GE.2014.0060

CDAP - GE.2014.0060 - 2015-02-13 - X.________ c/Chambre des notaires Service juridique et législatif

13 février 2015Français19 min

Procédure disciplinaire ouverte à l'encontre d'un notaire. Demande de récusation visant les 3 membres de la Chambre des notaires, qui ont été chargés de l'enquête. Le litige au fond porte sur une "contestation sur des droits de caractère civil" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. La Chambre des notaires n'est toutefois à l'évidence pas un "tribunal". On ne saurait dès lors lui appliquer, ni directement ni par analogie, les règles découlant des art. 30 Cst. et 6 § 1 CEDH. La demande de récusation doit être examinée sous l'angle de l'art. 29 Cst. Or, selon la jurisprudence, la pratique consistant pour une autorité disciplinaire à confier l'instruction de l'enquête à l'un de ses membres qui participe ensuite à la prise de décision, est une modalité d'organisation ne prêtant pas le flanc à la critique sous l'angle des exigences constitutionnelles d'indépendance et d'impartialité des autorités administratives. Confirmation du rejet de la demande de récusation.

Faits

Vu les faits suivants

Dans le courant du mois de juin 2010, l'Association des notaires vaudois (ANV) a été avisée par le délégué notarial que certaines

opérations effectuées par Me X.________, notaire à 1********, dans le cadre de

la "PPE Y.________" pourraient être constitutives d'une

infraction à la législation sur le notariat. Elle a demandé diverses

explications à l'intéressée et s'est fait produire plusieurs pièces.

Le 16 novembre 2010, l'ANV a

adressé le dossier ainsi constitué à la Chambre des notaires comme objet de sa compétence.

Par décision du 30 novembre 2010, la Chambre des notaires a ouvert une enquête disciplinaire à l'encontre de Me X.________ en

raison des faits décrits dans le dossier remis par l'ANV; elle a confié

l'instruction de cette enquête aux notaires Z.________ et A.________, qui

étaient déjà en charge d'une enquête contre la notaire incriminée ouverte à la

suite d'une dénonciation d'une ancienne cliente. Par décision du 4 mai 2012, la Chambre des notaires, vu la complexité du cas, a désigné un troisième enquêteur en la

personne de Me B.________, avocat à 2********.

Le 22 août 2013, les enquêteurs ont déposé leur

rapport à l'attention de la Chambre des notaires. Ils ont conclu que Me X.________

avait commis plusieurs violations de la loi vaudoise sur le notariat du 29 juin

2004 (LNo; RSV 178.11), à savoir des art. 44 (gardes valeurs), 51 (inhabilité),

69 (sanctions d'annulabilité), 25 (promesse d'observer les lois) et 91 al. 2

LNo (devoir de fournir des renseignements). Ils ont estimé que la notaire

devait être sanctionnée pour ces manquements. Compte tenu de la faute

disciplinaire commise qu'ils qualifiaient de degré intermédiaire se situant

entre la faute grave et la faute très grave et du peu de collaboration de

l'intéressée, ils ont relevé que le blâme constituerait une peine inappropriée

et que si l'amende devait être retenue, celle-ci devrait correspondre à un

montant d'environ la moitié du maximum prévu à l'art. 100 LNo.

Dans le délai imparti par la Chambre des notaires, Me X.________ s'est déterminée sur ce rapport dans une écriture du 7

novembre 2013. Sur le fond, elle a contesté avoir commis la moindre violation

de la LNo. Sur le plan procédural, elle a demandé la récusation des trois

enquêteurs; elle a fait valoir en effet que le cumul des fonctions d'enquêteur

et de juge n'était pas compatible avec les exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre

1950 (CEDH; RS 0.101); elle a reproché également aux enquêteurs d'avoir

instruit uniquement à charge et d'avoir fait preuve de parti pris à son

encontre; elle s'est plainte en outre d'une violation du principe de célérité

du fait de la durée de l'enquête.

Par décision incidente du 21

février 2014, la Chambre des notaires a rejeté la demande de récusation en tant

qu'elle était dirigée contre Mes A.________ et B.________; elle l'a déclarée

sans objet en tant qu'elle était dirigée contre Me Z.________, ce dernier

n'étant plus membre de la Chambre des notaires. L'autorité a retenu que l'art.

6 CEDH ne s'appliquait pas à la procédure disciplinaire ouverte à l'encontre de

Me X.________, de sorte que sa pratique consistant à confier l'instruction de

l'enquête à un ou plusieurs de ses membres ne prêtait pas le flanc à la

critique; elle a écarté par ailleurs les autres griefs de l'intéressée,

soulignant en particulier que l'examen des opérations d'enquête ne laissait

apparaître aucun élément concret permettant d'affirmer que les enquêteurs

n'auraient instruit qu'à charge; s'agissant de la durée de l'enquête, elle a

relevé que l'affaire était particulièrement complexe et que les enquêteurs

avaient dû travailler sur deux enquêtes en parallèle.

Par acte du 26 mars 2014, Me X.________ a

recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) contre cette décision, en concluant principalement à sa réforme en ce

sens que la demande de récusation est admise, les enquêteurs Mes A.________ et B.________

ne pouvant plus siéger dans la Chambre des notaires pour la suite de la

procédure, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause pour

nouvelle instruction et nouvelle décision. La recourante soutient que c'est à

tort que l'autorité intimée a retenu que l'art. 6 CEDH ne s'appliquait pas.

Dans sa réponse du 25 avril 2014,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. La recourante a confirmé ses

conclusions dans une écriture complémentaire du 5 mai 2014.

Pour des motifs de réorganisation

interne, la cause a été reprise le 30 janvier 2015 par un nouveau juge

instructeur.

La cour a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

a) Aux termes de l'art. 74 de la loi vaudoise du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),

applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD,

les décisions finales sont susceptibles de recours (al. 1). Les décisions

incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont

séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet

suspensif et sur mesures provisionnelles (al. 3); les autres décisions

incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours (al. 4): si elles

peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si

l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui

permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Dans les

autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que

conjointement avec la décision finale (al. 5).

b) En l'espèce, la décision

attaquée est une décision incidente portant sur une demande de récusation.

Conformément à l'art. 74 al. 3 LPA-VD (en relation avec l'art. 92 LPA-VD), elle

est susceptible d'un recours immédiat auprès de la CDAP. Pour le reste, il n'est pas contesté que la recourante a la qualité pour

recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD)

et que l'acte de recours satisfait aux autres conditions formelles de

recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 1ère phrase, LPA-VD,

applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu

d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) Aux termes de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),

toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce

que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.

Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des

membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont

de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité;

il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent

influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La

récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de

l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne

peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de

la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des

circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;

les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont

pas décisives (TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1; TF 2C_643/2010

du 1er février 2011 consid. 5.5.1; ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; voir

également s'agissant des autorités judiciaires, ATF 138 IV 142 consid. 2.1).

Ces principes sont mis en oeuvre par l'art. 9

LPA-VD, à teneur duquel toute personne appelée à rendre ou à préparer une

décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la

cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment

comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme

témoin (let. b), si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat

enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou

une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité

précédente, la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne

supprimant pas le motif de récusation (let. c), si elle est parente ou alliée

en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec

une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme

membre de l'autorité précédente (let. d) ou si elle pourrait apparaître comme

prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou

d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).

L'émission d'une opinion sur l'issue de la procédure

peut, dans certains cas, susciter des doutes relatifs à l'impartialité des

personnes appelées à prendre la décision (ATF 134 I 238 consid. 2.6 p. 245 ss).

Les fonctions légalement attribuées à l'autorité doivent cependant être prises

en considération, en particulier pour apprécier la portée de déclarations ou de

prises de position antérieures dans l'affaire. En règle générale, les prises de

position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales,

administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité

partie à la procédure, ne permettent pas de conclure à l'apparence de la

partialité et ne justifient pas la récusation (TF 2C_831/2011 du 30 décembre

2011.

consid. 3.2 et les références).

b) En l'espèce, la recourante soutient que Mes A.________ et B.________, qui ont été chargés de l'enquête et qui

ont émis des propositions de sanction dans leur rapport du 22 août 2013, ne

peuvent pas siéger au sein de l'autorité qui se prononcera sur une éventuelle

sanction disciplinaire. Elle relève que ce cumul des fonctions d'enquêteurs et

de membres de l'autorité de jugement est incompatible avec les exigences de

l'art. 6 CEDH. Elle reproche à cet égard à l'autorité intimée d'avoir retenu

que cette disposition conventionnelle ne s'appliquait pas à la procédure

ouverte à son encontre.

aa) Cette procédure est une procédure disciplinaire,

régie par les art. 89 ss LNo. L’autorité disciplinaire est la Chambre des notaires (art. 89 al. 2 LNo), qui est présidée par le chef du département

(actuellement, le Département des institutions et de la sécurité) et qui est

composée en outre du chef du Service juridique et législatif du canton, de cinq

notaires en exercice ainsi que de deux avocats (art. 93 al. 1 LNo). Il

appartient au Conseil d’Etat de désigner les notaires et avocats membres de la Chambre (art. 93 al. 2 LNo). La Chambre des notaires peut prononcer des peines

disciplinaires, notamment la suspension ou la destitution du notaire visé (art.

100.

al. 1 LNo). L’art. 104 al. 4 LNo dispose qu’après l’ouverture d’une enquête

disciplinaire, le président ou une délégation de la Chambre instruit l’enquête; en cas de besoin, il peut être fait appel à un expert. L’enquête

terminée, il appartient ensuite à la Chambre, en séance plénière, de délibérer

et de statuer à huis clos, à la majorité des voix (art. 105 al. 1 et 2 LNo). Si

la Chambre estime qu’il y a lieu à des poursuites pénales, elle saisit le

ministère public, par l’intermédiaire du département (art. 105 al. 3 LNo).

Les décisions prises en matière disciplinaire par la Chambre des notaires, qui sont fondées sur le droit public cantonal, peuvent faire l’objet

d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss

LPA-VD; le notaire sanctionné a qualité pour recourir (voir notamment arrêt

GE.2012.0110 du 2 octobre 2013).

bb) Le droit cantonal vaudois a donc institué, en

matière disciplinaire, une voie de recours judiciaire. Dans ce cadre, les

constatations de fait de la Chambre des notaires, ainsi que l’application du

droit disciplinaire, peuvent être revues librement par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cf. art. 98 LPA-VD). La

recourante ne prétend pas, du reste, qu’elle serait privée de l’accès à un

Dispositif

tribunal indépendant et impartial, au niveau cantonal, en cas de prononcé d’une

sanction disciplinaire. En d’autres termes, elle ne fait pas valoir que le

système vaudois n’offrirait pas, en tant que tel, les garanties découlant des

30 Cst. et 6 CEDH.

cc) Vu l’argumentation de la

recourante à propos de l'art. 6 § 1 CEDH, il convient de préciser ce qui suit.

Aux termes de cette disposition, toute personne a droit à ce que sa cause soit

entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un

tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des

contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du

bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Les

notions de "contestation sur les droits et obligations de caractère

civil" et d'"accusation en matière pénale" doivent

être interprétées de façon autonome, c'est-à-dire sans se référer exclusivement

au sens qui leur est attribué sur le plan national (arrêts CourEDH Engel et

autres c. Pays-Bas du 8 juin 1976, nos 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72

et 5370/72; König c. Allemagne du 28 juin 1978, no 6232/73; ég. Vincent

Martenet/Matthieu Corbaz, L'influence des garanties fondamentales de procédure

sur le contentieux administratif, in Le contentieux administratif,

Genève 2013, p. 9 ss, spéc. p. 11).

Par "contestation sur les droits et

obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, on

entend tout litige surgissant entre deux particuliers ou entre

un particulier et une autorité étatique. Sont donc visés non seulement les

contestations de droit privé au sens étroit, soit les litiges qui surgissent

entre particuliers ou entre un particulier et l'Etat agissant au même titre

qu'une personne privée, mais aussi les actes administratifs adoptés par une

autorité dans l'exercice de la puissance publique, pour autant qu'ils ont une

incidence sur les droits patrimoniaux de l'intéressé (ATF 132 I 229, ATF 130 I

388 consid. 5.1 p. 394; ATF 127 I 115 consid. 5b/aa et bb p. 121 ainsi que les

références; ég. Vincent Martenet/Matthieu Corbaz, op. cit., p. 12). Cette large

définition a permis à la Cour européenne des droits de l'homme de

considérer qu'un contentieux disciplinaire dont l'enjeu est potentiellement le

droit de continuer à pratiquer une profession à titre libéral donne lieu à des

"contestations sur des droits de caractère civil" au sens de

l'art. 6 § 1 CEDH (en particulier, décisions CourEDH Landolt c. Suisse

du 31 août 2006, no 17263/02, et Hurter c. Suisse du 8 juillet 2004, no

53146/99, ainsi que les références; voir ég. TF 2C_66/2013 du 7 mai 2013

consid. 3.1 et 2C_370/2010 du 26 octobre 2010 consid. 2.5).

Dans le cas particulier, la recourante encourt

potentiellement une peine disciplinaire pouvant aller jusqu'à la destitution

(art. 100 LNo). Le litige porte donc bien sur une "contestation sur des

droits de caractère civil" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. Le fait que

la sanction proposée par les enquêteurs, à savoir une amende correspondant au

moins à la moitié du montant maximum prévu par l'art. 100 al. 1 LNo, soit

50'000 fr., n'est pas de nature à remettre en cause la poursuite par la

recourante de son activité de notaire, n'est pas déterminant. La Cour européenne des droits de l'homme a en effet précisé dans sa jurisprudence que ce n'est

pas seulement l'issue concrète de la procédure disciplinaire qui importe, mais

qu'il suffit que la suspension de l'exercice de la profession figure dans le

catalogue des sanctions possibles (voir notamment décision CourEDH Landolt

c. Suisse précitée; ég. arrêt CourEDH Foglia c. Suisse du 13

décembre 2007, no 35865/04, § 62).

dd) Cela étant, la Chambre des notaires n’est à l’évidence pas un tribunal (à propos de cette notion, voir en

particulier ATF 138 I 154 consid. 2.6 ss et 126 I 228 consid. 2c/dd). C’est une

autorité administrative, chargée de la surveillance d’officiers publics (cf.

art. 1 al. 1 LNo), présidée par un membre du gouvernement et nommée par le

gouvernement. Elle n’est nullement assimilable à un tribunal spécialisé,

indépendant de l’administration; elle n’est pas chargée de statuer en dernière

instance cantonale (ATF 140 I 271). On ne saurait donc lui appliquer, ni

directement ni par analogie, les règles découlant des art. 30 Cst. et 6 § 1

CEDH (pour les contestations sur des droits et obligations de caractère civil).

En d’autres termes, les garanties de procédure judiciaire ne sont pas

applicables devant cette autorité.

Les garanties générales de procédure (art. 29 Cst.;

cf. supra, consid. 2a), qui s’appliquent dans les procédures devant les

autorités administratives, peuvent entraîner la récusation de membres de ces

autorités. Il faut alors examiner la question de la récusation en tenant compte

de la mission et de l’organisation desdites autorités. Le Tribunal fédéral a

retenu qu’en fonction de l’objet de la procédure, il pouvait être indiqué de

permettre la participation de membres de l’autorité à des décisions successives

dans la même affaire, portant sur des questions au moins partiellement

interdépendantes (ATF 125 I 119 consid. 3b – à propos en particulier de

l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision).

En l’occurrence, les deux membres visés de la Chambre des notaires n’ont pas été amenés à rendre une première décision dans la procédure

disciplinaire: la recourante leur reproche simplement d’avoir accompli des

actes d’instruction et proposé une sanction, avant la décision de la Chambre elle-même. On ne peut pas davantage retenir que ces deux membres participent

successivement à deux procédures, ou à deux stades distincts de la procédure,

avec une prise de position préalable contraignante dont ils ne pourraient plus

raisonnablement s’écarter lors des délibérations en séance plénière (cf., à

propos d’une hypothèse analogue – participation au jury d’un concours

d’urbanisme puis participation à la décision sur le plan d’affectation – , ATF

140 I 326). Au contraire, ces deux membres de la Chambre agissent à l’instar du juge instructeur ou du juge rapporteur dans une procédure

judiciaire, ce qui est à l’évidence admissible et ne porte pas atteinte à leur

impartialité (cf. ATF 134 I 238 consid. 2.3 et les arrêts cités). Ce système,

applicable dans la plupart des juridictions collégiales, ne peut pas être

comparé à l’ancien système de l’union personnelle du juge d’instruction et du

juge du fond, dans la procédure pénale de première instance, système prohibé

par la jurisprudence du Tribunal fédéral avant l’adoption des nouveaux codes de

procédure pénale (cf. notamment ATF 112 Ia 190). En d’autres termes, la

pratique consistant pour une autorité disciplinaire à confier l'instruction de

l'enquête à l'un de ses membres qui participe ensuite à la prise de décision,

est une modalité d’organisation ne prêtant pas le flanc à la critique sous

l'angle des exigences constitutionnelles d'indépendance et d'impartialité des

autorités administratives (ATF 126 I 228).

c) La recourante n'a pas repris à l'appui de ses écritures

les autres griefs qu'elle avait formulés à l'encontre des enquêteurs. On se

limitera dès lors à relever qu'aucun élément du dossier ne laisse apparaître

une apparence de prévention de la part de Mes A.________ et B.________

à l'égard de la recourante et que la durée de l'enquête n'est pas critiquable

compte tenu de l'ampleur du travail effectué, de la complexité de l'affaire et

des réticences de l'intéressée à répondre aux sollicitations des enquêteurs.

d) En conséquence, l'autorité intimée n'a pas violé

le droit, ni abusé de son pouvoir d'appréciation, en rejetant la demande de

récusation présentée par la recourante.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et

à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe,

supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu

d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario et 56 al. 3

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Chambre des notaires du 21 février 2014 est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs,

sont mis à la charge de X.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 février 2015

Le président Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.