GE.2013.0045

CDAP - GE.2013.0045 - 2013-11-27 - X.________ c/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Municipalité de Bex

27 novembre 2013Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

Le 1er décembre 2008, le Département

de l’économie (actuellement: Département de l’économie et du sport – DECS) a

délivré à X.________ une autorisation provisoire d’exercer et d’exploiter le Y.________,

sis rue ********, à 1******** au sens des art. 35 et 36 de la loi vaudoise du

26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31). Une licence

définitive n° LADB-EV-2009-******** a été octroyée à l’intéressé le 7 mai 2009,

pour la période du 1er mai 2009 au 30 avril 2014.

Entre les mois de mars 2009 et mars 2011, X.________

a fait l’objet de plusieurs dénonciations pour contraventions au règlement

communal de police. Le 6 juin 2011, le Commandant de la Police municipale de 1********,

constatant certains problèmes dans la gestion du Y.________, a attiré

l’attention de X.________ sur le fait que la consommation de produits illicites

ne devait pas être tolérée dans et aux abords de l’établissement. Il a proposé

à l’intéressé de fermer les WC à clef, afin d’exercer un contrôle des personnes

les utilisant. Ces problèmes perdurant, la Police du Chablais vaudois a informé

X.________, par courrier du 6 décembre 2012, que la présence quasi-constante de

personnes susceptibles de s’adonner au trafic de stupéfiants au Y.________

était inacceptable, des patrouilles de police ayant préalablement constaté que

cet établissement constituait la base de départ pour les endroits où les trafiquants

font leurs affaires sur le territoire communal. X.________ a été invité à

porter une attention particulière à sa clientèle et une fois encore, à mettre

ses WC sous clef. Le 22 décembre 2012, deux rapports de police ont été dressés.

A teneur du premier, une personne signalée s’est dirigée vers le Y.________ pour

s’approvisionner en produits stupéfiants; plusieurs bellerins ont en outre

signalé aux agents qu’un probable trafic s’y déroulerait. Aux termes du second,

il a été relevé la présence de quatre à cinq personnes se trouvant en même

temps dans les toilettes de l’établissement, laissées sans surveillance.

X.________ a été convoqué dans les

locaux de la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC), le 15 janvier 2013.

Il a été invité à respecter les conditions d’exploitation de son établissement

et rendu attentif aux problèmes qui y ont été constatés par le passé. X.________

a oralement été averti que la PCC n’hésiterait pas à fermer le Y.________ si

celui-ci était l’objet d’un nouveau rapport faisant état de problèmes en lien

avec le trafic de stupéfiants.

Ultérieurement, il a été établi par

la police que plusieurs trafiquants agissant à 1******** se regroupaient

régulièrement au Y.________. La Brigade des stupéfiants a en outre constaté que

plusieurs transactions avaient été passées entre des clients du Y.________ et

des toxicomanes. La police est derechef intervenue au Y.________ le 7 février

2013; elle y a interpellé dans la salle à boire douze individus appartenant à

une frange de la population connue pour pratiquer le trafic de cocaïne, dont

quatre en situation irrégulière en Suisse. L’un deux était en possession d’un

sachet de marijuana et douze autres sachets ont été découverts sous un fauteuil

de l’établissement. Il ressort en outre de ce rapport que X.________ était

conscient de ce que cette clientèle nuisait à la réputation de son

établissement, mais ne savait pas comment y remédier, ajoutant qu’il n’était

pas au courant de l’activité des ressortissants africains qui occupent

régulièrement son bar, n’y consommant généralement qu’une boisson payante.

Le 14 février 2013, le Service de la promotion

économique et du commerce (ci-après: SPECo) a retiré avec effet immédiat la

licence n° LADB-EV-2009-******** et ordonné la fermeture immédiate du Y.________.

Il a chargé la Police du Chablais vaudois d’exécuter la décision et a retiré

l’effet suspensif attaché au recours. La décision a par ailleurs été assortie

de la menace de la peine d’amende prévue par l’art. 292 CP. Un émolument de 500

fr. a en outre été mis à la charge de X.________. Lors du contrôle des lieux

effectué le même jour, les agents ont découvert, sous les coussins d’un canapé

où avaient précédemment pris place quatre consommateurs, neuf sachets contenant

de la marijuana. Ils ont saisi la licence et ordonné la fermeture de

l’établissement.

X.________ a recouru contre cette dernière

décision, dont il demande l’annulation.

Par décision incidente du 28 mars

2013, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la restitution de

l’effet suspensif. La décision du SPECo, du 14 février 2013, a été déclarée

exécutoire nonobstant recours.

Appelée à la procédure, la

Municipalité de 1******** propose le rejet du recours et la confirmation de la

décision attaquée.

X.________ a requis la suspension

de la cause afin de pouvoir présenter au SPECo et aux autorités communales un

nouveau concept lui permettant de demander la réouverture de l’établissement.

Avec l’accord préalable des parties, le juge instructeur a suspendu

l’instruction de la cause le 24 mai 2013.

Le 2 octobre 2013, le juge

instructeur a invité les parties à renseigner le Tribunal sur l’avancement de

leurs discussions. Le SPECo et la Municipalité ont fait savoir qu’ils étaient

demeurés sans la moindre nouvelle de X.________. Le 11 octobre 2013, ce dernier

a demandé au SPECo de lui indiquer sous quelles conditions le Y.________

pourrait être de nouveau ouvert.

Le 14 octobre 2013, l’instruction

de la procédure a été reprise. Le SPECo a produit son dossier. X.________ s’est

déterminé à son tour; il a rappelé qu’il était sans nouvelles du SPECo suite à

son courrier du 11 octobre 2013.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

a) La liberté économique est garantie (art. 27 al.

1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre

exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF

137.

I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204; 135 I 130

consid. 4.2 p. 135, et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les

personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230 s.). Elle vaut notamment pour l’activité d’aubergiste (arrêt GE.2008.0193

du 30 mars 2009). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst.,

toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;

les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un

droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé

(art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de

politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références

citées). Les mesures restreignant

l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité

et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223

consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les

arrêts cités). Sont en revanche

prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession

qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches

professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2

p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322

consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus

Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte

Staatsverantwortung, 4ème édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).

b) Aux termes de son article 1er al. 1, la loi du 26 mars 2002 sur les

auberges et les débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a pour but de régler les conditions d'exploitation des

établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons

ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la

sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un

développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier

par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer

à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de l’art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi

nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence

d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation

d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne

physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est

délivrée au propriétaire du fonds de commerce (al. 3). Selon l’art. 37 LADB, les

titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction

en fait de l'établissement. Toute intervention de

police, faisant l’objet d’un rapport, doit être signalée au Département (art.

47.

al. 3 LADB). A teneur de l’art. 60 al. 1 LADB, le département retire la licence ou l'autorisation

simple au sens de l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement

lorsque l'ordre public l'exige (let. a); les locaux, les installations ou

les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de

l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple (let. b); les émoluments

cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l'autorisation simple ne sont pas

acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution (let. c); les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est

également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable

(let. d).

c) Pour les infractions qu’il réprime, l’art. 60 LADB ne prévoit pas

d’autres sanctions que le retrait de l’autorisation et la fermeture de

l’établissement. Il a cependant été jugé que, même si le texte légal était muet

sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait directement du

principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al.

3.

Cst./VD). A cela s’ajoute que le département peut,

dans les cas d'infractions de peu de gravité, adresser un avertissement aux

titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation

d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4 (art. 62 LADB). Dès lors, l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable

à la sanction que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce

point grave qu'il mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts

GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007; GE.2003.0026 du

18.

août 2003). Ainsi, le Tribunal a confirmé la

fermeture d'une discothèque ordonnée selon l’art. 60 al. 1 let. a LADB, dès

lors que ses exploitants avaient, en trois ans, fait la démonstration de leur

incapacité à respecter les conditions de sécurité auxquelles l'octroi de la

licence était assorti (arrêt GE.2008.0212 du 2 décembre 2008, recours rejeté

par ATF 2C_42/2009 du 27 mars 2009). De même, le retrait de l'autorisation

d'exercer et de l'autorisation d'exploiter un établissement public a été

confirmé, le tenancier ayant laissé son bar servir de plate-forme à un trafic

de stupéfiants; il a été jugé en pareil cas que l'intérêt public au maintien de

l'ordre public l'emportait en l'occurrence sur l'intérêt privé (arrêt

GE.2006.0183, déjà cité).

d) Selon le

principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à

produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne

puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);

le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du

but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics

ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant

une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136

I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

2.

a) En l’occurrence, il n’est pas certain que le

recours, dirigé contre le retrait de la licence n° LADB-EV-2009-******** du 1er

décembre 2008 et la fermeture du café-bar «Y.________», ait encore un objet. En

effet, cet établissement est fermé depuis le 14 février 2013 et la décision de

l’autorité intimée a été déclarée exécutoire, nonobstant recours. Par surcroît,

le recourant a indiqué qu’il comptait mettre sur pied un nouveau concept et présenter

celui-ci aux autorités cantonales et communales, avant de requérir

ultérieurement la réouverture de l’établissement. La décision attaquée n’a pas

pour effet d’interdire au recourant l’exercice de la

profession d’aubergiste (cf. par comparaison, arrêt GE.2007.0071 du 18

septembre 2007). Dès lors, le recourant paraît avoir renoncé à l’usage de la

licence retirée. Du reste, celui-ci n’est nullement privé de la faculté de

requérir à tout moment l’octroi d’une nouvelle licence pour exploiter sous une

autre forme l’établissement ci-devant fermé. Quoi qu’il en soit, compte tenu de

l’issue du recours, cette question procédurale souffre de demeurer indécise.

b) Le retrait des autorisations

liées au Y.________ et la fermeture de cet établissement sont fondés sur la

clause d’ordre public visée à l’art. 60 al. 1 let. a LADB. Une enquête de

police a en effet établi que cet établissement servait de plaque tournante à un

trafic de stupéfiants qui, par le passé, a déjà sérieusement préoccupé les

autorités communales et cantonales. Plusieurs mesures similaires avait alors dû

être prises par les autorités, ce qui avait conduit à la fermeture non

seulement du Y.________, mais également du Z.________ (cf. sur ce point, arrêt

GE.2006.0183, déjà cité). Le recourant ne l’ignorait certainement pas; du

reste, cette situation lui a été rappelée lorsqu’il a été entendu dans les

locaux de la PCC, le 15 janvier 2013. Ce nonobstant, ce trafic paraît

aujourd’hui en recrudescence et semble s’être développé notamment depuis le Y.________.

A deux reprises, le recourant a du reste été informé par la police de ce que

des trafiquants s’adonnaient à leur commerce illicite depuis son établissement,

en juin 2011 et en en décembre 2012. Il a d’ailleurs été invité en vain à

prendre des mesures aussi simples que la mise des toilettes sous clef afin que

cette situation cesse. Le 15 janvier 2013, la PCC a mis le recourant en garde

contre les conséquences qu’entraînerait un non respect des conditions

d’exploitation. Pourtant, l’intervention policière ultérieure, du 7 février

2013, démontre un certain laxisme de la part du recourant dans la gestion de

son établissement, voire une certaine tolérance vis-à-vis des trafiquants et

autres dealers indésirables, ce qui a conduit à lui faire perdre le contrôle de

celui-ci. On aurait pu en effet s’attendre, surtout au vu de ce qui précède, à

ce que le recourant prenne des mesures efficaces pour juguler le trafic qui se

développe à partir du Y.________. Or, il n’en est rien; au contraire, le

recourant est paru à ce point dépassé par les événements que les trafiquants

qui fréquentent régulièrement son établissement semblent au contraire y avoir

pris leurs aises.

Force est ainsi d’admettre que

l’urgence en la matière et la gravité du comportement répréhensible du

recourant, qui s’est avéré dans l’incapacité d’exercer les responsabilités inhérentes

à l’octroi d’une licence d’établissement public, appelaient une mesure de

fermeture immédiate de la part de l’autorité intimée. Le maintien de

l’exploitation de cet établissement constitue, cela étant, la seule source de

revenu du recourant; il répond sans nul doute à un intérêt privé manifeste. Au

terme de la pesée des intérêts en présence, il n’en demeure pas moins que

l’importance de l’intérêt public concerné commande la confirmation de la

décision attaquée.

c) La mesure apparaît également

conforme sous l’angle de la proportionnalité. A plusieurs reprises, l’attention

du recourant a été attirée sur le fait qu’un trafic de stupéfiants prenait

forme et se développait depuis son établissement. Nonobstant ces mises en

gardes et le précédent évoqué à bon escient par l’autorité intimée, le

recourant n’a rien entrepris pour rétablir la situation et empêcher ainsi les

trafiquants de perpétrer leur commerce illicite au Y.________ et depuis cet

établissement. Dans ces circonstances, l’on ne voit guère d’autre mesure que la

fermeture immédiate du café-bar pour que le but recherché, à savoir empêcher la

recrudescence d’un trafic de stupéfiants à 1******** depuis un établissement

public, puisse être atteint. Un avertissement préalable à la fermeture aurait

été dépourvu de toute efficacité. Du reste, la mesure est d’autant moins

incisive que, comme indiqué ci-dessus, le recourant a abandonné l’idée d’exploiter

l’établissement sous sa forme actuelle et projette de transformer celui-ci,

avec l’aide de la Fondation A.________ au demeurant. Il lui appartiendra, le

cas échéant, de soumettre au préalable ce nouveau projet aux autorités

cantonales et communales afin d’obtenir, pour autant qu’il en remplisse les

conditions, l’octroi d’une nouvelle licence. Cette dernière question est

cependant exorbitante au présent recours.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent par

conséquent le Tribunal à rejeter le recours, en tant que celui-ci a encore un

objet, et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours commande qu’un

émolument judiciaire soit mis à la charge du recourant (art. 48, 49 al. 1 et 91

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD;

RSV 173.36). Des dépens seront alloués à la Commune de 1********, qui

obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1 et 91

LPA-VD).

Au surplus, une indemnité sera

allouée au conseil d’office du recourant. Au regard des opérations figurant sur

la liste produite par celui-ci ([10.04 x 180 fr.] + [1.39 x 110 fr.]), cette indemnité sera arrêtée à 2'255 fr., débours et TVA (8%)

inclus.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est

recevable.

II.

La décision du Service de la promotion

économique et du commerce, du 14 février 2013, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents)

francs, sont mis à la charge de X.________.

IV.

X.________ versera 1'000 (mille) francs à la Commune

de 1********, à titre de dépens.

L’indemnité

d’office de Me Pascal Nicollier, conseil du recourant, est arrêtée à 2'255 (deux mille

deux cent cinquante-cinq) francs, débours et TVA inclus.

VI.

X.________ est, dans la

mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu

au remboursement des frais judiciaires et de l’indemnité du conseil d’office

mis à la charge de l’Etat.

Lausanne, le 27 novembre 2013

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - GE.2013.0045 - 2013-11-27 - X.________ c/Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Municipalité de Bex

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

137.

47.

3.

18.

2.

3.

Dispositif