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Décision

GE.2014.0019

CDAP - GE.2014.0019 - 2014-05-06 - Municipalité d'Aigle c/Bureau de la préposée à la protection des données et à l'information

6 mai 2014Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 24 mai 2013, la municipalité d'Aigle

(ci-après: la municipalité) a adressé au Bureau du Préposé à la protection des

données et à l'information (ci-après: le Préposé) un formulaire pour l'autorisation

d'une installation de vidéosurveillance. Celui-ci avait pour objet la mise en

place de trois caméras de surveillance dans le hall du bâtiment administratif

communal, sis à la place du Marché, à Aigle, en vue de "prévenir des vols

et déprédations". Le formulaire précisait également que les images

seraient enregistrées sur un disque dur et conservées durant 96 heures. Il

était prévu que les caméras fonctionnent 24 heures sur 24 et que le public en

soit informé par des panneaux placés à chaque accès. Six employés de la police,

désignés nommément dans le formulaire de demande, seraient par ailleurs

habilités à visionner les images en cas de requête liée à une procédure pénale.

A la question contenue dans le formulaire précité de savoir si d'autres mesures

avaient été prises pour atteindre le but visé par l'installation de

vidéosurveillance, la municipalité a répondu par la négative.

Invitée par le Préposé à répondre à

certaines questions complémentaires, la municipalité a apporté des précisions sur

le but et les modalités de l'installation projetée, dans un courrier

électronique du 11 juin 2013. Elle a ainsi exposé qu'il n'y avait pas eu de vol

dans ce bâtiment au cours des douze derniers mois, mais que deux vols presque

consécutifs avaient eu lieu deux à trois ans auparavant, ainsi qu'un vol la

nuit environ six ans auparavant, suite à une introduction clandestine dans le

bâtiment. La municipalité a également précisé qu'un visionnement direct serait

techniquement possible, mais pas utilisé.

Au cours d'un entretien

téléphonique du 5 juillet 2013 entre le Préposé et l'officier de police chargé

de cette demande, il a également été précisé que le bâtiment en cause était en

principe fermé entre 18h00 et 06h30, sauf lorsque des séances avaient lieu en

soirée. Les vols précités, portant sur une trotinette et un téléphone portable,

avaient par ailleurs eu lieu durant la journée.

B.

Le 22 novembre 2013, le Préposé a adressé à la

municipalité un projet de décision. Celui-ci retenait notamment que pour des

motifs de proportionnalité, il ne se justifiait pas que l'installation projetée

fonctionne durant les heures d'ouverture des bureaux (ch. II/3/c). Le

dispositif du projet de décision était formulé de la façon suivante: "Vu

ce qui précède, il convient d'octroyer l'autorisation sollicitée, moyennant le

respect des indications données dans le formulaire de demande d'autorisation et

de la condition supplémentaire suivante: l'horaire de fonctionnement de

l'installation est limité aux périodes horaires durant lesquelles l'hôtel de

ville est usuellement ouvert au public."

Dans un courrier adressé le 5

décembre 2013 au Préposé, la municipalité a indiqué qu'elle souhaitait que

l'horaire de fonctionnement de l'installation, s'il devait être limité, soit

effectué durant les périodes horaires non ouvertes au public. Ces modalités se

justifiaient dans la mesure où un certain nombre de séances étaient organisées

en soirée, périodes durant lesquelles il n'y avait pas de surveillance humaine.

C.

Le 19 décembre 2013, le Préposé a notifié à la

municipalité une décision, dont le dispositif correspondait en substance à

celui du projet de décision du 22 novembre 2013, c'est-à-dire autorisant un

fonctionnement durant les heures d'ouverture des locaux de l'administration

communale. La motivation de cette décision retenait ce qui suit (ch. II/3/c):

"On voit mal en l'espèce en quoi il s'avère nécessaire de filmer durant

les heures d'ouverture des bureaux. Il est par contre admissible de faire

fonctionner l'installation hors de cet horaire, même si parfois des personnes

se rendent dans les locaux à l'occasion de séances en soirée, par exemple."

Suite à un nouvel entretien

téléphonique du 8 janvier 2014 avec l'officier de police chargé de cette

demande, le Préposé a constaté, selon une note interne figurant au dossier,

qu'il y avait une erreur manifeste dans les conclusions de la décision précitée

dans la mesure où celles-ci ne correspondaient pas à l'argumentation juridique.

Il a dès lors adressé à la municipalité une nouvelle décision, datée du 9

janvier 2014, reprenant la même motivation que celle du 19 décembre 2013 mais

contenant le dispositif suivant: "Vu ce qui précède, il convient

d'octroyer l'autorisation sollicitée, moyennant le respect des indications

données dans le formulaire de demande d'autorisation et de la condition

supplémentaire suivante: l'installation est programmée de manière à fonctionner

uniquement en-dehors des heures d'ouverture de bureau usuelles."

D.

Le 5 février 2014, la municipalité a recouru

contre cette dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal. Elle conclut substance à son annulation et demandé

que l'enregistrement d'images soit autorisé 24 heures sur 24.

Le Préposé s'est déterminé le 17

mars 2014, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.

Invitée à déposer un mémoire

complémentaire, la municipalité n'a pas procédé dans le délai imparti.

E.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante

dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD,

dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, elle

est atteinte par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions

formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

La recourante conteste la décision attaquée, en

tant qu'elle n'autorise le fonctionnement de l'installation de

vidéosurveillance projetée qu'en dehors des heures

d'ouverture de bureau usuelles. Elle demande que la possibilité de filmer lui

soit accordée 24 heures sur 24.

a) En cas d’utilisation d’un

système de vidéosurveillance, plusieurs libertés sont potentiellement en jeu (Alexandre Flückiger/Andreas Auer, La vidéosurveillance dans l’œil de la Constitution, PJA 2006 p. 933 ss) : la

liberté personnelle, et plus particulièrement la triple garantie de l’intégrité

physique et psychique et de la liberté de mouvement (art. 10 al. 2 de la

Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. ; RS 101]), le droit au respect de

la sphère privée (art. 13 al. 1 Cst.), le droit d’être protégé contre l’emploi

abusif de données personnelles (art. 13 al. 2 Cst.), et la liberté de réunion (art. 22 Cst.). Selon la

doctrine, l’art. 10 al. 2 Cst. protège de façon générale

« l’autodétermination individuelle », qui comprend notamment le droit

de participer à la vie sociale, mais aussi celui d’être laissé seul, à l’abri du regard des autres (Alexandre Flückiger/Andreas

Auer, op. cit.,

p. 932 et réf.). L’art. 13 Cst. protège pour sa part de façon particulière la

sphère privée et en englobe les aspects les plus divers ainsi que les menaces

spécifiques qui y correspondent (ATF 133 I 77 consid. 3.2 ; 127 I 6 consid. 5a). La protection

contre l’emploi abusif de données personnelles, conformément à l’art. 13 al. 2

Cst., en fait partie. Cette disposition a pour but de garantir une protection

spécifique, parallèlement à la protection de la liberté

personnelle prévue à l’art. 10 al. 2 Cst. (ATF 133 I 77 consid. 3.3). Dans un arrêt relatif à un règlement communal de police dans

lequel était litigieuse la durée admissible de la conservation

d’enregistrements de vidéosurveillance sur le domaine public, le Tribunal

fédéral a ainsi relevé que l’enregistrement et la conservation de matériel de

surveillance permettant une identification personnelle présentait un rapport

particulier avec la protection contre l’emploi abusif de données personnelles

et devait par conséquent être examiné en premier lieu à la lumière de l’art. 13

al. 2 Cst. (ATF 133 I 77 consid. 3.2).

b) Les différentes libertés

mentionnées ci-dessus, y compris le droit à la protection contre l’emploi

abusif de données personnelles, peuvent être restreintes aux conditions prévues

par l’art. 36 Cst. Les restrictions doivent ainsi reposer sur une base légale,

être justifiées par un intérêt public prépondérant – ou par le souci de

protéger un droit fondamental d’autrui – et respecter le principe de la proportionnalité.

Dans le canton de Vaud, la vidéosurveillance est régie par l’art.

22.

de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD ;

RSV 172.65), dont la teneur est la suivante :

" Conditions

Un système de

vidéosurveillance dissuasif peut être installé sur le domaine public ou le

patrimoine administratif cantonal ou communal, moyennant le respect des

principes et prescriptions de la présente loi.

Seule une loi au

sens formel peut autoriser l'installation d'un système de vidéo-surveillance.

Les images

enregistrées par le système de vidéosurveillance ne peuvent être utilisées

qu'aux fins fixées dans la loi qui l'institue.

L'installation du

système de vidéosurveillance doit constituer le moyen le plus adéquat pour

atteindre le but poursuivi. Toutes les mesures doivent être prises pour limiter

les atteintes aux personnes concernées.

La durée de

conservation des données ne peut excéder 96 heures, sauf si la donnée est

nécessaire à des fins de preuves ceci conformément à la finalité poursuivie par

le système de vidéosurveillance.

L'installation de

vidéosurveillance doit être préalablement autorisée par le Préposé.

Le Conseil d'Etat

précise les conditions précitées."

aa) En l'espèce, la base légale

exigée par les art. 36 Cst. et 22 al. 1 LPrD est constituée par le règlement

communal sur la vidéosurveillance, approuvé le 12 décembre 2008 par la Cheffe

du Département de la sécurité et de l'environnement; l'art. 1er de

ce règlement prévoit ce qui suit:

" Article

1.

: Conditions générales et but

La

vidéosurveillance dissuasive du domaine public de la Commune, des bâtiments

publics et leurs abords, est autorisée, pour autant qu’il n’y ait pas d’autres

mesures plus adéquates, économiquement et pratiquement, propres à assurer la

sécurité, en particulier la protection des personnes et des biens. Le présent

règlement définit les conditions selon lesquelles la vidéosurveillance peut

être exercée, conformément à la législation cantonale en matière de protection

des données."

bb) La vidéosurveillance du domaine public et du patrimoine administratif accessible au

public vise deux buts principaux : prévenir des actes de vandalisme et

identifier les auteurs de tels actes pour les poursuivre. La prévention et la

répression d’infractions pénales comptent parmi les motifs qui peuvent

justifier des restrictions aux libertés (Alexandre Flückiger/Andreas Auer, op. cit.,

p. 935). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la prévention d’actes délictuels

futurs et la poursuite d’actes délictuels commis sont toujours dans l’intérêt

public (ATF 120 Ia 147 consid. 2d).

Dans le même sens, l'art. 4 al. 1

ch. 14 LPrD définit la "vidéosurveillance dissuasive" comme une

"vidéosurveillance à laquelle on recourt pour

éviter la perpétration d'infractions sur un certain lieu".

C'est bien en l'espèce un tel

intérêt public qui fonde la demande formulée par la recourante, puisque

celle-ci invoque, dans le formulaire adressé à l'autorité intimée, la

prévention des vols et déprédations comme but visé par l'installation litigieuse.

cc) L'autorité intimée a retenu, en

application de l'art. 22 al. 4 LPrD, qu'une vidéosurveillance 24 heures sur 24

ne respectait pas le principe de la proportionnalité, considérant en substance

que seuls des délits mineurs et isolés avaient eu lieu durant la journée dans

les locaux en question.

Selon ce principe, énoncé à l'art. 5 Cst., une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et ceux-ci

ne doivent pas pouvoir être atteints par une mesure moins incisive (règle de la

nécessité); ce principe

proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé : il exige un

rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis

(proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence

– ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les réf. citées).

La cour de céans s'est déjà prononcée sur

l'installation d'un système de

vidéosurveillance sur les espaces extérieurs de deux établissements scolaires, y compris pendant les heures de cours. Ces

espaces avaient en particulier fait l'objet de dommages à la propriété

(dommages aux bâtiments et aux véhicules). Des problèmes de voies de fait et de

consommation de stupéfiants y avaient également été rencontrés. Il a été retenu que dans ce cas, une telle vidéosurveillance, également pendant les heures de

cours, était conforme au principe de la proportionnalité (GE.2012.0139 du 1er mars 2013 consid. 3).

L'autorité intimée considère que

les circonstances de cette dernière affaire diffèrent du cas présent, dans lequel la nécessité d’autoriser

l’installation requise n'est pas établie. Force est de

se rallier à cette opinion. Si l'installation d'une

vidéosurveillance durant la journée dans le hall du bâtiment administratif

communal est sans doute apte à atteindre le but visé, à savoir prévenir les vols et les déprédations, une telle mesure ne

saurait en revanche être

considérée comme une nécessité. On relève d'abord que

bien que cet aspect soit mentionné comme l'un des buts visés, la recourante n'a

pas fait état de déprédations de ces locaux survenues durant la journée.

Concernant les vols, elle ne

démontre nullement devoir faire

face à une situation particulièrement préoccupante. Elle invoque les vols d'un

téléphone portable et d'une

trottinette, survenus deux ou trois ans auparavant, ainsi qu'un vol intervenu de nuit, environ six ans auparavant. Dans sa détermination du 5 février 2014,

la recourante fait également part de sa volonté de "protéger les

nombreuses expositions organisées dans le hall de cet immeuble, qui de surcroît

abrite les autorités et les

bureaux de l'administration communale". Elle relève par ailleurs que le

sas de réception du poste de police se trouverait également dans le champ de

vision. Sur ces derniers points, on constate d'une part, comme le relève l'autorité

intimée, que ces motifs n'ont pas été invoqués

auparavant par la recourante. D'autre part, ceux-ci ne paraissent pas davantage

suffisants pour démontrer la nécessité d'une vidéosurveillance en-dehors des heures d’ouverture de bureau usuelles. Contrairement à ce que soutient la

recourante, la proximité du poste de police constitue un élément qui parle en

défaveur de l'installation d'une vidéosurveillance, cette proximité ne pouvant précisément avoir qu'un effet dissuasif sur

des personnes tentées de commettre des infractions. La

minicipalité indique également que des mesures

alternatives à la vidéosurveillance sont envisageables, puisque des rondes de

police pourraient être facilement organisées dans les locaux en cause. Par ailleurs, aucun élément ne permet en

l'état de retenir que le sas de réception du poste de police nécessiterait

lui-même une surveillance particulière durant les heures de bureau.

D'une façon générale, il s'impose de rappeler encore qu'une mesure de surveillance implique une atteinte importante aux droits de la personnalité des

usagers. Elle ne saurait dès lors être admise que face à une nécessité concrète. C'est donc avec raison que l'autorité

intimée a considéré que le fonctionnement de l'installation pendant les heures

de bureau était contraire au principe de la proportionnalité, en application de l'art. 22 LPrD.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à

l'art. 33 al. 1 LPrD, la présente procédure est gratuite; la recourante n’a pas

droit à des dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Bureau de la préposée à la

protection des données et à l'information du 9 janvier 2014 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 6 mai 2014

La présidente: Le

greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.