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Décision

GE.2012.0158

CDAP - GE.2012.0158 - 2013-08-29 - X.________ c/Municipalité de Montreux

29 août 2013Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________, ressortissant suisse, a été engagé

du 1er juin 2008 au 31 août 2008 en auxiliariat auprès de la

Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité). Il a ensuite été

engagé, dès le 1er septembre 2008, pour une durée indéterminée, son

taux d’activité a été fixé à 50%.

Le 10 décembre 2008, à l’issue du

temps d’essai, la municipalité a confirmé à X.________ son engagement, dès

cette date, par contrat de droit privé.

B.

Dans sa séance du 29 juin 2012, la municipalité

a décidé de maintenir X.________ à son poste par contrat de droit privé. Il a

été informé de cette décision par son chef de service et commandant du

bataillon, le Major Y.________.

Le 20 juillet 2012, X.________ a

reçu une lettre de la municipalité confirmant la décision municipale du 29 juin

2012, qui refusait de le nommer fonctionnaire.

X.________ a adressé, le 24 juillet

2012, une lettre à la municipalité aux termes de laquelle il a requis que cette

dernière lui communique les arguments ayant fondé sa décision. Par lettre du 2

août 2012, la municipalité a fourni les renseignements requis et justifié sa

décision comme suit :

« (…) le

motif pour lequel la Municipalité a maintenu votre engagement par contrat de

droit privé, savoir :

dans le cadre du

processus de régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours

(SDIS) de la Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité

Riviera, le maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu

au sein de la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître

l’affectation définitive de votre fonction, la Municipalité sursoit jusqu’à

nouvel avis à votre nomination ».

C.

Le 13 septembre 2012, X.________ a interjeté un

recours contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le

tribunal). Il a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à ce que

la décision précitée soit réformée en ce sens qu’il soit nommé en qualité de

fonctionnaire à compter du 1er juillet 2012 ; subsidiairement à

ce que cette décision soit annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

La municipalité a déposé sa

réponse, le 9 novembre 2012, concluant au rejet du recours et au maintien de la

décision attaquée. Elle a précisé que quand bien même X.________ n’avait pas été

nommé fonctionnaire dès le 1er juillet 2012, il continuait à

travailler pour la commune selon un contrat de droit privé.

Le 6 décembre 2012, X.________ a

déposé un mémoire complémentaire et confirmé les conclusions prises au pied de

son recours du 13 septembre 2012.

La municipalité s’est déterminée,

le 7 mars 2013, sur cette écriture.

D.

Le 21 mars 2013, la municipalité a décidé de

licencier X.________, en application de l’art. 335c du Code des obligations du

30 mars 1911 (CO; RS 220) avec effet au 31 mai 2013.

E.

X.________ a adressé, le 27 mai 2013, une

requête de mesures provisionnelles au juge instructeur dans le cadre du recours

qu’il a déposé contre la décision de la municipalité du 20 juillet 2012. Il a

conclu, avec suite de frais et dépens, à ce que sa requête soit admise ; à

titre provisionnel à ce que sa qualité de fonctionnaire soit reconnue pendant

la durée de la procédure et à ce que le licenciement notifié le 21 mars 2013

soit révoqué.

F.

Le tribunal a tenu une audience le 28 mai 2013,

en présence des parties. A cette occasion, deux témoins ont également été

entendus. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal :

(…)

Le

recourant déclare que des tensions, pressions existaient avant que la

municipalité ne rende sa décision. Il indique que le Service de Défense

Incendie et de Secours (le SDIS), auprès duquel il était rattaché, est le

pendant de l’ECA au niveau communal. Le recourant précise qu’il était chargé

d’établir des préavis en matière de sécurité incendie pour le compte du Service

de l’urbanisme, qui étaient ensuite transmis à la municipalité en vue de la

délivrance ou non des permis de construire. Il précise que c’est lui-même qui a

demandé sa nomination.

Le

recourant indique qu’il travaille à 50% auprès de la commune de Montreux, à 30%

comme infirmier à l’hôpital de Vevey et à 20% comme pompier de milice.

Le

recourant déclare que le corps de pompiers de Montreux est composés de 50

pompiers volontaires, 40 autres sont en formation ou en réserve.

Le

président demande au recourant d’indiquer au tribunal quels sont les événements

qui ont déclenché les tensions avec son supérieur, à savoir le commandant du

bataillon, le Major Y.________.

Le

recourant relève que les tensions entre eux sont surtout liées à un problème humain.

Il précise que son supérieur aimait faire des interventions, sortir les

camions. Celles-ci se seraient passablement réduites grâce aux efforts du

recourant, notamment dans le domaine des têtes de détection incendie. Cela

n’était pas, aux dires du recourant, du goût de son supérieur.

Le

recourant admet qu’il existe un processus de régionalisation des services de

défense incendie et secours de la Riviera et déclare que cela est une bonne

chose. Il précise que la fusion de ces services n’est toutefois pas certaine.

Le

président demande au recourant comment se sont matérialisées ces tensions.

Le

recourant explique qu’il a été engagé en 2008 pour intégrer la police du feu.

Il a fait part de ses idées en matière organisationnelle, qui n’ont pas plu à

son supérieur, M. Y.________, lequel aurait veiller à ce que le cahier des

charges du recourant soit limité. Le recourant précise que les rapports de

travail se sont totalement dégradés suite au dépôt du recours en septembre

2012. Son supérieur aurait refusé de lui accorder un congé (le 4 janvier 2013).

Le recourant ajoute que son supérieur lui aurait dit à plusieurs reprises qu’il

n’était pas suffisamment compétent dans le domaine technique. Suite à ces

remarques, le recourant déclare avoir décidé de suivre une formation dans ce

domaine, formation qu’il a réussi. Il relève que la municipalité a refusé de

prendre en charge le coût de cette formation.

(…).

Mme

Z.________ indique que les évaluations du recourant étaient, d’une manière

générale, jugées bonnes. Il y avait des points à améliorer, efforts que le

recourant n’a pas fait. Mme Z.________ déclare avoir participé à quelques

entretiens d’évaluation du recourant. Elle souligne qu’à ces occasions il avait

déjà été expliqué au recourant que la municipalité ne prendrait pas en charge

les formations qui ne sont pas utiles à l’exercice de la fonction.

(…).

Mme

Z.________ déclare que les dénonciations infondées faites par le recourant à

l’encontre de M. Y.________ ont contraint la municipalité à ne pas pouvoir

envisager de poursuivre sa collaboration avec le recourant. Mme Z.________

indique que la municipalité n’a rien à reprocher M. Y.________, qui garde toute

sa confiance. Dans ces conditions, la rupture du lien de confiance ne pouvait

qu’aboutir au licenciement du recourant. Mme Z.________ précise que le

recourant ne semble pas avoir compris où était sa place.

Mme

Z.________ déclare que le recourant n’a pas, comme il le soutient, demandé sa

nomination, il s’agit d’un processus automatique qui intervient à l’issue du

délai de quatre ans. Elle précise que les nominations se font en bloc, deux

fois par année, à raison de 5-10 nominations par an.

Le

président interpelle la municipalité par rapport à l’art. 8 du règlement sur le

statut du personnel communal.

Mme

Z.________ indique que le dossier est systématiquement soumis à la

municipalité. Elle précise que la proportion de refus de nomination est très

faible, un à deux refus par année. Dans ce cas là, la personne est d’abord

informée oralement, puis par écrit. Mme Z.________ ajoute que la municipalité

veille à ne pas maintenir ce collaborateur dans un statut précaire et regarde

la suite. M. A.________ précise que l’ancien règlement sur le statut du

personnel communal prévoyait la nomination ou le licenciement. Toutefois dans

la pratique, les collaborateurs qui s’étaient vus refuser la nomination de

fonctionnaire étaient maintenus à leur poste sous le régime du droit privé. Les

représentants de la municipalité soulignent que le recourant est le seul

collaborateur visé par le processus de régionalisation des services de défense

incendie et secours de la Riviera.

Le

commandant de bataillon, M. Y.________, est introduit et entendu.

Il

déclare ce qui suit : «En 2010, à la demande de M. X.________, j’ai

mentionné sur son formulaire d’évaluation qu’il puisse suivre une formation

dans le domaine technique. Je précise que c’est lui qui souhaitait suivre cette

formation et non moi qui lui ai demandé de la suivre. S’agissant du refus de sa

nomination, celui-ci s’explique par le fait qu’il existe une incertitude quant

à l’avenir du poste que M. X.________ occupe actuellement. Le processus de

régionalisation des services de défense incendie et secours de la Riviera prend

du temps, il y a onze étapes. La municipalité de Montreux a avalisé le préavis,

les neuf autres municipalités doivent se prononcer d’ici la fin du mois de

juin. L’idée d’une association de communes existe depuis 2006 déjà, celle-ci a

commencé avec le corps de police. Le but de cette association consiste à

regrouper les entités sécuritaires sous la dénomination « association

sécurité de la Riviera ». La police du feu reste toutefois dans le domaine

de compétence de la commune. S’agissant de la police du feu, domaine d’activité

de M. X.________, il se peut qu’elle soit rattachée, dans le cadre du processus

de fusion, au service de l’urbanisme. »

Mme

Z.________ se réfère à la lettre du 3 mars 2013 du recourant. Au vu du contenu

de celle-ci, elle estime qu’il est impossible pour la municipalité d’engager le

recourant à quelque autre poste, notamment au sein du service de l’urbanisme.

Elle précise avoir l’intime conviction que lorsque l’on n’est pas d’accord avec

le recourant les problèmes surgissent.

L’audition

de M. Y.________ se poursuit. Il déclare ce qui suit : «En 2008, lorsqu’il

a été engagé, M. X.________ n’avait pas la formation requise, mais il avait

l’avantage d’être sapeur-pompier. Il a suivi une formation pour combler ses

lacunes et ce afin de pouvoir accomplir le travail qu’on attendait de lui. M. X.________

a manifesté le désir de vouloir suivre beaucoup de formations, on lui a rappelé

qu’il devait se concentrer sur son travail et exécuter le travail qui était

attendu de lui. J’ai eu l’impression qu’il n’accomplissait pas toujours son

travail et qu’il ne respectait pas les délais fixés. Je lui ai alors indiqué

qu’il fallait qu’il se reprenne en mains. Lorsqu’il s’est vu signifier son

refus de nomination, j’ai senti un désintérêt de sa part pour l’exécution de

ses tâches professionnelles. Je lui ai rappelé qu’il était payé pour faire son

travail. Le 1er février 2013, il m’a dit qu’il était prêt à

démissionner moyennant quelques arrangements. Il m’a expliqué vouloir partir

s’installer définitivement à l’étranger. En novembre 2012, je lui ai demandé de

m’indiquer son planning de vacances 2013. Il me l’a communiqué en janvier 2013.

S’agissant des jours de congé qu’il envisageait de prendre en janvier 2013, je

lui ai demandé de les prendre un peu plus tard et de revenir un peu plus tôt,

ce à quoi il a répondu « il n’y a pas de raison ». Je lui ai expliqué

que je n’avais pas à me justifier. Ses discussions ont eu lieu par courriels.

Par souci d’apaisement de la situation, nous lui avons accordé ce qu’il

voulait. »

Me

Rigot déclare être en possession de l’échange de mails dont M. Y.________ fait

référence. Il les produit.

L’audition

de M. Y.________ se poursuit. Il déclare encore ce qui suit : « (…). Le

poste de commandant pour le service de défense incendie et secours de la

Riviera va être mis au concours à l’instar des autres postes. Je ne suis pas

sûr d’être commandant de bataillon. La décision appartient au comité de

direction de l’association, qui est composé de représentants des dix

municipalités concernées. S’agissant du courrier du 3 mars 2013 de M. X.________,

je déclare que son contenu est diffamatoire et calomnieux à mon égard. Il

contient en outre de nombreuses erreurs. J’ai été nommé fonctionnaire en

juillet 2011. La fusion est dans l’air du temps depuis 2006. A l’époque de ma

nomination, il n’y avait aucune démarche ou discussion concrète quant à une

fusion, nous étions en plus en année électorale, les enjeux étaient ailleurs. A

ma connaissance, en matière de cotisations et d’assurances sociales, il n’y a

pas de différences si l’on est soumis au régime du droit public ou à celui du

droit privé. »

Les

représentants de la municipalité confirment qu’il n’y a pas de distinctions en

matière de couverture d’assurances. Me Rigot précise que c’est le régime de la

fin des rapports de travail qui change.

(…)

Selon

Me Misteli, la municipalité n’a rien proposé à son client dans le cadre de la

négociation. Les représentants de la municipalité le contestent. Me Misteli

relève qu’il s’agit de savoir si les conditions légales justifiaient au moment

où la municipalité a pris sa décision, soit en juillet 2012, une nomination ou

non. Mme Z.________ précise qu’un certain nombre de propositions ont été faites

au recourant, elles devaient être discutées avec lui le 4 mars 2013, soit le

lendemain du courrier adressé le 3 mars 2013 par le recourant au municipal B.________.

Mme Z.________ précise que le recourant a expliqué par écrit ce qu’il

souhaitait voir ajouté à la convention de départ. Ses propositions ont été

soumises à la municipalité la veille de l’entretien fixé au 4 mars 2013. Selon

Mme Z.________, la problématique des lacunes sécuritaires révèle un

comportement systématique chez le recourant consistant à sortir du cadre qui

est le sien.

Me

Rigot relève que la question fondamentale est de savoir si l’on est dans des

rapports de droit public ou privé.

Le

municipal C.________ est introduit et entendu en qualité de témoin.

Il

déclare ce qui suit : « Je m’occupe notamment du Service de défense

incendie et de secours. Si la municipalité a décidé de ne pas nommer M. X.________

fonctionnaire, c’est parce qu’il existait une incertitude quant à la

conservation de son poste au sein du futur service de la sécurité de la

Riviera, d’une part, et une incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il

venait à être rattaché à ce nouveau service. Le processus de régionalisation

des services de défense incendie et secours de la Riviera existe depuis

longtemps, mais il a fallu relancer la machine pour que les choses bougent. Il

y avait d’autres enjeux, le projet n’est pas tout de suite allé de l’avant. Le

travail de concrétisation de ce projet est intervenu en mai 2012. Puis, les

choses ont peu à peu bougé. Les discussions se sont poursuivies jusqu’en

décembre 2012. En janvier 2013, la municipalité de Montreux a validé le fait

que le service du feu soit associé au futur service « Sécurité

Riviera ». Le cas de M. Y.________ est différent, dans la mesure où il est

entièrement rattaché à des fonctions liées au service du feu, de ce fait il

sera transféré au service «Sécurité Riviera ». M. Y.________ a reçu une promesse

d’engagement au sein du nouveau Etat major de la Riviera, mais pas en qualité

de commandant. Les membres de l’Etat major seront des permanents qui ne seront

pas nommés par le commandant mais par le comité de direction, leur nouvel

employeur. Le nouveau commandant participera aux entretiens d’embauche. Je

n’étais pas présent lors de la promesse. Les personnes actuellement en fonction

et dont les postes seront intégrés au service « Sécurité Riviera »

ont reçu des promesses d’embauche. Pour ce qui est des autres postes, ils

seront mis au concours. Mon taux d’activité pour le compte de la municipalité

est de 60%. Je n’ai pas participé aux entretiens d’évaluation de M. X.________.

Je réitère que la seule promesse qui a été faite à M. Y.________ c’est qu’il

serait engagé au même taux d’activité. Dans le projet de la future organisation

régionale, un 30% du cahier des charges de M. X.________ resterait affecté à la

commune de Montreux (police du feu), et le reste passerait au service

« Sécurité Riviera ». La lettre de M. X.________ du 3 mars 2013

démontre que l’on n’arrive pas à baser une relation saine de travail. Elle

contient des choses fausses qui peuvent nuire à la commune de Montreux. M. D.________

était très inquiet que quelqu’un fasse courir le bruit que ses relations

professionnelles avec la commune de Montreux sont difficiles car cela va à

l’encontre des intérêts de l’ECA et de la commune de Montreux. J’étais au

courant qu’il y avait des divergences de vue entre M. Y.________ et M. X.________.

Je pensais que celles-ci étaient gérables, raison pour laquelle je ne

participais pas aux entretiens d’évaluation. Vers la fin janvier 2013,

j’apprends que les tensions entre M. Y.________ et M. X.________ se sont

accrues. La municipalité s’est entretenue, lors d’une séance, avec M. X.________.

Au cours de celle-ci, M. X.________ a déclaré souhaiter partir à certaines

conditions. La municipalité a estimé qu’il fallait entrer en négociation. Le

climat semblait très bon, M. X.________ nous a remercié car on répondait à

l’une de ses demandes. Il est spontanément venu sur la question d’un départ

négocié. Il était content de pouvoir discuter, il a accepté les délais de

réponse impartis. Au cours de cette séance, M. X.________ a été très discret.

Je confirme que j’adhère à la décision de licencier M. X.________ et au contenu

de celle-ci. Le contentieux s’explique par le fait que le recourant avait une

incompréhension des tâches qui lui incombait. M. X.________ met à l’évidence

sur le dos de M. Y.________ des décisions qui relèvent de la compétence de la

municipalité. » A la demande de Me Misteli, le témoin déclare que :

« c’est M. Y.________ qui lui a dit que M. X.________ souhaitait quitter

son poste ». Le témoin ajoute : « Je vois mal que M. Y.________

invente cela. Par ailleurs, je signale que M. X.________ nous a remercié de

prendre du temps pour discuter de ses conditions de départ. »

Le

recourant prend la parole et déclare ce qui suit : « A la fin janvier

2013, j’ai clairement fait savoir que les choses n’allaient pas et j’ai demandé

à ne plus travailler comme pompier car je prenais des médicaments pour ne pas

« péter un plomb », qui m’interdisaient la conduite du camion. J’ai

en effet dû consulter un médecin psychiatre, qui m’a prescrit des médicaments à

cause de l’ambiance au travail et du comportement de M. Y.________. Si j’ai

remercié la municipalité de prendre le temps de discuter c’est parce que je

souhaitais que l’on trouve ensemble une solution. La démission était l’une des

options à débattre. J’envisageais d’être éventuellement transféré au Service de

l’urbanisme.

(…).

Le

témoin C.________ indique que «M. X.________ a de la peine à comprendre où est

son rôle ».

Me

Rigot demande au témoin C.________ quelles sont ses relations avec M. Y.________.

Le

témoin C.________ déclare ce qui suit : « J’ai la particularité

de n’avoir jamais été pompier. J’ai appris à connaître M. Y.________. Il m’a

fait bonne impression et continue à le faire. Il connaît très bien le monde

pompier. Il est à même de défendre les intérêts de la commune. Je suis content

qu’il soit le chef du service incendie. Je lui reconnais certains défauts,

comme lui peut en faire de même à mon égard, mais rien qui n’empêche de ne pas

avoir confiance en lui. »

(…) ».

G.

Les parties ont eu la possibilité de faire des

observations sur le contenu du procès-verbal de l’audience.

H.

Le tribunal a rendu, le 19 juin 2013, son arrêt

sous la forme d’un dispositif ; aux termes duquel il a rejeté le recours

au fond et déclaré que la décision de la municipalité du 20 juillet 2012 était

maintenue. Parallèlement, le juge instructeur a informé les parties que la requête

de mesures provisionnelles était, de ce fait, devenue sans objet.

Considérant

Considérants

1.

Le recourant soutient que l’autorité intimée a

violé le règlement communal sur le statut des fonctionnaires en refusant de le

nommer au poste de fonctionnaire. L’autorité intimée conteste et invoque que

toutes les questions relatives à la gestion du personnel communal, y compris

celles relatives au statut de fonctionnaire, sont régies par le règlement sur

le statut du personnel communal, ainsi que par le règlement d’application du

statut du personnel communal.

a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de

la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), le Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art.

92.

al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions

sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne

prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1

LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits et obligations (a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations (b) ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (c).

b) L'art. 50 al. 1 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS

101) dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par

le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en

tout ou partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales

une liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid.

5.2

p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière

concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation

cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et

coutumier (ATF 122 I 279 consid.

8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3

p. 44).

En droit vaudois, le principe de

l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b de la Constitution du canton

de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), lequel prévoit que les communes

disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 LC énumère

les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi

lesquelles figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a).

Selon l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le

statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après

l'art. 42 ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la

nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur

traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en

déduit que les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une

base de droit public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008

du 4 mai 2009 consid. 4.2;2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2;2P.46/2006

du 7 juin 2006 et réf. cit.).

b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42

ch. 3 LC précités ne constituent toutefois pas une base légale suffisante

imposant aux communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public.

En effet, ces dispositions se bornent uniquement, lorsque les communes font ce

choix, à régler la question des compétences à cet égard. Un examen de l'art.

342.

al. 1 let. a CO va dans le même sens. Cette disposition réserve

expressément, en matière de contrat de travail, les dispositions de la

Confédération, des cantons et des communes concernant les rapports de travail

de droit public. Les collectivités publiques disposent ainsi, en principe, de

la faculté de fonder l'activité de leurs agents non seulement sur un rapport de

service de droit public, mais aussi sur un contrat individuel de droit privé

reposant sur le droit des obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire

zurichois, 3ème éd., 1996, n° 2 ad art. 342 CO). Il est même

loisible aux communes de soumettre certains de leurs agents au droit public, et

d'autres au droit privé.

c) En vertu de l'art. 94 LC, les

communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés

par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements,

notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale

(al. 1); les règlements imposés par la législation cantonale de même que

les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou

obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres

n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département

concerné. La décision d'approbation est publiée dans la Feuille des avis

officiels (al. 2).

Le législateur cantonal a ainsi

voulu qu'hormis un règlement de

police et les règlements imposés par la législation cantonale, les communes

soient "libres, ce qui constituera un allégement pour beaucoup d'entre

elles. Chaque commune fera donc les règlements dont elle estimera avoir besoin,

suivant le nombre et l'importance des affaires à régler et l’ampleur de son

administration " (Bulletin du Grand Conseil [BGC], exposé des motifs

relatif au projet de décret modifiant la Constitution vaudoise du 1er

mars 1885 et projet de loi sur les communes, séance du 30 août 1955, p. 801 ss,

spécialement p. 828).

Il en résulte que dans le cadre de

leur autonomie, les communes ne sont pas tenues d'adopter un règlement

aménageant les rapports de travail de leurs agents (étant précisé à toutes fins

utiles qu'un tel règlement devrait, cas échéant, être approuvé par les

autorités cantonales au sens de l'art. 94 al. 2 LC, cf. RDAF 1989 295 consid.

IIII).

En l’occurrence, l’autorité intimée

a adopté, le 3 novembre 2010, un règlement sur le statut du personnel communal

(ci-après : règlement communal ou statut), approuvé par le chef du

Département de l’Intérieur en date du 7 décembre 2010. Elle a également adopté,

le 30 juillet 2010, un règlement d’application du statut du personnel (ci-après :

règlement d’application), qu’elle a modifié le 4 février 2011. Ces deux

règlements sont entrés en vigueur le 1er janvier 2011. Il y a donc

lieu d’examiner le statut des agents communaux de l’autorité intimée.

2.

a) Selon la jurisprudence, les obligations des

fonctionnaires communaux sont étendues et leurs droits sont relativement

complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la

fonction publique communale. Un tel régime prend naissance par un acte de

nomination, qui doit être qualifié de décision; cet acte intervient

généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au

concours. En outre, la nomination est qualifiée de décision soumise à

acceptation de l'intéressé. Avant toute chose, la procédure de nomination

implique que la commune ait adopté une réglementation sur le statut de la

fonction publique communale fixant les conditions de la nomination du

fonctionnaire, ses droits et ses obligations, ainsi que la procédure

disciplinaire et les conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt

GE.2008.0172 précité, consid. 2b).

b) S’agissant en l’occurrence de la

réglementation applicable, est fonctionnaire au sens du

présent règlement toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité

pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi

permanent au service de la commune (cf. art. 1er al. 2 du règlement

communal). La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif,

est du ressort de la Municipalité (art. 4 du règlement communal). Peuvent

seules être nommées en qualité de fonctionnaire, les personnes majeures de

nationalité suisse ou titulaires d’un permis d’établissement de type C, ayant

l’exercice des droits civils, offrant toute garantie de moralité, possédant la

formation qui correspond aux exigences de la fonction, avec un taux d’activité

d’au moins 50% continuellement durant la période qui précède la nomination

(art. 5 al. 1 du règlement communal). La Municipalité peut subordonner la

nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au

domicile, aux aptitudes et à la formation. Elle peut aussi imposer un examen ou

un stage (art. 5 al. 2 du règlement communal). Avant toute nomination, la

Municipalité procède à un engagement par contrat de droit privé, conformément à

l’art. 82 (art. 7 du règlement communal). La nomination en qualité de

fonctionnaire intervient au plus tard quatre ans après le début de

l’engagement, mais pour autant que toutes les conditions de l’art. 5 soient

remplies (art. 8 du règlement communal).

c) Le recourant ne conteste pas

avoir été engagé par l’autorité intimée sur la base d’un contrat de droit privé

et qu’il ne bénéficie pas de la qualité de fonctionnaire. Tous les membres du

personnel de la municipalité sont effectivement d’abord engagés par contrat de

droit privé (art. 82 al. 1 du règlement communal), la durée de l’engagement par

contrat de droit privé ne devant pas excéder quatre ans pour les personnes qui

remplissent les conditions pour être nommées au sens de l’art. 5 du règlement

communal. Il ressort de cette disposition que l’engagement par contrat de droit

privé peut subsister après la période de quatre ans si les conditions de l’art.

5.

du statut ne sont pas remplies. Le recourant soutient qu’il remplit toutes les

conditions énoncées à l’art. 5 du règlement communal et que la municipalité

serait ainsi tenue de le nommer dès lors que le délai de quatre depuis son

engagement est écoulé.

Il n’est pas contesté que le

recourant remplit les conditions de l’art. 5 al. 1 du règlement communal et que

le délai de quatre ans depuis son engagement par contrat de droit privé était

écoulé au moment où la décision communale refusant la nomination a été prise.

L’art. 5 al. 2 du statut prévoit toutefois que la municipalité peut subordonner

la nomination à d’autres conditions, notamment quant à l’état de santé, au

domicile, aux aptitudes et à la formation et elle peut aussi imposer un examen

ou un stage. Les conditions mentionnées à l’alinéa 2 ne sont donc pas

exhaustives et la municipalité peut fixer d’autres conditions. Il faut

toutefois que ces conditions soient en rapport direct avec la nomination,

c’est-à-dire qu’elles puissent justifier objectivement un refus de nomination si

elles ne sont pas remplies. A cet égard, la municipalité a la tâche d’organiser

les différents services de l’administration communale. L’art. 3 du statut

prévoit que

« La

Municipalité organise les services de l’administration communale et crée les

postes nécessaires à cet effet (al. 1er).

Elle fixe notamment

le nombre et la structure des services, leurs attributions, leur subordination,

ainsi que l’horaire d’ouverture des bureaux au public (al. 2).

La Municipalité peut modifier en

tout temps l’organisation de l’administration et les attributions des fonctionnaires

(al. 3)».

Or, une nomination peut faire

obstacle à un projet de réorganisation de l’administration communale ou

entraver une restructuration d’un service. Il y a donc lieu de considérer que

parmi les autres conditions de l’art. 5 al. 2 du règlement communal, les

impératifs liés à l’organisation de l’administration communale peuvent

justifier le refus d’une nomination, même si toutes les conditions de l’art. 5

al. 1 du statut sont remplies.

d) En l’espèce, les motifs

mentionnés par la municipalité pour justifier le refus de nomination sont les

suivants :

« Dans le cadre du processus de

régionalisation des Services de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de la

Riviera et de leur intégration au sein de l’Association Sécurité Riviera, le

maintien de votre poste de chargé de prévention et de Police du Feu au sein de

la nouvelle organisation est incertain. Dans l’attente de connaître

l’affectation définitive de votre fonction, la municipalité sursoit jusqu’à

nouvel avis à votre nomination »

Il ressort de l’instruction du

recours, en particulier de l’audition du municipal C.________, que le refus de

nommer M. X.________ était motivé par une incertitude quant à la conservation

de son poste au sein du futur Service de la sécurité de la Riviera et par une

incertitude quant au pourcentage de celui-ci s’il venait à être rattaché à ce

nouveau service. M. C.________ a précisé que le processus de régionalisation

des Services de défense incendie et secours de la Riviera a été initié il y a longtemps,

mais que le projet a été relancé en mai 2012 et que les discussions se sont

poursuivies jusqu’en décembre 2012. La municipalité a finalement validé, en

janvier 2013, le processus de régionalisation. Le témoin a précisé que dans la

future organisation régionale, un 30% du cahier des charges du recourant resterait

affecté à la commune de Montreux pour la Police du feu et que le solde de 20 %

passerait au Service « Sécurité Riviera ». Ces explications n’ont pas

été contestées par le recourant. Il en ressort clairement que le processus de

régionalisation des Services de défense incendie et de secours de la Riviera a

été relancé au mois de mai 2012 et qu’il existait effectivement une incertitude

quant à l’affectation prévue pour le recourant, laquelle a vraisemblablement été

arrêtée lors de la décision de validation de janvier 2013. En outre, il

apparaît que le processus de régionalisation précité était notoire depuis de

nombreuses années, tout comme le fait qu’il n’était pas possible, en l’état des

choses, pour les autorités communales de lever les incertitudes liées à

celui-ci, de sorte que l’on ne saurait faire grief à l’autorité intimée d’avoir

décidé de surseoir à la nomination du recourant. Partant, contrairement à ce

que soutient le recourant, il n’en découle pas que son contrat de travail de

droit privé devait être converti automatiquement en un acte de nomination. La

jurisprudence exclut en effet que, lorsque la durée maximum fixée par le statut

du personnel pour un engagement par contrat de droit privé est dépassée, l’on

considère que l’échéance du délai équivaut à une nomination (arrêts

GE.2012.0211 du 19 février 2013 ; GE.2006.0172 du 14 mai 2007 ;

GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 et GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

3.

Le recourant qualifie la décision litigieuse de disproportionnée

et d’arbitraire. L’autorité intimée conteste et fait valoir que le recourant

dénie l’intérêt public que poursuit la décision du refus de nomination.

a) Le principe de proportionnalité

exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés

(règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité

proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable

entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la

proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;

ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p.

62, 229 consid. 11.3 p. 246 et les arrêts cités).

b) Le recourant estime que le but

recherché par la municipalité pouvait être atteint même en procédant à la

nomination, car les dispositions du statut permettent de toute manière d’opérer

une réorganisation (art. 71 du statut). Il est vrai que le règlement communal

prévoit la possibilité de supprimer une fonction à son art. 76, mais cette

disposition charge l’autorité communale d’offrir au fonctionnaire concerné un

autre poste dans le cadre de la procédure de transfert prévue par l’art. 10. A

ce stade, il n’était toutefois pas certain que la commune avait à disposition

du recourant le poste de 20%, lequel a finalement été transféré à l’association

régionale. Aussi, le refus de nomination n’empêchait pas la poursuite des rapports

de travail. La procédure de nomination pouvait donc être reprise dès que la

décision sur la nouvelle organisation régionale était prise. Partant, la

décision communale n’apparaît pas contraire au principe de proportionnalité. Elle

résiste aussi au grief d’arbitraire soulevé par le recourant pour les motifs

déjà exposés au consid. 2c et 2d puisqu’elle se fonde sur l’art. 5 al. 2 du

règlement communal.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Suivant sa pratique en

matière de contentieux de la fonction publique (v. notamment arrêts

GE.2010.0227 du 1er septembre 2011, consid. 4 ; GE.2006.0180 du

28.

juin 2007, consid. 5), le Tribunal ne mettra pas d’émolument à la charge du

recourant, bien que celui-ci succombe.

L’autorité intimée, qui obtient

gain de cause avec l’assistance d’un mandataire, a droit à des dépens (art. 55

al. 1 LPA-VD), dont le montant sera fixé à 1'000.- fr.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 20

juillet 2012 est maintenue.

III.

Les frais de justice sont laissés à la charge de

l’Etat.

IV.

Le recourant versera à la Municipalité de

Montreux une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 août 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.