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Décision

GE.2013.0003

CDAP - GE.2013.0003 - 2015-02-25 - X._____ Sàrl c/ECA, AY.__, BY._____, Police Riviera, Département de l'économie et du sport, Municipalité de Montreux

25 février 2015Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Les époux AY.________ et BY.________ sont copropriétaires, à raison

de 50% chacun, de la parcelle n°******** du cadastre de la Commune de Montreux, située à la rue ******** à 1********. Ils ont acquis ce bien fonds le 2

juillet 2008. Un bâtiment d’habitation avec affectation mixte est érigé sur ce

terrain. Ce bâtiment abrite un établissement public, le café-restaurant « X.________ »,

exploité par la société « X.________ Sàrl

(ci-après: X.________ ou la société).

B.

AZ.________ et BZ.________ sont

les associées-gérantes de la société depuis le 1er septembre 2011. X.________

a repris le fonds de commerce de A.________, qui était au bénéfice d’un bail à

loyer pour l’exploitation d’un café-restaurant comprenant une salle de café à

boire de 60 places et une terrasse de 8 places pour un loyer de 1523 fr. par

mois, qui a été augmenté à 1682 fr. en novembre 2008,

C.

Dans le courant de l’été 2011, AZ.________ et BZ.________ ont effectué

des travaux de transformation de l’établissement, qui ont notamment consisté à

déplacer la cuisine dans l’ancienne salle à manger, où se trouvait une issue donnant

sur l’extérieur que l’ancien gérant avait condamné avec du bois et des

matériaux métalliques. Comme ces éléments n’étaient pas adaptés à la nouvelle

affectation, AY.________ et BY.________ ont chargé un professionnel de procéder

à la fermeture de cette ouverture par un mur en maçonnerie (voir la facture de

l’entreprise B.________ Sàrl du 22 août 2011).

D.

En date du 18 octobre 2012, le Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux a écrit la lettre suivante aux propriétaires AY.________ et BY.________ :

« (…) Cet

espace peut accueillir 60 personnes. Les prescriptions de protection incendie

exigent une sortie de secours par tranche de 50 personnes. En conséquence, la

sortie de secours au droit de la cuisine de l’établissement doit être réalisée.

Nous vous prions dès lors de réaliser

ces travaux d’ici au 16 novembre 2012. Une inspection aura lieu le 16 novembre

2012 à 16h. Nous vous saurions gré d’assister à cette dernière ou de vous y

faire représenter.(…) »

E.

X.________ a procédé, à ses propres frais, à l’ouverture de l’ancienne

issue de secours dans la cuisine afin de se conformer aux directives de la Commune de Montreux. En date du 9 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport,

par l’intermédiaire de la Police cantonale du commerce, a délivré à la société

une licence de café-restaurant pour exploiter un local commercial d’une surface

d’environ 150 m², comprenant une salle de consommation de 50 places, une salle

à manger de 10 places et une terrasse de 8 places. L’autorisation d’exercer a

été établie en faveur de BZ.________ et l’autorisation d’exploiter a été

accordée à « X.________ » Sàrl. La durée de validité de la licence a

été fixée du 1er décembre 2012 au 30 novembre 2017.

F.

Dans l’intervalle, les propriétaires prétendent s’être entretenus, à la

fin du mois d’octobre 2012, avec un responsable du Service d’urbanisme et du

Service de défense incendie et secours (SDIS) de la commune de Montreux, ainsi

qu’avec une entreprise de maçonnerie, sans la présence des exploitantes, qui

auraient été avisées de cette séance. Les représentants de l’autorité communale

auraient alors constaté qu’il n’était pas possible, pour des raisons de risques

d’incendie, de créer la sortie de secours à l’emplacement prévu dans la

cuisine.

G.

La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a adressé le 16

novembre 2012 la lettre suivante à la société :

« (…) En

collaboration avec M. C.________ du Service de défense incendie et de secours

(SDIS) une nouvelle appréciation de la situation a abouti aux constatations

suivantes :

- avant

travaux, la porte de sortie sud-est de l’établissement équipait une salle à

manger pour 10 personnes ;

- la

cuisine du restaurant a pris place à cet espace « salle à manger » et

la porte a été cancellée ;

- Selon

les prescriptions de protection incendie, une voie d’évacuation ne peut

transiter dans un lieu à risque (une cuisine professionnelle est considérée

comme un lieu à risque) ;

- Dans ces

conditions, l’établissement ne peut être équipé que d’une seule sortie de

secours.

Compte tenu de ce qui précède,

nous demandons que la licence de votre établissement limite à 50 le nombre de

places et vous prie de faire le nécessaire dans ce sens auprès de la Police du commerce ».

H.

La société a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès de

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le

tribunal) le 17 décembre 2012, recours qu’elle a retiré le 3 janvier 2013 pour

tenir compte du fait que seule la Police cantonale du commerce avait la

compétence de limiter le nombre de places dans l’établissement public (dossier

GE.2012.0227).

I.

Le 22 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, Police

cantonale du commerce, a annulé la licence délivrée le 9 novembre et il a délivré

une nouvelle licence d’exploitation portant sur une salle de consommation de 40

places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places.

J.

a) La société a recouru contre cette décision le 7 janvier 2013. Elle

conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la

licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012, à ce que la capacité

d’accueil du café-restaurant « X.________ » soit maintenue à 60

places, à la délivrance d’une nouvelle licence en ce sens, à ce que les voies

d’évacuation actuellement existantes soient maintenues en l’état et à ce que

les frais relatifs à l’ouverture de la seconde sortie de secours dans la

cuisine soient mis à la charge des propriétaires de l’immeuble; subsidiairement

elle conclut à ce que la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012

soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité administrative de première

instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

b) Par lettre du 11 février 2013, la Police cantonale du commerce a requis une suspension de la procédure de recours jusqu’au 31

mars 2013 ; les parties ayant convenu d’organiser une visite locale de

l’établissement le 21 février 2013, en présence d’un expert de l’Etablissement

cantonal d’assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), d’un

représentant du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux et d’un représentant de la « Police Riviera ». Elle a précisé

que cette visite avait pour objectif de déterminer la capacité d’accueil de

l’établissement, à savoir si elle correspondait à celle fixée dans la décision

de la Commune de Montreux du 16 novembre 2012 ou si elle pouvait être modifiée.

c) Le 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a déposé ses déterminations et indiqué au juge instructeur qu’il

ressort du rapport établi par l’expert en prévention auprès de l’ECA qu’en

l’état actuel des locaux, la capacité d’accueil de l’établissement « X.________ »

ne saurait aller au-delà de 50 personnes, compte tenu du fait qu’une seule

issue de secours peut être considérée comme telle, à savoir celle donnant

directement sur la rue ********, celle passant par la cuisine n’étant pas

admise comme voie d’évacuation au sens des directives en vigueur.

d) La société s’est déterminée sur cette écriture et

elle conclut à l’annulation de la décision du 22 novembre 2012 en invoquant le

fait que son bail commercial prévoit l’exploitation d’un café-restaurant de 60

places assises et non de seulement 50.

e) Par lettre datée du 13 septembre 2013, les

propriétaires AY.________ et BY.________, tiers intéressés dans la présente

procédure, ont fait part de leurs observations. Ils concluent, avec suite de

dépens, au rejet des conclusions tant principales que subsidiaires de la

recourante.

K.

a) Le tribunal a tenu une audience, avec inspection locale, le 20

septembre 2013, en présence des parties ainsi que des tiers intéressés, du

représentant du Service de l’urbanisme de la commune de Montreux, d’une

représentante de la Police du commerce Sécurité Riviera et d’un représentant de

l’ECA. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal d’audience :

« (…)

Le président

demande au représentant de l’ECA de se déterminer sur l’objet du litige. Il

déclare que selon les directives en matière de voies d’évacuation, une seule

issue de secours est exigée pour un établissement public pouvant accueillir 50

personnes, au-delà il faut que l’établissement public dispose de deux issues de

secours. Il précise qu’une issue de secours ne peut aucunement passer par un

local à risques et explique que pour ce motif la deuxième issue de secours

envisagée par les recourantes, soit la porte se trouvant dans la cuisine, ne

peut pas être considérée comme une issue de secours.

Me Neeman fait

observer qu’il y a une autre issue de secours possible par le sous-sol, vers

les caves. Le représentant de l’ECA déclare qu’il faudra voir sur place, il

rappelle la nécessité de l’existence d’un couloir protégé vers les caves et que

cette issue mène vers l’extérieur. Il explique qu’un escalier en dur n’est pas

un obstacle pour la création d’une voie

Me Dénéréaz

Luisier déclare que ses clients ont fait murer la porte de la cuisine donnant

sur l’extérieur car ils souhaitent installer un ascenseur à cet emplacement.

Elle précise qu’auparavant la cuisine ne se trouvait pas à l’emplacement

actuel, que ce sont les recourantes qui de leur propre chef auraient décidé de

la déplacer. M. D.________ explique que l’immeuble a subi, en 2009, des

transformations et que la pièce qui abrite actuellement la cuisine était une

salle à manger et que par conséquent la porte donnant sur l’extérieur pouvait

être considérée comme une issue de secours. Il précise que ni les recourantes,

ni les propriétaires n’ont déposé une demande de permis de construire. Les

tiers intéressés réitèrent que les recourantes auraient effectué les travaux de

déplacement de la cuisine sans obtenir leur autorisation. Les recourantes

réitèrent que M. AY.________ les a obligé à déplacer la cuisine car le canal de

ventilation le gênait puisqu’il habite juste au-dessus du restaurant.

(…)

Me Neeman relève

qu’il existe un projet pour créer une issue de secours par la vitrine donnant

sur la rue ******** et que les tiers intéressés ont signé les plans de

transformation. Les recourantes expliquent que cette solution leur permettrait

de conserver 60 places à l’intérieur de leur établissement. Me Dénéréaz Luisier

déclare que ses clients n’ont pas l’intention d’effectuer le moindre

aménagement étant donné que le bail a été résilié.

Le représentant

de l’ECA explique qu’une issue de secours par la vitrine paraît envisageable,

il précise que celle-ci ne doit toutefois pas être entravée par une table ou

des chaises. Il relève qu’il n’est donc pas exclu que le nombre de places soit

inférieur à 60.

(…)

Le tribunal et

les parties visitent l’ancienne cuisine qui sert actuellement de salle à manger,

une table pour huit personnes est dressée. Elle contient également un

distributeur de cigarettes. M. AY.________ explique que sa terrasse se trouve

juste au-dessus de cette pièce.

Le tribunal et

les parties se déplacent vers la cuisine. Il est constaté que les recourantes

ont procédé à l’installation d’une cuisine professionnelle, dont le coût s’est

élevé, selon elles, à environ 60'000 fr. grâce à l’acquisition de matériel

d’occasion.

Le tribunal et

les parties examinent la porte de secours litigieuse. Il est constaté que

celle-ci est ouverte et contient une inscription « issue de

secours ».

(…)

Le tribunal et

les parties se déplacent jusqu’à la buanderie de l’immeuble, qui est accessible

depuis l’extérieur. Les recourantes expliquent ne plus avoir accès à cette

pièce depuis l’intérieur du restaurant car M. AY.________ a condamné l’accès.

Elles précisent ne plus pouvoir utiliser la machine à laver. M. AY.________

explique qu’il a pris cette décision pour des raisons de sécurité, étant donné

que l’installation électrique effectuée par les recourantes ne serait pas

réglementaire.

M. AY.________

ouvre la porte, laquelle débouche sur un couloir où se trouvent plusieurs

caves.

Le président

demande au représentant de l’ECA si cette issue pourrait être considérée comme

une issue de secours. Le représentant de l’ECA déclare qu’a priori oui, mais

qu’il faut prévoir des parois anti-feu ainsi que des portes anti-feu. En

inspectant les lieux, le représentant de l’ECA déclare que cette issue ne peut

pas être admise comme issue de secours car il faut passer par le carnotzet des

tiers intéressés, qui est une propriété privée.

Le tribunal et

les parties retournent à l’intérieur du restaurant et descendent au sous-sol,

qui pourrait offrir une issue de secours par le local technique, or celui-ci

est pour l’instant aussi condamné par M. AY.________. Me Dénéréaz Luisier

déclare que les recourantes pensent qu’elles ont le droit d’avoir accès au

local technique alors que tel ne serait pas le cas. Les recourantes le

contestent en invoquant le fait qu’elles ont payé l’installation des compteurs

et qu’elles souhaitent dès lors pouvoir vérifier les relevés. Me Dénéréaz

Luisier fait observer que le contrat de bail ne porterait que sur deux locaux

en sous-sol et non quatre.

Le tribunal et

les parties examinent l’option consistant à aménager une issue de secours par

la vitrine donnant sur la rue ********. Le représentant de l’ECA déclare que

cet aménagement est possible et peut être considéré comme une issue de secours.

Il indique que cela aura pour conséquence une réduction du nombre de places

assises sur la terrasse.

Me Dénéréaz

Luisier relève que cette procédure de régularisation nécessite l’accord des

propriétaires et que ses clients ne sont pas disposés, pour les motifs évoqués

ci-dessus, à autoriser les travaux d’aménagement.

Me Neeman

interpelle les autorités concernées sur le fait qu’à Montreux quatre ou cinq

établissements publics ont des sorties de secours par la cuisine. Il demande

que les autorités se prononcent sur cet aspect.

(…) ».

b) Les parties ont eu la possibilité de se

déterminer sur le contenu du procès-verbal d’audience. La Police cantonale du commerce a indiqué au juge instructeur, par lettre du 30 octobre 2013,

qu’en l’état actuel de ses données elle n’avait pas connaissance

d’établissements pour lesquels une sortie de secours traverserait la cuisine.

Le 31 octobre 2013, la recourante a estimé que la décision du 22 novembre 2012 était

disproportionnée car d’autres établissements publics disposeraient d’une issue

de secours par la cuisine; pour appuyer ses dires, elle a indiqué le nom de

quatre établissements publics. Les tiers intéressés ont fait part de leurs

observations en date du 31 octobre 2013, ils ont requis, à titre de mesures

d’instruction complémentaires, l’assignation et l’audition d’un témoin. Par

lettre du 20 décembre 2013, la Police cantonale du commerce s’est déterminée

sur la situation des quatre établissements publics mentionnés par la société.

Elle a indiqué que ces établissements publics répondent aux exigences légales,

pour l’un d’entre eux sous réserve d’un éventuel contrôle du Service de la

consommation et des affaires vétérinaires. Elle a confirmé qu’une sortie de

secours transitant par la cuisine n’est pas admissible par l’ECA sur la base

des normes de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie

(AEAI). L’ECA a transmis ses observations le 20 janvier 2014; il a indiqué que

les établissements publics mentionnés par la société n’avaient pas d’issue de

secours passant par la cuisine et réitéré qu’il n’est pas acceptable qu’une

issue de secours traverse un local à risque.

c) Le 4 février 2014, la société a produit un lot de

photographies concernant les établissements publics mentionnés dans leur lettre

du 31 octobre 2013. La Police cantonale du commerce a encore pris position le

17 février 2014 sur ces photographies.

Considérants

1.

Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours

est déposé en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme

fixées par l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le

fond.

2.

La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue. Elle

fait valoir que l’autorité intimée a rendu une décision la concernant sans lui

avoir demandé de prendre position, de s’expliquer.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.

29.

al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst/VD et 33ss LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit

de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir

des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès

au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre

connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; ATF 136 I 265 consid. 3.2; 136 V 351

consid. 4.4, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au

dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132

V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les arrêts cités). Subséquemment, le

droit de consulter le dossier s’étend à toutes les pièces sur lesquelles

l’autorité entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.2;1A.265/2006 du

14.

juin 2007 consid. 4.2). Les parties et leurs mandataires peuvent en tout

temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1 LPA-VD). La

consultation a lieu au siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs

particuliers, le dossier est adressé pour consultation aux mandataires

professionnels (art. 35 al. 3 LPA-VD) (GE.2012.0124 du 15 novembre 2012 consid.

2a; PS.2011.0047 du 4 mai 2012 consid. 1).

Le caractère formel du droit d'être

entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation

de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid.

2.

; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1, et les arrêts cités). A

titre exceptionnel, et pour autant qu’elle ne soit pas d’une gravité

particulière, une violation du droit d’être entendu peut être considérée comme

réparée lorsque l’intéressé a eu la faculté de se faire entendre devant une

autorité de recours disposant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit

(ATF 130 II 530 consid. 7.3; 127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b et

les arrêts cités). Par ailleurs, même si la violation du droit d’être entendu

est grave, une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours

est également envisageable si le renvoi à l’autorité inférieure constituerait une

vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure qui en découlerait est

en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause

soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 136 V 117 c. 4.2.2.2; ATF 133

I 201 c. 2.2; PE.2012.0329 du 17 janvier 2013 consid. 2a). Toutefois, la

réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception. Il

ne faudrait ainsi pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la

guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité

administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice

qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne

Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, ch.

2.2.7.4

p. 324; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013, consid. 2a; GE.2012.0124 du 15 novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid.

2b).

b) En l’espèce, à la suite du dépôt du recours, le

Police cantonale du commerce a entrepris une démarche en vue de réexaminer sa

décision en accord avec le conseil de la recourante. Une visite de

l’établissement a été fixée le 21 février 2013 en présence du conseil de la

recourante, ainsi que de représentants de l’ECA, de la « Police

Riviera » du SDIS et du conseil des propriétaires. La visite avait pour

objectif de déterminer si la capacité d’accueil communiquée par la Municipalité de Montreux le 16 novembre 2012 avait toujours lieu d’être ou si une

modification de celle-ci était envisageable. L’autorité intimée a demandé une

suspension de l’instruction de la cause jusqu’au 31 mars 2013 en précisant qu’à

cette échéance elle serait en mesure de se déterminer sur le maintien de la

décision du 22 novembre 2014. En date du 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a précisé avoir reçu le 8 avril 2013 un rapport de E.________, expert

en prévention auprès de l’ECA, selon lequel la capacité d’accueil de

l’établissement ne pouvait aller au-delà de 50 personnes. Le rapport précisait

que l’issue de secours passant par la cuisine ne pouvait être admise comme une

voie d’évacuation selon les directives en vigueur. A la suite de la

communication de cette prise de position de l’autorité intimée, avec le rapport

de l’ECA du 8 avril 2013, la recourante a déclaré maintenir son recours pour le

motif que le contrat de bail prévoyait une capacité de 60 places et non

seulement de 50 places, et qu’elle a dû faire face a une succession de

décisions contradictoires des autorités dans cette affaire. On doit donc

considérer que l’autorité intimée a pleinement réparé la violation du droit

d’être entendu de la recourante, en acceptant de réexaminer sa décision et en

procédant à une nouvelle visite des lieux en présence de toute les parties. La

recourante a ainsi eu la possibilité de faire valoir l’ensemble de ses arguments

lors de la séance du 21 février 2013 et l’autorité intimée avait en plus déjà

connaissance de tous les arguments soulevés dans le recours.

3.

a) La recourante soutient que la sortie de secours aménagée dans

l’espace de la cuisine est parfaitement accessible et dégagée et qu’il n’est

pas nécessaire de traverser la cuisine pour utiliser l’issue de secours, car

« dès le seuil de la cuisine franchi, il convient d’obliquer immédiatement

à gauche pour atteindre la porte de secours. Le cheminement au travers de la

cuisine se limite ainsi à quelques mètres au maximum ». La recourante en

déduit que la voie d’évacuation située dans la cuisine est parfaitement

conforme aux normes et directives applicables en matière de prévention

incendie.

b) Selon son art. 1er, la loi vaudoise du

26.

mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a pour

but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le

logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits

de mets et boissons (let. a), contribuer à la sauvegarde de l'ordre et la

tranquillité publics (let. b), promouvoir un développement de qualité de

l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le

perfectionnement professionnels (let. c) et contribuer à la protection des

consommateurs et à la vie sociale (let. d).

Tout établissement soumis à la LADB doit répondre aux exigences de la police des constructions, de la protection de

l’environnement, de la police du feu, de la santé et de l’hygiène (art. 39 al.

1.

LADB). La police du feu est régie par une loi spéciale, soit celle du 27 mai

1970.

sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments

naturels (LPIEN, RSV 963.11), complétée par le règlement d’application du 28

septembre 1990 (RLPIEN, RSV 963.11.1). Les bâtiments, ouvrages et installations

doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leur condition

de situation, de construction, d’exploitation ou d’utilisation (art. 11 LPIEN).

L’ECA prescrit les mesures de construction, d’exploitation et d’entretien

propres à prévenir les dangers d’incendie et d’explosion, ainsi que les

dommages causés par les forces de la nature (art. 14 LPIEN).

Le Conseil d’Etat arrête les prescriptions

d’exécution concernant notamment les mesures générales et spéciales de

prévention des incendies et des explosions (art. 3 al. 1 let. b LPIEN). Il peut

déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises notamment

par des organisations professionnelles (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur la base de ces

dispositions, le Conseil d’Etat a édicté, le 14 septembre 2005, le règlement

concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI, RSV

936.11

). Selon l’art. 1 al. 1 ch. 2 RPPI, sont applicables notamment la directive

de protection incendie de l’Association des établissements cantonaux

d’assurance incendie (AEAI) relative aux voies d’évacuation et d’intervention

(ci-après: la directive AEAI). La directive AEAI du 26 mars 2003 pose le

principe que les voies d’évacuation (servant également au sauvetage) doivent

être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées

en tout temps, rapidement et en toute sécurité, notamment en fonction du nombre

d’occupants des locaux (ch. 3.1 et 3.4.1). Outre des règles générales, la

directive AEAI contient des prescriptions spéciales selon les types de

bâtiments concernés, notamment les grands magasins et les bâtiments avec locaux

prévus pour un grand nombre d’occupants (ch. 5.2). Le nombre des occupants détermine

le nombre et la dimension des voies d’évacuation (sorties, couloirs,

escaliers), et il dépend aussi de la grandeur et de l’affectation des locaux

(ch. 5.2.2). La directive AEAI distingue à cet égard les locaux pouvant

accueillir jusqu’à 50 personnes, jusqu’à 100 personnes et jusqu’à 200

personnes: jusqu’à 50 personnes, les locaux doivent avoir une sortie de 90 cm de large et jusqu’à 100 personnes, ils doivent avoir deux sorties, chacune de 90 cm de large (ch. 5.2.3.1). C’est ainsi que pour une capacité de 60 personnes, dépassant donc la

limite de 50 personnes, les locaux du café-restaurant « X.________ »,

doivent bénéficier de deux sorties.

Par ailleurs, l’art. 38 de la norme de protection

incendie du 26 mars 2003 (état au 20 octobre 2008) également applicable par le

renvoi de l’art. 1 RPPI, prévoit que les voies d’évacuation doivent être

disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées à

tout moment, rapidement et en toute sécurité. L’ECA estime que la condition

relative à la sécurité n’est pas remplie pour une voie d’évacuation qui

traverse une cuisine.

Le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un

nouveau règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies

(RFPI; RSV 963.11.2), qui rend applicable la nouvelle norme de protection

incendie du 1er janvier 2015 (art. 1 al. 1 let. a RFPI), ainsi que

la nouvelle directive sur les voies d’évacuation et de sauvetage, du 1er

janvier 2015 également (art. 1 al. 1 let. b RFPI). Ce règlement est entré en

vigueur le 1er janvier 2015 (art. 3 RFPI). L’art. 38 de la norme de

protection incendie de 2015 prévoit la même exigence de sécurité pour les voies

d’évacuation et le chiffre 2.4.6 de la directive de protection incendie sur les

voies d’évacuation et de sauvetages de 2015 fixe aussi la limite de 50

personnes pour l’aménagement d’une seule issue de secours de 90 cm de large; au-delà de 50 personnes et jusqu’à 100 personnes, il pose l’exigence de deux issues

de secours de 90 cm de large chacune. Les nouvelles normes de 2015 fixent donc

des exigences comparables à celles des normes de 2003.

c) La décision attaquée, en tant qu’elle limite la

capacité du café-restaurant « X.________ », à 50 personnes, repose

ainsi sur la directive AEAI de 2003 (ch. 5.2.3), mise en relation avec l’art.

38.

de la norme protection incendie, qui ont force contraignante en vertu de la

délégation législative de l’art. 3 LPIEN, permettant au Conseil d’Etat de

déclarer applicable avec force de loi les normes techniques de l’AEIE, ce qu’il

a fait en adoptant le règlement concernant les prescriptions sur la prévention

des incendies.

d) Le grief de la recourante selon lequel la voie

d’évacuation située dans la cuisine serait parfaitement conforme aux normes et

directives applicables en matière de prévention incendie n’est donc pas fondé,

car la voie de secours prévue nécessite d’entrer dans l’espace de la cuisine

pour pouvoir emprunter la porte de sortie sur l’extérieur. Comme l’art. 38 de

la norme de protection incendie le prévoit, les voies d’évacuation, qui doivent

être bien disposées et signalées, sont destinées à permettre une sortie sûre à

chaque client. Afin d’établir des règles claires, la fixation d’une norme

exprimée en nombre maximal de clients autorisés à fréquenter en même temps le

café-restaurant, en fonction du nombre de sorties de secours se justifie au

regard de l’intérêt public lié à la sécurité des personnes.

e) L’indication d’une capacité maximale, exprimée en

nombre de personnes, constitue ainsi une mesure simple et adéquate pour atteindre

le but de prévention. Il est dès lors difficile de trouver quelle autre mesure,

moins incisive, serait plus adaptée en l’occurrence. En effet, l’intérêt public

en cause est important, puisque la sécurité des occupants du café-restaurant est

en jeu. L’ECA a confirmé qu’il n’est pas possible de prévoir une issue de

secours transitant par la cuisine car cette pièce est qualifiée de « local

à risque ». Cette appréciation est conforme à l’art. 38 de la norme de

protection incendie et n’est pas contestable; le tribunal ne saurait d’ailleurs

s’écarter des normes prévues par la directive AEAI au motif que les

restrictions qui en résulteraient pour la recourante seraient trop importantes.

Aussi, le seul fait que le contrat de bail prévoie une salle pour 60 personnes

n’est pas opposable à l’ECA et à l’autorité intimée, mais relève des relations

de droit privé entre la recourante et les propriétaires. Il est d’ailleurs

vraisemblable que l’établissement précédant était également exploité de manière

non conforme aux prescriptions de l’AEIE puisque l’issue de secours donnant sur

l’extérieur depuis l’ancienne chambre à manger avait été condamnée, selon les

indications données par les propriétaires. Il est vrai à cet égard que la

situation créée par la recourante en réalisant les travaux d’ouverture de

l’issue de secours a apporté une amélioration de la sécurité de l’établissement

en créant une deuxième sortie, répondant ainsi à l’injonction du Service

d’urbanisme du 18 octobre 2012, mais cette amélioration n’est toutefois pas

suffisante pour répondre aux directives techniques de l’AEIE puisqu’elle

nécessite de traverser un « local à risques. »

4.

a) La société recourante se plaint de décisions contradictoires. Elle

reproche à la commune de Montreux d’avoir exigé l’ouverture d’une issue de

secours, puis d’avoir changé d’avis en exigeant la réduction du nombre de

places de l’établissement de 60 à 50 places. Elle reproche également à

l’autorité intimée d’avoir délivré une licence le 9 novembre 2012 pour

l’exploitation d’un établissement avec 60 places, puis d’avoir réduit le nombre

de places à 50 par une nouvelle licence du 22 novembre 2012.

b) La société recourante invoque à cet égard le

principe de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst., et valant

pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne

foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid.

6.1

p. 636 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou

une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte

immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que

l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se

prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans

subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment

où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid.

6.1

p. 637; 129 I 161 consid. 4.1

p. 170; 122 II 113 consid.

3b/cc p. 123; 99 Ib 94 consid. 4 p.

101.

s. et les références citées).

En l’espèce, on peut se poser la question de savoir

si la lettre du Service de l’urbanisme du 18 octobre 2012, qui exigeait la

réalisation d’une issue de secours à l’emplacement de l’ancienne ouverture

donnant sur la cuisine, ne constituait pas une promesse par laquelle l’autorité

s’engageait à autoriser une exploitation avec une capacité de 60 places si les

travaux étaient exécutés. Il est vrai que le Service d’urbanisme est en

principe l’autorité communale compétente pour examiner la conformité des

travaux de construction aux prescriptions de prévention incendie pour les objets

qui ne sont pas de compétence cantonale au sens de l’art. 120 let. b LATC, mais

la décision fixant la capacité de l’établissement public est clairement du

ressort de la Police cantonale du commerce, qui a fait appel à un expert en

prévention de l’ECA pour déterminer si les issues de secours prévues étaient

suffisantes pour un établissement de 60 places. La recourante avait d’ailleurs

déposé une demande de licence pour une telle capacité, et elle ne pouvait

ignorer la compétence de l’autorité cantonale sur ce point.

c) Il est vrai que la Police du commerce a rendu deux décisions contradictoires en délivrant tout d’abord une

première licence le 9 novembre 2012 avec une capacité de 60 places pour

l’établissement public, puis une seconde licence en date du 22 novembre 2012,

annulant et remplaçant la première licence, avec une capacité de 50 places. Il

se pose donc la question de savoir si cette manière de procéder est conforme

aux principes applicables à la révocation des actes administratifs. Selon la

jurisprudence du Tribunal fédéral, il découle du caractère impératif du droit

public qu’un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif,

puisse être modifié.

La sécurité du droit peut toutefois imposer qu’un

acte, qui a constaté ou créé une situation juridique, ne puisse pas être mis en

cause. En l’absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, il

convient de procéder à une pesée des intérêts. Il y a lieu de mettre en balance,

d’une part, l’intérêt visant à modifier la décision pour la rendre conforme au

droit (respect de la légalité), et d’autre part, l’intérêt à la sécurité des

relations juridiques (sécurité du droit) visant à protéger l’administré dans la

confiance qu’il a placée au maintien de la décision en cause. Les exigences de

la sécurité du droit l’emportent en principe dans les trois hypothèses

suivantes : tout d’abord, lorsque la décision en cause a créé un droit

subjectif au profit de l’administré, ou lorsque celui-ci a déjà fait usage

d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est

intervenue au terme d’une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en

présence ont fait l’objet d’un examen approfondi.

Ces trois conditions ne sont pas cumulatives mais

elles n’ont pas un caractère absolu. La révocation peut intervenir même dans

une des trois hypothèses précitées lorsqu’elle est commandée par un intérêt

public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits

nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques, comme en cas de changement de

législation ou lorsqu’il existe des motifs de révision. Dans certains cas, la

révocation pourra intervenir seulement contre une juste indemnité. Les

exigences de la sécurité du droit peuvent cependant également être prioritaires

lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 273 consid.

1a p. 276;119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib

246.

consid. 4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a; GE.2010.0069 du 30 juillet 2010

consid. 2a; BO.2007.0224 du 16 mai 2008 consid. 1a et AC 1999.0027 du 30

septembre 2005 consid. 4c).

En l’espèce, la révocation de la première licence du

9.

novembre 2012 est intervenue avant que cette décision ne devienne définitive

et exécutoire, c'est-à-dire avant l’écoulement du délai de recours de 30 jours

(art. 58 LPA-VD). La première licence du 9 novembre 2012 n’a pas créé de droits

subjectifs en faveur de la société recourante et cette dernière a engagé les

travaux de transformation de l’établissement en été 2011, c’est-à-dire bien

avant d’être en possession de la licence du 9 novembre 2012. On ne peut pas

dire non plus que l’octroi de la licence du 9 novembre 2012 avait fait l’objet

d’une procédure au terme de laquelle les divers intérêts en présence avaient

fait l’objet d’un examen approfondi car les questions de prévention incendie

n’avaient pas été examinées. Au surplus, les motifs de sécurité et de

prévention incendie sont des motifs de police qui répondent à un intérêt public

particulièrement important. Ainsi, le tribunal déduit de ces différentes

circonstances que le principe de la sécurité du droit ne faisait pas obstacle à

la révocation de la licence du 9 novembre 2012.

5.

Les exploitantes de la recourante invoquent une atteinte à leur liberté

économique.

La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1

Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée exercée

à titre professionnel et tendant à l’obtention d’un gain ou d’un revenu (art.

27.

al. 2 Cst. ; 26 al. 2 Cst./VD ; ATF 135 I 130 consid. 4.2 p.

135.

; 134 I 214 consid. 3 p. 215/216 ; 132 I 97 consid. 2.1 p.

99/100, et les arrêts cités). La liberté économique n’est toutefois pas

absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être

justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la

proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts

d’intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 131 I 223

consid. 4.1 p. 230/231 ; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43 ; 128 I 3

consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Lorsque la restriction n’est pas

grave, la base légale ne doit pas être nécessairement formelle ; elle peut

se trouver dans des actes de rang inférieur à la loi (art. 36 al. 1, deuxième

phrase, Cst./VD, a contrario ATF 131 I 333 consid. 4 p. 339, 425 consid. 6.1 p.

434). Les mesures restreignant l’activité économique peuvent viser à protéger

l’ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi

en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 ; 125 I 322 consid. 3a p.

326, et les arrêts cités).

En l’espèce, il ressort des explications données

ci-dessus (consid. 3) que la mesure est fondée sur une base légale suffisante

(consid. 3c), qu’elle répond à un intérêt public suffisant (consid. 3d) et

qu’elle est conforme au principe de proportionnalité (consid. 3e). A noter que

la réduction de la capacité de 60 à 50 places ne devrait pas être considérée

comme une restriction grave à liberté économique de la recourante, puisqu’elle

peut continuer à exploiter l’établissement, tout en examinant la possibilité de

réaliser une sortie de secours donnant directement sur la rue des vergers; à

cet égard, les propriétaires ayant garanti à la recourante une capacité de 60

places pour la location de l’établissement, ils ne peuvent donc raisonnablement

s’opposer aux mesures constructives permettant d’honorer leur engagement et de

maintenir la capacité convenue.

6.

a) La recourante soutient que quatre, voire cinq établissements publics de

la région montreusienne, à savoir, « F.________», « G.________ »,

« H.________ » et le « I.________ » ne seraient également

pas conformes à la directive AEAI et disposeraient d’issues de secours

transitant par la cuisine. Elle reproche ainsi à l’autorité intimée une

inégalité de traitement.

b) Une décision viole le principe de l'égalité de

traitement (art. 8 al. 1 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques

qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de

fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au

vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière

différente (ATF 137 I 58

consid.4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1

p. 304; 134 I 23 consid. 9.1

p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas

nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être

établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à

prendre (ATF 129 I 113 consid.

5.1

p. 125; 125 I 1 consid. 2b/aa

p. 4; 123 I 1 consid. 6a p.

7.

et la jurisprudence citée).

c) En l’espèce, le tribunal a instruit de manière

détaillée le grief de la recourante et il a demandé à l’ECA ainsi qu’à

l’autorité intimée de se déterminer à ce sujet. Le tribunal a en outre demandé

la production des plans des établissements concernés auprès de la municipalité.

Tant l’expert en prévention de l’ECA, que le responsable de la Police du commerce ont procédé à un examen des établissements dénoncés par la recourante et

ont constaté qu’il n’existait pas d’issue de secours par la cuisine. Les plans

produits par la municipalité ont confirmé l’absence d’issue de secours par les

cuisines. De plus, les photographies produites par la recourante ne sont pas

probantes, car la seule présence de portes dans les cuisines des établissements

concernés ne signifie pas encore qu’il s’agisse de voie de fuite au sens de la

directive de l’AEIE. Au surplus, même si une voie de fuite a été admise dans

une cuisine, le principe de l’égalité de traitement ne permettrait pas à la

société recourante d’exiger aussi un traitement comparable.

En effet, sauf exception, le principe de la légalité

de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de

l'égalité (ATF 126 V 390 consid.

6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se

prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est

correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire

pas du tout, appliquée dans d'autres cas (cf. ATF 132 II 485 consid.

8.6

p. 510; arrêt 6B_805/2007, du 13 juin 2008, consid. 3.6 non publié in ATF 134 IV 229). Cela

présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée,

la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en

question; en effet, le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité

que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans

l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a

p. 2 s.; 122 II 446 consid. 4a

p. 451 s. et les références citées); en principe, si l'autorité ne s'exprime

pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présume qu'elle se

conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 115 Ia 81 consid.

2.

p. 83). Il est également nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi,

non pas dans un ou quelques cas isolés, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 p. 510

consid. 8.6 in fine; 127 I 1 consid. 3a p.

2; 126 V 390 consid. 6a

p. 392; 115 Ia 81). Enfin, il

faut qu'aucun intérêt public (ou privé) prépondérant au respect de la légalité

n'impose de donner la préférence à celle-ci au détriment du principe d'égalité

de traitement (ATF 123 II 248 consid.

3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p.

83.

et les références citées). C'est seulement lorsque toutes ces conditions

sont remplies que le citoyen est en droit d'exiger, à titre exceptionnel, le

bénéfice de l'égalité dans l’illégalité. Or, le respect des prescriptions

techniques de l’AEIE répondent à un intérêt public impératif, prioritaire et

prépondérant au respect du principe d’égalité et tant l’ECA que l’autorité

intimée ont clairement démontré qu’ils font respecter de manière égale les

prescriptions techniques de l’AEIE, notamment en ce qui concerne les voies d’évacuation,

à tous les établissements publics concernés.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le

recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais sont mis

à la charge de la recourante (art. 49 LPA-VD). Les propriétaires, qui obtiennent

gain de cause et qui ont consulté un homme de loi, ont droit aux dépens qu’ils

ont requis (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 22 novembre 2012 du Département de l'économie et du sport

concernant la licence de l'établissement du café-restaurant « X.________ »

est maintenue.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge de la recourante.

IV.

La société recourante est débitrice des propriétaires AY.________ et BY.________,

solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 25 février 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.