GE.2013.0046

CDAP - GE.2013.0046 - 2013-05-08 - X.________ c/Département de la santé et de l'action sociale

8 mai 2013Français15 min

Retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer d'une infirmière toxicomane et prévenue de vols d'ampoules de morphine dans les EMS où elle travaillait, ceci jusqu'à la mise en place par le médecin cantonal d'un cadre thérapeutique. Dès lors qu'il s'agit d'une mesure provisionnelle n'ayant pas pour conséquence de causer à la recourante un préjudice difficilement réparable, son recours est déclaré irrecevable. Au surplus, à supposer même que le recours soit accueilli et la mesure provisionnelle, annulée, l'arrêt ne serait de toute façon pas susceptible de mettre un terme définitif à la procédure disciplinaire.

Faits

Vu les faits suivants

X.________ est née en 1966; de nationalité

française et titulaire d’un permis d’établissement, elle possède un diplôme

français d’infirmière en soins généraux qui lui a été délivré en 1989 et que la

Croix-Rouge suisse a homologué en 1990. Le 1er septembre 1997, X.________

est entrée au service de la Fondation Y.________, à 2********, en qualité

d’infirmière responsable d’unité.

Le 10 juillet 2000, X.________ a été dénoncée

par son employeur au Conseil de santé pour avoir subtilisé soixante-neuf

ampoules contenant chacune 10 g de morphine, ainsi qu’une ordonnance

prescrivant vingt ampoules de ce produit. Par ordonnance du 28 novembre 2000,

le Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne a condamné X.________

pour vol, faux dans les certificats et infraction à la loi fédérale sur les

stupéfiants (LStup) à trois mois d’emprisonnement avec sursis pendant deux ans.

Une enquête disciplinaire a été ouverte par le Conseil de santé, à l’issue de

laquelle le Chef du Département de la santé et de l’action sociale (ci-après:

DSAS), par décision du 26 février 2002, a infligé à X.________ une amende de

1'000 francs.

Le 11 octobre 2012, l’Hôpital Z.________ (ci-après:

Z.________) signalait au DSAS le vol par une infirmière à son service de

plusieurs ampoules de morphine dans sa pharmacie. Le 4 décembre 2012, le Z.________

informait le DSAS qu’il avait porté plainte le 15 octobre 2012 contre X.________,

alors placée par A.________ SA, à 2********, dans le cadre d’une mission

temporaire. X.________ fait également l’objet de trois autres plaintes pour

vols commis entre juillet et octobre 2012, déposées par l’Hôpital de 3********,

la Clinique B.________ et l’Hôpital C.________, à 4********. Le 21 décembre

2012, le Ministère public central a informé le Chef du DSAS de l’ouverture

d’une enquête à l’encontre de X.________ pour vol, escroquerie, tentative d’escroquerie

et contravention à la loi fédérale sur les stupéfiants. Le 25 janvier 2013, le

Dr D.________, médecin adjoint à l’unité de toxicodépendance du CHUV (Centre

Saint-Martin), que X.________ consulte depuis octobre 2012, a informé le

Médecin cantonal de ce que l’intéressée dérobait des ampoules de morphine dans

les pharmacies de ses lieux de travail pour les consommer elle-même en

injection.

Le 15 février 2013, le Chef du DSAS a pris à titre de mesure provisionnelle, en application de l’art. 191a de

la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01), la

décision d’interdire provisoirement et avec effet immédiat toute pratique

professionnelle à X.________, jusqu’à ce qu’un cadre thérapeutique puisse être

mis en place par le Médecin cantonal, et d’en informer les institutions

sanitaires du canton. Il a en outre été précisé que la présente décision était

exécutoire et qu’un éventuel recours n’aurait pas d’effet suspensif. A l’issue

de sa séance du 26 mars 2013, le Conseil de santé a ouvert une enquête

administrative à l’encontre de l’intéressée.

X.________ a recouru contre la décision du Chef

du DSAS, dont elle demande l’annulation. Elle a en outre requis préalablement du

juge instructeur la restitution de l’effet suspensif.

Le DSAS conclut à ce que le recours

soit déclaré irrecevable; subsidiairement il en propose le rejet. Il s’oppose

en outre à la restitution de l’effet suspensif.

Les déterminations du DSAS ont été

communiquées à X.________, qui maintient ses conclusions.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal connaît des recours contre

les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître

(art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Sont

également susceptibles de recours par renvoi de l’art. 99 LPA-VD: les décisions

incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation, de

même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles (cf.

art. 74 al. 3 LPA-VD), les autres décisions incidentes notifiées séparément, si

elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (cf. art. 74 al. 4

let. a LPA-VD) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une

décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse

(ibid., let. b). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont

susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al.

5.

LPA-VD).

2.

Conformément aux art. 74 et 124 LSP, la

profession d'infirmière exercée par la recourante est soumise à la LSP. La

décision attaquée dans le cas d’espèce a été prise par l’autorité

administrative compétente en application de l’art. 191a al. 1 LSP, aux termes

duquel, en cas d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures

propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi

ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux;

il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une

autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de

responsable. Il s’agit d’une mesure provisionnelle interdisant provisoirement à

la recourante toute pratique professionnelle, prise conformément à l’art. 72

al. 1 du règlement sur l’exercice des professions de la santé (REPS; RSV

811.01

), à teneur duquel, en cas d'urgence, le département peut,

préalablement à toute mesure d'instruction décider d'une mesure provisionnelle

au sens de l'article 191a LSP. Sa décision doit être motivée et communiquée par

écrit aux personnes concernées (al. 2). Une procédure ordinaire est introduite

sans délai (al. 3).

a) On rappelle que les mesures

provisionnelles tendent à garantir que le régime qui sera définitivement établi

par la décision finale ne soit pas par avance privé d’effet; leur but est aussi

bien de protéger les intérêts du recourant que ceux qui tiennent à

l’application effective du droit (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit

administratif II, 3ème édition, Berne 2011, n° 2.2.6.7, qui citent

précisément comme illustration l’exemple d’un chirurgien faisant l’objet d’une

mesure de suspension provisoire dans le cadre de l’enquête administrative

ouverte à son encontre). Elle ne revêt toutefois pas le caractère d’une mesure

provisionnelle au sens de l’art. 86 LPA-VD à teneur duquel l’autorité peut

prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la

conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts

menacés. Cette dernière disposition fait partie du Chapitre IV de la LPA-VD,

consacrée au recours administratif, également applicable à la procédure du

recours de droit administratif selon l’art. 99 LPA-VD. Il suit de là que les

mesures provisionnelles visées par l’art. 74 al. 3 in fine LPA-VD sont

uniquement celles rendues par une autorité de recours, à l’exclusion des

autorités administratives (cf. art. 4 LPA-VD). Le recours direct à la Cour de

droit administratif est ainsi ouvert contre les décisions relatives aux mesures

provisionnelles prononcées par les autorités de recours inférieures (arrêt

GE.2010.0110 du 4 août 2010).

Tel n’est pas le cas de la décision

attaquée en l’occurrence; celle-ci émane en effet du département compétent et

non d’une autorité de recours inférieure. La règle spéciale de l’art. 74 al. 3

LPA-VD ne s’applique dès lors pas en l’espèce (v. dans le même sens, arrêts

GE.2012.0168 du 10 décembre 2012; GE.2010.0110, déjà cité).

b) La recourante exerçant la

profession d’infirmière à titre dépendant, aucune autorisation de pratiquer ne

lui a été délivrée, vu l’art. 76 al. 1 LSP. La décision attaquée a cependant pour

effet de lui interdire toute pratique de sa profession, ceci jusqu’à ce qu’un

cadre thérapeutique ait pu être mis en place par le Médecin cantonal. Il s’agit

par conséquent d’une décision incidente dont la notion s’interprète à la

lumière de la jurisprudence développée au regard des art. 92 et 93 de la loi du

17.

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110 – cf. sur ce point, arrêt GE.2009.0038 du 12 août 2009, consid. 1b). On

rappelle à cet égard que constitue une décision finale

celle qui met un terme définitif à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur

le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des

règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est

prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la

décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou

matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 133 III 629 consid.

2.2

p. 631; 129 I 313 consid. 3.2 p. 316/317; 128 I 215 consid. 2 p. 216/217,

et les arrêts cités).

Ainsi, vu l’art. 74 al. 4 LPA-VD, la

décision attaquée n’est susceptible de recours que si elle a pour conséquence

de causer un préjudice irréparable à la recourante (let. a) ou si l'admission

du recours est susceptible de conduire immédiatement à une décision finale qui

permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).

c) Par dommage irréparable au

sens de l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (assimilable sur ce

point à l’art. 93 al. 1 let. a LTF), l’on entend exclusivement le dommage

juridique qui ne peut pas être réparé ultérieurement, notamment par le jugement

final (ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 p. 36; 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 131 I 57 consid. 1 p. 59). Pour le recours au

Tribunal cantonal cependant, il faut interpréter cette notion dans le sens

qu’un préjudice de fait est suffisant; le recourant doit établir l’existence

d’un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l’autorité

de recours (cf. Benoît Bovay/Thibault

Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012, n°

3.4

ad 74 LPA-VD). Le préjudice est irréparable lorsqu’une décision finale favorable au recourant ne le ferait pas

disparaître complètement (ATF 134 I 83 consid. 3.1 et les arrêts cités; v. en

outre, arrêts AF.2009.0003 du 3 janvier 2013, consid. 1; GE.2009.0038, précité,

consid. 1c). Il appartient au recourant d'alléguer et

d'établir la possibilité que la décision incidente lui cause un dommage

irréparable et de démontrer

ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies, à moins

que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (ATF 136 IV 92 consid. 4 p. 95; 133

III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 116 II 80 consid. 2c p. 84).

d) Le

recours immédiat contre une décision incidente est également ouvert au sens de

l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD, dans un but d’économie de la procédure. Deux

conditions cumulatives doivent être réunies à cet égard: l’arrêt de l’autorité de recours peut déboucher sur une décision

finale et, par surcroît, celle-ci est de nature à éviter une procédure longue

et coûteuse (v. sur cette notion, Moor/Poltier, op. cit., n° 5.6.3.2; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise

Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht,

2ème éd., Bâle 2010,

n° 2086; v. en outre ATF 127 I 92 consid. 1d p. 95: le

Tribunal fédéral applique à ces décisions, parfois qualifiées de partielles,

des solutions similaires à celles prévalant pour les décisions incidentes).

3.

a) Le fondement de la décision incidente attaquée

en l’espèce repose sur l’art. 54 LSP, aux termes duquel les personnes exerçant

les professions soumises à la présente loi doivent, dans leur pratique

professionnelle, lutter contre toute consommation abusive ou inadéquate de

médicaments ou de substances nocives (al. 1). Dans les cas d'abus graves, elles

peuvent avertir le médecin cantonal (al. 2). Or, il s’avère que la recourante consomme

des stupéfiants depuis plusieurs années. Contrairement à ce qu’explique la

recourante, sa toxicomanie n’est pas qu’une affaire personnelle. Cette

circonstance n’est pas anodine du point de vue de son activité d’infirmière,

dans son rapport non seulement avec sa hiérarchie, mais aussi dans sa capacité

à soigner les malades. La dépendance de la recourante aux psychotropes semble

du reste être parvenue à un stade où elle n’hésite plus à se servir dans les

pharmacies des établissements au sein desquels elle est placée par son

employeur. Sans doute, il n’est pas possible de retenir, à ce stade, que cette

pathologie l’empêche de pratiquer sa profession; on doit cependant considérer

que sa capacité à en poursuivre l’exercice est à tout le moins altérée. A cela

s’ajoute qu’en sus de leur consommation, les vols d’ampoule de morphine sont de

nature à fortement éroder, voire rompre, le lien de confiance indispensable

entre la recourante et les établissements de soins susceptibles de recourir à

ses services.

b) En l’état actuel, des motifs dirimants

de santé publique rendent difficilement envisageable que la recourante puisse

reprendre sa profession sans qu’un cadre thérapeutique soit fixé au préalable. La

recourante est du reste suivie pour sa toxicomanie par le Dr E.________,

médecin à 2********, et par le Centre Saint-Martin. Il appartient maintenant à

son médecin traitant et aux autres praticiens intervenants de définir sans

retard ce cadre avec le Médecin cantonal; cela devrait durer quelques semaines,

tout au plus. Du reste, à lire l’autorité intimée, dès que les parties se

seront accordées sur les modalités du cadre thérapeutique, la décision attaquée

deviendra caduque et ceci, jusqu’à droit connu à l’issue de l’enquête

administrative ouverte à l’encontre de la recourante. C’est sur ce point précis

que le cas d’espèce diffère du recours dont le Tribunal a eu à connaître dans

l’affaire GE.2012.0168, déjà citée, sur laquelle la recourante s’appuie. Ainsi,

force est d’admettre que la décision incidente attaquée n’a pas pour

conséquence de causer à la recourante un préjudice difficilement réparable.

c) A cela s’ajoute qu’une procédure disciplinaire a été ouverte à

l’encontre de la recourante par le Conseil de santé, conformément à l’art. 13

al. 2 LSP. Or, c’est seulement à l’issue de cette

enquête qu’une décision finale sera, le cas échéant, prise par l’autorité intimée en application de l’art. 191 LSP. Dès lors, à supposer même que le Tribunal accueille le recours dirigé contre l’interdiction

provisoire faite à la recourante de pratiquer sa profession et annule la mesure provisionnelle prise par

l’autorité intimée, cet arrêt ne serait de toute façon pas susceptible de

mettre un terme définitif à cette procédure. Aucun

motif d’économie de procédure ne commande par conséquent d’admettre que la

décision attaquée puisse faire l’objet d’un recours immédiat.

4.

Il suit de ce qui précède que le recours doit

être déclaré irrecevable. En conséquence, vu le sort du recours, la requête

tendant à ce que l’effet suspensif soit restitué n’a plus aucun objet. Un

émolument, réduit au vu des circonstances à 1'000 fr., sera mis à la charge de

la recourante, celle-ci succombant (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Au surplus, l’allocation

de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs,

sont mis à la charge de X.________.

III.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 mai 2013

Le président: Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.