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Décision

GE.2014.0092

CDAP - GE.2014.0092 - 2014-11-13 - A. X.________/Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, Commission administrative de l'A

13 novembre 2014Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne,

Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de

l'arrondissement de Lausanne (ci-après: SIT), qui s'est progressivement étendu

à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le

Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de chaque

commune concernée a adopté le règlement intercommunal sur le service des taxis

(ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le 28

avril 1964 et entré en vigueur le 1er novembre 1964. Le RIT a été complété par un texte intitulé "prescriptions

d'application du règlement intercommunal sur le service des taxis"

(ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966. L'exploitation d'un

service de taxis est soumise à l'obtention d'une autorisation. Il existe deux

types d'autorisations, à savoir celles de type A, pour taxis de place, qui

donnent le droit et impliquent l'obligation de stationner sur les emplacements

du domaine public (art. 66 RIT), et celles de type B, qui ne permettent pas aux

exploitants de stationner sur les places précitées.

B.

A. X.________, né le 17 mai 1959, est au

bénéfice d'un permis de conduire professionnel de la catégorie D1 depuis le 27

mai 1982. Le 3 décembre 2003, il a déposé une demande de carnet de conducteur

de taxi, document qui lui a été délivré le 23 décembre 2003. Jusqu'en 2005, il

a travaillé comme salarié pour le compte d'un exploitant de taxis au bénéfice

d'une autorisation de type B. Le 13 octobre 2005, il a obtenu un changement de

statut, devenant conducteur de taxi auxiliaire, et a continué à travailler

comme chauffeur salarié au service d'un autre employeur.

C.

Le 6 février 2006, A. X.________ a sollicité du

SIT la délivrance d'une autorisation de type A. Parallèlement, au vu du délai

d'attente prévisible, il a requis une autorisation de type B, qui lui a été

accordée par le SIT le 27 mars 2006. Sollicité à nouveau en vue de la

délivrance d'une autorisation de type A, le Comité de direction de

l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du

service des taxis (ci-après: comité de direction) a refusé, par décision du 26

avril 2012, de délivrer à A. X.________ une telle autorisation; à l'appui de sa

décision, le comité de direction a en particulier relevé que le nombre

d'autorisations de type A était plafonné et que d'autres candidats figuraient à

un rang antérieur sur la liste d'attente, laquelle comportait environ 250

personnes.

Le recours formé contre cette

décision par A. X.________ a été rejeté par le comité de direction le 15 août

2012. Contre cette décision, A. X.________ a recouru le 18 septembre 2012

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: CDAP).

D.

Par arrêt du 3 décembre 2013 (cause

GE.2012.0162), la CDAP a admis le recours formé précité, considérant en

substance ce qui suit:

-

Actuellement, quelque 250 autorisations de type

A ont été délivrées dans l'arrondissement de Lausanne. Le domaine public compte

45 stations de taxis et au total 192 places de stationnement. Sur les 250

autorisations de type A, 102 ont été délivrées en faveur de cinq entreprises de

service de taxi et 142 à des chauffeurs indépendants. Le délai d'attente en vue

de l'obtention d'une autorisation de type A est actuellement de quinze ans

environ.

-

La limitation du nombre d'autorisations de type

A dans la région lausannoise répond à un intérêt public et se révèle

nécessaire. De plus, le nombre d'autorisations de type A actuellement délivrées

a fait l'objet d'une réflexion poussée et a été déterminé sur la base de

critères objectifs. Ce nombre n'est dès lors pas critiquable, sous réserve

d'une modification future de circonstances. Ces constatations pouvaient en

particulier être fondées sur une étude établie le 5 septembre 2007 par trois

professeurs de l'EPFL, intitulée "Evaluation de la situation des taxis

de l'agglomération lausannoise, ses paramètres-clés et ses marges de manœuvre"

(consid. 3 et 4).

-

Le système d'attribution des autorisations de

type A actuellement en vigueur dans l'arrondissement de Lausanne est cependant inconstitutionnel,

sous l'angle de l'égalité entre concurrents que protège la garantie de la

liberté économique. Différents facteurs contribuent à ce que les autorisations

de type A ne soient que très sporadiquement réattribuées. Il s'agit d'abord de

la pratique qui consiste à renouveler de façon quasi systématique, à l'échéance

de la durée réglementaire d'une année, les autorisations à leurs détenteurs

précédents. Cette situation est ensuite liée au fait que le nombre

d'autorisations que les personnes morales peuvent détenir n'est pas limité.

Enfin, les possibilités de transfert d'autorisations prévues aux art. 19 RIT et

19 PARIT contribuent également à raréfier le nombre d'autorisations pouvant

être délivrées à de nouveaux requérants (consid. 5).

-

Le caractère inconstitutionnel du système

lausannois avait déjà été constaté par la CDAP dans des arrêts antérieurs (cf.

en particulier arrêts GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 et GE.2006.0016 du 16

janvier 2007). Depuis ces arrêts, une révision partielle a été adoptée en 2012

afin de modifier le rythme de rotation des détenteurs d'autorisation A. Si les

modifications envisagées vont dans la bonne direction, elles apparaissent

largement insuffisantes et ne sont pas de nature à modifier de façon sensible

le délai d'attente qui prévaut actuellement.

-

En l'espèce, il s'imposait dès lors d'admettre

le recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier au comité

de direction, à charge pour celui-ci "de rendre une nouvelle décision

en application d'un système conforme à la garantie constitutionnelle de la

liberté économique" (consid. 6).

E.

Suite à cet arrêt, A. X.________ a requis du

comité de direction la délivrance d'une autorisation A en sa faveur. Dans un

courrier du 4 mars 2014, le comité de direction s'est déterminé comme suit sur

cette demande:

" (…) le Comité de direction a pris la décision de réexaminer

sa pratique dans l'application des dispositions réglementaires susceptibles de

porter atteinte à la liberté économique. Des mesures sont actuellement à

l'examen auprès de la Commission administrative dans le but d'accélérer le

système de rotation mis en cause.

Ceci exposé,

l'arrêt du 3 décembre 2013 ne justifie pas encore, en l'état, la délivrance

d'une autorisation de type A en faveur de M. X.________. Même dans l'hypothèse

où le système venait à être modifié pour assurer un taux de rotation plus

élevé, il restera à examiner si votre client peut bénéficier de l'octroi d'une

autorisation à bref délai, compte tenu notamment de sa place dans la liste

d'attente.

Le Comité de

direction suggère dès lors à M. X.________ de surseoir à sa requête dans

l'attente de l'issue du processus de modification engagé. Si vous entendez

maintenir votre requête en dépit de ces explications, le Comité de direction

rendra une décision dûment motivée et assortie des voies de droit."

Suite à une nouvelle demande

formulée le 24 mars 2014, le comité de décision a rendu, le 11 avril 2014, une

"décision incidente" prononçant ce qui suit:

" I. L'instruction du recours déposé par A. X.________ est

suspendue.

II. Elle sera reprise d'office lorsque les

modifications réglementaires imposées par l'arrêt de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal seront entrées en vigueur.

III. Les frais de la présente décision suivent le sort de la

cause."

F.

A. X.________ a recouru contre cette décision le

14 mai 2014. Il conclut principalement à sa réforme et à la délivrance d’une

autorisation A, subsidiairement à la réforme de cette décision et à ce qu'une

autorisation A lui soit délivrée provisoirement, jusqu'à droit connu sur les

modifications réglementaires en cours, et, plus subsidiairement, à l'annulation

de cette décision et au renvoi du dossier à l'autorité inférieure pour nouvelle

décision dans le sens des considérants de l'arrêt de la CDAP du 3 décembre 2013

(GE.2012.0162).

Le comité de direction s'est

déterminé le 25 juillet 2014, concluant à son rejet.

La Commission administrative de

l'Association des communes de la région lausannoise pour la réglementation du

Service des taxis a été invitée à prendre part à la procédure. Elle a déposé

une détermination le 25 septembre 2014.

Le recourant a déposé une

détermination complémentaire le 21 octobre 2014.

G.

Les arguments des parties seront repris

ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

L'autorité intimée conteste la recevabilité du

recours.

a) La décision attaquée prononce la

suspension de l'instruction de la demande formulée par le recourant, jusqu'à

l'entrée en vigueur des modifications réglementaires envisagées. La formulation

de son dispositif, qui mentionne la suspension "du recours",

est inexacte. C'est bien la procédure ouverte suite à la demande du recourant

tendant à ce qu'une autorisation A lui soit délivrée qui a été suspendue.

aa) Il s'agit ainsi d'une décision

incidente. De telles décisions ne sont en principe susceptibles de recours

devant la CDAP qu'aux conditions énoncées par l'art. 74 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), applicable par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD. L'art. 74 al. 3 à 5 LPA-VD a la teneur suivante:

" 3 Les décisions incidentes qui portent sur la

compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de

recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures

provisionnelles.

4.

Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont

susceptibles de recours :

a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable au

recourant, ou

b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une

décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et

coûteuse.

5.

Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles

de recours que conjointement avec la décision finale."

Dans le cas d’espèce, dès lors que la

décision attaquée porte sur la suspension d'une procédure, l'art. 74 al. 4

LPA-VD est déterminant. La présente procédure n'est pas de nature à conduire à

une décision finale qui permettrait d'éviter une procédure probatoire longue et

coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). Le recours ne devrait ainsi être recevable

que dans la mesure où le recourant est susceptible de se trouver confronté à un

préjudice irréparable, au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD.

Dans la procédure de recours devant le

Tribunal fédéral, la possibilité d'attaquer une décision incidente ne portant

pas sur la compétence ou sur une demande de récusation est réglée de façon

similaire à ce qui vient d'être exposé, à l'art. 93 al. 1 de la loi fédérale du

17.

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Dans l'application de

cette disposition, la jurisprudence admet cependant qu'il y a lieu de renoncer à l'exigence de préjudice irreparable lorsqu'en attaquant une décision qui suspend une procédure, le recourant se plaint

d'un refus de l'autorité de statuer ou d'un retard injustifié à le faire (ATF

134.

IV 43 consid. 2.2; 120 III 143 consid. 1b; arrêt 2C_416/2008 du 30 octobre 2008 consid. 1.2). Le Tribunal fédéral

a précisé que cette règle s'applique essentiellement aux cas dans lesquels la

suspension de la procédure est prononcée sine die, pour une durée indéterminée, ou lorsque la reprise de la procédure dépend

d'un événement incertain, sur lequel l'intéressé n'a aucune prise (arrêt

1P.269/2000 du 18 mai 2000 consid. 1b/bb).

Ces conditions sont en l’occurrence réunies. Le recourant se plaint du fait que l'autorité

intimée refuse de statuer avant l'adoption de la révision réglementaire en

cours et il invoque

à cet égard un déni de justice. La suspension en cause devant s'appliquer jusqu'à ce que les

modifications réglementaires imposées par l'arrêt du 3

décembre 2013 entrent en vigueur, la date de la reprise de la procédure n'est

pas déterminée et dépend d'un événement sur lequel le recourant ne peut

influer.

Il ne se justifie dès lors pas

d'examiner si le recourant est susceptible d'être confronté

à un préjudice irréparable en raison de la décision attaquée.

b) Pour le surplus, le recours est

intervenu en temps utile, puisque déposé dans le délai

de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD. Le recourant dispose de la qualité pour

former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où, en sa

qualité de destinataire de la décision attaquée, il est atteint par celle-ci et

présente un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Le recours satisfait également aux conditions formelles énoncées par

l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Une partie des griefs du recourant a trait à la

reprise de la société Y.________ SA. Sur ce point, le recourant requiert la

production de toutes les pièces attestant du transfert de tout ou partie du

capital-actions de cette entreprise, pour démontrer que les autorisations A

sont bloquées en mains des compagnies exploitant des sociétés de taxis.

De tels griefs sortent du cadre du

présent litige. Ils n'ont dès lors pas à être examinés. Cette

situation découle du principe de procédure administrative qui veut que la

décision attaquée constitue le cadre matériel admissible de l'objet du litige;

toute contestation ne peut ainsi excéder l'objet de la décision attaquée (Benoît

Bovay, Procédure administrative, Berne

2000, p. 390). Dans le cas présent, cet objet est

limité par la décision incidente en cause, qui se borne à prononcer une

suspension de la procédure concernant le recourant. Le fait qu'il existe, dans

l'agglomération lausannoise, une situation de blocage s'agissant des

autorisations A a par ailleurs déjà été reconnu par la cour de céans, comme

exposé (ci-dessus let. E).

3.

Le recourant invoque une violation du droit à

obtenir une décision dans un délai raisonnable, en se fondant sur les art. 29

Cst. et 6 § 1 CEDH. Il invoque également l'art. 74 al. 2 LPA-VD, au terme

duquel "l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours

lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer". Dans sa décision,

l'autorité intimée a analysé la situation en application de l'art. 25 LPA-VD et

considéré que les conditions que pose cette disposition pour suspendre une

procédure étaient en l'espèce remplies. Ces deux questions se recoupent; s'il

devait effectivement être constaté que les conditions d'une suspension de la

procédure sont en l'espèce remplies, il serait exclu de reconnaître que l'on se

trouve en présence d'un déni de justice.

a) Selon l'art. 25 LPA-VD, "l'autorité

peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,

notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure

ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante."

Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral, la suspension d'une procédure comporte le risque de retarder

inutilement la procédure, de sorte qu'elle n'est admise qu'à titre

exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al.

1.

Cst. (ATF 130 V 94 consid. 5; arrêt B 143/05 du 24 mai 2006

consid. 4.1). Le juge saisi dispose d'une certaine

marge d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des

intérêts des parties. Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte

(cf. ATF 119 II 388 s. consid. 1b).

b) En l’occurrence, est décisive la

question de savoir s'il se justifie d'attendre l'entrée en vigueur de la

nouvelle réglementation pour statuer sur la demande d'autorisation A présentée

par le recourant.

L'arrêt rendu le 3 décembre 2013

(GE.2012.0162) par la CDAP a annulé la décision du 15 août 2012 par laquelle le

refus de délivrer une autorisation A au recourant avait été confirmé. Comme

exposé (ci-dessus let. D), le Tribunal a retenu que la limitation du nombre

d'autorisations A dans la région lausannoise répondait à un intérêt public et

que le nombre d'autorisations de ce type actuellement délivrées était

satisfaisant. En revanche, il a considéré que le système d'attribution des

autorisations A violait l'égalité entre concurrents protégée par la garantie de

la liberté économique, dès lors que ces autorisations n'étaient que très

sporadiquement réattribuées. Le recours a ainsi été admis et le dossier renvoyé

à l'autorité intimée, à charge pour cette dernière de rendre une nouvelle

décision dans le sens des considérants. Le considérant 6 de l'arrêt précisait à

cet égard qu'il s'agissait "de rendre une nouvelle décision en

application d'un système conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté

économique".

Au vu de ces prescriptions, il

apparaît que ce n'est qu'après avoir procédé à la révision de son système

d'attribution des autorisations qu'une nouvelle décision pourra être rendue

concernant la demande du recourant. Celui-ci se méprend lorsqu'il allègue que

l'arrêt susmentionné lui donnerait un droit immédiat et inconditionnel à l’obtention

d’une autorisation A. Il soutient que cet arrêt n'autoriserait pas l'autorité

intimée à attendre la modification du RIT pour se prononcer sur sa demande. En

réalité, cet arrêt impose indirectement à l’intimée d'attendre l'adoption du futur

règlement révisé avant de rendre une nouvelle décision, puisque celle-ci devra

être rendue "en application d'un système conforme à la garantie

constitutionnelle de la liberté économique". Si l'autorité intimée statuait

immédiatement sur la requête du recourant, elle violerait cette injonction. Dans

l'attente des modifications réglementaires imposées, elle n'est en effet pas en

mesure d'appliquer un système conforme à la liberté économique.

Contrairement à ce que soutient le

recourant, l'arrêt précité ne lui a pas davantage accordé un droit préférentiel

d'obtenir une autorisation A par rapport aux autres personnes ayant formulé la

même demande. Le principe d'un numerus clausus ayant été approuvé, le maintien

d'une liste d'attente reste pleinement justifié. Par ailleurs, au vu du dispositif

de cet arrêt, le fait que les autres personnes figurant sur cette liste aient

ou non fait valoir leurs droits en justice est sans pertinence.

c) L'autorité intimée a exposé

qu'après l'arrêt du 3 décembre 2013, une procédure de révision partielle du RIT

et de ses prescriptions d'application avait été immédiatement engagée; un

groupe de travail constitué à cet effet avait déjà siégé à plusieurs reprises

et une demande de préavis motivée pourrait être déposée prochainement auprès du

Conseil intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise

pour la réglementation du service des taxis. Les modifications réglementaires

devront ensuite être approuvées par le Conseil d'Etat. Ainsi, sur la base de

ces indications, il y a lieu de retenir que la procédure de modification suit

son cours et qu'aucun reproche ne saurait, en l'état, être formulé sous l'angle

du principe de célérité.

Le recourant expose à cet égard

qu'il ne peut être tenu d'attendre la fin de cette procédure de modification,

dès lors que la dernière révision du règlement a duré près de dix ans. Il n'y a

cependant aucune raison en l'espèce de retenir que la révision en cours

s'étendra sur une telle durée. L'autorité intimée se sait d'ailleurs tenue de

veiller à ce que cette révision aboutisse aussi rapidement que possible.

d) En conclusion, la suspension de

la procédure prononcée par l'autorité intimée se révèle pleinement justifiée.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être

rejeté et la décision incidente attaquée confirmée. Compte tenu de cette issue,

le recourant supportera les frais de justice; l'allocation de dépens n'entre

pas en ligne de compte (art. 49 al. 1 art. 55 al. 1 a contrario, 56 al. 3, 91

et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision incidente rendue le 11 avril 2014

par le Comité de direction de l'Association de communes de la région

lausannoise pour la réglementation du service des taxis est confirmée.

III.

Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs

est mis à la charge de A. X.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 novembre 2014

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.