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Décision

GE.2013.0150

CDAP - GE.2013.0150 - 2014-03-13 - X.________ /Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Service de la consommation et des affaires vétérinaires

13 mars 2014Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

X.________ exploite à 1******** une entreprise

individuelle inscrite au registre du commerce depuis 1994 et dont le but est

"boulangerie, pâtisserie et épicerie".

Le magasin de vente se trouve au

rez-de-chaussée de l'immeuble; il est pourvu d'une partie arrière. Un sous-sol

est également consacré à l'exploitation, notamment à la fabrication.

B.

Des inspections de ces locaux ont été

régulièrement effectuées par un contrôleur cantonal et un inspecteur cantonal

des denrées alimentaires, dépendant du Service de la consommation et des

affaires vétérinaires (SCAV). Ces inspections ont fait l'objet de rapports

comportant quatre rubriques, sanctionnées par des "notes" allant de 1

à 4 (la note 1 étant la meilleure).

C.

Ainsi, dans un rapport du 2 novembre 2004 établi

par un contrôleur cantonal, les rubriques "autocontrôle" et

"denrées alimentaires" ont obtenu la note 3 (insuffisant). En

particulier, plusieurs denrées avaient largement dépassé la date de durabilité

minimale. La rubrique "processus et activité" a été

sanctionnée par la note 2 (suffisant).

La rubrique "locaux,

équipements, appareils (disposition, entretien, état)" s'est vue attribuer

la note 4 (mauvais). Le contrôleur relevait qu'à cette époque, l'arrière

magasin était désaffecté suite à un incendie survenu en 2002. S'agissant du

laboratoire, les carrelages étaient abîmés ou manquants à divers endroits. Toujours

dans le laboratoire, les murs et plafonds étaient défraîchis et la peinture,

qui était ancienne, s'écaillait. Enfin, les vitres de la fenêtre du laboratoire

étaient cassées et avaient été remplacées par des plastiques troués laissant

passer les souillures de l'extérieur. Le rapport précisait que X.________ avait

déclaré que la rénovation de l'arrière magasin serait effectuée suite aux

négociations avec l'ECA. L'intéressé avait en revanche refusé d'entreprendre des

travaux dans le laboratoire, faute de moyens. Le contrôleur indiquait ainsi

qu'une inspection complémentaire serait effectuée prochainement par un

inspecteur cantonal en vue d'un entretien et d'une décision relative à la

continuité de ce commerce.

Le 16 décembre 2004, l'inspection

annoncée a été effectuée (le dossier ne contient pas de rapport d'inspection). Dans

une lettre du 20 décembre 2004, l'inspecteur a écrit à X.________ ce qui suit:

"(…)

Nous avons pris

acte de votre décision de ne plus utiliser le sous-sol comme locaux de travail,

mais uniquement pour le stockage. De ce fait, nous n'avons pas de remarque à

formuler, si ce n'est que compte tenu du nombre de locaux, ils devront avoir

des affectations définies, afin de bien séparer les denrées alimentaires et

produits de base, le matériel de l'exploitation qui ne serait plus utilisé et

l'outillage ou tout autre matériel sans rapport avec l'exploitation. Ceci

également afin d'en faciliter la gestion. Le choix de la répartition devra être

fait en tenant compte de l'état des locaux.

Pour ce qui est

de l'étage magasin, l'aménagement devra être réalisé conformément aux

dispositions de l'ordonnance sur l'hygiène, dont un extrait annexé.

Nous vous

encourageons vivement à mettre rapidement votre projet à exécution, car il ne

pourra qu'améliorer les conditions de travail, notamment en restreignant la

diversité des activités en vous recadrant sur une production plus spécifique.

Pour cela, nous vous accordons un délai au 15 février pour nous faire parvenir

un plan d'aménagement et une planification des travaux.

(…)"

D.

Le 20 octobre 2006, une nouvelle inspection des

locaux de X.________ a eu lieu. La note 3 (défauts majeurs) a sanctionné la

rubrique "autocontrôle". La rubrique "denrées

alimentaires" a obtenu la note 2 (défauts mineurs), vu notamment la

présence de conserves ayant dépassé la date de garantie depuis 2000 et 2002. La

rubrique "processus et activité" a eu la note 3, l'ordre et la

propreté laissant à désirer particulièrement au sous-sol (toiles d'araignée,

sols, caisses de livraison, etc.). La note 4 (mauvais) a derechef été attribuée

aux locaux et équipements, pour les motifs suivants:

"Local derrière le magasin: réfections

pratiquement terminées; manque encore la fixation de la plonge, le

lave-vaisselle est en panne.

Magasin: trou

dans le mur au-dessus du four à bois.

Sous-sol: pour

l'activité de fabrication du pain, suffisants pour les sols et les plafonds

(après nettoyages approfondis), Murs dégradés, avec peinture qui s'écaille,

carrelage manquant ou troué.

Vitres du laboratoires cassées, remplacées par des plastiques

souples."

Dans ces conditions, l'inspecteur

demandait que l'exploitant fasse une proposition écrite d'un plan

d'assainissement des locaux du sous-sol dans un délai au 30 novembre 2006.

Par lettre du 29 novembre 2006

adressée à l'inspecteur, X.________ a repris les griefs formulés à son encontre

et fourni des explications. Les conserves périmées depuis longtemps seraient

évacuées lors de la fermeture du commerce fin 2006 - début 2007; l'intéressé

déclarait à cet égard que "leur présence ne perturbe en rien le

déroulement de [son] activité". S'agissant des locaux situés au

sous-sol, il a fait valoir que des nettoyages et des rangements avaient été

effectués et que le reste serait fait lors de la fermeture précitée. La fenêtre

devait pouvoir être bouchée durant la même période, même s'il pensait qu'aucune

loi n'interdisait d'avoir du plastique souple comme fermeture. En ce qui

concernait la remise en état des murs, il disait ignorer ce qui pouvait être

raisonnablement entrepris: la maçonnerie sous les peintures et les carrelages

s'effritait; toute intervention serait forcément coûteuse et il n'avait pas les

moyens de payer ce genre de travaux. Il a rappelé que son projet était toujours

de faire monter toute l'activité de production au rez, au niveau du magasin et

de n'utiliser le sous-sol que pour le stockage des matières premières.

Malheureusement sa situation financière ne lui permettait pas d'entrevoir cela

avant cinq ans au moins. Il a ajouté:

"Je profite de la présente pour vous

demander de prendre une fois position sur les chances d'avenir que vous me

laissez. Il ne sert à rien de retaper au coup par coup des locaux vétustes et

d'engloutir des sommes énormes à chaque passage de l'inspecteur des denrées

alimentaires alors que celui-ci me poursuit pour des motifs qui ne sont même

pas dans les lois. (distributeurs).

De plus je ne

pense pas que le fait de me faire payer, des amendes et des frais, puisse

m'aider à améliorer la situation de mon entreprise et j'apprécierais que les

employés du laboratoire cantonal montrent l'exemple en ne procédant pas à une

fouille dans mes denrées alimentaires sans s'être lavé les mains au préalable

alors que des distributeurs tout neufs viennent d'être installés à leur

demande.

(…)"

Par courrier du 13 février 2007

donnant suite à la lettre précitée du 29 novembre 2006, l'inspecteur a constaté

la "bonne volonté" de l'intéressé à trouver une solution pour

remédier aux conditions d'exploitation "délicates" de son

commerce. Il a pris acte que l'intéressé avait effectué pendant la fermeture de

fin d'année certaines des actions correctives demandées lors de la dernière

inspection. S'agissant des travaux de réfection, il comprenait tout à fait

qu'ils étaient liés à des causes pécuniaires et qu'un délai précis ne pouvait

être fixé de façon absolue. Pour le surplus, il ne tenait qu'à l'intéressé de poursuivre

ses efforts afin que, même si les réfections ne pouvaient pas être réalisées

dans l'immédiat, le brossage des surfaces qui s'écaillaient, les nettoyages et

le tri des marchandises, soient faits régulièrement afin de garantir en tout

temps la sécurité alimentaire.

E.

Le 7 octobre 2009, un nouveau rapport

d'inspection a été établi. La note 2 (défauts mineurs) a été attribuée aux

quatre rubriques. S'agissant des "infrastructures" (ancienne rubrique

locaux et équipements), le rapport indiquait les motifs suivants:

"Différentes surfaces ne correspondant pas

aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.

Quelques trous

visibles sur les murs des laboratoires.

Quelques joints cassés des meubles frigorifiques."

Le rapport ajoutait que les faits

constatés n'avaient pas donné lieu à contestation. Il était demandé à l'exploitant

de corriger, notamment, les défauts entachant les infrastructures.

F.

Le 11 mai 2011, une inspection a derechef été

opérée. La note 3 (défauts majeurs) a été attribuée à la rubrique "autocontrôle",

ainsi qu'à la rubrique "produits" (ancienne rubrique denrées

alimentaires), la limite de consommation étant dépassée sur des jambons entiers

(4 et 9 mai). La rubrique "procédé" (ancienne rubrique

processus et activité) a obtenu la note 2 (défauts mineurs). Une note 3 (défauts

majeurs) a été attribuée aux "infrastructures", pour les

motifs suivants:

"Différentes surfaces ne correspondant pas

aux exigences: surfaces dures, lisses et faciles à nettoyer.

Catelles

manquantes, angles de quelques murs abîmés, murs écaillés.

Lumière manquante

à la cave et dans la chambre congélation.

Ecoulement du point de lavage du laboratoire inadapté (colmatage

avec un linge, seau sous le siphon)."

Il était demandé à X.________ de présenter

un "agenda de mise en conformité" des défauts affectant

les infrastructures.

Le dossier ne contient aucune pièce

relative à cet agenda.

G.

Le 5 juillet 2012, une nouvelle inspection du

commerce de X.________ a lieu et une décision a été rendue, dont on extrait ce

qui suit:

En d'autres termes, la note 3 (défauts majeurs) était derechef

attribuée aux infrastructures et la note 2 aux trois autres rubriques. La mise

en conformité des infrastructures était à nouveau exigée, cette fois dans des

délais déterminés, à savoir:

zone préparation pâtisserie (surfaces murales), au 31

décembre 2012,

zone gauche du four, au

31 décembre 2013,

zone boulangerie, au

31 décembre 2014.

Cette

décision n'a pas été contestée, partant est entrée en force.

H.

Le 6 janvier 2013, X.________ a écrit au SCAV ce

qui suit:

"(…)

Comme je vous

l'ai écrit plusieurs fois, la rénovation de ces locaux est une entreprise

beaucoup trop compliquée pour être envisagée sérieusement.

Je suis

actuellement en train de préparer la construction d'un local de production neuf

accolé à mon bâtiment, mais cela demande un certain temps.

Je vous demande

donc de m'accorder un délai au 31.12.2014 pour mener à bien ce projet.

(…)"

Dans le but de statuer sur la possibilité

et les conditions d'octroi d'un tel délai, l'inspecteur cantonal concerné, ainsi

que la responsable de l'Inspectorat des denrées alimentaires, ont effectué le 1er

mai 2013 une visite sur place.

Le 6 mai 2013, il a également été procédé

à une inspection des locaux de la cafétéria de Y.________(Y.________), où X.________

livre des mets.

Le 7 mai 2013, l'Inspecteur

cantonal a rendu un rapport 13-VD-10499 comportant une décision relative aux

locaux, équipements et appareils au sous-sol qui retient:

1. La zone gauche du four ne satisfait plus aux

exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

Le délai d'exécution échéant au 31 décembre

2013, résultant du rapport du 5 juillet 2012, est maintenu.

2. La zone boulangerie ne satisfait plus aux

exigences, les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

Le délai d'exécution échéant au 31 décembre

2014 est maintenu.

Jusqu'à cette échéance, cette zone ne peut être

exploitée que pour la fabrication du pain ou pour du stockage.

3. Des joints d'installations réfrigérées sont

défectueux. Ils sont à remplacer de suite.

4. La zone pâtisserie où se préparent également les

repas livrés en liaison chaude à Y.________ ne satisfait plus aux exigences,

les surfaces ne sont plus rationnellement lavables.

A défaut d'avoir remis en état cette zone dans

le délai imparti au 31 décembre 2012, vu l'état de dégradation, il n'est pas

possible de prolonger le délai échu.

Compte tenu des préparations particulièrement

sensibles et pour une clientèle sensible (école) élaborées dans cette zone,

comme mentionné dans le rapport du 5 juillet 2012, il est notifié

l'interdiction immédiate d'utiliser ce local pour y effectuer toute activité

avec des denrées alimentaires.

Toutes les préparations doivent se faire

dans le laboratoire de l'arrière magasin.

"Remarques: (...) Nous avons pris

acte du projet que vous avez depuis longtemps, soit construire de nouveaux

locaux, cependant, et nous en comprenons parfaitement les raisons, sa

réalisation ne pouvant être située de manière certaine dans le futur, aux

conditions ci-dessous, les délais sont confirmés, aux conditions strictes

suivantes: tous les efforts devront être faits afin de respecter en tout temps

les règles d'hygiène et garantir la sécurité alimentaire, notamment par la séparation

nette du matériel inutilisé d'avec les denrées et en effectuant les nettoyages

approfondis et réguliers, les joints défectueux des installations réfrigérées

doivent être remplacés de suite.

En cas de non respect des exigences ou de

dégradations qui ne permettraient plus d'assurer la sécurité alimentaire, nous

nous réservons le droit de modifier notre décision en toute temps.

Pour les repas fournis à Y.________, la

question a été examinée en votre compagnie et celle de Monsieur [...], Directeur, le 6 mai dernier, dans

l'office de cette école. Le résultat de cet entretien a fait l'objet d'un courrier

adressé ce jour à Monsieur [...], dont copie annexée."

Le courrier précité adressé le 7

mai 2013 au directeur de Y.________ constatait que l'office de la cafétéria de

l'école répondait aux exigences requises en matière d'hygiène pour "y

élaborer les mets" proposés par X.________, à savoir entre 0 et

15 portions par jour, selon sa déclaration. Le

courrier précisait que cette solution avait été adoptée à la

satisfaction des parties (voir aussi courrier du 13 mai 2013 du directeur de

Y.________).

I.

Le 16 mai 2013, X.________ a formé opposition devant

le Chimiste cantonal (i.e. le chef du SCAV) à l'encontre de la décision

précitée, invoquant ce qui suit:

"(…)

Je m'oppose aux

interdictions d'utiliser: la zone "pâtisserie" et la zone à gauche du

four.

La prolongation

de délais que je demande est seulement un alignement sur la dernière date

accordée par le rapport PN4273 [du

5 juillet 2012]. (Comment se fait-il qu'une partie des

locaux soit encore utilisable et le reste non alors que les murs sont tous dans

le même état.)

Bien que les

revêtements muraux ne soient pas de première jeunesse, les murs sont quand même

recouverts de carrelage jusqu'à une hauteur de 163 cm et sont lavables pour

cette part. (OHyg. Art. 8 b)

Ces zones font en

fait partie d'un seul local de production et les points d'eau s'y trouvent ce

qui nous oblige à y accéder pour travailler.

Il est étonnant

que vos services trouvent subitement ces murs dangereux avec interdiction

immédiate de les utiliser quand il a fallu quatre mois pour organiser la visite

du 01.05.13 et sept jours pour établir le rapport.

J'ai commandé le

remplacement des joints d'installations frigorifiques bien que cela soit

stupide pour des appareils qui devraient être mis hors service quand mon

nouveau local de production sera opérationnel. (Il est surprenant d'avoir un

délai au 07 05.13 pour cette opération alors que le rapport est daté du 07. 05.

13. et que je l'ai reçu le 13.05.13.).

Lors de

l'entretien du 01.05.13. j'ai accepté de ne plus préparer de pâtisserie et de

ne plus cuisiner pour la cantine de Y.________ dans la zone

"pâtisserie".

Le projet de

construction est en cours d'étude, mais cela demande encore un peu de temps. (...)

Les analyses

effectuées par vos services et celles que je fais faire par un laboratoire

indépendant prouvent que mes produits ne représentent pas de risque sanitaire.

(…)"

L'inspecteur cantonal s'est

déterminé le 4 juillet 2013. Il relevait que l'octroi de délais à des dates

différentes pour différentes zones tenait compte d'activités ayant des degrés

de risques différents et de la nécessité de définir des priorités, au vu de la

difficulté à réaliser rapidement l'ensemble des travaux. C'étaient toutes les

surfaces d'un laboratoire de pâtisserie qui devaient répondre aux normes

d'hygiène et pas seulement les murs. Les points d'eau se trouvant dans la zone

pâtisserie étaient toujours utilisables, l'interdiction portant uniquement sur

les activités avec des denrées alimentaires. Ce n'étaient pas subitement que

les locaux étaient devenus dangereux: la question des locaux du sous-sol avait

déjà été soulevée lors d'une inspection du 16 décembre 2004, et avait été

résolue par la décision de l'intéressé, confirmée par le courrier de

l'inspecteur du 20 décembre 2004, de ne plus utiliser les locaux du sous-sol

comme locaux de travail. L'interdiction de la zone pâtisserie, à laquelle

l'exploitant avait consenti, ne le pénalisait pas, dès lors qu'il pouvait

cuisiner dans l'office de Y.________ et travailler les pâtisseries dans le

laboratoire de l'arrière magasin. Enfin, il était exact que les analyses

effectuées sur des échantillons prélevés dans ce commerce, soit trois

échantillons en 2003, étaient conformes.

J.

Par décision du 15 juillet 2013, le Chimiste

cantonal a rejeté l'opposition à la décision de l'Inspecteur cantonal du 7 mai

2013.

La décision rappelait sur le plan

des faits qu'elle se fondait sur le rapport d'inspection et la décision du 7

mai 2013. S'agissant de la zone pâtisserie, dont le délai de mise en conformité

avait été fixé au 31 décembre 2012, partant était échu, elle présentait un état

de dégradation prononcé qui ne permettait pas de préparer des mets, surtout

s'ils étaient destinés à une école. Toutefois, X.________ avait accepté de ne

plus préparer de pâtisserie ni de cuisiner dans cette zone. En effet, la

pâtisserie pouvait être produite dans l'arrière magasin du rez-de-chaussée et une

entente avait été trouvée avec Y.________ pour cuisiner. Par ailleurs, l'accès

aux points d'eau se trouvant dans la zone pâtisserie était toujours admis. Sur

le plan du droit, la décision a retenu que l'opposition portait uniquement sur

les délais fixés pour la réalisation des mesures ordonnées dans le rapport et

la décision du 7 mai 2013. L'opposant ne contestait donc pas que les prescriptions

de l'art. 47 ODALOUS et des art. 7 et 8 OHyg n'étaient pas respectées. Pour

prolonger les délais octroyés, il aurait fallu que l'on puisse exclure toute

atteinte à la santé des consommateurs qui résulterait de l'utilisation des

locaux incriminés. Tel n'était pas le cas. En outre, le principe de la

proportionnalité était respecté, des solutions permettant au recourant de

poursuivre ses activités ayant été trouvées.

K.

Agissant par acte du 23 août 2013, par

l'intermédiaire de son avocat, X.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre

la décision du Chimiste cantonal du 15 juillet 2013, concluant, avec dépens, à

l'annulation de la décision attaquée "en ce sens qu'il est dit que la

mesure d'interdiction d'exploiter la Zone pâtisserie liée à toute activité avec

des denrées alimentaires est levée, respectivement que la Recourante soit mise

au bénéfice d'un délai prolongé au moins jusqu'au 31 décembre 2014 en vue de

rendre la zone gauche du four conforme aux exigences requises par l'intimé."

Le recours bénéficie de l'effet

suspensif légal.

Par courrier du 13 septembre 2013, l'Inspection

des denrées alimentaires s'en est remise à la réponse de l'autorité intimée à

intervenir.

Dans sa réponse du 25 octobre 2013,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le 17 décembre 2013, le recourant a

déposé un mémoire complémentaire, accompagné d'un bordereau de pièces

comportant des résultats de tests effectués par l'Agence Régionale pour la

Qualité et l'Hygiène Alimentaire (ARQHA) entre 2009 et 2013 en vue de prouver

la qualité de ses produits (pièces auxquelles on se réfère pour le surplus et

dont le contenu sera repris plus loin en tant que de besoin), un avant-projet

sommaire établi par un atelier d'architecte, daté du 28 août 2013, ainsi que la

lettre adressée par la Commune de 2******** à cet atelier le 17 décembre 2013.

Le 13 janvier 2014, l'autorité

intimée a confirmé ses conclusions, relevant que les analyses d'ARQHA étaient incomplètes

et que certains résultats ne respectaient pas les normes, s'agissant en

particulier d'une surface de table, des mains des collaborateurs et même d'un

sandwich.

L.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les

denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI; RS 817.0) dispose à son art.

55.

que le délai de recours contre les décisions ayant trait à des mesures

relevant du contrôle des denrées alimentaires est de dix jours.

L'art. 29 de la loi vaudoise du 12

décembre 1994 relative à l'exécution de la LDAI (LVLDAI; RSV 817.01) prévoit

que la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est applicable aux décisions rendues en

vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions.

Aux termes de l'art. 95 al. 1 let.

b LPA-VD, sauf dispositions légales contraires, les délais fixés en jours par

la loi ou par l'autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement.

b) En l'espèce, le recours déposé

le 23 août 2013 contre la décision du 15 juillet 2013 a été formé en temps

utile.

2.

A bien le suivre, le recourant conteste le délai

de mise en conformité de la zone pâtisserie, fixé au 31 décembre 2012, ainsi

que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de cette date. De même, il

remet en cause le délai de mise en conformité de la zone gauche du four, fixé

au 31 décembre 2013, ainsi que l'interdiction d'utiliser cette zone au-delà de

cette date. Il demande que les deux délais - de facto prolongé au bénéfice de

l'effet suspensif légal - soient repoussés au 31 décembre 2014.

L'obligation de mettre en

conformité les deux zones pâtisserie et gauche du four, ainsi que les délais

fixés au 31 décembre 2012 et au 31 décembre 2013 respectivement, découlent de

la décision du 5 juillet 2012 de l'Inspection cantonale des denrées

alimentaires, qui est entrée en force. L'obligation de mise en conformité et

les délais impartis ne peuvent ainsi pas être remis en cause, sous réserve

d'une demande de réexamen.

Le 6 janvier 2013, le recourant a

demandé à l'Inspection cantonale des denrées alimentaires la prolongation, au

31.

décembre 2014, des délais précités fixés au 31 décembre 2012 et au 31

décembre 2013. En d'autres termes, il a requis le réexamen de ces délais. En

revanche, il n'a pas remis en cause l'obligation de mise en conformité. Par décision

du 7 mai 2013, confirmée le 15 juillet 2013 par le Chimiste cantonal, l'Inspection

cantonale des denrées alimentaires est entrée en matière sur la demande de

réexamen des délais, mais l'a rejetée.

Le présent recours est ainsi

recevable en tant qu'il conteste le refus des autorités de prolonger, au 31

décembre 2014, les délais de mises en conformité des deux zones précitées. Il

est en revanche irrecevable en tant qu'il conteste, sur le principe,

l'obligation de mise en conformité, restée en force dès lors qu'elle n'a pas

fait l'objet de la procédure de réexamen ouverte par demande du 6 janvier 2013.

3.

a) La LDAI a, selon son art. 1er,

notamment pour but de protéger les consommateurs contre les denrées

alimentaires et les objets usuels pouvant mettre la santé en danger (let. a) et

d'assurer la manutention des denrées alimentaires dans de bonnes conditions

d'hygiène (let. b).

L'art. 15 al. 1 LDAI prescrit que quiconque fabrique, traite, entrepose, transporte ou distribue des

denrées alimentaires, doit veiller à ce qu'elles soient entreposées dans des

conditions d'ordre et de propreté (let. a), soient entreposées, transportées ou

distribuées de telle façon qu'elles ne puissent être altérées par des

substances pouvant mettre la santé en danger ou altérées d'une quelconque autre

manière (let. b), n'entrent en contact direct ou indirect qu'avec des

récipients, du matériel d'emballage, des installations, des outils et autres

objets semblables propres et en bon état (let. c), soient entreposées et

transportées uniquement dans des locaux et des véhicules propres, suffisamment

grands et aménagés de façon à permettre un entreposage correct (let. d) et ne

soient autant que possible pas altérées par des ravageurs et des parasites

(let. e).

Aux termes de l'art. 29 LDAI, lorsque des procédés de fabrication, des locaux, des installations,

des véhicules ou des conditions d'hygiène sont contestés, les organes de

contrôle ordonnent l'élimination des défauts (al. 1). Ils peuvent interdire, définitivement ou temporairement, des

procédés de fabrication, l'abattage d'animaux ou l'utilisation de locaux,

d'installations, de véhicules et de terrains agricoles (al. 2). L'autorité

d'exécution compétente peut ordonner la fermeture immédiate d'une entreprise si

les conditions qui y règnent présentent un danger direct et important pour la

santé publique (al. 3).

En vertu de l'art. 37 LDAI, le

Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution (al. 1). Il peut déléguer

aux offices fédéraux concernés la compétence d'édicter des dispositions de

nature principalement technique ou administrative (al. 2).

b) L'ordonnance du 23 novembre 2005

sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODAIOUs; RS 817.02), adoptée

sur la base du mandat législatif conféré par l'art. 37 al. 1 LDAI, règle

notamment les conditions d'hygiène s'appliquant à l'utilisation des denrées

alimentaires et des objets usuels (art. 1er let. b), tels les

céréales et produits céréaliers, les produits de mouture et les légumineuses (y

compris le pain, les articles de boulangerie, les pâtes et les produits à base

de protéines végétales), selon l'art. 4 al. 1 let. i ODAIOUs.

L'art. 47 ODAIOUs prescrit que la

personne responsable doit veiller à ce que les denrées alimentaires et les

objets usuels ne subissent pas d'altération préjudiciable sous l'effet de

microorganismes, de substances étrangères ou d'autres causes (al. 1 let. a)

et à ce que les denrées alimentaires dont elle a la responsabilité soient

propres à la consommation humaine, compte tenu de l'usage prévu (al. 1 let. b).

Elle doit prendre toutes les précautions et mesures nécessaires pour maîtriser

les risques d'atteinte à la santé humaine (al. 2). Les récipients, les

appareils, les instruments, les emballages, les moyens de transport, etc.

intervenant dans la manipulation de denrées alimentaires ainsi que les locaux

destinés à la fabrication, à la conservation et à la vente de denrées alimentaires

doivent être propres et en bon état (al. 3).

L'art. 49 ODAIOUs prévoit que la

personne responsable veille, dans le cadre de son activité, à ce que les

exigences légales s'appliquant aux denrées alimentaires et aux objets usuels

soient respectées à toutes les étapes de la fabrication, de la transformation

et de la distribution, et en particulier à garantir la protection de la santé

humaine, la protection contre la tromperie ainsi que l'utilisation des denrées

alimentaires et des objets usuels dans des conditions hygiéniques (al. 1). La

personne responsable est tenue à l'autocontrôle pour satisfaire aux exigences de l'al. 1 (al. 2). Les

instruments importants de l'autocontrôle sont notamment

la maîtrise des procédures (bonnes pratiques d'hygiène,

bonnes pratiques de fabrication) (al. 3 let. a).

Selon l'art. 48 al. 1 let. c

ODAIOUs, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) fixe les exigences en

matière d'hygiène auxquelles doivent satisfaire les locaux et les équipements

servant aux activités en relation avec les denrées alimentaires et les objets

usuels.

c) Les art. 7 et 8 de l'ordonnance

du 23 novembre 2005 du DFI sur l'hygiène (OHyg; RS 817.024.1), adoptée sur la

base de la délégation de l'art. 48 ODAIOUs, ont la teneur suivante:

Art. 7 Prescriptions

générales s'appliquant aux établissements du secteur alimentaire

1.

Les locaux et les installations des établissements du secteur

alimentaire doivent être propres et en bon état.

2.

Leur conception, leur agencement, leur construction, leur

emplacement et leurs dimensions doivent permettre de satisfaire aux exigences

suivantes:

a. les locaux et installations doivent pouvoir

être entretenus, nettoyés et désinfectés convenablement. La contamination

aérienne doit pouvoir être évitée ou réduite autant que possible. Les espaces

de travail doivent être suffisamment nombreux pour garantir une exécution

hygiénique des opérations;

b. l'encrassement, le contact avec des matériaux

toxiques, le déversement de particules étrangères dans les denrées

alimentaires, la formation de condensation et de moisissures indésirables sur

les surfaces doivent pouvoir être évités;

c. il y a lieu de garantir les bonnes pratiques

d'hygiène, incluant également la prévention des contaminations;

d. il y a lieu de disposer dans la mesure du nécessaire

de locaux de manutention et d'entreposage adéquats, à température contrôlée et

de capacité suffisante, pour que les denrées alimentaires soient maintenues à

des températures appropriées et que ces températures puissent être vérifiées et

enregistrées si nécessaire;

e. les systèmes d'évacuation des eaux

résiduaires doivent être conçus et construits de manière à éviter tout risque

de contamination des denrées alimentaires; les rigoles d'évacuation totalement

ou partiellement ouvertes doivent être conçues de manière à exclure tout

écoulement d'eaux résiduaires d'une zone contaminée vers une zone propre, en

particulier lorsqu'il s'agit d'une zone où des denrées alimentaires sont

utilisées et qu'un tel écoulement pourrait entraîner un risque élevé pour les

consommateurs;

f. les locaux dans lesquels des denrées

alimentaires sont utilisées, doivent avoir un éclairage naturel ou artificiel

suffisant;

g. les locaux et installations doivent être

exempts de tout organisme nuisible et autres ravageurs; il y a lieu de prévoir

le cas échéant des méthodes adéquates de déparasitage;

h. les produits de nettoyage et de désinfection

ne doivent pas être entreposés dans les locaux dans lesquels des denrées

alimentaires sont utilisées.

Art. 8 Prescriptions particulières s'appliquant aux locaux

1.

Les locaux servant à la préparation, à la

transformation ou au traitement des denrées alimentaires doivent être conçus et

agencés de manière à garantir les bonnes pratiques d'hygiène et à éviter toute contamination

pendant et entre les opérations.

2.

Ils doivent en particulier satisfaire aux exigences suivantes:

a. les revêtements de sols doivent être

parfaitement entretenus, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; ils

doivent être exécutés avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non

toxiques; le cas échéant, il y a lieu de prévoir un système adéquat pour

l'évacuation des eaux résiduaires; la personne responsable doit pouvoir

démontrer à l'autorité cantonale d'exécution compétente que les autres

matériaux utilisés, si tel est le cas, sont appropriés.

b. les surfaces murales doivent être parfaitement

entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire; elles doivent

être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables et non

toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur

appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés. La

personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution

compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont

appropriés.

c. les plafonds, les faux plafonds et les

toitures apparentes doivent être construits et conçus de manière à empêcher

l'encrassement et à réduire autant que possible la condensation, l'apparition

de moisissures indésirables et le déversement de particules.

d. les fenêtres et autres ouvertures doivent

être conçues de manière à prévenir l'encrassement; celles qui donnent accès sur

l'environnement extérieur doivent, en cas de besoin, être équipées d'écrans de

protection anti-insectes facilement amovibles pour le nettoyage; si l'ouverture

des fenêtres est de nature à favoriser la contamination, les fenêtres doivent

rester fermées pendant les étapes de fabrication, de transformation ou de traitement.

e. les portes doivent être faciles à nettoyer et

à désinfecter si nécessaire. Elles doivent présenter une surface lisse et

hydrofuge. La personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité

cantonale d'exécution compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est

le cas, sont appropriés.

f. les surfaces dans les zones utilisées où des

denrées alimentaires sont utilisées, en particulier, les surfaces en contact

avec les denrées alimentaires doivent être parfaitement entretenues, faciles à

nettoyer et à désinfecter si nécessaire. Elles doivent être exécutées avec des

matériaux lisses, lavables, résistants à la corrosion et non toxiques; la

personne responsable doit pouvoir démontrer à l'autorité cantonale d'exécution

compétente que les autres matériaux utilisés, si tel est le cas, sont

appropriés.

3.

En cas de nécessité, il faut prévoir des dispositifs adéquats pour le nettoyage, la

désinfection et l'entreposage des outils et équipements de travail. Ces

dispositifs doivent être exécutés avec des matériaux résistants à la corrosion,

être faciles à nettoyer et disposer d'une alimentation adéquate en eau froide

et en eau chaude.

Ces dispositions sont complétées

par l'annexe 2 de l'OHyg. En outre, dans une lettre d'information n° 173 (et

son annexe) du 6 décembre 2013 concernant l'évaluation des bonnes pratiques en

lien avec la reprise en 2006 des critères microbiologiques découlant de la

législation de l'Union européenne, l'Office fédéral de la santé publique a

établi une liste de critères microbiologiques issus des guides de bonnes

pratiques prévus à l'art. 52 ODAIOUs, notamment dans la boulangerie, pâtisserie

et confiserie.

4.

a) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique

est garantie (al. 1). Elle comprend le libre choix de la profession, le libre

accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).

Elle protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et

tendant à la production d'un gain ou d'un revenu. Elle peut être invoquée tant

par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172;

135.

I 130 consid. 4.2 p. 135 et les arrêts cités).

Comme n'importe quel droit constitutionnel,

la liberté économique peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst.

(base légale, intérêt public et proportionnalité). Sont ainsi autorisées les

restrictions à la liberté économique reposant sur des mesures de police, des

mesures de politique sociale ou des mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics (ATF 125 I 322 consid.

3a p. 326). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou

de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de

favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes

d'exploitation (ATF 131 I 223 consid.

4.2

p. 231 s.; 130 I 26 consid.

6.3.3.1

p. 53; 125 I 209 consid. 10a

p. 221 et les arrêts cités).

b) Le principe de la

proportionnalité, ancré à l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une mesure restrictive

soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que

ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la

nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé

et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou

privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant

une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104; 136 I 87 consid.

3.2

p. 91 et les arrêts cités).

c) Il y a abus du pouvoir

d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir

d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de

pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales

applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction

de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et

le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid.

2.

p. 152 et les références). Commet un excès positif de son pouvoir

d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi

l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en

adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le

cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère

qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation,

ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir

d'appréciation (ATF 137 V 71 consid.

5.1

p. 73; 116 V 307 consid. 2 p.

310.

et les références.

5.

a) Selon le recourant, s'agissant de la zone

pâtisserie, la surface lisse existante, jusqu'à 1,63 m de hauteur, respecte les

exigences de l'art. 8 al. 2 let. b OHyg. Cette disposition se limite en effet à

prescrire une surface lisse "jusqu'à une hauteur appropriée";

a contrario, elle n'exige pas que de telles surfaces lisses se rapportent à

toute la hauteur du local concerné. Quant à la zone gauche du four, le

recourant ne distingue pas en quoi pourraient consister les risques sanitaires

en cas de non respect du délai de conformité.

Le recourant soutient encore qu'au

demeurant, un risque abstrait ne suffit pas à justifier les mesures prises.

Seul un risque concret, défini par le niveau d'hygiène des produits fabriqués,

permet de telles mesures. Or, l'autorité, à qui cette preuve incombe, n'a pas

établi le lien direct de causalité entre les manquement constatés et une mise

en danger concrète de la santé des consommateurs. Au contraire, les résultats

d'analyse produits démontrent la bonne hygiène de ses produits.

Par ailleurs, toujours selon le

recourant, aucune urgence ne justifie un tel empressement dans les mesures de

conformité requises, dès lors qu'il exploite ses locaux depuis dix-neuf ans et

que la situation n'a jamais soulevé la moindre difficulté jusqu'ici. En 2009,

les infrastructures étaient du reste considérées comme présentant des défauts

mineurs. Il n'a jamais été question avant juillet 2012, alors que la situation

s'était pourtant améliorée, qu'il doive remédier à l'état de ses locaux. Des

travaux seraient du reste inutilement coûteux, dès lors qu'il projette de toute

façon de transformer entièrement les locaux. En outre, l'interdiction

d'utiliser la zone pâtisserie équivaut à une fermeture de la boulangerie, car toute

forme d'exploitation en est rendue impossible.

Le recourant estime ainsi que la

décision attaquée est arbitraire et contraire au principe de la

proportionnalité.

b) Pour rappel, en vertu de l'art.

8.

al. 2 let. b OHyg, les surfaces murales doivent être

parfaitement entretenues, faciles à nettoyer et à désinfecter si nécessaire;

elles doivent être exécutées avec des matériaux étanches, hydrofuges, lavables

et non toxiques; elles doivent présenter une surface lisse jusqu'à une hauteur

appropriée en fonction des opérations auxquelles les locaux sont affectés.

c) Contrairement à ce que soutient

le recourant, le bien-fondé d'un ordre de mise en conformité des locaux au sens

des art. 8 OHyg et 29 al. 1 et 2 LDAI ne dépend pas de l'existence d'un danger

concret pour la santé des consommateurs. En effet, on ne saurait exiger des

autorités compétentes qu'elles attendent des résultats d'analyse bactériologique

inacceptables, voire une intoxication avérée, pour prendre des mesures de

prévention ou de correction consistant notamment en l'élimination des défauts,

en la limitation de procédés de fabrication ou en la restriction d'utilisation

de locaux.

Par ailleurs comme on l'a vu, sur

le principe, l'obligation de mettre en conformité les surfaces de la zone

pâtisserie, ainsi que de la zone gauche du four ne peut plus être remise en

cause.

d) Cela étant, le principe de la

proportionnalité s'applique à la fixation des délais de mise en conformité.

En l'espèce, il faut relever d'une

manière générale que les locaux litigieux font l'objet depuis de nombreuses

années de rapports négatifs (depuis 2004, aucune note 1 n'a été attribuée à l'exploitation)

entachant la crédibilité du recourant dans sa capacité et sa volonté à entretenir

avec rigueur ses locaux, ses appareils et ses produits, même lorsque les

efforts requis sont peu coûteux. A titre d'exemple, il sied de rappeler les

plastiques (troués) servant de substitut aux carreaux cassés de la fenêtre du

laboratoire, les marchandises périmées, notamment des conserves dont la

présence, à dires du recourant, ne perturbait en rien son activité, et le colmatage

de l'écoulement du point de lavage du laboratoire avec un linge et un seau sous

le siphon. S'agissant des locaux, il lui a été demandé le 7 octobre 2009 (voire

déjà en 2004), puis derechef le 11 mai 2011, de mettre en conformité les

surfaces ne correspondant pas aux exigences (surfaces dures lisses et faciles à

nettoyer). Ce n'est finalement que par décision du 5 juillet 2012, les

injonctions précédentes étant restées sans effet, que les autorités ont assorti

leur demande de mise en conformité de délais et d'une commination. Compte tenu

du sursis d'au moins quatre ans dont le recourant a déjà bénéficié, en vain, et

de l'état de dégradation des locaux qui ne peut que s'aggraver encore, la plus

grande fermeté doit désormais être de mise. Il en va d'autant plus que les

analyses qu'il a lui-même produites sont incomplètes et, contrairement à ses

dires, font état de plusieurs dépassements des valeurs-limites (une surface de

table [analyses 25756 du 13 septembre 2011, 13310 du 24 mars 2010, 9170 et 9171

du 23 septembre 2009], les mains de collaborateurs [analyses 13308 du 24 mars

2010.

et 9169 du 23 septembre 2009] et un sandwich dépassant près de dix fois la

norme admise [analyse 16321 du 25 août 2010]).

L'intérêt public à l'exécution

rapide des mesures de mise en conformité ordonnées de longue date est ainsi

important.

Cet intérêt public doit être mesuré

à l'aune de l'intérêt privé du recourant à continuer, jusqu'au 31 décembre 2014,

à utiliser la zone pâtisserie ainsi que la zone gauche du four dans leur état. S'agissant

de la zone pâtisserie, l'intérêt du recourant apparaît réduit. En effet, le

recourant n'est pas privé de la possibilité de cuisiner puisqu'il a trouvé une

solution pour préparer des repas à Y.________; en outre, il dispose de la

possibilité de préparer la pâtisserie à l'arrière du magasin. Quant à la zone

gauche du four, le recourant se limite à indiquer que l'interdiction

l'empêcherait d'utiliser les chambres de fermentation contrôlées qui s'y

trouvent, alors qu'une telle restriction n'a jamais été évoquée par l'autorité

intimée. Enfin, la nouvelle construction envisagée par le recourant n'en est

qu'au stade de l'avant-projet, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'en tenir compte.

Il en découle que l'intérêt public

à ce que les deux zones soient mises en conformité à bref délai l'emporte sur l'intérêt

privé du recourant à les utiliser jusqu'au 31 décembre 2014. L'autorité intimée

n'a donc pas violé le principe de la proportionnalité en confirmant les délais

fixés au 31 décembre 2012 et 31 décembre 2013.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et à la confirmation de la

décision attaquée, aux frais du recourant qui succombe. Il n'y a pas lieu

d'allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa

recevabilité.

II.

La décision attaquée est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs

est mis à la charge du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 mars 2014

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.