GE.2014.0094

CDAP - GE.2014.0094 - 2014-09-29 - A. X.________/ASSOCIATION REGIONALE POUR L'ACTION SOCIALE DE L'OUEST LAUSANNOIS

29 septembre 2014Français17 min

Irrecevabilité du recours portant sur la contestation de la formulation du certificat de travail du recourant, à la suite de son licenciement. L'art. 74 du Statut du personnel distingue les décisions prises par le Comité de direction, qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, des contestations portant sur des prestations pécuniaires ne tendant pas à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative, qui sont du ressort des tribunaux ordinaires. A défaut d'une compétence décisionnelle pour rédiger le certificat de travail, l'autorité intimée n'a pas agi dans le cadre de prérogatives de puissance publique, mais dans celui de l'exercice d'un droit contractuel. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée à renvoyé le recourant à agir devant les autorités civiles, la contestation portant sur l'établissement d'un certificat de travail étant de nature patrimoniale.

Faits

Vu les faits suivants

L’Association régionale pour l’action sociale

dans l’Ouest lausannois (ci-après: l’Arasol) est une association de communes au

sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC, RSV

175.11). Elle regroupe les agences d’assurances sociales des Communes de

Bussigny-près-Lausanne, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Renens,

St-Sulpice et Villars-Ste-Croix.

A. X.________, né le ********, a été engagé le

15 juin 1995 par la Commune de 2******** en qualité d’employé d’administration

auprès de l’agence communale d’assurances sociales, dont il est devenu le

préposé le 1er janvier 1998. Il est titulaire du brevet fédéral de

spécialiste en assurances sociales, décerné le 26 novembre 1999. A compter du 1er janvier

2009, A. X.________ a été transféré au sein de l’Arasol, initialement à l'agence

d'assurances sociales de 2********, dont il était chef de bureau. A la suite

d'un différend l'opposant à deux réceptionnistes de la Commune de 2********, A.

X.________ a accepté son déplacement au milieu de l'année 2012 au sein de

l’agence d’assurances sociales de 3********.

Dans le cadre de son activité, A. X.________

disposait d'un accès à une base de données. Le 12 février 2013 (à deux

reprises) et le 3 avril 2013, A. X.________ a effectué des recherches, par le

truchement de cette base de données, au sujet d’une de ses collègues, B.

Y.________. Il aurait ainsi eu accès à des données, telles que la déclaration

fiscale, comprenant l’état du revenu, de la fortune, des dettes et des biens

immobiliers. A raison de ces faits, le Comité de direction de l’Arasol a

prononcé, le 13 mai 2013, le renvoi de A. X.________ pour justes motifs et avec

effet immédiat selon l’art. 72 du Statut du personnel de l’Arasol, du 6 novembre

2001 (ci-après: le Statut).

A. X.________ a recouru auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 13 mai

2013. Il a pris les conclusions suivantes:

« Préalablement:

Ordonner la tenue d’une audience et des débats;

Principalement:

II.

Le recours est admis;

(…)

IX.

Ordonner à ARASOL l’établissement d’un certificat

de travail en faveur de A. X.________ conforme à la réalité;

(…)».

Parallèlement, A. X.________ a

formé devant le Tribunal civil d’arrondissement de Lausanne une requête en

conciliation, à l’appui de laquelle il a pris les mêmes conclusions.

Par arrêt partiel du 19 juillet

2013, le Tribunal cantonal s’est déclaré compétent pour connaître du recours.

Par prononcé du 22 août 2013, le Tribunal d'arrondissement a déclaré

irrecevable la requête de conciliation déposée par A. X.________.

Le Tribunal cantonal a rejeté le

recours de A. X.________ contre la décision du 13 mai 2013 par arrêt du 3

décembre 2013 (affaire GE.2013.0094). Il a confirmé le licenciement immédiat du

recourant pour justes motifs. En ce qui concerne la conclusion demandant l'établissement

d'un certificat de travail conforme à la réalité, le Tribunal a relevé qu'il

appartenait à l'autorité intimée de l'établir, pour autant qu'elle n'ait pas

déjà donné suite à la demande du recourant.

A. X.________ a recouru auprès du Tribunal

fédéral à l'encontre de l'arrêt du 3 décembre 2013 (affaire 8C_62/2014). La

cause est pendante.

L'Arasol a établi au mois de décembre 2013 le

certificat de travail de A. X.________. Il est formulé en ces termes:

"(…)

Monsieur M. X.________ nous a donné

satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions.

(…)

Nonobstant ses compétences, Monsieur M. X.________

a eu un comportement ayant conduit à la rupture du lien de confiance.

(…)"

A. X.________ s'est opposé à cette

formulation. Il a demandé à l'Arasol que le certificat de travail précise qu'il

a donné entière satisfaction. En outre, il a demandé à ce que la phrase

évoquant le motif de la résiliation des relations de travail soit supprimée. A.

X.________ a réitéré sa requête le 14 février 2014. Le 18 février 2014, l'Arasol

a refusé de modifier le certificat de travail de A. X.________.

Le 10 mars 2014, A. X.________ a sollicité

à nouveau la modification de son certificat de travail et a requis de l'Arasol

une décision formelle à ce sujet.

Le 18 mars 2014, l'Arasol a refusé de rendre une

décision, considérant que la requête tendant à la modification du certificat de

travail était une question purement pécuniaire et ne pouvait ainsi pas faire

l'objet d'une décision.

A. X.________ a recouru auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal pour déni de justice. Il a pris

les conclusions suivantes:

"1. Déclarer le présent recours

recevable et bien fondé;

2. Ordonner à l'Association Régionale pour

l'Action sociale de l'Ouest Lausannois (ARASOL) de modifier la teneur du

certificat de travail contesté en ce sens:

a) Monsieur X.________ nous a donné entière

satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions;

b) Supprimer le paragraphe "Nonobstant

ses compétences, Monsieur M. X.________ a eu un comportement ayant conduit à la

rupture du lien de confiance".

3. Dire et déclarer que le certificat de

travail ne soit pas modifié pour le surplus à quelque titre que ce soit;

4. Avec suite de frais judiciaires et

dépens".

L'ARASOL a conclu au rejet du recours,

dans la mesure de sa recevabilité. S'agissant d'une contestation de nature

pécuniaire, le litige relatif à la délivrance du certificat de travail

relèverait de la compétence des tribunaux ordinaires.

A. X.________ a répliqué. Il a

étendu ses conclusions, en demandant que subsidiairement au point a), la teneur

du certificat de travail soit modifiée dans ces termes: "Monsieur X.________

nous a donné pleine satisfaction dans l'accomplissement de ses fonctions".

L'ARASOL s'est déterminée le 31

juillet 2014 et le 6 août 2014, en maintenant ses conclusions.

Invité à se déterminer sur ce

courrier et sur l'ensemble de la procédure, A. X.________ n'a pas produit une écriture

complémentaire.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le

Tribunal cantonal examine d'office s’il est compétent. Selon l'art. l'art. 92

al. 1 LPA-VD, la Cour de droit administratif et public connaît des recours

contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et

ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations

(a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et

d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).

2.

a) L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une

commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de

façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale en

conférant aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 129 I 313 consid.

5.2

p. 320). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière

concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation

cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et

coutumier (ATF 122 I 279 consid.

8b p. 290; 115 Ia 42 consid. 3

p. 44).

En droit vaudois, le principe de

l'autonomie communale découle de l'art. 139 let. b Cst-VD, prévoyant que les

communes disposent d'autonomie dans l'administration de la commune. L'art. 2 de

la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) énumère les

attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles

figure l'organisation de l'administration communale (al. 2 let. a). Selon

l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil général ou communal délibère sur le statut

des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42

ch. 3 LC, entrent dans les attributions de la municipalité la nomination des

fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et

l'exercice du pouvoir disciplinaire. La jurisprudence fédérale en déduit que

les communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit

public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (ATF 1C_539/2008 du 4

mai 2009 consid. 4.2;2P.137/2005 du 17 octobre 2005 consid. 2;2P.46/2006 du 7

juin 2006 et réf. cit.).

b) Les art. 4 al. 1 ch. 9 LC et 42

ch. 3 LC précités ne constituent pas une base légale suffisante imposant aux

communes de soumettre l'activité de leurs agents au droit public. En effet, ces

dispositions se limitent, lorsque les communes font ce choix, à régler la

question des compétences à cet égard. Un examen de l'art. 342 al. 1 let. a

CO va dans le même sens. Cette disposition réserve expressément, en matière de

contrat de travail, les dispositions de la Confédération, des cantons et des

communes concernant les rapports de travail de droit public. Les collectivités

publiques disposent ainsi, en principe, de la faculté de fonder l'activité de

leurs agents non seulement sur un rapport de service de droit public, mais

aussi sur un contrat individuel de droit privé reposant sur le droit des

obligations (Adrian Staehelin, in Commentaire zurichois, 3ème éd., 1996,

n° 2 ad art. 342 CO). Il est même loisible aux communes de soumettre certains

de leurs agents au droit public, et d'autres au droit privé. Le Tribunal

cantonal retient que le contentieux des fonctionnaires communaux relève de la

Cour de droit administratif et public, sauf si la commune a renoncé à édicter

un règlement régissant le statut de fonctionnaire communal; dans ce cas, les

rapports de travail relèvent du droit privé (cf., en dernier lieu, arrêt

GE.2012.0140 du 19 février 2013).

3.

Parmi ses employés, l'Arasol distingue deux

catégories: les fonctionnaires et les auxiliaires. Le Statut est applicable aux

fonctionnaires, par qui on entend toute personne nommée en cette qualité à

titre provisoire ou définitif, à temps plein ou partiel, pour un emploi permanent

au Centre social régional (art. 1er du Statut, entré en vigueur le 1er

janvier 2002). Le Tribunal a déjà jugé que le recourant avait le statut de

fonctionnaire (arrêt partiel du 19 juillet 2013 dans le cadre de l'affaire

GE.2013.0094), de sorte que les dispositions du Statut relatives aux

fonctionnaires lui sont applicables. L'Arasol a licencié le recourant avec

effet immédiat pour justes motifs en vertu des art. 68 et 72 al. 1 du Statut,

décision que le Tribunal cantonal a confirmée par arrêt du 3 décembre 2013 dans

l'affaire GE.2013.0094 et qui fait actuellement l'objet d'un recours pendant

auprès du Tribunal fédéral (affaire 8C_62/2014). Dans le cadre de la procédure

ayant trait au licenciement du recourant, le Tribunal cantonal a admis sa

compétence matérielle, considérant que les conclusions principales du recourant

tendaient à sa réintégration à son poste au sein de l'Arasol, de sorte que la

contestation du licenciement était prépondérante, les autres conclusions, de

nature pécuniaire, étant subsidiaires.

4.

La procédure porte désormais exclusivement sur

le contenu du certificat de travail remis au recourant. Il convient dès lors

d'examiner si le contentieux opposant le recourant à son ancien employeur

relève encore de la compétence des autorités administratives.

a) L'art. 74 du Statut est libellé

comme suit:

"Toute décision prise par le Comité de

direction concernant la situation d'un fonctionnaire peut faire l'objet d'un

recours au Tribunal administratif dans les 20 jours suivant sa notification.

La procédure est régie conformément à la loi

du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative.

Les contestations portant sur des

prestations pécuniaires déduites directement du statut ou d'une décision du

comité de direction et qui ne tendent pas à la modification d'une situation

dépendant d'une décision administrative sont du ressort des tribunaux

ordinaires".

b) Cette disposition se

réfère au droit prévalant à l'époque de son adoption, où l'ancien Tribunal

administratif était compétent en matière de contentieux des fonctionnaires

communaux (et intercommunaux). Il n'a pas été adapté à la réorganisation des

tribunaux cantonaux supérieurs. L'art. 1er al. 3 aLJPA, dans sa

teneur initiale, prévoyait alors expressément que les contestations d'ordre

pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c

"actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application

de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil

ordinaire. Cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre

2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis

officiels du canton de Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1er

al. 3 aLJPA prévoyait toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées

pour ou contre une collectivité publique étaient exclues du champ d'application

de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire

découlant des rapports de service des fonctionnaires n'y figurait plus. Le

Tribunal administratif a toutefois considéré que le législateur, dans le cadre

de cette révision de l'aLJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des

modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce

texte (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et GE.2005.0075 du 8

juillet 2005 consid. 1a/dd, ainsi que la référence au BGC novembre 2002, p.

4374, exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire,

présenté comme relevant de la technique législative). Il a ainsi maintenu sa

jurisprudence selon laquelle la contestation pécuniaire engagée par un

fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge

civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse

régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme,

ce qui ouvrait la voie du recours devant le Tribunal administratif (arrêts

GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 et GE.2005.0075 précités).

L'autorité administrative

dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence

de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie

d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. A l'inverse,

l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque

la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante

sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (cf.

Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil

et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt

GE.2006.0177 du 19 avril 2007). La question de savoir si la loi confère à

l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans

chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport

de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du

19.

avril 2007).

c) L'art. 57 du Statut est

libellé en ces termes:

"Le collaborateur peut demander en tout

temps à l'employeur un certificat portant sur la nature et la durée des

rapports de travail, ainsi que sur la qualité de son travail et sa conduite.

A la demande expresse du collaborateur, une

attestation ne portant que sur la nature et la durée des rapports de travail

peut lui être délivrée".

Cette disposition ne confère pas un

pouvoir décisionnel à l'autorité intimée. Le fonctionnaire dispose certes d'un

droit à obtenir un certificat de travail. Cela étant, lorsqu'elle établit ce

document à l'issue de l'activité de l'un de ses fonctionnaires, l'autorité

intimée agit comme n'importe quel employeur, et non plus comme titulaire de la

puissance publique (cf. ATF non publié du 11 juillet 1997, publié in:

ZBl 1998 p. 226, RDAF 1999 I p. 681, retenant que le litige relatif à la

rectification d'un certificat de travail délivré à un employé de la

Confédération est une contestation civile au sens de l'art. 6 CEDH). Le

Tribunal fédéral retient par ailleurs également, dans l'examen de la

recevabilité du recours, que les litiges relatifs à l'établissement ou à la

formulation de certificats de travail sont des contestations pécuniaires (ATF

116.

II 379 consid. 2b p. 380; ATF 8C_461/2013 du 7 mai 2014 consid. 1;

Tomas Polenda, Arbeitszeugnis und Referenzauskünfte des Arbeitgebers im

öffentlichen Dienst, in: ZBl 2003 p. 169).

L'autorité intimée pouvait en

l'occurrence considérer qu'elle ne disposait d'aucune compétence décisionnelle

pour rédiger le certificat de travail du recourant. Elle n'a pas agi dans le

cadre de prérogatives de puissance publique, au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais dans

celui de l'exercice d'un droit contractuel. C'est dès lors à juste titre,

s'appuyant sur l'art. 74 du Statut, qu'elle a renvoyé le recourant à agir

devant les autorités civiles. Le litige qui l'oppose au recourant porte en

effet bien sur des prestations pécuniaires déduites du Statut et ne tendent pas

à la modification d'une situation dépendant d'une décision administrative,

comme le prévoit expressément l'art. 74 al. 3 du Statut.

5.

Il s'ensuit que le recours doit être déclaré

irrecevable. Il n'est pas perçu de frais (cf. arrêt GE.2006.0018 du 27 août 2007

et les références citées). L'autorité intimée, qui est intervenue par

l'entremise d'un mandataire, a droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Il n'est pas perçu de frais.

III.

Le recourant versera à l'Association régionale

pour l'action sociale dans l'Ouest lausannois une indemnité de dépens de 1'500

(mille cinq cents) francs.

Lausanne, le 29 septembre 2014

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.