisement

professionnel: il s’agit notamment du manque d'autonomie de l'employé (ne

participe à aucune ou à peu de décisions liées à sa tâche); du déséquilibre

entre les efforts fournis et la reconnaissance obtenue de la part de

l'employeur ou du supérieur immédiat; du faible soutien social avec le

supérieur ou entre collègues et aussi de la communication insuffisante de la

direction aux employés concernant la vision et l'organisation de l'entreprise.

A ces facteurs s'ajoutent des particularités individuelles, comme la difficulté

à poser ses limites dans un contexte de surcharge de travail (savoir dire non)

ou encore des attentes élevées envers soi-même ainsi que le perfectionnisme,

une conscience professionnelle élevée ou le fait de ne pas savoir déléguer ou

de ne pas savoir travailler en équipe. Sont aussi des facteurs qui provoquent

un état d’épuisement professionnel, la surcharge de travail chronique, la

pression constante sur les délais à tenir, l’absence de moyens pour y parvenir,

la menace sur l'emploi, l’absence de compréhension de la part de l'employeur,

pas d'aménagements possibles, l’absence de toute reconnaissance du travail accompli

et une ambiance de travail dénigrante (arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013

consid. 4b).

bb) Les conditions de travail de la recourante à

partir de 2005 réunissent en grande partie les facteurs qui sont à l’origine

d’un épuisement professionnel. On relève l’absence de reconnaissance sur les

points positifs du travail de la recourante, l’absence totale de soutien social

avec les supérieurs et les collègues, la menace sur le poste de travail

formulée dès l’entretien de collaboration de 2004, l’absence de compréhension

de l’employeur, une ambiance de travail dénigrante, ainsi qu’une pression

constante sur les délais; à ces facteurs s’ajoute une conscience

professionnelle élevée de la recourante avec une forme de perfectionnisme. L’état

de santé de la recourante s’est dégradé dès le début de l’année 2005 au point

que les supérieurs directs de la recourante en soient alarmés. Mais, la Ville de Lausanne n’a apparemment pas mis en place un programme de prévention contre

l’épuisement professionnel en faveur de son personnel. Seul le médecin conseil

a été consulté. La recourante a précisé que le Dr. P________ lui aurait alors

conseillé de signaler sa situation au chef de Service et de requérir un

entretien pour lui en parler. Dans ses commentaires sur le rapport du médiateur

Marc Rosset, la recourante écrit que le chef de Service aurait demandé, par

l’intermédiaire du médecin conseil, que son médecin traitant établisse un

certificat d’incapacité de travail, ce qui aurait surpris le Dr. B________, qui

avait refusé. Finalement, le médecin conseil a signalé au chef de Service que

la recourante n’avait aucun problème de santé, sans toutefois rédiger un rapport.

Le Dr. B________ a en revanche établi un certificat médical le 10 août 2007

dont la teneur est la suivante :

« Madame X________

a accusé, suite aux problèmes rencontrés dans son travail, une baisse marquée

de son état général avec perte pondérale, passant ainsi de 52 Kg à 45 kg puis remontant à 48 kg, avec troubles digestifs récurrents caractérisés par des douleurs

abdominales et des états nauséeux.

Son poids s’est

stabilisé actuellement à 52 kg.

Elle présente actuellement un état

dépressif réactionnel important qui motive la prise quotidienne de Fluctine

20mg/jour et de Xanax en cas d’angoisse. »

cc) Il apparaît que l’état de santé de la recourante

s’est péjoré par la situation de stress vécue dans le contexte professionnel, réunissant

de nombreux facteurs à l’origine d’un épuisement professionnel. La détérioration

de l’état de santé de la recourante a aussi pu jouer un rôle dans l’évolution

de la qualité de ses prestations, même si la recourante était reconnue

médicalement apte à travailler.

d) En définitive, il y a en l’espèce une violation

du devoir de protection du travailleur en raison de l’absence de mesures pour

prévenir et désamorcer le conflit entre la recourante et D________, de la surveillance

illicite du travail de la recourante par D________ et également en raison du mode

de management de la recourante basé sur la délation, ainsi que compte tenu de l’absence

de mesures préventives contre l’épuisement professionnel. En droit privé, la

violation des obligations prévues à l'art. 328 CO entraîne la responsabilité

contractuelle (art. 97 ss CO) de l'employeur pour le préjudice matériel et/ou,

aux conditions fixées par l'art. 49 al. 1 CO, pour le tort moral causé au

travailleur (ATF 130 III 699

consid. 5.1; arrêt C.526/1983 du 4 avril 1984, reproduit in SJ 1984 p. 554,

consid. 2a). En droit public, la responsabilité de la commune est régie par la

loi sur la responsabilité de l'Etat, des communes et de leurs agents du 16

mai 1961 (LRECA; RSV170.11), qui réserve la compétence des tribunaux ordinaires

(art. 14 LRECA), de sorte que le tribunal ne peut se prononcer sur ce point.

6.

a) Il ressort des considérants qui précèdent que des erreurs dans l’exécution

des tâches confiées à la recourante ont été constatées et sont établies

(consid. 4) et que des erreurs dans le management de la recourante ont

également été commises par sa hiérarchie et sont également établies, et que ces

erreurs ont influencé négativement les prestations de la recourante (consid.

5).

b) L’art. 70 al. 2 RPAC prévoit aussi le renvoi pour

justes motifs lorsque toutes autres circonstances que

l’insuffisance ou l’incapacité, font que, selon les règles de la bonne foi, la

poursuite des rapports de service ne peut être exigée. La jurisprudence a

précisé que de telles circonstances peuvent être réalisées même en

l'absence de faute et peuvent relever à la fois d'événements ou de circonstances

que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de

comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_170/2009 du 25

août 2009, JT 2010 I 101, consid. 4.2.1);

c) Le chef de bureau F________, lorsqu’il a accédé à

la fonction de chef de bureau des prestations complémentaires, a probablement

voulu donner une nouvelle orientation au Service en attribuant aux

gestionnaires PC le travail d’enquête pour les dossiers simples et en réduisant

l’effectifs des enquêteurs pour limiter leur intervention aux cas plus

complexes nécessitant un déplacement chez l’assuré et en leur confiant une part

plus importante de travail administratif. Il a par la même voulu imprimer une

nouvelle culture d’entreprise basée sur l’efficacité, l’organisation et la

qualité du service aux assurés, en imposant de nouvelles directives qui

s’écartaient des pratiques de la recourante, laquelle mettait plutôt l’accent

sur la qualité de la relation avec l’assuré, le respect de sa personne et la

nécessité de déceler les éventuelles ressources dissimulées. Sa réputation d’enquêtrice

vient d’ailleurs du fait que grâce à ses techniques d’enquête, qui ont fait

l’objet de recherches au niveau universitaire, elle a pu déceler l’existence

d’éléments de fortune non déclarés. La recourante n’a pas pu, ou elle n’a pas

su, ou voulu s’adapter aux nouvelles exigences du chef de bureau qui

correspondaient plutôt à la pratique de son collègue D________ et elle n’a pas

modifié sa manière de travailler ni réorganisé son travail, puisqu’elle

mentionnait par exemple toujours une plage de deux heures dans les avis de

passage à domicile; la recourante n’a pas appliqué tout de suite non plus les

nouvelles instructions, notamment celles visant à renoncer à demander les

preuves de recherche d’emploi aux conseillers ORP. Cette forme de résistance au

nouvel élan que voulait donner le chef de bureau F________ a eu clairement pour

effet d’irriter la hiérarchie qui a vu dans la personne de la recourante une

entrave au bon fonctionnement du Service. De son côté, la recourante, forte de

son expérience d’enquêtrice, de sa formation universitaire et des excellents

rapports de service dont elle bénéficiait, pouvait voir dans ces nouvelles

directives une forme d’entrave au bon déroulement de ses enquêtes et à la

recherche d’éventuels éléments de revenus ou de fortune non déclarés.

Les difficultés de la recourante à s’adapter aux

nouvelles orientations du Service ont clairement été révélées lors l’entretien

de collaboration de décembre 2005. La recourante n’a pas su reconnaître ses

difficultés ni modifier son comportement pour satisfaire aux nouvelles demandes

du chef de bureau. Le dossier laisse apparaître que la recourante a pensé au

contraire que c’est elle qui avait raison contre la nouvelle direction donnée par

le chef de bureau et que sa « conscience professionnelle » justifiait

sa manière de procéder, sans tenir compte des directives claires données aux

enquêteurs. Cette attitude, qualifiée parfois d’arrogante dans certaines

situations conflictuelles par les adjoints du chef de bureau, a provoqué des

réactions d’hostilité évidentes de la hiérarchie à son encontre et a entraîné

des erreurs de management conduisant à une violation claire des obligations de

protection du travailleur à charge de l’employeur (art 328 CO). On peut se

demander si ce n’est pas l’attitude de la recourante, son refus de mettre en

application les nouvelles directives et ses difficultés à reconnaître les

reproches qui lui ont été faits et à accepter les demandes de changement de sa

pratique, qui seraient à l’origine des réactions disproportionnées de la

hiérarchie. Cette question n’a toutefois pas à être résolue car si la

recourante a pu provoquer une telle réaction, les différentes mesures prises en

réaction par la hiérarchie contre la recourante constituent de graves violations

du devoir de protection du travailleur et empêchaient toutes améliorations

possibles.

Il suffit de constater que déjà à la fin du mois de

novembre 2005, il existait des divergences telles sur la qualité attendue du

travail d’un enquêteur, de sorte que la poursuite de la collaboration entre la

recourante et F________ ne pouvait plus raisonnablement être exigée de part et

d’autre. Il est regrettable que le chef de Bureau F________ n’ait pas su mettre

en valeur et utiliser les qualités d’enquêtrice de la recourante, pourtant

reconnues et attestées par ses prédécesseurs, et il est tout autant regrettable

que la recourante n’ait pas su ou pu adapter sa manière de travailler aux

nouvelles demandes de F________, mettant l’accent sur des aspects de gestion administrative

au détriment des techniques d’enquêtes, pour lesquelles la recourante avait été

formée et engagée à l’époque.

Le tribunal a procédé à l’analyse de l’ensemble des

démarches effectuées par la recourante en 2005 auprès de son chef de bureau,

puis du chef de Service et du médecin-conseil (consid. 5b/cc). Il en ressort qu’aucune

de ses démarches n’a permis de retrouver le mode de collaboration connu

auparavant ni de rétablir une forme de confiance avec la hiérarchie. La

recourante n’a pas vraiment été entendue ni comprise. Le tribunal a constaté

qu’il s’est installé un dialogue impossible, une incompréhension totale et

réciproque. Si la recourante a eu de grandes difficultés à accepter et à

s’adapter aux nouvelles directives du chef de bureau, de son côté, la direction

du service, et en particulier les ressources humaines, n’a pris aucune mesure

constructive de management pour entourer et encadrer la recourante dans le

processus de changement engagé par le chef de bureau, pour satisfaire aux

nouvelles demandes de la direction. Il est vrai qu’une telle démarche n’était

pas d’emblée évidente à entreprendre compte tenu de la forme de résistance que

la recourante a opposé aux remarques qui lui avaient été faites. Cependant, la

seule mesure proposée à la recourante, à savoir l’inscription au cours « vivre

le changement », n’était clairement pas suffisante, d’autant moins que

l’intéressée demandait à pouvoir suivre une autre formation de dactylographie

pour être plus à l’aise dans les nouvelles tâches qui lui étaient demandées.

Cette situation réalise la condition des autres

circonstances qui excluent la poursuite des rapports de service

selon l’art. 70 al. 2 RPAC, sans qu’il soit nécessaire d’établir une faute.

L’existence de justes motifs ne permettant plus objectivement la poursuite de

la collaboration apparaissait établie dès la fin du mois de novembre 2005. C’est

probablement la raison pour laquelle le principe d’une séparation a été discuté

lors de la séance du 24 novembre 2005 avec le Service juridique. La poursuite

des rapports de service ne semble avoir été prévue que dans l’objectif d’une

procédure de licenciement permettant de prouver une insuffisance ou une incapacité

de la recourante, ce qui impliquait la constitution d’un dossier à son encontre.

Cette situation explique dès lors à la fois le nombre de reproches importants

faits à la recourante pendant cette troisième période, allant de la séance du

24.

novembre 2005 jusqu’à la suspension de son activité au sein du Service au

début du mois d’avril 2008, et aussi les graves erreurs de management qui ont

conduit à la violation de l’obligation de protection du travailleur à charge de

la municipalité ; et ce dans le but de prouver un maximum de fautes

professionnelles imputables à la recourante et de préparer un dossier

permettant de justifier le licenciement de cette dernière devant les tribunaux.

Or, les circonstances ne permettant plus objectivement et raisonnablement la

poursuite de la collaboration selon les règles de la bonne foi étaient déjà

remplies à la fin de la seconde période, allant de l’entretien de collaboration

de septembre 2004 à la séance avec le Service juridique du 24 novembre 2005.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté dans le sens des considérants et par substitution de

motifs, en ce sens que la résiliation pour justes motifs n’est pas fondée sur une

insuffisance ou une incapacité fautive de la recourante, mais sur des

circonstances objectives qui ne permettraient plus raisonnablement d’exiger la

poursuite de l’activité selon les règles de la bonne foi. Concernant la

répartition des frais et dépens, aucun émolument de justice n’est prélevé en

matière de fonction publique communale (arrêt GE.2010.0164 du 7 mars 2013

consid. 7). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté dans le sens des considérants.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne du 28 septembre 2008 est

maintenue par substitution de motifs.

III.

Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Lausanne, le 21 octobre 2015

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

9.

8.

2.

2.

20.

3.

2002.

4.

2005.

2007.

1998.

16.

26.

2006.

35.

149.

16.

18.

2007.

181.

53.

15.

31.12

2005.

2007.

2006.

2005.

5.

2008.

341.

2005.

2006.

1999.

2004.

28.

6.

24.

7.