GE.2012.0162

CDAP - GE.2012.0162 - 2013-12-03 - X._______ c/Commission administrative de l'Association de communes de la région lausannoise pour la règlementation du service des taxis, Commission administrative de

3 décembre 2013Français39 min

Le système d'attribution des autorisations de type A pour l'exploitation de taxis actuellement en vigueur dans la région lausannoise est contraire à la liberté économique, sous l'angle de l'égalité entre concurrents. Cette violation avait été constatée par le Tribunal administratif il y a plusieurs années déjà (GE.2000.0110, GE.2002.0107 et GE.2006.0016). En particulier, la pratique qui consiste à renouveler les autorisations de type A de façon quasi systématique, à l'échéance de la durée réglementaire d'une année, a pour conséquence que celles-ci ne sont réattribuées que très sporadiquement; à cela s'ajoutent le fait que le nombre d'autorisations que les personnes morales peuvent détenir n'est pas limité ainsi que les possibilités de transfert d'autorisations prévues par le règlement sur le service des taxis. Depuis les arrêts précités du Tribunal administratif, l'autorité compétente a disposé d'un temps largement suffisant pour réformer ce système; les quelques modifications apportées au cours des dernières années sont toutefois loin d'être suffisantes. Il s'impose dès lors d'admettre le recours et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée, pour qu'elle rende une nouvelle décision en appliquant un système d'attribution des autorisations de type A conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté économique.

Faits

Vu les faits suivants

En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne,

Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de

l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), qui s'est progressivement étendu

à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le

Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque

commune concernée a adopté le règlement intercommunal sur le service des taxis

(ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le 28

avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "prescriptions

d'application du règlement intercommunal sur le service des taxis"

(ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966. L'exploitation d'un

service de taxis est soumise à l'obtention d'une autorisation. Il existe deux

types d'autorisations, à savoir celles de type A, pour taxis de place, qui

donnent le droit et impliquent l'obligation de stationner sur les emplacements

du domaine public (art. 66 RIT), et celles de type B, qui ne permettent pas aux

exploitants de stationner sur les places précitées.

Il ressort du dossier et des

informations données par l'autorité intimée (cf. en particulier étude confiée

en 2007 à l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ainsi que mémoire

[ci-dessous consid. 3b] ainsi que mémoire de réponse du 29 novembre 2012

[p. 2 et 4]) qu'actuellement, 250 autorisations de type A ont été

délivrées dans l'arrondissement de Lausanne. Le domaine public compte par

ailleurs 45 stations de taxis et au total 192 places de stationnement. L'autorité

intimée indique également que sur les 250 autorisations de type A, 102 ont été

délivrées en faveur de cinq entreprises de service de taxi et 142 à des

chauffeurs indépendants.

X.________, né le ********, est au bénéfice d'un

permis de conduire professionnel de la catégorie D1 depuis le 27 mai 1982. Le 3

décembre 2003, il a déposé une demande de carnet de conducteur de taxi,

document qui lui a été délivré le 23 décembre 2003. Jusqu'en 2005, il a travaillé

comme salarié pour le compte d'un exploitant de taxis au bénéfice d'une autorisation

de type B. Le 13 octobre 2005, il a obtenu un changement de statut, devenant

conducteur de taxi auxiliaire, et a continué à travailler comme chauffeur

salarié au service d'un autre employeur.

Le 6 février 2006, X.________ a sollicité du SIT

la délivrance d'une autorisation de type A. Parallèlement, au vu du délai

d'attente prévisible avant la délivrance d'une telle autorisation, il a requis

qu'une autorisation de type B lui soit accordée. Le 27 mars 2006, le SIT lui a

accordé une autorisation de type B. Sollicité à nouveau en vue de la délivrance

d'une autorisation de type A, le Comité de direction de l'Association de

communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis

(ci-après: comité de direction) a adressé le 27 mai 2010 un courrier à X.________,

retenant en particulier ce qui suit:

" Suite à

notre entrevue, nous sommes au regret de vous informer que nous ne sommes pas

en mesure de répondre favorablement à votre demande visant à obtenir de manière

anticipée une autorisation A.

En effet, environ

250 personnes sont en attente d'une autorisation A, raison pour laquelle les

critères d'attribution de ce type d'autorisation d'exploiter un service de taxis

sont appliqués très strictement. Ces critères sont, par ordre décroissant

d'importance, les suivants: 1) date d'inscription en liste d'attente 2) temps

passé dans la profession 3) exercice actuel de la profession 4) aptitudes

professionnelles 5) situation financière 6) situation familiale."

Dans un courrier du 18 avril 2012 adressé au

SIT, X.________ a demandé la délivrance d'une autorisation de type A dès le 1er

août 2012. Le SIT a rejeté cette demande par décision du 26 avril 2012, faisant

valoir le fait que le nombre d'autorisations de type A était plafonné et que

d'autres candidats à l'octroi d'une telle autorisation figuraient sur la liste

d'attente depuis plus d'années que lui. X.________ a contesté cette décision

dans un recours du 29 mai 2012 adressé au comité de direction. Celui-ci a

rejeté le recours par décision du 15 août 2012.

Contre cette décision, X.________ a recouru le

18 septembre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal. Il a conclu principalement à la délivrance en sa faveur

d'une autorisation de type A, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité

inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le comité de direction a déposé sa réponse au

recours le 29 novembre 2012, concluant à son rejet. La Commission

administrative du SIT s'est également déterminée le 1er février

2013, concluant également au rejet du recours. X.________ a déposé une nouvelle

détermination le 3 mai 2013. Invité par la Juge instructrice a produire le

règlement (RIT) et les prescriptions d'application (PARIT) applicables en

l'espèce et à se déterminer sur certains griefs développés par le recourant, le

comité de direction a transmis les documents précités et déposé un mémoire

complémentaire le 15 août 2013. Dans celui-ci, le comité de direction a

également fait état des modifications réglementaires intervenues depuis 2002

(cf. ci-dessous consid. 5a/dd). X.________ a déposé une ultime détermination le

30 septembre 2013.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD, RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait

également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a

donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant invoque une atteinte à sa liberté

économique, sous l'angle de l'intérêt public et de l'égalité de traitement

entre concurrents. Avant d'examiner plus avant ces griefs, il convient de

rappeler les éléments essentiels de cette garantie constitutionnelle.

a) Selon l'art. 27 al. 1 de la

Constitution fédérale (Cst., RS 101), la liberté économique est garantie. Elle

comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une

activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2

Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre

professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I

378.

consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1 et les arrêts

cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions

cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt

public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à

ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis

(art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1; 131 I 223 consid. 4.1; 130 I

26.

consid. 4.5 et les arrêts cités).

Invocable tant par les personnes

physiques que morales, la liberté économique protège notamment l'activité de

chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du

domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b;2C_519/2013 du 3 septembre 2013

consid. 6.1;2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1).

La liberté économique englobe la

liberté contractuelle (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4), de même

que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la

même branche économique. En vertu de ce principe, les mesures étatiques qui ne

sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la

même activité économique (concurrents directs) sont prohibées. Ainsi, les

mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent

la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou

certaines formes d'exploitation violent l'art. 27 Cst., à moins d'être prévues

par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 136 I 1 consid. 5.5.2; ATF

131.

I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 4.5; 125 I 209 consid. 10a; 125 I 267

consid. 2b; 125 I 322 consid. 3a et les arrêts cités).

Des différences de traitement entre

concurrents sont autorisées, à condition qu'elles reposent sur une base légale

et répondent à des critères objectifs. Les restrictions à

la liberté économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité

et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197

consid. 4.4.1; 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a; 125 I 335 consid.

2a). Des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la

circulation ou encore le manque de place peuvent notamment être pris en

considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129 consid.

3b; 111 Ia 184 consid. 2b).

3.

Numerus clausus des autorisations de type A

et intérêt public

Dans un premier moyen, le recourant

soutient que la limitation du nombre d'autorisations de type A ne serait fondée

sur aucun intérêt public. Il s'appuie à cet égard sur un arrêt rendu en 2002

par l’ancien Tribunal administratif (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002) ainsi que

sur l'arrêt du Tribunal fédéral qui lui a fait suite (2P.39/2002 du 28 octobre

2002). L'autorité intimée invoque pour sa part les éléments nouveaux survenus

depuis ces jurisprudences, en particulier l'étude confiée en 2007 à l'Ecole

polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après: EPFL).

a) Dans l'arrêt précité rendu en

2002, le Tribunal administratif a effectivement retenu qu'en ce qui concerne

l'agglomération lausannoise, l'existence d'un intérêt public à la limitation du

nombre d'autorisations permettant de stationner sur les emplacements du domaine

public réservés aux taxis n'avait pas été démontrée (GE.2000.0110 du 3 janvier

2002.

consid. 4). Cet arrêt a été partiellement annulé par le Tribunal fédéral.

Le motif qui fondait l'admission du recours n'était cependant pas lié à

l'existence ou non d'un intérêt public à la limitation du nombre

d'autorisations, mais à une violation de l'autonomie communale par l'autorité

cantonale, qui avait choisi de réformer la décision attaquée en ordonnant à

l'autorité intercommunale d'accorder des autorisations de type A aux

recourants. Le Tribunal fédéral a ainsi retenu ce qui suit (2P.39/2002 du 28

octobre 2002 consid. 3.2):

"Sur le

fond, quand bien même le système litigieux peut sembler à première vue

insatisfaisant s'agissant en particulier du taux de rotation des autorisations

A, le Tribunal administratif ne pouvait pas choisir de rétablir la

constitutionnalité du système en adoptant lui-même une solution permissive et

en l'imposant aux communes intéressées au mépris de leur liberté de choix; cela

lui était d'autant plus interdit que les communes concernées avaient annoncé

une modification du régime légal d'octroi des autorisations A."

Ainsi, le Tribunal fédéral n'a pas

remis en question, dans ce dernier arrêt, l'appréciation de fond émise par le

Tribunal administratif. A cet égard, on constate également que l'autorité cantonale

n'avait pas exclu de façon absolue la mise en place d'un système basé sur une

limitation du nombre d'autorisations de type A, mais uniquement constaté que sa

nécessité n'était pas démontrée (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 4):

"Compte tenu

de ce qui précède, et du fait que les parties se font en l'espèce une

représentation très divergente du taux d'occupation des stations de taxi

existantes et qu'il n'est pas possible de départager ces points de vue faute de

donnés objectives, le Tribunal administratif juge que le bien-fondé du numerus

clausus (actuellement fixé à 264 autorisations A) défendu par l'autorité

intimée n'est pas démontré. Cette limitation ne pourrait être admise que si une

étude sérieuse permettait de la justifier. On précisera en outre, en regard des

critères énoncés à l'art. 15 al. 1 RIT, qu'il ne s'agirait pas de démontrer que

les besoins du public sont satisfaits car comme l'a jugé le Tribunal fédéral,

la corporation publique ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus

clausus déterminé par les besoins du public. Il s'agirait au contraire de

démontrer qu'un danger pour l'ordre public rend nécessaire une limitation du

nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public."

Dans le même sens, le Tribunal

fédéral s'est prononcé a différentes reprises sur la possibilité de mettre en

place un système limitant le nombre d'autorisations en matière de service de

taxis, retenant en particulier ce qui suit (2P.258/2006 du 16 mars 2007 consid.

2.1

(Genève); cf. ég.2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2 (Nyon) et les

arrêts cités):

"Le

stationnement des taxis sur les emplacements qui leur sont réservés représente

toutefois un usage accru du domaine public que la collectivité publique est en

principe habilitée à réglementer. Parmi les mesures admissibles au regard de

l'art. 27 Cst., le législateur peut limiter le nombre de places réservées aux

taxis sur le domaine public, mais il doit veiller à ne pas restreindre de façon

disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble, en particulier il

ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé

uniquement par les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de

permis donnant le droit de stationner sur le domaine public ne peut être augmenté

à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs et des problèmes

de circulation. Mais il est contraire à la Constitution d'avoir un système

complètement bloqué en ce qui concerne l'octroi des permis de stationnement, la

concrétisation de cette exigence devant s'effectuer dans le respect des

principes constitutionnels, notamment d'égalité et de proportionnalité."

b) Mandatés par le comité de

direction, trois professeurs de l'EPFL ont établi le 5 septembre 2007 un

rapport intitulé "Evaluation de la situation des taxis de l'agglomération

lausannoise, ses paramètres-clés et ses marges de manœuvres" (ci-après:

rapport de 2007; produit en pièce 4 par l'autorité intimée). Les deux questions

principales examinées dans cette étude étaient d'une part celle de la

déréglementation du domaine des taxis, soit son ouverture à une concurrence

complète, et d'autre part celle du nombre de licences, du réglage de leur

octroi ou de leur reconduction (cf. rapport de 2007 p. 4). Sur la question de

la déréglementation, les experts ont retenu qu'une telle solution présenterait

différents inconvénients, sans offrir les avantages escomptés, soit en

particulier: "incertitudes pour l'usager, voie publique plus complexe à

gérer, risques d'agressivité dans les pratiques de captation des clients,

cartels secrets possibles, nombre croissant de taxis circulant à vide en quête

de clients, perte relative des possibilités de supervision publique"

(rapport précité, p. 6 et 15). Sur ce point, les experts ont donc retenu qu'il

n'était pas opportun de déréglementer le secteur des taxis.

c) Sur la base de cette étude, il y

a lieu de retenir que la limitation du nombre d'autorisations de type A dans la

région lausannoise répond bien à un intérêt public. D'une part, la volonté

d'éviter les inconvénients précités s'inscrit de façon légitime dans la

poursuite de cet intérêt public. D'autre part, il ressort plus généralement de

cette étude que la détermination du nombre d'autorisations doit faire l'objet

d'ajustements réfléchis. Les experts mandatés ont en effet démontré qu'un

nombre trop important ou trop faible d'autorisations de type A peut avoir des

conséquences directes sur le bon fonctionnement du service de taxis. Cette

appréciation tend également à démontrer la nécessité de limiter le nombre

d'autorisations. Ainsi, contrairement à ce qui avait été retenu en 2002 par le

Tribunal administratif (GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 4), force est de

constater que désormais, la nécessité d'un numerus clausus des autorisations de

type A dans la région lausannoise a été démontrée, en particulier par le

rapport de 2007.

Mal fondé, le grief du recourant à

cet égard doit être rejeté

4.

Nombre d'autorisations de type A

Au-delà du principe d'une

limitation du nombre d'autorisations, les griefs du recourant soulèvent

également la question des modalités du système mis en place, à savoir du choix

du nombre d'autorisations et de la rotation de celles-ci.

a) Concernant le nombre

d'autorisations de type A, de l'avis du recourant, l'autorité intimée n'aurait

pas établi qu'il ne pourrait pas être augmenté. L'autorité intimée se fonde

pour sa part notamment sur le rapport de 2007 pour justifier leur nombre actuel,

soit 250.

aa) L'art. 15 RIT règle de la

manière suivante le nombre d'autorisations de type A:

"Art. 15

RIT – Nombre des autorisations A

1.

L'autorisation de type A, avec permis de stationnement, n'est

délivrée, aux conditions mentionnées à l'art. 13, que dans la mesure où les

exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le

permettent.

2.

Les municipalités arrêtent d'un commun accord, après consultation

des associations professionnelles intéressées, le nombre total des permis de

stationnement."

bb) Force est sur ce point de se

rallier à l'opinion émise par l'autorité intimée. En effet, dans le rapport de

2007, les experts retiennent que "les instances décisionnelles […] ont en

gros trouvé un point d'équilibre", tout en suggérant une légère

augmentation du nombre de licences, de l'ordre de 10 à 25 supplémentaires, à titre

expérimental (rapport précité, p. 14 et 15). Ces conclusions sont fondées sur

un examen approfondi et en particulier sur une "simulation" du régime

actuel basée sur les données recueillies auprès d'un central d'appel durant un

"mois-témoin ordinaire". L'autorité intimée a par ailleurs précisé

les motifs qui l'ont poussée jusqu'ici à ne pas procéder à la légère augmentation

préconisée par ce rapport, en particulier le fait qu'une dizaine de conducteurs

supplémentaires utilisent déjà actuellement les places de stationnement du

domaine public, à la faveur de l'effet suspensif d'un recours pendant depuis

quelques années, en lien avec la question de l'affiliation au central d'appels.

Au vu de ces éléments, il y a lieu de retenir que le nombre d'autorisations de

type A actuellement délivrées a fait l'objet d'une réflexion poussée et a été

déterminé sur la base de critères objectifs. Ce nombre n'a dès lors pas à être

remis en question sous l'angle de l'art. 27 Cst., sous réserve d'une

modification future de circonstances. En particulier, l'autorité intimée pourra

être amenée à reconsidérer le nombre d'autorisations de type A, conformément au

rapport de 2007, lorsque la procédure précitée relative au central d'appel aura

été définitivement tranchée.

b) Pour ce qui est du taux de

rotation des autorisations de type A, cette question se recoupe avec le grief

de violation de l'égalité de traitement entre concurrents, qui sera examiné

ci-après.

5.

Taux de rotation des autorisations de type A

et égalité entre concurrents

Le recourant soutient que la

décision attaquée et l'application qu'elle fait de l'art. 19 RIT consacrerait

une inégalité de traitement entre chauffeurs indépendants et ce qu'il qualifie

de "grands garages". Dans la mesure où ces dernières entreprises se

voient délivrer des autorisations de type A qui ne sont pas nominatives,

celles-ci ne seraient jamais remises dans le circuit, contrairement à ce qui

prévaut pour les chauffeurs indépendants. Le système de transfert

d'autorisations prévu par l'art. 19 RIT serait également contraire à l'égalité

de traitement entre concurrents. Le recourant invoque également ce grief sous

l'angle du principe de la proportionnalité.

a) Le taux de rotation des

autorisations de type A est déterminé par différentes dispositions réglementaires,

qui concernent les conditions générales de leur octroi, leur renouvellement

ainsi que les possibilités de les transférer.

aa) Les conditions posées pour

l'octroi d'autorisations en lien avec l'exploitation d'un service de taxi sont

les suivantes:

"Art. 13

RIT – Conditions générales

1.

Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il

faut:

avoir une bonne réputation;

pour les autorisations de type A avec permis de

stationnement, que l'entreprise soit exploitée et ait son siège dans l'arrondissement.

Pour les entreprises individuelles, cette condition est remplie lorsque le

candidat a son domicile dans l'arrondissement; la Commission administrative

peut, toutefois, accorder des dérogations si le candidat justifie de motifs

pertinents inhérents à sa situation personnelle ou à celle de sa famille;

pour les autorisations de type B ou C, que

l'entreprise ait son siège dans le canton;

disposer sur le territoire de l'arrondissement

de locaux suffisants pour garer des véhicules et les entretenir, ainsi que,

pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone placé à proximité du

lieu de stationnement des véhicules. La Commission administrative peut

toutefois accorder des dérogations lorsque le candidat a son domicile en dehors

de l'arrondissement et qu'il établit être à même d'exploiter son autorisation

dans des conditions normales;

offrir au conducteur des conditions de travail

garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et

les vacances. Au besoin, la Conférence des directeurs de police détermine ces

conditions ou exige du requérant qu'il adhère à un contrat collectif approuvé

par elle.

2.

L'octroi de l'autorisation d'exploiter un service de taxis avec

permis de stationnement ne peut en outre intervenir que si le candidat soit

exerce la profession de chauffeur de taxi, soit exploite ou dirige une

entreprise de taxis ou un central d'appel dans l'arrondissement depuis un temps

suffisant, mais deux ans au moins."

L'octroi d'autorisations à des

personnes morales est prévu à l'art. 17 RIT:

"Art. 17 RIT – Personnes morales

1.

Les

autorisations peuvent être délivrées à une société dont le détenteur économique

et le représentant légal remplissent les conditions prévues.

2.

Commission administrative peut exiger des garanties lui permettant de connaître

en tout temps l'identité du détenteur économique."

bb) Pour ce qui est de la durée des

autorisations accordées, l'art. 18 al. 1 RIT prévoit que "si les

conditions fixées aux articles 13, 15 et 17 sont remplies, le requérant reçoit

une autorisation valable jusqu'au 31 décembre. Celle-ci doit être renouvelée

chaque année, avant le 15 décembre, auprès du préposé communal."

cc) Concernant les possibilités de

transférer les autorisations de type A, les dispositions réglementaires

applicables sont les suivantes:

"Art. 19

RIT – Intransmissibilité

1.

Les autorisations sont personnelles et intransmissibles.

2.

Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire,

l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise si

celui-ci remplit les conditions du règlement. Les municipalités fixent d'un

commun accord, compte tenu de la disposition de l'article 15, les conditions du

transfert d'un permis de stationnement.

3.

L'article 13, alinéa 2, n'est pas

applicable au cas de transfert à un proche.

4.

Est assimilé à un transfert de permis de stationnement tout

transfert ou souscription de part, action ou autre titre de sociétaire d'une

personne morale bénéficiant d'une autorisation A."

"Art. 19

PARIT – Transfert des autorisations A

1.

Le transfert d'une autorisation A ne peut intervenir que s'il n'a

aucun caractère spéculatif.

2.

Il ne pourra dès lors être admis que:

lorsque le candidat au transfert de

l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle autorisation en cas

de renonciation du titulaire cédant;

lorsqu'il est le conjoint ou le descendant du

précédent détenteur de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de

taxi dans la région lausannoise;

3.

La Conférence des directeurs de police peut toutefois autoriser,

exceptionnellement et sous certaines conditions, la Commission administrative à

admettre le transfert à un proche qui n'exerce pas la profession de conducteur

de taxi, notamment à la veuve.

4.

Tout changement de détenteur économique d'une société titulaire

d'une ou de plusieurs autorisations A est assimilé à un transfert et peut être

subordonné aux conditions de l'alinéa 2 ci-dessus."

dd) Il convient de relever

également que l'art. 19 al. 2 PARIT a été modifié le 4 septembre 2012 et avait

auparavant la teneur suivante:

Il ne pourra dès lors être admis que:

lorsque le candidat au transfert de

l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle autorisation en cas

de renonciation du titulaire cédant;

lorsqu'il est un proche du précédent détenteur

de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de taxi;

lorsqu'il était, depuis cinq ans au moins,

conducteur au service de l'ancien.

Dans sa détermination du 15 août

2013, l'autorité intimée expose que ces dernières modifications, parmi d'autres,

visaient à améliorer la fréquence de rotation des autorisations. Ainsi,

l'exception de l'art. 19 al. 2 let. b PARIT a été limitée au conjoint et aux

descendants, alors qu'elle pouvait auparavant s'étendre aux

"proches". De plus, il ne sera à l'avenir plus possible de transférer

une autorisation de type A en faveur d'un chauffeur ayant travaillé cinq ans au

service de l'ancien titulaire (ancien art. 19 al. 2 let. c PARIT). Une

disposition transitoire prévoit cependant que cette possibilité de transfert

demeure durant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la

modification.

L'autorité intimée cite également

les modifications suivantes, adoptées le 11 octobre 2012, pour favoriser la

rotation des autorisations de type A:

Art. 40 al. 2 RIT: clarification de l'obligation

d'assumer personnellement la conduite du véhicule, de manière régulière et en

tant qu'activité principale;

Art. 40 al. 3 RIT: limitation des durées de

dispense de conduite personnelle liée à une incapacité de conduire ou à

d'autres motifs;

Art. 40 al. 4 RIT: limitation à l'âge de 75 ans

pour les titulaires d'autorisation A;

Art. 41 al. 2 RIT: limitation de la

collaboration avec des tiers, pour les titulaires d'entreprise, à la forme du

contrat de travail;

b) Selon la jurisprudence du

Tribunal fédéral, le renouvellement des concessions à

leurs titulaires actuels ne doit pas conduire à ce qu'une situation

discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps

indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les

autorisations de type A sont accordées à une seule société anonyme ou à un

petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire.

Il n'est toutefois pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration

de la durée - généralement courte - des concessions de taxi, de ce que les

investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en

conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un

temps relativement long des avantages qui en découlent; cela étant, les

autorisations de taxi de type A ne constituent pas pour autant des droits

acquis (ATF 108 Ia 135 consid. 3 et 5). Plus récemment, le Tribunal fédéral a rappelé

qu'il découle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les

entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas

leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à

de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle

être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement

d'anciens privilèges (ATF 121 I 279 consid. 6c/cc). En

ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst. un système

empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable

une autorisation de type A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un

examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le

nombre des autorisations de type A, un système souple doit être instauré,

permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les

différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés

2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid.

1).

Dans un arrêt rendu en 2006, le

Tribunal fédéral a également retenu que l'obligation pour une municipalité de

définir et d'exposer clairement les tenants et les aboutissants de la politique

qu'elle entendait mener pour assouplir son système et permettre une

redistribution et une répartition plus équitables des autorisations de type A

était loin d'être arbitraire (2P.8/2006 du 29 août 2006 consid. 2.2. et 2.4).

La Haute Cour a ainsi précisé:

"(...) une telle

contrainte s'impose au contraire pour assurer le respect de certaines garanties

constitutionnelles, à commencer par la liberté économique. En effet, l'exigence

d'égalité entre concurrents que postule cette liberté, en relation notamment

avec l'usage accru du domaine public (cf., pour des exemples récents parmi de

nombreuses références, ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101 et 129 II 497 consid.

5.4.7

p. 527 et les arrêts cités), suppose, pour être effective, la mise en

place d'un système de distribution des autorisations qui soit cohérent,

transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir la porte à

l'arbitraire. Par ailleurs, ce n'est que si les exploitants peuvent connaître

suffisamment à l'avance les règles essentielles régissant leur activité - et le

système de répartition des autorisations A en fait sans conteste partie - et

compter avec une certaine stabilité de celles-ci, qu'ils pourront librement

exercer leur activité économique et, notamment, décider en connaissance de

cause de l'organisation, de la forme ou encore de la stratégie de leur entreprise

et des risques économiques qu'ils sont prêts à prendre, par exemple en matière

d'investissements; en ce sens, une certaine sécurité du droit constitue un

préalable nécessaire à la garantie de la liberté économique."

c) Concernant plus spécifiquement

le système en vigueur dans l'agglomération lausannoise, l’ancien Tribunal

administratif a retenu ce qui suit, dans son arrêt de 2002 déjà évoqué

(GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 consid. 5), après s'être livré à un examen

approfondi des dispositions du RIT alors en vigueur:

"Vu ce qui

précède, le régime des transferts d'autorisations A prévu par la réglementation

en vigueur, notamment à l'art. 19 RIT, ne respecte pas le principe de l'égalité

de traitement. Il implique en effet un régime différent pour les taxis

indépendants, qui n'obtiennent d'autorisation A qu'au terme d'une longue

attente, sont tenus de conduire eux-mêmes et dont l'autorisation est en

principe remise en circulation au terme de leur activité, tandis que les

autorisations A accordées aux entreprises n'impliquent aucune obligation de

conduire pour la personne responsable et sont librement transmissibles avec

l'entreprise elle-même sans que le nouvel ayant droit économique ait à

s'inscrire sur une liste d'attente."

Il a déjà été exposé que le

Tribunal fédéral a annulé cet arrêt, considérant que le Tribunal administratif

ne pouvait pas choisir de rétablir la constitutionnalité du système en adoptant

lui-même une solution permissive et en l'imposant aux communes intéressées et,

a fortiori, en ordonnant à l'organe intercommunal l'octroi des autorisations de

type A au motif de la longueur de la procédure (2P.39/2002 du 28 octobre 2002).

Comme pour le principe du numerus clausus (ci-dessus consid. 3a), le Tribunal

fédéral ne s'est cependant pas prononcé spécifiquement sur la question du taux

de rotation de ces autorisations. Il a simplement relevé, au passage, que

"le système litigieux [pouvait] sembler à première vue insatisfaisant

s'agissant en particulier du taux de rotation des autorisations A" (ci-dessus

consid. 3a). Suite à cet arrêt du Tribunal fédéral, l’ancien Tribunal

administratif a statué une nouvelle fois par arrêt du 28 janvier 2005

(GE.2002.0107). Constatant que le régime actuel ne respectait pas les principes

constitutionnels mais qu'il résultait des explications des parties que le

statut réglementaire des taxis à Lausanne était en cours de modification, il a

annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à l'autorité intimée pour

nouvelle décision, en renonçant à formuler dans ses considérants l'esquisse

d'une solution qui s'imposerait à l'autorité intimée.

Depuis cet arrêt, le Tribunal

administratif s'est à nouveau prononcé en 2007 sur le système d'attribution des

autorisations de type A dans l'agglomération lausannoise (GE.2006.0016 du 16

janvier 2007). Dans cette affaire, un recourant dénonçait une violation de

l'art. 29 al. 1 Cst., en reprochant aux autorités compétentes de tarder à

aménager un nouveau règlement conforme à la Constitution s'agissant de la

répartition des autorisations de type A, suite aux arrêts précités du Tribunal

fédéral et du Tribunal administratif. A cette occasion, l’ancien Tribunal

administratif a relevé, en faisant notamment référence aux arrêts précités

(GE.2000.0110,2P.39/2002 et GE.2002.0107), que la question de la

constitutionnalité du système d'attribution des concessions A avait déjà été

tranchée. Il a ensuite retenu qu'il n'était pas certain que le principe de

célérité au sens de l'art. 29 al. 1 Cst. puisse s'appliquer à l'égard des

révisions d'un texte légal ou réglementaire. Cela étant, dans la mesure où le

dernier arrêt topique du Tribunal fédéral remontait à une année (celui-ci

concernait toutefois l'exploitation du central d'appel – cf.2P.118/2005 du 8

décembre 2005), il ne pouvait être reproché à l'autorité intimée de tarder de

manière injustifiée à achever l'élaboration d'un nouveau règlement, compte tenu

de sa complexité (GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 6b).

d) Le recourant cite également un

courrier que le Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence a

adressé le 16 janvier 2001 au SIT. Ce courrier, qui avait également contribué à

fonder l'arrêt de l’ancien Tribunal administratif du 3 janvier 2002

(GE.2000.0110), contenait en particulier les observations suivantes:

"(...) Actuellement,

même si les autorisations doivent théoriquement être renouvelées chaque année

(art. 18 Règl.), la pratique tend à démontrer que l'obtention de l'autorisation

A est valable en principe pour la vie, sauf violation crasse du Règlement (la

liste d'attente pour l'obtention de l'autorisation A est de 10 ans environ). De

plus, il existe une inégalité de traitement entre les autorisations A accordées

aux six garages et celles accordées aux taxis indépendants. En effet, alors que

l'autorisation A s'éteint au plus tard au décès du chauffeur indépendant, elle

ne s'éteint jamais pour les six garages, à moins d'une faillite. Si les

autorisations étaient vraiment "adjugées" régulièrement (chaque année

ou tous les deux ans), la pression de la concurrence potentielle des nouveaux

entrants se ferait davantage sentir sur les exploitants qui bénéficient des

avantages liés à l'autorisation A. Cette pression concurrentielle aurait pour

effet d'améliorer le service à la clientèle. Elle inciterait peut-être aussi les

exploitants de taxis à développer de nouveaux concepts de transport. Comme

cette pression n'existe actuellement pas, les titulaires de l'autorisation A ne

sont pas incités à offrir la meilleure prestation possible, ce d'autant plus

que le tarif est uniforme."

e) En l'espèce, sur la base de ces

différents éléments, la cour de céans parvient aux conclusions qui suivent:

aa) Les différentes jurisprudences

présentées ci-dessus (en particulier au consid. 5c), imposent de retenir que l’ancien

Tribunal administratif a constaté, il y a plusieurs années déjà, le caractère

inconstitutionnel du système mis en place par la réglementation en vigueur dans

l'arrondissement de Lausanne, sous l'angle de l'égalité entre concurrents que

protège la garantie de la liberté économique. Ainsi, différents facteurs

contribuent à ce que les autorisations de type A ne soient que très

sporadiquement réattribuées. Il s'agit d'abord de la pratique qui consiste à

renouveler de façon quasi systématique, à l'échéance de la durée réglementaire

d'une année (art. 18 RIT), les autorisations à leurs détenteurs précédents.

Cette situation est ensuite liée au fait que le nombre d'autorisations que les

personnes morales peuvent détenir n'est pas limité. Enfin, les possibilités de

transfert d'autorisations prévues aux art. 19 RIT et 19 PARIT contribuent

également à raréfier le nombre d'autorisations pouvant être délivrées à de

nouveaux requérants.

Concrètement, cette pratique

aboutit à une liste d'attente très importante, qui implique également un délai

d'attente très long. Dans son courrier au recourant du 27 mai 2010, le comité

de direction précisait que 250 personnes étaient déjà dans l'attente d'une

autorisation de type A. Le recourant, dans son mémoire de recours (p. 12),

évoque une durée d'attente de 15 à 20 ans. Dans son mémoire de réponse (p. 7),

l'autorité intimée reconnaît que "chacun pourra admettre que le délai

nécessaire pour obtenir une autorisation A soit insatisfaisant". Elle

précise cependant que ce délai serait inférieur aux 15 à 20 ans allégués par le

recourant, sans préciser un ordre de grandeur. Le document intitulé "révision

partielle de la réglementation sur le service des taxis", établi le 4

septembre 2012, mentionne cependant bien un temps d'attente de 15 ans (p. 1). On

constate par ailleurs que la situation a évolué défavorablement, dans la mesure

où en 1991, la liste d'attente comportait 180 candidats, pour un temps

d'attente moyen de 12 ans (rapport de la commission administrative du 4

novembre 1991 sur la révision des critères d'attribution des autorisations A,

p. 2). A n'en pas douter, on se trouve actuellement, avec cette durée de 15

ans, au-delà du délai "raisonnable" évoqué par la jurisprudence du

Tribunal fédéral (ci-dessus consid. 5b).

bb) Dans l'arrêt GE.2006.0016, l’ancien

Tribunal administratif avait retenu que l'on ne pouvait reprocher aux autorités

compétentes de n'avoir pas encore réformé ce système, une année seulement après

la dernière jurisprudence topique du Tribunal fédéral. En l'espèce, le temps

écoulé depuis ces différentes jurisprudences était largement suffisant pour

permettre une réforme du système réglementaire. L'autorité intimée s'appuie d'ailleurs

sur différentes modifications adoptées en 2012 pour affirmer que le système a

évolué en direction d'une meilleure rotation des autorisations de type A (ci-dessus

consid. 5a/dd). Le but de la révision partielle adoptée en 2012 était

d'ailleurs précisément de modifier "le rythme de rotation des détenteurs

d'autorisation A" (document intitulé "révision partielle de la

réglementation sur le service des taxis" du 4 septembre 2012, p. 1). Ces

modifications vont sans doute dans la bonne direction. En particulier, les

possibilités de transfert d'autorisations ont été limitées. Ainsi, la

possibilité d'un transfert entre employeur et employé après cinq années de

rapports de service (ancien art. 19 al. 2 let. c PARIT), que le recourant

critique tout particulièrement (mémoire de recours p. 9), a été supprimée. Dans

l'ensemble, les modifications adoptées en 2012, qui sont les seules intervenues

depuis 2002, apparaissent toutefois largement insuffisantes et ne sont pas de

nature à modifier de façon sensible le délai d'attente qui prévaut

actuellement. La problématique des transferts d'autorisations est en effet loin

de constituer le seul facteur à l'origine de la paralysie du système actuel. De

plus, les autres modifications adoptées en 2012 restent sporadiques. Ainsi, les

modifications des art. 40 RIT (al. 2: clarification de l'obligation d'assumer

personnellement la conduite du véhicule; al. 3: limitation des durées de

dispense de conduite personnelle; al. 4: limitation à l'âge de 75 ans pour les

titulaires d'autorisation de type A) et 41 RIT (limitation de la forme de

collaboration avec des tiers) ne peuvent avoir qu'un effet marginal sur le taux

de rotation des autorisations de type A. En particulier, c'est en l'espèce le

renouvellement quasi automatique de ces autorisations au terme de la durée

prévue à l'art. 18 RIT qui est à l'origine de la situation actuelle dans

l'agglomération lausannoise. Cette pratique revient à priviliégier de façon

contraire à l'égalité de traitement entre concurrents les personnes, physiques

ou morales, qui détiennent déjà une telle autorisation. Il s'agit précisément

de la situation visée par le Tribunal fédéral dans la jurisprudence précitée

(ci-dessus consid. 5b).

L'autorité intimée semble soutenir

qu'il n'y aurait pas d'alternative au système actuel et que le délai d'attente

très important qui prévaut actuellement serait la conséquence du numerus clausus.

Cette opinion ne peut être suivie. Ainsi, certaines communes vaudoises ont

procédé à une réforme de fond de leur système d'attribution des autorisations

de type A, tout en maintenant le principe d'un numerus clausus. Tel est par

exemple le cas de la commune de Payerne. Le nombre d'autorisations de type A y

est limité à une par entreprise individuelle et à quatre par entreprise

collective (art. 7 al. 3 du nouveau règlement concernant le service de taxi(s),

élaboré en 2009). L'autorisation est accordée pour cinq ans. A l'échéance de

cette durée, afin d'assurer la rotation des autorisations de type A et de

réaliser les exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement et

de liberté économique, la municipalité peut refuser le renouvellement des

autorisations de type A aux exploitants qui en ont été titulaires pendant la

plus longue période depuis la dernière date de délivrance, pour les proposer

aux requérants en tête de liste d'attente (art. 9 al. 10 et 11 et art. 12 du

règlement précité). Des systèmes similaires ou en partie similaires ont

également été choisis récemment par d'autres communes vaudoises, telles Nyon,

Leysin, Aigle et Yverdon-les-Bains.

Dans le cas de la Commune de Nyon,

la modification réglementaire a fait suite à plusieurs arrêts du Tribunal

fédéral et de l’ancien Tribunal administratif, qui avaient constaté que le

système d'attribution des autorisations de type A ne respectait pas la garantie

de la liberté économique (not. arrêts 2P.8/2006 du 29 août 2006;2P.77/2001 du

28.

juin 2001; GE.2006.0008 du 21 août 2006; cf. ég., concernant le nouveau

règlement et sa constitutionnalité: CCST.2007.0003 du 7 mars 2008; GE.2008.0004

du 9 juillet 2009). Contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, le

système qui prévalait à Nyon avant cette modification réglementaire n'a pas été

modifié uniquement en raison du fait qu'une seule compagnie de taxis détenait

les trois quarts des autorisations de type A, en position de quasi-monopole.

Dans l'arrêt de l’ancien Tribunal administratif précité, il avait en effet été

retenu que le système de la liste d’attente fondée sur

l’ancienneté de la requête ne remplissait pas les conditions de l'égalité entre

concurrents, dans la mesure où il empêchait tout candidat à l’obtention d’une

autorisation de type A d’exercer son activité dans un délai raisonnable (GE.2006.0008 du 21 août 2006 consid. 5b). La situation était donc à

cet égard pleinement comparable au cas présent. Si le problème du

quasi-monopole a donné lieu à une limitation du nombre d'autorisations de type

A par entreprise collective, la redistribution des autorisations au terme d'une

durée de cinq ans tend précisément à permettre une rotation effective de

celles-ci.

Il n'y a bien évidemment pas lieu

de se prononcer sur la constitutionnalité des nouveaux systèmes adoptés par les

communes susmentionnées, ni d'enjoindre à l'autorité intimée d'adopter nécessairement

un système similaire. Dans tous les cas, les conditions d'octroi et de

renouvellement des autorisations de type A doivent être fonction des

particularités du lieu dans lequel elles ont vocation à s'appliquer. Il s'agit

uniquement en l’occurrence de démontrer que des alternatives au système rigide

en vigueur dans l'agglomération lausannoise sont envisageables.

6.

Les considérations qui précèdent imposent

d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée, dans la mesure où

celle-ci se fonde sur des dispositions réglementaires et une pratique

incompatibles avec l'égalité entre concurrents protégée par la garantie de la

liberté économique. La cour de céans n'ayant pas à se substituer à l'autorité

intimée en se prononçant sur l'octroi d'une autorisation de type A en faveur du

recourant (cf. consid. 3a), le dossier lui sera renvoyé, à charge pour elle de

rendre une nouvelle décision en application d'un système conforme à la garantie

constitutionnelle de la liberté économique.

Dans ces conditions, il n'y a plus

lieu d'examiner le dernier grief soulevé par le recourant, selon lequel

l'utilisation d'une liste d'attente établie selon la date d'inscription et la

durée en mois de l'activité ne reposerait pas sur une base légale suffisante.

7.

Au vu de l'issue du recours, le dossier doit

être renvoyé à l'autorité intimée, pour que celle-ci statue dans le sens des

considérants du présent arrêt. Les frais seront mis à la charge de l'Association

de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service

des taxis, qui succombe, de même qu'une indemnité de dépens, le recourant ayant

procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91

et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du Comité de direction de

l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du

service des taxis du 15 août 2012 est annulée et le dossier renvoyé à cette

autorité, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq

cents) francs est mis à la charge de l'Association de communes de la

région lausannoise pour la réglementation du service des taxis.

IV.

Une indemnité de dépens de 2'500 (mille cinq

cents) francs, en faveur de X.________, est mise à la charge de l'Association

de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service

des taxis.

Lausanne, le 3 décembre 2013

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.