GE.2012.0194

CDAP - GE.2012.0194 - 2013-11-07 - A. X._, Y._ SA/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Service de la police du commerce Direction des Sports, intégration

7 novembre 2013Français17 min

Discothèque dont les clients forment régulièrement un attroupement sur la voie publique, pendant la nuit (avenue Benjamin-Constant et Place St-François). L'intérêt public lié à la sécurité et à l'ordre publics justifie que le SPECo impose des mesures à l'exploitant de la discothèque pour prévenir tout danger. Cela consiste à définir un périmètre de sécurité et imposer la présence de personnel de sécurité pour veiller à ce que les clients soient maintenus dans ce périmètre et ne débordent pas sur la voie publique. L'art. 53 al. 2 LADB donne à la mesure une base légale suffisante. La pesée des intérêts en présence confirme la solution retenue, qui n'est pas disproportionnée. En particulier, le périmètre de sécurité n'est pas trop étendu.

Faits

Vu les faits suivants

Z.________ est propriétaire de la parcelle n°2********

de 1********. Sur ce bien-fonds sis à la Place 3********, est édifié un

bâtiment voué à l’habitation et au commerce.

Le 8 mars 2006, le Département de l’économie (devenu

dans l’intervalle le Département de l’économie et du sport, ci-après: le

Département) a, en application de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et

débits de boissons (LADB, RSV 935.31), délivré une licence pour le night-club à

l’enseigne «B.________», dont les locaux se trouvent dans les sous-sols du

bâtiment dont Z.________ est la propriétaire. Cette licence au sens de l’art.

34 LADB comprenait une autorisation d’exercer, accordée à C.________, et une

autorisation d’exploiter, octroyée à la société Y.________ S.A. (ci-après: Y.________).

Le 2 juillet 2008, le Département a accordé la licence pour l’exploitation de

B.________, ainsi que pour la discothèque «D.________», dont les locaux se

trouvent au rez-de-chaussée et au premier étage du même bâtiment que celui qui

abrite B.________. Ces deux décisions désignent A. X.________ comme titulaire

de l’autorisation d’exercer et Y.________ de l’autorisation d’exploiter. Cette

décision a fait l’objet de l’arrêt rendu le 3 décembre 2009 par le Tribunal

cantonal (cause GE.2008.0163). Le 17 décembre 2009, à la suite de cet arrêt, le

Département a délivré une licence pour l’exploitation de B.________ et une

autre pour l’exploitation du D.________. Ces deux décisions désignent A.

X.________ comme titulaire de l’autorisation d’exercer et Y.________ de

l’autorisation d’exploiter.

Le 5 avril 2012, à la suite de la réunion des

locaux du B.________ et du D.________, le Département a délivré une nouvelle

licence pour les deux établissements (à l’enseigne du D.________-B.________),

portant sur deux night-clubs, (l’un d’une capacité de 150 personnes, l’autre de

400 personnes, personnel compris), ainsi qu’un fumoir provisoire. La validité

de la licence a été limitée au 31 juillet 2012. Le 2 juin 2012, entre 2h et

2h15, le Groupe de prévention du bruit de la police municipale de Lausanne a

contrôlé la capacité du D.________-B.________. Il a relevé la présence de 431

personnes, soit 7,75% de plus que permis. Des photographies ont été prises à

cette occasion. A raison de ces faits, le Préfet de Lausanne a rendu, le 27

juin 2012, une ordonnance pénale par laquelle il a reconnu A. X.________

coupable de violation de la LADB et l’a condamné à une amende de 300 fr. Cette

ordonnance est entrée en force. Le 28 septembre 2012 vers 1h30, la police

municipale a constaté qu’un «nombre impressionnant» de fêtards se trouvait sur

la chaussée devant le D.________-B.________. Les deux premières voies de

circulation, ainsi que la voie du bus étaient occupées par les noctambules. Les

responsables de la sécurité du D.________-B.________ ont expliqué aux policiers

qui sont intervenus être complètement dépassés par l’affluence des clients.

Le 12 octobre 2012, le Département a délivré une

nouvelle licence pour l’exploitation du D.________-B.________, portant sur deux

nights-clubs et un fumoir provisoire. La capacité totale maximale de

l’établissement est de 550 personnes (y compris le personnel). La validité de

la licence est limitée au 31 mars 2013. Elle comprend les conditions fixées

dans un courrier adressé le 12 octobre 2012 par le Département à A. X.________

pour Y.________, soit la mise en place d’un concept de sécurité, prévu comme

suit:

«1. Veiller et maintenir les clients sur le

trottoir dans le périmètre suivant : bas des escaliers ******** jusqu’à la

pharmacie ********, sise à la place 3********, tout en laissant un passage pour

les citoyens lambdas;

2. Prévoir 3 personnes pour ce travail;

3. Les vendredi et samedi de 23h00 à 5h30 ou

jusqu’à ce que la clientèle quitte les lieux».

A. X.________ et Y.________ ont recouru contre

la décision du 12 octobre 2012, dont ils demandent l’annulation en tant qu’elle

leur impose le concept de sécurité. Le Service de la promotion économique et du

commerce (SPECo), se déterminant pour le Département, propose le rejet du

recours. Le Service de la police du commerce de la Commune de Lausanne (PCCom) en

fait de même. Invités à répliquer, les recourants ont maintenu leurs

conclusions.

Le Tribunal a tenu une audience avec inspection

locale le 10 juillet 2013 à 1********. Il a entendu Me Gilles Robert-Nicoud,

pour les recourants; Mme E.________, pour le SPECo; Mme F.________ et M. G.________,

pour la PCCom; le sergent H.________, de la Police municipale de Lausanne.

Après l’audience, la PCCom a produit les

concepts de sécurité relatifs aux établissements «I.________» et «J.________».

Les parties se sont déterminées sur ces pièces et l’ensemble de la procédure.

Le 9 octobre 2013, le juge instructeur a rejeté la demande de mesures

provisionnelles présentée par la PCCom.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon les recourants, la condition relative à la

mise en place d’un concept de sécurité, assortie à la licence octroyée le 12 octobre

2012, serait dépourvue de base légale et disproportionnée. Ils se plaignent

ainsi, de manière implicite, d’une atteinte à leur liberté économique, en lien

avec l’exploitation du D.________-B.________.

2.

a) La liberté économique est garantie (art. 27 al.

1.

Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée

exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu

(art. 26 al. 2 Cst/VD; ATF 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385; 137 I 167 consid.

3.1

p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204, et les arrêts cités), notamment

l’exploitation d’établissements publics soumis à la LADB (arrêts GE.2010.0214

du 12 septembre 2011; GE.2008.0244 du 6 janvier 2011). Elle est invocable aussi

bien par les personnes physiques que morales (ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135;

131.

I 223 consid. 4.1 p. 230ss). La liberté économique n'est toutefois pas

absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être

justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la

proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts

d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1 p.

12; 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43, et les

arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à

protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la

bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 204; 131 I 223 consid.

4.2

p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts

cités).

b) L’exploitation des établissements ne doit pas être de nature à troubler de

manière excessive la tranquillité

publique; les titulaires de la licence ou de l’autorisation simple doivent

veiller au respect de celle-ci dans l’établissement et à ses abords immédiats

(art. 53 al. 2 LADB). Cette disposition donne une base légale aux mesures

ordonnées par le Département, imposant aux titulaires de la licence un concept

de sécurité, applicable dans un périmètre déterminé, y

compris l’obligation d’y affecter du personnel (arrêts GE.2010.0214 et GE 2008.0244, précités). La question de savoir si la

mesure critiquée peut aussi se fonder sur des prescriptions du droit communal

(réservé à l’art. 53 al. 1 LADB), comme le soutient le Service de la police du

commerce de la Commune de Lausanne dans sa réponse au recours, souffre de

rester indécise, car la décision attaquée ne s’y réfère pas.

3.

a) Le concept litigieux, tel que décrit dans le

courrier du Département du 12 octobre 2012, vise à assurer la sécurité et la

tranquillité publiques à l’intérieur du D.________-B.________ et aux abords de

celui-ci, soit le bas de l’avenue 4********, la portion de la rue 3********,

entre les escaliers ******** et la pharmacie qui se trouve au n°******** de la

rue 3********, soit un périmètre d’environ 40m de long et 5m de large. La

mesure critiquée a un double but, interne et externe à l’établissement. Il

s’agit de garantir le respect des normes de capacité (de 550 personnes en l’occurrence);

une affluence excessive va à l’encontre des règles de sécurité, car elle crée

par elle-même des risques de débordements qui peuvent dégénérer, et compromet

les règles en matière de police du feu et de tranquillité des habitants du

quartier, notamment en termes de bruit, ainsi que la sécurité du trafic des

usagers des voies publiques adjacentes. En particulier, il existe le risque que

les clients du D.________-B.________ qui sortent sur la voie publique, pour y

fumer et boire, causent des attroupements sur le bas de l’avenue 4******** et

la Place 3********. Ils gênent ainsi la circulation automobile, constante à cet

endroit, y compris la nuit jusqu’à 5h. L’alcool aidant, le danger de heurts

entre les noctambules et les automobilistes s’accroît avec l’avancement de la

soirée et de la nuit. Les incidents des 2 juin et 28 septembre 2012 ont

déterminé l’intervention du Département. La situation ne s’est pas améliorée

depuis le prononcé de la décision attaquée. Lors de l’audience du 10 juillet

2013, la Police municipale a produit le rapport établi le 9 juillet 2013 par le

sergent-major K.________. Il en ressort que les noctambules occupent la

chaussée pendant la nuit, malgré la barrière (de type «vauban») installée à

proximité et les interventions du personnel de sécurité. L’action de la police

produit ses effets aussi longtemps qu’elle dure, après quoi, tout revient dans

le désordre. Le dossier photographique produit par la police municipale est

éloquent, notamment pour ce qui concerne la nuit du 28 septembre 2012 et celle

du 21 juin 2013. On y voit des dizaines de personnes occuper le trottoir devant

le D.________-B.________, ainsi qu’une portion de la rue, fumant, palabrant,

téléphonant, buvant. Il s’agit d’un véritable attroupement de badauds, et non du

déambulement de passants. Le trouble à l’ordre et la sécurité publics que

représente ce phénomène, ainsi que la nécessité de prévenir tout débordement

constitue l’intérêt public qui justifie la mesure critiquée. Le fait que

l’établissement en question ait fait l’objet de contrôles qui ont révélé

l’inobservation des normes de bruit, s’agissant de la musique diffusée, ou la

violation de l’interdiction du travail au noir et des règles du droit du

travail, ne sont pas décisives à cet égard.

b) La notion «d’abords immédiats» à laquelle se réfère

l’art. 53 al. 2 LADB est juridiquement indéterminée. Cela

étant, le périmètre du concept de sécurité ne peut

s’étendre trop au loin, ce que souligne l’adjectif «immédiats». Au-delà d’un

rayon de quelques mètres, les éventuelles difficultés rencontrées relèvent du maintien de l’ordre public, qui

est du ressort de la police (arrêts GE.2010.0214 et

GE.2008.0244, concernant des établissements de

Montreux, dans lesquels les périmètres ont été jugés

trop étendus). Lors de l’inspection locale du 10

juillet 2013, le Tribunal a pu se rendre compte que,

contrairement à ce qu’allèguent les recourants, le périmètre

du concept de sécurité délimité

par le SPECo, comprenant quelques dizaines de mètres carrés, n’est

certainement pas trop vaste par rapport à l’objectif visé, qui est d’éviter la

formation d’attroupements sur le trottoir du bas de l’Avenue 4******** et de la Place 3********. Le ch. 1

du concept de sécurité imposé par la décision attaquée doit dès lors être

maintenu.

c) Les recourants font valoir que les clients qui occupent occasionnellement la chaussée sont aussi ceux d’autres établissements voisins, à l’enseigne du «J.________» , du «L.________» et du «I.________». Ils se plaignent à cet égard d’une

inégalité de traitement.

aa) Il y a

inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs

sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des

règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas

nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être

établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à

prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345

consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

bb) Après l’audience du 10 juillet

2013, la PCCom a produit les concepts

de sécurité concernant le night-club «J.________», ainsi que celui concernant le

café-restaurant à l’enseigne «Le L.________ et I.________ Bar». Les

recourants ont pu se déterminer à leur propos. «J.________», d’une capacité de 300 personnes, est ouvert tous les jours de 17h à

3h. Cinq agents de sécurité doivent être présents (soit

deux à l’intérieur et trois à la porte et à l’extérieur) le jeudi, sept les

vendredis et samedis (soit quatre à l’intérieur et trois à la porte et à

l’extérieur, notamment pour prêter main forte aux agents de sécurité du D.________-B.________). «Le L.________ et I.________ Bar», d’une capacité de 162 personnes est ouvert

de 5h à 24h du lundi au jeudi, et de 6h30 à 24h les vendredis et samedis; ces

jours-là, un agent de sécurité doit être présent à l’extérieur. Il résulte de

cela que le nombre total d’agents de sécurité que les trois établissements

doivent mettre à disposition à l’extérieur de leurs locaux, soit à proximité

immédiate de la zone de sécurité délimitée par le SPECo, selon la décision

attaquée, est de sept personnes jusqu’à 24h (soit trois du «J.________», un du «L.________ et I.________ Bar» et trois

du D.________-B.________), de six

jusqu’à 3h (soit trois du «J.________»

et trois du «D.________-B.________»)

et de trois après 3h (soit ceux du D.________-B.________). Lorsque le «L.________ et I.________ Bar» ferme, à minuit, ses clients qui

souhaitent continuer à se divertir à proximité peuvent se rabattre sur «J.________», jusqu’à 3h, ou sur le «D.________ B.________». Il suit de là que

l’immense majorité des noctambules qui provoquent, tard dans la nuit, les

attroupements auxquels la décision attaquée veut mettre fin, provient du D.________-B.________. L’estimation faite par le

sergent H.________ lors de l’audience du 10 juillet 2013, qui estime cette part à 85%,

paraît correcte. Sur cette base, il est logique d’imposer au D.________-B.________, qui est l’établissement

qui, des trois considérés, a la plus grande capacité et ferme le plus tard,

d’assurer la mise en œuvre du concept

de sécurité. Que le personnel actuellement disponible au D.________-B.________ ne suffise pas à endiguer et à disperser le flot des badauds qui encombrent le trottoir, n’est pas

contesté. Les agents en place ont plusieurs fois indiqué aux policiers être

dépassés par la situation, comme le confirme le rapport de la Police municipale

relatant l’incident du 28 septembre 2012. Les ch. 2 et 3 des

conditions fixées dans la décision attaquée doivent être maintenus.

4.

Les recourants invoquent le principe de la

proportionnalité.

a) Selon celui-ci, une mesure

restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de

l’aptitude), lesquels ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive

(règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute

restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre

ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la

proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence

– ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I

87.

consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

b) Les recourants ont proposé des mesures alternatives, consistant à

placer des poteaux métalliques reliés par des chaînes devant leur établissement, quitte pour eux à les

installer tous les soirs et les

enlever en fin de nuit. Pour le Tribunal qui a inspecté les lieux, une telle mesure serait insuffisante. Une simple barrière n’est pas

de nature à dissuader la foule d’affluer; elle ne permettrait pas de canaliser

les badauds pour éviter tout débordement sur l’avenue 4******** et la rue 3********. Il est même possible qu’une telle

installation conforte les clients du D.________-B.________ dans l’idée que le

trottoir ainsi délimité serait devenu une sorte d’extension du club, à l’instar

d’une terrasse, dont ils pourraient disposer librement.

De même, la barrière (dite «vauban») existante n’a

pratiquement pas d’effet dissuasif, comme le montre le lot de photographies

joint au dossier.

c) Les recourants tiennent les

coûts de la mesure imposée par le concept de sécurité pour prohibitifs.

aa) Dans

leurs déterminations finales du 4 septembre 2013, les recourants, tablant sur

un coût horaire de 20 à 25 fr., estiment les coûts supplémentaires à 985,50 fr.

en moyenne par week-end, soit en moyenne à 52'746 fr. par an. Comparé au

chiffre d’affaires d’une discothèque d’une capacité de 550 personnes, ouverte jusqu’à

5h le week-end, ce montant n’est assurément pas excessif par rapport à

l’intérêt public en jeu (soit la sécurité des noctambules).

bb) Au

regard de la nécessité d’assurer la sécurité du public aux abords du D.________-B.________, et notamment de prévenir

tout risque d’interférence avec le trafic automobile empruntant l’Avenue 4******** et la Place 3********, les autorités cantonale et

communale doivent prendre les mesures qui s’imposent. Celles qui ressortent de

la décision attaquée répondent à l’intérêt public et restent proportionnées.

Les recourants ne sauraient opposer leur propre vision de la sécurité publique

aux autorités qui en ont la charge. Si les mesures prévues par la décision

attaquée ne produisent pas l’effet escompté, il faudra envisager des mesures

encore plus restrictives, telles que la limitation des horaires d’exploitation,

voire la fermeture (provisoire ou définitive) de l’établissement.

5.

Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision

attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge des recourants (art. 49 de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV

173.

). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 52, 55 et 56 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 12 octobre 2012 par le

Département de l’économie et du sport est confirmée.

III.

Un émolument de 3'000 fr. est mis à la charge

des recourants.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 novembre 2013

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.