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Décision

GE.2014.0107

CDAP - GE.2014.0107 - 2014-12-10 - A. X.________/Département de la santé et de l'action sociale

10 décembre 2014Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A. X.________, né en 1960, est titulaire du

diplôme fédéral de médecine depuis 1986. Spécialisé dans la neurochirurgie, il

est autorisé à pratiquer dans le canton de Vaud depuis 2001. Il a installé son

cabinet à Lausanne.

B.

Le 6 octobre 2009, le Département de la santé et

de l’action sociale (ci-après: le DSAS) a ouvert contre A. X.________ une

procédure disciplinaire pour avoir violé son obligation de communiquer des

renseignements à l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Neuchâtel

(ci-après: l’OAI). Le 4 janvier 2010, le DSAS, tenant compte du fait que A. X.________

avait rencontré un sérieux problème dans la gestion administrative de son

cabinet et qu’il y avait remédié par une réorganisation complète, a renoncé à

prononcer une sanction disciplinaire et classé la procédure. Il a toutefois

adressé un avertissement à A. X.________.

C.

Le 8 juin 2010, l’OAI s’est à nouveau plaint du

refus de A. X.________ de communiquer un rapport médical concernant un assuré.

Le 23 juillet 2010, B. Y.________, Médecin cantonal, a écrit à A. X.________ pour

lui dire qu’il tenait cet incident pour isolé, mais qu’en cas de récidive, il

s’exposerait à une nouvelle procédure disciplinaire.

D.

Le 15 janvier 2013, l’OAI a demandé à A. X.________

son rapport concernant C.________. Le 19 février 2013, l’OAI a adressé un

rappel, puis un dernier rappel, le 12 avril 2013. En vain. Le 30 août 2013,

l’OAI a saisi le Médecin cantonal. Le 18 janvier 2013, l’OAI a demandé à A. X.________

son rapport concernant D.________. Le 25 février 2013, l’OAI a adressé un

rappel, puis un dernier rappel, le 18 avril 2013. En vain. Le 30 août 2013,

l’OAI a saisi le Médecin cantonal. Le 5 avril 2013, l’OAI a demandé à A. X.________

son rapport concernant E.________. En vain. Le 30 août 2013, l’OAI a saisi le

Médecin cantonal, qu’il a relancé le 4 octobre 2013. Le 29 octobre 2013, l’OAI

a dénoncé A. X.________ au Médecin cantonal, parce qu’il n’avait, malgré plusieurs

rappels, pas rendu son rapport concernant F.________.

E.

Le 9 octobre 2013, le DSAS a informé A. X.________

qu’à raison des plaintes de l’OAI, le Conseil de santé avait ouvert une enquête

disciplinaire à son encontre. Une délégation du Conseil de santé a entendu A. X.________,

assisté de son mandataire, le 13 février 2014. La délégation a établi son

rapport le 17 février 2014, au sujet duquel A. X.________ s’est déterminé, le

20 mars 2014. Le Conseil de santé a entendu personnellement A. X.________,

assisté de son mandataire, le 8 avril 2014. Le 12 mai 2014, le DSAS, suivant le

préavis du Conseil de santé, a infligé un avertissement à A. X.________.

F.

A. X.________ a recouru contre cette décision,

dont il demande l’annulation. Le DSAS propose le rejet du recours. Invité à

répliquer, le recourant a maintenu ses conclusions.

G.

Le Tribunal a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Le recourant reproche au Département de n’avoir

pas indiqué les motifs qui l’ont conduit à écarter les arguments développés

dans la procédure disciplinaire. Il y voit une violation de son droit d’être

entendu.

a) Les

parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.). L'autorité doit

indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (art. 27

al. 2 Cst/VD; art. 42 let. c de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative – LPA-VD, RSV 173.36; ATF 139 V 496 consid. 5.1 p.

503/504; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 136 II 266 consid. 3.2 p. 270, et les

arrêts cités). L’autorité n'est toutefois pas tenue de

discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle

n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions

qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions

décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier

correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 139 V

496.

consid. 5.1 p. 504; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 136 II 266 consid. 3.2 p.

270, et les arrêts cités). La

violation du droit d'être entendu peut être guérie si le justiciable dispose de

la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que

l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit

(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387

consid. 5.1 p. 390, et les arrêts cités; cf., en dernier lieu, arrêt

AC.2014.0293 du 3 novembre 2014, consid. 1a).

b) Le recourant a été entendu

personnellement par la délégation du Conseil de santé qui a mené l’enquête

disciplinaire, puis par le Conseil de santé dans sa composition plénière. Le 20

mars 2014, il a produit une détermination écrite, exposant en détail son point

de vue selon lequel, il n’aurait eu aucun comportement négligent dans ses

rapports avec l’OAI. Ces arguments sont reproduits dans la décision attaquée

(ch. 8). Cela confirme que le DSAS a agi en connaissance de cause, notamment de

l’argumentation à décharge développée par le recourant. Même si la décision

attaquée est laconique sur ce point, il en ressort toutefois, de manière

implicite mais suffisante, que le DSAS n’a pas été convaincu par les moyens

invoqués par le recourant. De surcroît, à supposer que l’autorité intimée ait

violé le droit d’être entendu du recourant, un tel défaut aurait de toute

manière été guéri dans la procédure de recours (cf. également arrêt

GE.2010.0105 du 30 mai 2011, consid. 1): dans sa réponse du 14 juillet 2014, le

DSAS a passé en revue les griefs du recourant et s’est déterminé à ce propos; le

recourant a répliqué.

c) Le grief tiré de la violation du

droit d’être entendu est mal fondé.

2.

Il se pose en premier lieu la question de la

base légale de la sanction infligée au recourant. L’autorité intimée invoque à

ce propos les art. 28 al. 3 de la loi fédérale sur la partie générale des

assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1), 6a de la loi fédérale

du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité – LAI; RS 831.20) et 191 de la loi

du 29 mai 1985 sur la santé publique – LSP, RSV 800.01)

a) Comme titulaire du diplôme

fédéral de médecin, spécialisé en neurochirurgie, le recourant exerce à titre

indépendant une profession médicale universitaire (art. 2 al. 1 let. a de la

loi fédérale sur les professions médicales universitaires – LPMéd; RS 811.1).

Il est également un fournisseur de prestations au sens de l’art. 35 al. 1 let.

a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS

832.

), mis en relation avec l’art. 36 de la même loi.

b) L’assurance-invalidité est mise

en œuvre par les offices de l’assurance-invalidité (offices AI) en

collaboration avec les organes de l’AVS et sous la surveillance de la

Confédération (art. 53 al. 1 LAI). Chaque canton institue un office AI (art. 54

al. 2 LAI). Selon l’art. 57 al. 1 LAI, les offices AI ont notamment pour tâche

d’examiner si les conditions générales d’assurance sont remplies (let. c);

d’examiner si l’assuré est susceptible d’être réadapté, et de pourvoir à

l’orientation professionnelle et à la recherche d’emplois (let. d); de

déterminer les mesures de réadaptation, d’en surveiller l’exécution et d’offrir

à l’assuré le suivi nécessaire durant la mise en œuvre des mesures (let. e);

d’évaluer l’invalidité et l’impotence de l’assuré et les prestations d’aide

dont il a besoin (let. f); de rendre les décisions relatives aux prestations de

l’AI (let. g). Cette liste d’attributions est complétée par l’art. 41 du

règlement sur l’assurance-invalidité, du 17 janvier 1961 (RS 831.201). Les

fournisseurs de soins au sens des art. 36 à 40 LAMal, dont le recourant fait partie,

sont tenus de fournir aux organes de l’assurance-invalidité, à la demande de

celle-ci, tous les renseignements et les documents nécessaires pour établir le

droit de l’assuré aux prestations et le bien-fondé de prétentions récursoires

(art. 6a al. 2 LAI) Aux termes de l’art. 28 LPGA, celui qui fait valoir son

droit à des prestations doit fournir gratuitement tous les renseignements

nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues (al. 2); le

requérant est tenu d’autoriser dans des cas particuliers toutes les personnes

et institutions, notamment les employeurs, les médecins, les assurances et les

organes officiels à fournir des renseignements, pour autant que ceux-ci soient

nécessaires pour établir le droit aux prestations; ces personnes et

institutions sont tenues de donner les renseignements requis (al. 3). L’Office

fédéral des assurances sociales (OFAS) a édicté une circulaire sur la procédure

dans l’assurance-invalidité (CPAI). Dans sa version du 1er janvier

2010.

(état au 21 août 2012), la CPAI règle notamment l’instruction de la

demande de prestations de l’AI (CPAI, p. 24ss). Rappelant les art. 6a LAI et 28

al. 3 LPGA, la CPAI prévoit que les médecins traitants sont tenus de fournir

des renseignements sur l’état de santé et les ressources de la personne

assurée, en principe par le truchement d’un rapport médical (ch. 2.3.2, p. 35).

Si l’office AI n’a pas obtenu les renseignements demandés dans un délai

approprié, il fixe un délai supplémentaire à la personne ou à l’organisme

concerné en lui rappelant qu’il est tenu de renseigner et que toute infraction

à cette obligation est passible d’une amende en vertu de l’art. 88 de la loi

fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS

831.

). Les bases légales correspondantes doivent être mentionnées dans le

courrier. Une copie de cet avertissement est transmise à la personne concernée.

Si les renseignements nécessaires ne sont pas fournis en dépit d’un

avertissement, l’introduction d’une plainte pénale est à examiner (ch. 2.3.3,

p. 36). Si malgré un avertissement, l’office AI n’a reçu ni le rapport médical,

ni une communication de la part du médecin, il demande un rapport médical à un

autre médecin ou au Service médical régional, et le fait savoir à la personne assurée

(ch. 2.5.2, p. 40).

c) En l’espèce, l’autorité intimée

a retenu à l’encontre une violation de l’obligation de renseigner l’OAI,

s’agissant du traitement et du suivi médical de patients assurés de l’AI. Or, ni

l’art. 28 al. 3 LPGA, ni l’art. 6a al. 2 LAI ne prévoient de sanctions en cas

d’inobservation de l’obligation de renseigner qu’elle met à la charge des

personnes et instances auxquelles s’applique ces dispositions. Quant à l’art.

88.

LAVS, visé par la CPAI (ch. 2.3.3), il ne sanctionne pas expressément la

violation par le médecin de son obligation de renseigner l’OAI selon l’art. 6a

LAI. Tout au plus l’art. 70 LAI, relatif aux sanctions pénales, renvoie-t-il au

art. 87 à 91 LAVS. Cela signifie que l’AI institue son propre régime de

sanctions (pénales et non disciplinaires) à l’encontre des médecins dans leurs

relations avec les organes de l’AI, notamment celui qui viole son obligation de

renseigner en donnant sciemment des renseignements inexacts ou refuse d’en

donner (art. 88 LAVS, applicable par renvoi de l’art. 70 LAI).

d) L’art. 191 LSP, reprenant l’art.

43.

al. 1 LPMéd, a la teneur suivante:

«Lorsqu'une

personne n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application,

lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit,

lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou

lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de

résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité, le département peut lui

infliger les sanctions administratives suivantes:

a.

l'avertissement;

b. le blâme;

c. l'amende de

Fr. 500.- à Fr. 200'000.-;

d. la mise en

place de conditions, la limitation, la suspension, le retrait temporaire ou

définitif de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou encore

le retrait de la qualité de responsable.

e. la fermeture

des locaux;

f. l'interdiction

de pratiquer.

2.

Ces sanctions peuvent être cumulées».

Les sanctions (administratives et

non pénales) instituées par les art. 43 LPMéd et 191 LSP répriment notamment la

violation (y compris par négligence) des devoirs professionnels des médecins.

Parmi ceux-ci figure notamment l’obligation pour les personnes exerçant, comme

le recourant, une profession médicale universitaire à titre indépendant,

d’exercer leur activité avec soin et conscience professionnelle (art. 40 let. a

LPMéd). Cette règle s’applique de manière générale, y compris dans les

relations qu’ont les médecins soumis à la LPMéd avec les organes de l’AI. En

cas de violation de ces devoirs, l’autorité cantonale de surveillance peut,

selon l’art. 43 al. 1 LPMéd, prononcer des mesures disciplinaires, allant de

l’avertissement (let. a) jusqu’à l’interdiction définitive de pratiquer (let.

e).

e) La sanction litigieuse trouve

ainsi sa base légale dans l’art. 43 al.1 let. a LPMéd et 191 let. a LSP.

3.

Le recourant estime n’avoir commis aucune

négligence justifiant la sanction infligée. Son grief tiré de la constatation

incomplète des faits se confond avec celui soulevé au fond.

a) Le DSAS est l’autorité

d’exécution, dans le canton de Vaud, du droit fédéral dans le domaine de la

santé (art. 4 al. 1 LSP) y compris de la LPMéd. L’art. 12 LSP institue le

Conseil de santé, présidé par le chef du DSAS. Après enquête, le Conseil de

santé propose au chef du DSAS les mesures à envisager à l’encontre des

professionnels de la santé, notamment en application de l’art. 191 LSP (art. 13

al. 2 LSP). Lorsque le DSAS apprend des faits de nature à entraîner une

sanction disciplinaire au sens de l’art. 191 LSP, il saisit le Conseil de santé

(art. 66 al. 1 du règlement sur l’exercice des professions de la santé – REPS,

RSV 811.01.1). La personne concernée est informée de la procédure; elle a le

droit de consulter le dossier (art. 67 REPS). L’instruction est menée par une

délégation du Conseil de santé (art. 68 REPS). Son enquête terminée, la

délégation établit son rapport et le transmet au président du Conseil de santé;

la personne concernée reçoit le rapport et se détermine à ce sujet (art. 69

REPS). Selon l’art. 69 REPS, le Conseil de santé peut entendre la personne mise

en cause (al. 2) et ordonner des mesures d’instruction complémentaires (al. 3);

il délibère et préavise à huis clos (al. 4). Ces règles de procédure ont été

respectées en l’occurrence.

b) Les mesures disciplinaires

infligées à un membre d’une profession soumise à la surveillance de l’Etat ont

principalement pour but de maintenir l’ordre dans la profession, d’en assurer

le fonctionnement correct, d’en sauvegarder le bon renom et la confiance des

citoyens envers elle, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses

représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires. Les mesures

disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le destinataire, mais à

l’amener à adopter à l’avenir un comportement conforme aux exigences de la

profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci. En ce sens, les

sanctions disciplinaires se distinguent des sanctions pénales. De plus, le

principe de la proportionnalité doit être examiné à l’aune des intérêts publics

précités. Ainsi, le choix de la nature et de la quotité de la sanction doit

être approprié au genre et à la gravité de la violation des devoirs

professionnels et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer

les buts d’intérêt public recherchés. A cet égard, l’autorité doit tenir compte

en premier lieu d’éléments objectifs, à savoir des conséquences que la faute a

entraînées pour le bon fonctionnement de la profession en cause, et de facteurs

subjectifs, tels que la gravité de la faute, ainsi que les mobiles et les

antécédents de l’intéressé (arrêt GE.2010.0105, précité, consid. 6b/aa).

c) La sanction litigieuse est

fondée sur la négligence du recourant, au sens de l’art. 191 al. 1 LSP. Le DSAS

a retenu que le recourant aurait indûment tardé à remettre à l’OAI des rapports

concernant les patients C.________, D.________, E.________ et F.________. Le

recourant conteste cette appréciation.

aa) Le recourant reproche à l’OAI

une mauvaise application du ch. 2.3.3 de la CPAI. Il conteste avoir reçu un

«délai approprié» pour produire le rapport médical. Cet argument suscite la

perplexité. S’il est exact que les courriers adressés au recourant par l’OAI

n’indiquent pas un délai (pas davantage que l’avertissement d’une amende, ni

l’indication des bases légales de l’obligation de renseigner, soit les art. 6a

LAI et 28 al. 3 LPGA), il n’en demeure pas moins que le recourant, recevant des

rappels à plusieurs semaines d’intervalle, ne pouvait se méprendre sur la

portée de ces communications, lui enjoignant de remettre son rapport à bref

délai. Le recourant avait déjà fait l’objet d’un avertissement, le 4 janvier

2010, et d’une remontrance, le 28 juillet 2010, pour des faits similaires. Il

est également paradoxal que le recourant se plaigne de ne pas avoir été menacé du

dépôt d’une plainte pénale, évoquée au ch. 2.3.3 in fine CPAI, ni du

dessaisissement prévu au ch. 2.3.5 CPAI. En adressant au recourant plusieurs

rappels, l’OAI est resté dans le cadre de ce que les art. 6a LAI et 28 al. 3

LPGA lui permettent de faire; il a ménagé au recourant plusieurs occasions de

remédier à son indolence.

cc) Le recourant soutient que son

inobservation des rappels de l’OAI était justifiée par son devoir de médecin,

d’agir dans l’intérêt de ses patients. Dans deux cas, l’état de santé évolutif

des patients commandait de ne pas répondre immédiatement à l’OAI, sauf à donner

des renseignements incomplets ou inactuels. Dans un autre cas, le patient avait

été pris en charge par l’équipe neurochirurgicale de l’Hôpital de l’Ile, à

Berne; la demande de l’OAI était dès lors mal adressée et inopportune. Dans le

dernier cas, une demande de renseignements au sujet d’une réinsertion

professionnelle n’avait pas d’objet, le recourant ne s’étant occupé que de

l’état de santé du patient en question. Ces arguments ne sont pas convaincants,

pour trois motifs au moins. Premièrement, il n’appartient pas à l’institution

ou à la personne appelée à donner des renseignements à l’office AI de porter sa

propre appréciation sur l’utilité d’une réponse ou l’urgence à différer

celle-ci, ou de substituer son appréciation à celle de l’office AI quant aux

renseignements à communiquer. C’est l’office AI qui met en œuvre l’assurance

sociale et qui dirige la procédure relative à l’octroi des prestations. Dans ce

cadre, il n’y a rien à redire au fait que l’OAI ait régulièrement demandé des

renseignements au recourant, cela aussi pour l’information des patients quant à

leur prise en charge par l’assurance, et les modalités de celle-ci.

Deuxièmement, même à supposer plausibles les raisons pour lesquelles le

recourant a estimé inutile ou inopportun de répondre à l’OAI, le respect de ses

devoirs (pour ne pas parler de la simple courtoisie) lui imposait de répondre à

l’OAI, afin de lui expliquer pourquoi il s’abstenait de donner une suite

favorable aux demandes qui lui ont été adressées, malgré plusieurs rappels. Or

le dossier ne contient aucune mention d’un courrier ou d’un message

téléphonique de la part du recourant aux responsables de l’OAI. Le recourant ne

prétend pas, au demeurant, avoir fourni à l’OAI la moindre explication ou

excuse de son silence. En cela, le recourant n’a pas exercé son activité avec

le soin et la conscience professionnelle que l’on peut exiger de lui selon les

art. 43 al. 1 let. a LPMéd et 191 let. a LSP, mis en relation avec les art. 6a

al. 2 LAI et 28 al. 3 LPGA. Troisièmement, en ne répondant pas aux demandes de

l’OAI, le recourant a pris le risque d’entraver ou de retarder le traitement

des demandes que ses patients avaient adressé à l’OAI pour recevoir des

prestations de l’assurance, au détriment des intérêts non seulement de

l’assurance sociale, mais aussi des patients. La sanction litigieuse est fondée

dans son principe.

d) Il reste à examiner si elle est

proportionnée, au regard des principes qui viennent d’être rappelés (cf.

consid. 2 c) ci-dessus). L’avertissement constitue la mesure la plus légère

selon l’échelle prévue par l’art. 43 LPMéd, reprise à l’art. 191 LSP (cf. arrêt

GE.2010.0105, précité, consid. 4).

D’un point de vue objectif, le

comportement du recourant a entravé le traitement des demandes adressées par

ses patients à l’OAI. Cela est de nature à créer un surcroît de travail

administratif et de prolonger l’attente des patients quant à une décision de

l’OAI au sujet de leur droit aux prestations de l’assurance. Sans doute, le

recourant n’a-t-il pas compromis la santé de ses patients, mais il a négligé

des devoirs dont l’observation est nécessaire au bon fonctionnement de

l’assurance-invalidité et de la prise en charge des assurés. Cet intérêt public

n’est pas négligeable. D’un point de vue subjectif, il faut tenir compte de la

récidive. Après avoir reçu un premier avertissement pour des faits similaires,

le 4 janvier 2010, le recourant a été dénoncé une nouvelle fois le 8 juin 2010,

ce qui a amené le Médecin cantonal à lui adresser, le 23 juillet 2010, une

nouvelle admonestation, avec l’avertissement qu’en cas de récidive, le Conseil

de santé ouvrirait une enquête disciplinaire. Ces premières interventions n’ont

pas produit l’effet escompté. Le recourant a persisté dans des comportements identiques

à ceux à raison desquels il a été sanctionné une première fois. Cette rétivité

à se conformer à ses obligations légales n’est pas acceptable de la part d’un

médecin soumis aux exigences de l’art. 6a LAI et 28 al. 3 LPGA. La sanction

infligée au recourant n’est certainement pas disproportionnée.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté, et la

décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge du recourant; il

n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 12 mai 2014 par le

Département de la santé et de l’action sociale est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est

mis à la charge du recourant.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 décembre 2014

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les

trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le

recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss

de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.