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Décision

GE.2013.0082

CDAP - GE.2013.0082 - 2013-09-04 - X.________ Sàrl c/Service de la santé publique

4 septembre 2013Français14 min

Source vd.ch

Faits

Service de la santé publique du 2 avril 2013 considérant que la publicité

d'une clinique dentaire au verso de tickets de caisse est contraire à la loi

sur la santé publique

Vu les faits suivants

A.

X.________ Sàrl exploite une entreprise qui gère

des annonces publicitaires publiées au verso de tickets de caisses. Son modèle

d’affaire consiste à offrir des rouleaux aux supermarchés en contrepartie de

quoi elle peut céder des espaces publicitaires au dos de ceux-ci contre

rémunération des annonceurs.

B.

Y.________ SA et plus particulièrement sa

filiale de 2******** a utilisé des espaces cédés par X.________ Sàrl au dos des

tickets de caisse émis par les magasins Migros de Morges, Rolle, Cossonay et

Etoy, afin de promouvoir ses prestations durant la période allant des mois de juillet

à décembre 2012, en offrant un bon de réduction de 20 fr. à faire valoir sur

des traitements d’hygiène dentaire.

C.

Suite à plusieurs dénonciations de la Société

Vaudoise des Médecins-Dentistes, le Service de la santé publique (ci-après:

SSP) a adressé le 4 juillet 2012 une circulaire à l’ensemble des cliniques

dentaires et des médecins dentistes du canton, informant ceux-ci de

l’interdiction de procéder à l’impression de publicité au dos des tickets de

caisse distribués dans les supermarchés. Ce faisant, il leur a imparti un délai

au 31 décembre 2012 afin de mettre un terme à ce type de campagnes promotionnelles.

Dans un courrier du 16 novembre

2012, X.________ Sàrl a contesté auprès du SSP le contenu de ladite circulaire,

notamment le caractère illicite du type d’annonces qu’elle commercialise au dos

des tickets de caisse. Elle a également demandé à ce que le SSP revoie sa

position ou, à défaut, qu’il lui notifie une décision formelle avec indication

des voies de recours.

Dans une décision adressée à X.________

Sàrl le 2 avril 2013, le SSP a constaté que le procédé publicitaire litigieux

faisait état de rabais promotionnels sur des traitements d’hygiène dentaire alors

que la communication dans ce domaine devait se limiter à ce qui était

nécessaire à l’information du public. Il a en outre relevé que le support utilisé

était illicite dans la mesure où les tickets de caisse s’apparentaient à un

moyen de diffusion de la publicité à large échelle. Le dernier paragraphe de

cet envoi était formulé comme suit:

« Nous vous confirmons donc que l’annonce concernant les

cliniques dentaires Y.________ imprimée au verso des tickets de caisse de la

Migros de Morges, Rolle, Cossonay et Etoy contrevient à l’art. 82 de la Loi sur

la santé publique (LSP) et à l’art. 14 du Règlement sur l’exercice des

professions de la santé ».

D.

Par acte du 6 mai 2013, X.________ Sàrl a formé

recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à l’admission du recours et

à l’annulation de la décision du 2 avril 2013. La société recourante affirme

disposer d’un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit

modifiée, dès lors que celle-ci l’empêche de contracter avec des cliniques

dentaires afin de mettre des espaces publicitaires à leur disposition. Sur le

fond, elle dénonce une restriction illicite de sa liberté économique. Seule une

annonce trompeuse ou tapageuse serait selon elle susceptible d’être proscrite

sur la base de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales

universitaires (LPMéd; RS 811.11). Ce faisant, elle dénonce une incompatibilité

des dispositions légales et réglementaires vaudoises en matière de publicité avec

le droit supérieur ainsi qu’une inégalité de traitement entre les différents

prestataires de services dans le domaine médical. Elle souligne en particulier la

liberté d’action plus importante dont bénéficieraient les pharmaciens et les

opticiens, voire certaines cliniques dentaires qui font la promotion de leurs

services sur internet.

Dans ses déterminations du 19 juin

2013, l’autorité intimée conclut quant à elle à l’irrecevabilité, respectivement

au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. A titre

liminaire, elle conteste la qualité pour agir de la société recourante,

soulignant son absence d’intérêt digne de protection à voir annuler ou modifier

la décision querellée. Sur le fond, elle estime que le droit cantonal vaudois

reconnaît aux professionnels de la santé le droit de faire de la publicité -

dans le respect des limites posées par le droit fédéral et la Commission

fédérale de la concurrence - pour autant que celle-ci soit objective et n’induise

pas en erreur. Selon elle, le procédé publicitaire litigieux est illicite dans

la mesure où il fait état de rabais sur un produit d’appel et ne reflète pas la

complexité du système de facturation ultérieur des prestations médicales dans

le domaine dentaire. Il pourrait ainsi induire les patients en erreur et aurait

clairement pour objectif de générer une consommation excessive de prestations. A

ce titre, l’autorité intimée se réfère également au code de déontologie 2007 de

la Société suisse des médecins dentistes, lequel stipule notamment que les annonces

publicitaires doivent se limiter à ce qui est nécessaire à l’information du

public.

E.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La décision litigieuse, fondée sur la loi du

29.

mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.1) et sur le règlement du 26

janvier 2011 sur l’exercice des professions de la santé (REPS; RSV 811.01.1),

peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal,

selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36). La qualité pour agir, en l’espèce, est définie à

l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est

recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant

l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose

d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.

b) En l’occurrence, l’intervention

de la société recourante est la conséquence d’une circulaire de l’autorité

intimée datée du 4 juillet 2012 et adressée à l’ensemble des cliniques

dentaires et des médecins dentistes du canton. Cette circulaire, dont la

société recourante n’était pas destinataire, reprenait les dispositions légales

et réglementaires applicables en matière de publicité dans le domaine des soins

dentaires, suite à la constatation de mauvaises pratiques récurrentes des

prestataires de soins en la matière. La décision querellée du 2 avril 2013, qui

ne fait que confirmer le contenu de ladite circulaire, n’a quant à elle été

prise et notifiée à la société recourante qu’après que celle-ci l’a expressément

requis auprès de l’autorité intimée. Elle retient pour l’essentiel que l’impression

de publicités pour le compte de Y.________ SA au verso des tickets de caisse

distribués en supermarché constitue un procédé publicitaire illicite car contraire

à l’art. 82 LPS et à l’art. 14 REPS. Ce faisant, elle se fonde essentiellement sur les dispositions qui

limitent la liberté économique dont jouissent les professionnels de la santé en

ce qui a trait au contenu et au mode de diffusion des messages publicitaires

concernant les prestations de soins qu’ils proposent. La décision, bien que

formellement adressée à la société recourante, concerne ainsi en premier lieu

la situation juridique de ses clients, et en particulier, celle de Y.________

SA.

2.

a) Dans la jurisprudence fédérale, le tiers qui

entend recourir contre une décision prise au détriment présumé de son

destinataire, et qui entend appuyer la position de celui-ci sur la base de ses

propres intérêts est qualifié de “tiers agissant en faveur du destinataire de

la décision“ (on parle en allemand, dans la procédure de recours, de

“Drittbeschwerde pro Adressat“; cf. Isabelle Häner, Die Beteiligten im

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zurich 2000, ch. 761 ss). Dans

cette éventualité, sauf s'il a lui-même certains droits ou s'il est autorisé à

recourir par une disposition spéciale, le tiers doit bénéficier d'un intérêt

propre et direct, soit d'un intérêt se trouvant, avec l'objet du litige, dans

un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; à défaut, sa

qualité pour recourir doit être niée (ATF 131 V 298 consid. 4; 130 V 560

consid. 3.5; Fritz Gygi, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, in: Recht

1986, p. 10 ss; cf. aussi Isabelle

Häner, op. cit., ch. 766 ss; Benoìt Bovay, Procédure

administrative, Berne 2000, p. 356; arrêt du Tribunal fédéral 2A.309/1993 du 26

octobre 1995). Un tel intérêt n’est présent que si le tiers est susceptible de

subir un dommage direct du fait de la décision litigieuse; un simple intérêt

indirect, par exemple de nature économique ne suffit en revanche pas à

justifier la levée ou la modification de la décision attaquée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_260/2009 du 6 octobre 2009 consid. 4.2;

ATF 134 V 153 consid. 5.3; 133 V 188 consid. 4.3.3; 130 V 560 consid. 3.5 s. et

4.

et références citées). A ce titre, la jurisprudence retient notamment qu’il

est douteux qu’un architecte dispose d’un intérêt personnel digne de protection

et indépendant de celui du maître de l’ouvrage à obtenir l’annulation du refus

de permis de construire (arrêt du TA neuchâtelois du 14 août 1987, p. 259). Il

en va de même de celui qui fait valoir être touché tant sur le plan financier

que sur le plan de l’organisation par la fermeture d’une entreprise

(carrosserie) avec laquelle il avait des relations commerciales importantes,

faute d’être touché plus que quiconque par la décision attaquée (Décision de la

Direction bernoise des constructions du 2 novembre 1989, JAB 1990, p. 224 ss).

La doctrine estime quant à elle que

l’absence de contestation de la décision par son destinataire matériel exclut

en principe la possibilité pour le tiers de recourir sauf à considérer l’existence

d’un intérêt juridiquement protégé propre, direct et indépendant (René Rhinow/Heinrich Koller/Christian Kiss/Daniela

Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2ème

éd., Bâle 2010, n° 1568; FRITZ GYGI,

op. cit., p. 10 s., 13; FRITZ

GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., Berne 1983, p.

161.

s.; cf. également BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger

[éd.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., Bâle

2011, n° 28 ad art. 89).

D’autres auteurs considèrent que les

actions déposées en faveur du destinataire de la décision qui renonce lui-même

à recourir sont irrecevables, lorsque le tiers poursuit des intérêts similaires

à celui du destinataire de la décision (VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER,

in: Waldmann/Weissenberger [éd.],

Praxis-kommentar VwVG, Zurich 2009, n° 34 ad art. 48) et vise un objectif que

seul ce dernier est en mesure d’atteindre (HANS-JÖRG SEILER, in: Seiler/von Werdt/Güngerich [éd.], Stämpfli Handkommentar,

Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n° 29 ad art. 89; André MOSER/Michaël BEUSCH/Lorenz KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,

Bâle 2008, n° 2.78 note 232). Considérant que le destinataire peut librement

disposer de l’objet du litige, un recours déposé contre la volonté de ce

dernier peut en effet être perçu comme problématique (ISABELLE HÄNER, op. cit., ch. 766 ss).

b) En

l’occurrence, l’interdiction litigieuse vise en première ligne les cliniques

dentaires et les médecins dentistes, dès lors que ce sont eux qui définissent

leur mode de communication avec l’extérieur. On peut ainsi s’interroger sur la

légitimité de la société recourante à se plaindre en faveur de ses clients de

ce que la réglementation vaudoise en matière de publicité qui prévaut pour les

professionnels de la santé serait trop restrictive ou incompatible avec le

droit fédéral.

Les relations qui unissent la

société recourante au destinataire matériel de la décision litigieuse sont en

l’espèce de nature contractuelle dans la mesure où X.________ Sàrl gère les

annonces publiées au verso des tickets de caisse par lesquels Y.________ SA

assure la promotion de ses services. La société recourante ne peut donc se

prévaloir que d’un intérêt économique à contester la décision limitant les

formes de publicité admises pour les professionnels de la santé. A ce titre, il

n’est pas anodin de constater que l’atteinte à la liberté économique dont elle

se prévaut dans ses écritures est pour l’essentiel déduite de celle

prétendument subie par le destinataire de la circulaire litigieuse. Or, on

peine à discerner en quoi la société recourante serait davantage touchée par

cette interdiction que n’importe quel autre prestataire de services

publicitaires susceptible de contracter avec des entreprises actives dans le

domaine médical. Force est ainsi de constater que l’intérêt économique dont

elle se prévaut n'est qu'indirect. Il ne se trouve pas dans un rapport

suffisamment étroit avec l’objet du litige pour l’autoriser à agir dans le

cadre de la présente procédure, alors même que le destinataire matériel de la

décision s’en est abstenu. Comme le relève pertinemment l’autorité intimée, le

fait que des dispositions légales et réglementaires poursuivant un but de

police de santé publique limitent la marge de déploiement économique de la

recourante ne saurait donner à cette dernière un intérêt direct, concret et

digne de protection afin de contester une décision qui ne fait que reprendre

une circulaire récapitulative qui ne lui était initialement pas même adressée.

3.

Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré

irrecevable avec suite de frais à la charge de la société recourante sans qu’il

ne soit nécessaire de statuer sur le fond du litige. Il

n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)

francs est mis à la charge de la société X.________ Sàrl.

III.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 septembre 2013

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.