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Décision

GE.2013.0215

CDAP - GE.2013.0215 - 2014-02-26 - AX._____, BX._____ c/Municipalité de Montpreveyres, Secteur des naturalisations Service de la population

26 février 2014Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

AX.________ ressortissant de Bosnie et Herzégovine,

né en 1976, est entré en Suisse le 21 mai 1993 pour y rejoindre son père. Il a

terminé sa scolarité obligatoire à Lausanne et a suivi un apprentissage sanctionné

par l'obtention d'un CFC de dessinateur en génie civil. Il est actuellement employé

par la Ville de Lausanne.

BX.________, née en 1984 en Bosnie et

Herzégovine, possède la nationalité Belge. Elle est arrivée en Suisse le 7 août

2002 après avoir épousé AX.________ le 27 juillet 2002. Elle travaille

actuellement comme secrétaire-réceptionniste dans une permanence paramédicale.

Le couple a deux enfants, CX.________

et DX.________, nés respectivement en 2007 et 2010, lesquels possèdent

également la nationalité belge.

La famille a habité à 2********

avant d'emménager en juin 2008 à 1******** où elle se trouve toujours

domiciliée. L'ensemble des membres de la famille sont au bénéfice d'une

autorisation d'établissement UE/AELE.

B.

AX.________ a déposé une demande de

naturalisation suisse dans la Canton de Vaud et la Commune de Montpreveyres. A

l'appui de sa requête, il a indiqué être domicilié en Suisse depuis près de 20

ans, être très content d'y vivre et désirer officialiser son statut. Son épouse

et ses enfants sont également compris dans sa demande de naturalisation.

Les requérants ont joint à leur

demande les documents usuels, à savoir attestations de salaire, diplômes,

attestation de l'office des poursuites et faillites, extraits du casier

judiciaire et attestation de paiement des impôts. AX.________ a par ailleurs

indiqué être membre de l'Association suisse de football et y être impliqué

comme arbitre.

C.

Le 24 octobre 2013, la Municipalité de

Montpreveyres (ci-après: la municipalité) a auditionné AX.________ et BX.________

dans le cadre de leur demande de naturalisation ordinaire.

Le "Rapport de naturalisation",

daté du 19 novembre 2013, qui a été établi par la Secrétaire municipale, relève

la bonne intégration tant économique que socio-professionnelle des recourants.

Ce rapport indique en revanche,

sous la rubrique "attitude au sujet de la démocratie", que la

"connaissance de l'actualité socio-politico-économique" de la Suisse

est insuffisante de la part des candidats et qu'ils ne portent pas un intérêt

suffisant pour la démocratie et leur future participation aux urnes. Les

réponses fournies par les intéressés à l'égard du système cantonal et communal sont

également jugées insatisfaisantes. Sous la section "Participation à des

sociétés ou à des associations", il est inscrit la mention

"néant". Enfin, les remarques suivantes concluent le rapport d'audition

par la municipalité:

"Il est démontré un manque de

conviction personnelle pour une demande de naturalisation.

Les connaissances géographiques,

historiques, démocratiques communales et cantonales sont insuffisantes.

Ils ont annoncé qu'ils [sic] avaient

rien appris. Seulement consulté 'Wikipédia' sur

Internet".

D.

Le 22 novembre 2013, la municipalité a refusé

d'octroyer la bourgeoisie de Montpreveyres à AX.________ et BX.________, ainsi

qu'à leurs enfants. Cette décision est motivée de la manière suivante:

"un manque de conviction

personnelle, manque d'intérêt à devenir citoyen Suisse et représenter notre

pays,

les connaissances géographiques,

historiques, démocratiques sont insuffisantes pour les deux candidats."

E.

Le 5 décembre 2013, AX.________ et BX.________

ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal. Ils concluent à la réforme de la décision

querellée en ce sens que la bourgeoisie de Montpreveyres leur est octroyée,

subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée

pour nouvelle décision.

Les recourants contestent les faits

retenus par la municipalité à l'appui de sa décision. En particulier, ils

indiquent être bien intégrés, participer aux programmes et animations du

village et avoir une réelle conviction à vouloir acquérir la nationalité

suisse, pays qui leur a beaucoup offert. Les recourants considèrent avoir

répondu de manière satisfaisante à la plupart des questions géographiques et

démocratiques qui leur ont été posées par la municipalité et affirment, en

revanche, ne pas avoir été interrogés sur des questions historiques. Lors de

cette audition, un membre de la municipalité aurait par ailleurs indiqué que

les recourants remplissaient les conditions pour l'octroi de la bourgeoisie.

F.

Dans sa réponse du 20 décembre 2013, la

municipalité s'est déterminée de la manière suivante sur le recours:

-

"- Sur la base d'un questionnaire général,

les candidats n'avaient pas les connaissances nécessaires pour répondre aux

questions sur l'histoire suisse et le fonctionnement des autorités législatives

et exécutives,

-

A la question 'pour quelle(s) raison(s) voulez-vous devenir suisse?', la réponse donnée est: 'l'avantage d'avoir deux passeport',

-

la délégation s'est étonnée qu'après plus de dix

ans de résidence en Suisse, les candidats n'ont pu nommer que trois conseillers

fédéraux et un seul conseiller d'Etat. Et, notamment aucune connaissance

concernant les pouvoirs législatifs et exécutifs de notre commune,

-

la délégation a demandé aux candidats quels

étaient leurs intérêts aux devoirs démocratiques par le biais des votations

populaires. Leurs réponses ont été:

'une seule votation sociale a eu un intérêt

pour Madame

et aucun

intérêt pour Monsieur, lequel dit clairement ne pas être intéressé à voter.'

-

Les candidats ne se sont manifestement pas

préparés à l'audition.

-

A l'issue de l'audition, la délégation a relevé

que les éléments en sa possession permettaient une demande d'octroi de la

bourgeoisie. Toutefois, elle ne s'est pas prononcée à ce moment-là sur la

décision définitive."

G.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

A teneur de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du

29.

septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 141.0), l’étranger ne peut

demander l’autorisation de naturalisation que s’il a résidé en Suisse pendant

douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Aux termes de l'art. 14 LN, avant

l’octroi de l’autorisation, on s’assurera de l’aptitude du requérant à la

naturalisation. On examinera en particulier si le requérant s’est intégré dans

la communauté suisse (let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne

compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la

Suisse (let. d).

L'art. 8 de la loi du 28 septembre

2004.

sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour demander

la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions

d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir

résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être

domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir

ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit

grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne

réputation (ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa

connaissance de la langue française, et manifester par son comportement son

attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir

contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité

statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions

de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et

d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la

bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le

candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité

cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les

conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette

la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des

voies de droit (al. 4).

2.

Selon l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative vaudoise (LPA-VD), le recourant peut invoquer la

violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let.

a), la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).

a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst.,

l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit

cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse

en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de

décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la

faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore

dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour

être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche

communale. Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et

l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées

essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 135 I 43

consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 130; 129 I 410 consid. 2.1

p. 412 ss). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art.

139.

Cst./VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il

existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans

cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement

l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la

protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la

loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités

communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont

propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces

attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la

bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale

dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie

communale (arrêts TC, GE.2012.0034 du 24 octobre 2012 consid. 1b; GE.2008.0124

du 5 septembre 2008 consid. 5a).

b) Dans le domaine des

naturalisations, le tribunal de céans doit dès lors faire preuve de retenue

dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou

l'excès de pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, il doit vérifier que

l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers

au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes

généraux tels que le principe de non-discrimination (arrêts TC, GE.2012.0126 du

20.

décembre 2012 consid. 2b; GE.2008.0124 du 5 septembre 2008 consid. 5a).

3.

Quand bien même ils ne l'invoquent pas

expressément, il convient d'examiner si le droit d'être entendu des recourants

a été respecté, en particulier s'agissant de la motivation de la décision.

a) aa) Le droit à la motivation

d’une décision est une garantie constitutionnelle de caractère formel qui

découle du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2

p. 102 s.; 120 Ib 379 consid. 3 p. 383; 119 Ia 136 consid. 2 p. 138 s.).

La jurisprudence en déduit l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision,

afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a

lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à

ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les

motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision de manière à

ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et

l'attaquer en connaissance de cause (ATF 129 I 232 consid.

3.2

p. 236 s.; 126 I 97 consid. 2b

p. 102 s. et les arrêts cités). Le droit à la motivation d’une

décision est également garanti par l’art. 27 al. 2 Cst./VD, et prévu par les

art. 33 (droit d’être entendu) et 42 al. 1 let. c (motivation des décisions)

LPA-VD.

bb) Dans le canton de Vaud, l'art.

4.

al. 3 LDCV prévoit que la municipalité est l’autorité compétente pour

accorder ou refuser la bourgeoisie. Le Conseil d’Etat a précisé lors de la

présentation de l’Exposé des motifs et du projet de loi devant le Grand Conseil

que le transfert de compétence décisionnelle en matière de naturalisation des

organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait pour but de faciliter

l’élaboration d’une décision motivée afin de permettre la mise en œuvre du

droit de recours (voir l’Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi

sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité

vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769 et ss).

cc) L’obligation de motiver la

décision de naturalisation découle également de la jurisprudence. Le 9 juillet

2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité

d'une initiative populaire demandant que pour la ville de Zurich les décisions

de naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232),

l'autre concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours

interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la Commune d'Emmen avaient

refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux

affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être

motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas

de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution

(cette jurisprudence a été rappelée à l’ATF 130 I 140). Ultérieurement, le Tribunal

fédéral a encore précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise

comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne

pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF

1P.468/2004 du 4 janvier 2005).

b) Une violation du droit d’être

entendu ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la

décision attaquée, le vice pouvant être réparé par la procédure de recours

subséquente à différentes conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence

que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité

de première instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation

juridique du recourant. La jurisprudence a encore précisé que la guérison était

exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits

de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF

126.

I 68 consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et

les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres, arrêts GE.2012.0126 du 20

décembre 2012 consid. 3b; GE.2004.0184 du 25 avril 2005 et AC.1999.0088 du 7

août 2002).

c) En l’espèce, la municipalité n'a

que très sommairement motivé la décision querellée. Elle s'est en substance

limitée à indiquer un "manque de conviction personnelle, un manque

d'intérêt à devenir citoyen Suisse et à représenter notre pays" et à

constater que "les connaissances géographiques, historiques, démocratiques

sont insuffisantes pour les deux candidats". L'autorité intimée n'expose

nullement les éléments concrets d'appréciation qui lui permettent de conclure

que les recourants ne remplissent pas les conditions légales à la

naturalisation. Cette motivation ne répond manifestement pas aux exigences

découlant du droit d'être entendu telles qu'exposées par la jurisprudence. Elle

ne permet pas aux recourants de comprendre les éléments qui fondent

l'appréciation de l'autorité et de contester les griefs à son égard, le cas

échéant en fournissant d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en

affaiblir la portée (voir dans ce sens les arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre

2012.

consid. 3c; GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 3b et GE.2005.0062

du 19 août 2005 consid. 2). Quand bien même dans sa réponse du 20 décembre 2013

la municipalité a apporté quelques éléments supplémentaires relatifs à

l'audition des recourants (cf. partie "en fait" let. F), ceux-là ne

sont ni suffisamment détaillés, ni exposés de manière complète. Il ressort du

dossier que les recourants n'ont pas disposé de ces explications

supplémentaires avant la présente procédure et qu'ils n'ont apparemment pas eu

accès au rapport de naturalisation du 19 novembre 2013 (cf. partie "en

fait" let. C; voir également arrêt GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid. 3b).

On relèvera encore que le rapport de naturalisation n'est guère plus explicite

que la réponse du 20 décembre 2013 de la municipalité. Celui-ci se borne, en

effet, à résumer des éléments qui résultent des pièces produites au dossier et

de rapporter de manière très succincte les conclusions de l'audition des

recourants. La municipalité n'a produit aucun procès-verbal de l'audition du 24

octobre 2013, lequel devrait à tout le moins comprendre la liste des questions

posées, les réponses apportées par les candidats et une appréciation sommaire de

chacune d'entre elles. La jurisprudence de la cour de céans a d'ailleurs considéré

qu'un rapport d'audition de naturalisation qui se limite à énoncer par rubrique

l'impression de la commission de naturalisation – par l'appréciation "suffisant"

ou "insuffisant" – ne permettait pas au recourant de comprendre ces commentaires

(arrêt GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 3c).

Dans ces circonstances, force est

d'admettre que la décision attaquée souffre d'un défaut de motivation manifeste.

4.

Sur le fond, il résulte des explications de la

municipalité que la naturalisation a été refusée pour deux motifs, à savoir le

manque d'intérêt à devenir suisse d'une part, et des connaissances

géographiques, historiques et démocratiques insuffisantes d'autre part.

a) Le manque d'intérêt des

recourants à acquérir la nationalité suisse ne constitue pas un motif suffisant

pour refuser l'octroi de la bourgeoisie, ce critère ne figurant pas parmi ceux

énumérés à l'art. 8 LDCV. Au demeurant, en ce qui concerne la motivation des

candidats qui vivent respectivement depuis près de 20 ans et 12 ans en Suisse,

y ont accompli des études, y exercent une activité professionnelle et y élèvent

leurs deux enfants qui sont nés en Suisse, leur souhait d'obtenir la

nationalité suisse apparaît naturel (arrêt GE.2007.0021 du 18 juin 2007 consid.

4e).

b) Les recourants contestent l'appréciation

de l'autorité intimée selon laquelle leurs connaissances géographiques,

historiques et démocratiques de la Suisse seraient insuffisantes. La

municipalité estime que les candidats ne répondent pas à la condition de l'art.

8.

al. 5 LDCV relatif à l'intégration dans la communauté vaudoise. Même s'il

faut admettre que l'autorité municipale, dans le cadre d'une procédure de

naturalisation, doit disposer d'un très large pouvoir d'appréciation pour

s'assurer que les conditions fixées par la loi sont réunies, il ne s'agit pas

d'un pouvoir discrétionnaire. Si la loi et la jurisprudence imposent une

décision motivée, cela signifie que l'autorité doit pouvoir établir le

bien-fondé de sa décision négative de manière objective et en se fondant sur des

éléments établis à satisfaction de droit.

Tel n'est manifestement pas le cas

en l'espèce puisque la municipalité n'a pas établi un rapport d'audition qui

retranscrit les questions de l'autorité et les réponses des candidats et une

appréciation sur celles-ci. Par ailleurs, la pondération des éléments qui

ressortent de l'audition avec les faits qui émanent du dossier de

naturalisation relatif à l'intégration des candidats n'a pas été discutée par

l'autorité intimée. Il en va notamment ainsi de la bonne intégration

socio-économique des recourants qui n'est pas contestée par l'autorité intimée.

La municipalité se contente de constater, sans plus de précision, que les

connaissances géographiques, historiques et démocratiques de la Suisse des

candidats sont insuffisantes. Comme cela a déjà été relevé précédemment (cf.

supra consid. 3), la motivation de la municipalité sur cette question

n'est pas suffisante. Au surplus, la cour note qu’il existe un élément

contradictoire au dossier lorsque la municipalité indique que le recourant

n'est membre d'aucune association.

Il résulte très clairement de

l’Exposé des motifs et projet de loi du Conseil d’Etat précité que la volonté

du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les

circonstances de faits déterminants pour la décision ont été prises en compte

et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires. Si la cour

de céans doit faire preuve de retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen

et se borner à sanctionner l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, elle

doit en tout cas vérifier que l’autorité ne se laisse pas guider par des

éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la

naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de

non-discrimination (BGC, op. cit. p. 2798). En l’espèce et compte tenu des

lacunes du dossier, la cour de céans ne peut pas procéder au contrôle de la

légalité de la décision attaquée, laquelle ne permet pas de comprendre quels

sont les motifs qui ont amené la municipalité à refuser la demande de

naturalisation. La cour de céans ne peut en outre pas procéder elle-même au

complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est entachée la

décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de cognition que

l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu des

recourants doit être qualifiée de grave (supra, consid. 2b et 3b).

5.

Fondé sur ce qui précède, le recours doit être

admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée

pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné

les recourants dont les déclarations seront retranscrites dans un procès-verbal.

Vue l'issue du litige, les frais de la présente procédure sont mis à la charge

de la Commune de Montpreveyres qui succombe (art. 49 et 52 LPA-VD a

contrario). Les recourants qui n'ont pas procédé par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Montpreveyres

du 22 novembre 2013 refusant l'octroi de la bourgeoisie communale à AX.________

et BX.________ est annulée, le dossier de la cause étant renvoyée à l'autorité

précitée pour nouvelle décision.

III.

Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis

à la charge de la Commune de Montpreveyres.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 février 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.