Lexipedia

Décision

GE.2012.0140

CDAP - GE.2012.0140 - 2013-02-19 - X.________ c/Municipalité de Commugny

19 février 2013Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

La Municipalité de Commugny (ci-après: la

municipalité) a fait paraître en janvier 2004 une annonce en vue d'engager

un(e) chef(fe) de service technique, à temps complet, en mentionnant qu'il

s'agissait d'un engagement par contrat de droit privé. Elle a établi en février

2004 un document relatif à la création de ce poste et à son cahier des charges.

Par courrier du 24 février 2004, signé

pour accord par l'intéressé, la municipalité a confirmé à X.________ qu'il

était engagé à partir du 1er mai 2004 à 100%, avec un temps d'essai

de trois mois, pour un salaire de 7'700 fr. par mois versé treize fois l'an et une

participation à son assurance-maladie. Il était précisé que pour tout ce qui n'était

pas prévu dans la présente lettre d'engagement, les parties se référaient aux

dispositions du "Code fédéral des obligations".

Par lettre adressée à X.________ le

4 août 2004, au terme du temps d'essai, la municipalité a confirmé son

engagement.

Le 4 octobre 2011, la municipalité

a accepté une demande de X.________ formulée au cours d'un entretien de service

du 5 septembre précédent, tendant à ce que son taux d'activité passe à 80% au 1er

novembre 2011.

B.

Au printemps 2012, suite à certains incidents, les

relations entre la municipalité et X.________ ont connu des difficultés. X.________

a été convoqué à une séance de la municipalité du 20 mars 2012 au cours de

laquelle il a été décidé que la responsabilité de certains employés qui avait

été confiée à X.________ lui était retirée (v. extrait du procès-verbal de la

séance). Dans une lettre du 19 avril 2012, X.________ a contesté l'ensemble des

reproches qui lui étaient faits, tout en indiquant qu'il acceptait les

dispositions prises par la municipalité non pas pour éviter d'autres incidents

mais pour respecter les ordres de celle-ci. Le 1er

mai 2012, la municipalité a écrit à X.________ qu'elle n'entendait pas modifier

les mesures prises, qui s'imposaient dans l'intérêt de l'ensemble du personnel

communal.

X.________ a été mis en arrêt

maladie à 100% dès le 8 mai 2012, puis à 50% dès le 19 juin jusqu'au 2 juillet

2012.

C.

Le 31 juillet 2012, la municipalité a signifié à

X.________, au cours d'une séance à laquelle il avait été convoqué, la

résiliation de son contrat de travail pour le 31 octobre 2012. Une lettre en ce

sens lui a été remise à cette occasion. Il a été libéré immédiatement de

l'obligation de travailler.

D.

X.________ a fait parvenir à la municipalité un

certificat d'arrêt de travail pour raison de maladie à 100% dès le 31 juillet

2012. Il s'est déclaré prêt à reprendre le travail dès son rétablissement.

Le 29 août 2012, la municipalité a

répondu à X.________ qu'elle avait décidé de maintenir sa décision telle

qu'elle figurait dans sa lettre de résiliation des rapports de travail.

X.________ a été en incapacité de

travail à 100% pour le mois de septembre 2012, puis à 50% dès le 1er

octobre 2012.

E.

Dans l'intervalle, soit par acte du 30 août

2012, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal d'un recours dirigé contre la "décision de résiliation des

rapports de travail pour le 31 octobre 2012" de la municipalité,

concluant, avec dépens, principalement à la réforme de cette décision en ce

sens que les rapports de travail ne soient pas résiliés et qu'il soit réintégré

dans ses fonctions, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée.

Le 10 octobre 2012, X.________ a

fait savoir à la municipalité qu'il s'opposait également à la résiliation des

rapports de travail sur la base de l'art. 336b al. 1 CO.

Au terme de sa réponse du 5

novembre 2012, l'autorité intimée a conclu, avec dépens, au rejet du recours.

Dans le cadre de l'examen d'office

de la compétence du tribunal, la juge instructrice a constaté le 6 décembre

2012 que la commune ne disposait d'aucun règlement formel attribuant un statut

de droit public à son personnel; elle a dès lors interpellé les parties sur la

question de savoir si un statut de droit public pouvait être conféré - par

défaut - au personnel de la commune. A cette occasion, la recevabilité du recours

a été expressément réservée.

Le 20 décembre 2012, l'autorité

intimée s'en est remise à justice et le recourant a, de son côté, indiqué que

l'acte attaqué constituait bien une décision de sorte que le recours était

recevable.

F.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art.

l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al.

1.

LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (c).

b) Selon la jurisprudence, l'acte

par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du

personnel communal constitue une décision susceptible de recours si les

rapports en question sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité,

fondée sur le statut du personnel adopté par la commune en application de

l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les

communes (LC; RSV 175.11). Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine

dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 ss du Code des

obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur

résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative (v. arrêt

GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 consid. 2a et réf. cit.; v. à titre d'exemple,

un arrêt subséquent GE.2011.0193 du 29 août 2012 concernant la résiliation d'un

contrat de droit administratif relatif à des dépistages dentaires prévus par la

loi sur la santé publique).

c) En l'espèce est litigieuse la

question de savoir si la lettre de résiliation des rapports de travail adressée

par la municipalité au recourant le 31 juillet 2012 est une décision, au sens

de l'art. 3 LPA-VD, susceptible d'un recours à la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal. Conformément à ce qui précède, il sied ainsi d'examiner

si les rapports entre le recourant et la municipalité relèvent du droit public

ou du droit privé.

2.

a) Il n'est pas contesté que la Commune de

Commugny, qui comprend environ 2'500 habitants (source: www.ucv.ch/net/net_ucv.asp?NumStr=30.01&NoOFS=

5711, état au 18 février 2013), n'est dotée d'aucun règlement, approuvé par le

canton, réglant le statut du personnel communal.

Le dossier contient uniquement des "Règles

pour le personnel de la Commune de Commugny" édictées dans un document

dactylographié de deux pages mentionnant: "Municipalité - janvier 2012 -

annule et remplace le précédent". Ce document ne comporte pas le sceau

de la municipalité ni signature. Il indique à son chiffre

III que "le contrat individuel de travail de droit privé est soumis au

Code des obligations (CO)".

b) Le recourant fait toutefois valoir

qu'il a été appelé à assumer des tâches relevant typiquement et spécifiquement

de l'intérêt public, respectivement des tâches relevant de la puissance

publique s'agissant en particulier des activités en matière de police des

constructions. Il en déduit qu'il est "inconcevable" qu'à

défaut de base légale autorisant la collectivité à procéder à des engagements

par contrat de droit privé, les rapports de service avec la commune puissent

être considérés comme procédant d'un contrat de travail de droit privé. A

l'appui de sa thèse, il cite deux arrêts en matière de santé publique retenant

que les rapports de service entre les hôpitaux concernés et leurs employés

relèvent du droit public cantonal et non du droit privé. Il en déduit qu'il y

aurait nécessairement lieu de considérer, dans le cas présent, que les rapports

de service entre la commune et lui-même sont soumis au droit public. En

l'absence de réglementation communale adoptée par le conseil communal

instituant la possibilité de conclure des contrats de droit administratif, les

rapports de service seraient, par défaut, créés, modifiés et résiliés par voie

de décision sur la base du droit cantonal. Le recourant en veut pour preuve

qu'au terme de la période d'essai, la commune lui a confirmé le 4 août 2004 son

engagement, ce qui est totalement étranger au régime contractuel dans lequel le

temps d'essai permet aux parties de résilier le contrat avec un délai de

préavis abrégé, sans qu'une confirmation d'engagement n'intervienne à

l'échéance. Le recourant relève également que la municipalité aurait modifié

les 20 mars et 1er mai 2012 ses conditions de travail de manière

unilatérale, ce qui est inconcevable dans une logique contractuelle.

D'ailleurs, la municipalité elle-même n'avait pas fait valoir que les rapports

de service ne seraient pas soumis au régime de la décision.

3.

a) L'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose

que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit

cantonal. Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines

que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou

partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une

liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid.

5.2

p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière

concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation

cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et

coutumier (ATF 122 I 279 consid.

8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3

p. 44).

En droit vaudois, le principe de

l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b de la Constitution du canton

de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), lequel prévoit que les communes

disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 LC énumère

les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi

lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a).

Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le

statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après

l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la

nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur

traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en

déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une

base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008

du 4 mai 2009 consid. 4.2;2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2;2P.46/2006

du 7 juin 2006 et réf. cit.).

b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42

ch. 3 LC précités ne constituent pas une base légale suffisante imposant aux

communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces

dispositions se bornent uniquement, lorsque les communes font ce choix, à

régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1

let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en

matière de contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des

cantons et des communes concernant les rapports de travail de droit public. Les

collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité

de leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais

aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des

obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3ème éd., 1996,

n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains

de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé.

c) En vertu de l'art. 94 LC, les

communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés

par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements,

notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale

(al. 1); les règlements imposés par la législation cantonale de même que

les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou

obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres

n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département

concerné. La décision d'approbation est publiée dans la Feuille des avis

officiels (al. 2).

Le législateur cantonal a ainsi

voulu qu'hormis un règlement de

police et les règlements imposés par la législation cantonale, les communes

soient "libres, ce qui constituera un allégement pour beaucoup d'entre

elles. Chaque commune fera donc les règlements dont elle estimera avoir besoin,

suivant le nombre et l'importance des affaires à régler et l’ampleur de son

administration " (Bulletin du Grand Conseil [BGC], exposé des motifs

relatif au projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1er

mars 1885 et projet de loi sur les communes, séance du 30 août 1955, p. 801 ss,

spécialement p. 828).

Il en résulte que dans le cadre de leur

autonomie, les communes ne sont pas tenues d'adopter un règlement aménageant

les rapports de travail de leurs agents (étant précisé à toutes fins utiles

qu'un tel règlement devrait, cas échéant, être approuvé par les autorités

cantonales au sens de l'art. 94 al. 2 LC, cf. RDAF 1989 295 consid. IIII).

Il reste à examiner les

conséquences de l'absence d'un tel règlement, comme en l'espèce, sur le statut

des agents communaux.

d) Selon la jurisprudence, les obligations

des fonctionnaires communaux sont étendues et leurs droits sont relativement

complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la

fonction publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de

nomination, qui doit être qualifié de décision; cet acte intervient

généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au

concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à

acceptation de l'intéressé. Avant toute chose, la procédure de nomination implique

que la commune ait adopté une réglementation sur le statut de la fonction

publique communale fixant les conditions de la nomination du fonctionnaire, ses

droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les

conditions de révocation de la décision de nomination (GE.2008.0172 précité, consid.

2b).

A contrario, en l'absence de

règlement régissant le statut de fonctionnaire communal, une commune ne dispose

pas de la base légale nécessaire, lui conférant le pouvoir de décision

permettant de statuer unilatéralement et de manière contraignante envers ses

agents (RDAF 1989 295 consid. III; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 consid. 1a).

La jurisprudence a ainsi déjà considéré que faute de tel règlement, une lettre

de licenciement de la municipalité n'est pas une décision administrative

(GE.1994.0103 du 14 février 1995 consid. 3a; v. encore GE.1999.0039 du 18 août

1999).

En d'autres termes, en l'absence de

règlement régissant le statut de fonctionnaire communal, les rapports de

travail des agents communaux du canton de Vaud ne relèvent pas du droit public,

mais du droit privé.

Le recourant cite un arrêt de la

Cour constitutionnelle du Jura du 27 août 1999 (publié in RJJ 1999 p. 85) qui

étudie de manière détaillée la nature - de droit public ou privé - des rapports

de travail entre une collectivité publique et ses agents. Il se prévaut

également de l'ATF 118 II 213 (JdT 1993 I 635) mettant en doute le fait que le

canton du Tessin puisse soumettre au droit privé les rapports de travail entre

les hôpitaux publics et les médecins. Ces deux arrêts ne conduisent toutefois

pas à une autre conclusion, dès lors qu'est décisif en première ligne le cadre

constitutionnel et législatif du canton en cause, ici les art. 139 Cst-VD et la

LC, dont on a vu qu'ils habilitent sans équivoque les communes à régler

librement la situation juridique de leurs agents.

4.

Les circonstances particulières du cas ne

permettent pas d'en juger différemment.

a) L'annonce pour la recherche d'un

candidat pour le poste de chef/fe de service technique publiée à l'époque par

la commune de Commugny mentionnait "engagement par contrat

de droit privé". La

lettre "d’engagement" de la municipalité du 24 février 2004,

signée pour accord par le recourant, énumère les conditions de l’engagement de

celui-ci en qualité de chef de service technique (début du contrat, temps

d’essai de trois mois, taux d’activité, salaire et participation à l’assurance-maladie)

et stipule que "pour tout ce qui n’est pas prévu dans la présente

lettre d’engagement, les parties se réfèrent aux dispositions du Code fédéral

des obligations". Les règles pour le personnel de la commune de

janvier 2012 émises par la municipalité, annulant et remplaçant "le

précédent" prévoient à leur chiffre III que "le contrat

individuel de travail de droit privé est soumis au Code des obligations (CO)".

Enfin, le dossier ne contient aucune décision de nomination proprement dite. Il

s'agit d'autant d'indices de la volonté des parties de régler leurs rapports de

manière contractuelle (v. GE.2008.0172

du 11 décembre 2008 déjà cité, déclarant irrecevable le recours dirigé contre

la résiliation par la municipalité du contrat de travail d'une maman de jour en

l'absence de tout renvoi aux normes du statut du personnel communal et en

présence d'indices révélant la volonté contractuelle des parties, mais laissant

cependant ouverte la question de l'existence éventuelle d'un contrat de droit

administratif).

b) On ne discerne pas davantage,

après l'engagement du recourant, des éléments qui auraient donné en l'espèce l'apparence

de rapports de service fondés sur le droit public, au point de pallier

l'absence de règlement communal. Ainsi, le fait que la municipalité ait jugé

bon, le 4 août 2004, de confirmer l'engagement au terme de la période d'essai convenue

de trois mois n'est nullement significatif. Quant à la modification des

attributions du recourant ou de son cahier des charges intervenue à la suite de

la séance du 20 mars 2012, il y a lieu de relever qu'elle a été expressément

acceptée le 19 avril 2012 par le recourant qui a écrit se soumettre aux "ordres"

de la municipalité; le recourant n'a ainsi pas estimé, du moins à l'époque,

qu'il s'agissait d'une modification unilatérale du contrat; il avait considéré en

son temps qu'il devait alors se plier aux nouvelles instructions de son

employeur (321d CO). Il apparaît par ailleurs, à lire la lettre de la

municipalité du 1er mai 2012, que la mesure visait à protéger la

personnalité des autres collaborateurs (art. 328 CO).

5.

En conclusion, il découle de l'absence de tout

statut de la fonction publique communale que les rapports de travail du

recourant avec l'autorité intimée relèvent exclusivement du droit privé. La

volonté de la municipalité de mettre fin aux rapports de travail la liant au

recourant ne constitue donc pas une décision administrative rendue dans le

cadre de prérogatives de puissance publique, au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais

s'inscrit dans l'exercice d'un droit contractuel. La CDAP n'est ainsi pas

compétente pour connaître du présent recours.

6.

En conséquence, le recours doit être déclaré

irrecevable. Vu les circonstances, il sera renoncé à la perception d'un

émolument judiciaire. Compte tenu du sort du recours, ni la municipalité, qui

s'en est remise à justice, ni le recourant, qui a conclu à l'admission du

recours, n'ont droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 février 2013

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.