GE.2014.0176

CDAP - GE.2014.0176 - 2015-02-04 - X.________ c/Comité de direction de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, SERVICE INTERCOMMUNAL DES TAXIS

4 février 2015Français40 min

Confirmation de la décision de retrait d'une autorisation d'exploiter un service de taxis, de catégorie A. Le recourant a été condamné à quinze reprises et cinq mesures de retrait de permis, dont trois retraits de sécurité, ont été prononcées à son encontre. A cela s’ajoute que sa situation financière est obérée, de sorte qu'il ne satisfait plus à l'exigence de bonne réputation. Surtout, il est privé depuis deux ans de son permis pour cause d'inaptitude à la conduite et n’a, depuis lors, pas démontré qu’il remplissait les conditions auxquelles la révocation du retrait a été assortie, puisque les analyses capillaires révèlent une poursuite de la consommation de stupéfiants. Toutes les mesures prononcées à l'encontre du recourant par le passé se sont révélées vaines, de sorte qu'aucune autre mesure que le retrait de l'autorisation n'était envisageable.

Faits

Vu les faits suivants

En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne,

Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de

l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le SIT), qui s'est progressivement

étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne,

Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne. Le Conseil communal de

chaque commune concernée a adopté le Règlement intercommunal sur le service des

taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le Conseil d'Etat le

28 avril 1964, entré en vigueur le 1er novembre 1964 et mis à jour

au 1er février 2013. Le RIT a été complété par un texte intitulé

"Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des

taxis" (ci-après: PARIT), en vigueur depuis le 1er novembre 1966.

L'exploitation d'un service de taxis est soumise à une autorisation de

catégorie A, pour taxis de place, qui donne le droit et implique l'obligation

de stationner sur les emplacements du domaine public (cf. art. 66 RIT), et à

une autorisation de catégorie B, qui ne permet pas aux exploitants d'y

stationner.

Né en 1968, X.________ est titulaire du permis

de conduire pour les catégories B et B1 depuis 1987 et 1990. Il a obtenu son

carnet de conducteur de taxis (ci-après: CCT) le 4 janvier 1991. Le 31 mars

2006, la Commission administrative du Service intercommunal des taxis de

l’arrondissement de Lausanne (ci-après: la commission administrative) lui a

accordé l’autorisation d’exploiter un service de taxis, de catégorie A.

a) X.________ a été dénoncé à plusieurs reprises

tant devant la justice pénale que devant les autorités administratives,

notamment pour des contraventions réitérées à la législation sur la circulation

routière et au RIT. Le 19 octobre 1990, le juge informateur de l’arrondissement

de Cossonay-Orbe-La Vallée-Echallens l’a condamné pour vol à dix jours

d’emprisonnement avec sursis. Le 1er avril 1993, le Préfet du

district de Lausanne a prononcé à son encontre une amende de 250 fr. pour

violation simple des règles de la circulation routière (inattention). Pour

avoir surfait le prix d’une course et refusé deux courses, il a été condamné à

Considérants

120.

fr. d’amende le 16 mai 1994 par la Commission de police de la ville de Lausanne (ci-après: la commission de police) et son CCT a été retiré pour quinze

jours, mesure suspend durant deux ans, le 18 mai 1994 par la commission

administrative. Le 18 septembre 1996, le Préfet du district de Lausanne a

prononcé à l’encontre de X.________ une amende de 400 fr. pour contravention à

la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup; achat et consommation de cocaïne). Le

14.

octobre 1996, la commission administrative l’a mis en garde contre toute

nouvelle récidive, entraînant le retrait définitif de son CCT. Le 8 avril 1999,

la commission de police l’a condamné à une amende de 200 fr. pour violation

simple des règles de la circulation routière (vitesse excessive). Pour avoir effectué

une course intermédiaire au lieu de se rendre immédiatement sur place pour

effectuer la course qu’il avait acceptée, un avertissement a été prononcé à son

encontre le 21 juillet 1999 par la commission administrative et il s’est vu

infliger, le 3 novembre 1999, une amende de 200 fr. par la commission de

police. X.________ avait cessé son activité professionnelle depuis plus de deux

mois, sans déposer son CCT; une amende de 150 fr. lui a été infligée le 14 juin

2002.

par la commission de police. Pour avoir stationné son véhicule sur une

place réservée aux titulaires d’une autorisation de catégorie A, il a fait

l’objet d’une mise en garde le 17 novembre 2004 et une amende de 120 fr. lui a

été infligée le 22 novembre 2004. Le 9 juin 2005, la commission administrative

lui a adressé une nouvelle mise en garde pour des faits similaires suivie, le

30.

août 2005 d’un avertissement, suite à un stationnement interdit dans

l’attente de clients potentiels et divers manquements dans la tenue des

tachygraphes. Le 18 mai 2006, X.________ a été condamné à une amende de 280 fr.,

alors qu’il stationnait son véhicule sur une place de parc publique, dans

l’attente de clients potentiels. Auparavant, le 12 mai 2006, il a été

interpellé alors qu’il s’était délibérément engagé dans une voie frappée d’une

interdiction de passage. Le Juge d’instruction de l’arrondissement de Lausanne

l’a condamné ensuite à deux reprises: le 26 avril 2007, à une peine pécuniaire

de 60 jours-amende avec sursis pendant deux ans et 800 fr. d’amende pour

dommages à la propriété, contrainte, violation de domicile et conducteur se

trouvant en incapacité de conduire (taux d’alcoolémie qualifié); le 25 avril

2008, à une nouvelle peine pécuniaire de 60 jours-amende avec sursis pendant

deux ans pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de justice.

Interpellé pour refus de priorité et non respect d’un accès interdit, il a fait

l’objet d’un nouvel avertissement par la commission administrative le 24 juin

2008.

Par la suite X.________ a été dénoncé, le 2 juillet 2008 pour demi-tour

sur route en franchissant une ligne de sécurité, le 18 juillet 2008, pour avoir

été dans l’incapacité de rendre la monnaie d’une course et avoir émis des bons

en contrepartie, le 6 août 2008, pour s’être fait avancer 20 fr. par un client

pour prendre de l’essence, le 26 août 2008 pour racolage de clients et

manquement dans la tenue des registres du véhicules, le 2 septembre 2008 pour

conduite malgré un retrait de permis.

Lors de son interpellation le 19

août 2008, X.________ a reconnu consommer de manière régulière des produits

Dispositif

stupéfiants. Le 5 septembre 2008, la commission administrative a prononcé le

séquestre de son CCT, saisi provisoirement par la police. Le 20 avril 2009, le

Tribunal de police de l’arrondissement de Lausanne l’a condamné à une peine

pécuniaire de nonante jours-amende avec sursis pendant trois ans pour détournement

de valeurs patrimoniales mises sous main de justice, conduite malgré un retrait

de permis, défaut de port de la ceinture de sécurité et usage incorrect du

tachygraphe. Devant le juge pénal, il a reconnu consommer régulièrement de la

cocaïne depuis 2006 et avoir entrepris des démarches en vue de son abstinence.

b) Pour ce dernier motif, X.________

a fait l’objet de plusieurs mesures administratives prises à son encontre par

le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN). Deux retraits

d’admonestation ont été prononcés: du 12 novembre 1999 au 11 janvier 2000, pour

ébriété au volant; du 4 février au 3 mars 2002 pour excès de vitesse. Plusieurs

retraits de sécurité ont été prononcés par la suite: le 11 décembre 2006 pour

inaptitude (mesure révoquée le 6 février 2007), le 27 août 2008 pour une durée

indéterminée, pour inaptitude; cette mesure a au demeurant été révoquée fin

mars/début avril 2010, mais l’intéressé a continué à être suivi. Le 26 août

2010, une analyse capillaire effectuée par le Centre universitaire romand de

médecine légale (CURML) a révélé la présence de cocaïne suggérant une

consommation faible dans les quatre à six mois précédant le prélèvement. Le 28

février 2012, une nouvelle analyse du CURML a donné des résultats identiques.

Le 22 mars 2012, X.________ a contesté ces résultats, expliquant qu’il n’avait

plus consommé de stupéfiants depuis la restitution de son permis.

Le 10 mai 2012, le permis de

conduire de X.________ a été retiré pour une durée indéterminée; cette dernière

mesure est susceptible d’être révoquée à condition, notamment, que l’intéressé

fasse preuve d’une abstinence stricte de toute consommation de produits

stupéfiants, contrôlée biologiquement par le CURML, par expertise capillaire,

pendant six mois au moins précédant la demande de restitution du droit de

conduire et moyennant un préavis favorable du médecin-conseil de l’autorité. Cette

décision n’a pas été contestée. Le 18 juin 2013, le CURML a attesté, après

analyse capillaire, d’une faible consommation de cocaïne depuis octobre 2012.

Le 8 août 2013, une nouvelle analyse a révélé une concentration de cocaïne dans

les cheveux de l’intéressé, indicatrice d’une consommation dans les quatre à

six mois précédant le prélèvement. Le 29 août 2013, X.________ a contesté ces

résultats, en se prévalant des contrôles d’urine constamment négatifs,

effectués auprès du Centre Saint-Martin ou de la Fondation du Levant. Le 30 septembre 2013, de nouvelles analyses capillaires du CURML ont mis

en évidence la présence de cocaïne à hauteur de 1.0 ng/mg sur la totalité de la

mèche, respectivement 1.0ng/mg sur un segment de 4cm. Le 8 novembre 2013, le

SAN a répondu à X.________ que les tests d’urine n’étaient pas suffisants,

aucune preuve n’attestant de ce que ceux-ci ont été effectués sous contrôle

médical et plusieurs échantillons présentant des signes de dilution.

Selon un compte-rendu d’analyse,

établi le 16 juillet 2014 par le CURML, l’analyse d’un prélèvement des cheveux

de l’intéressé, du 3 juin 2014, a révélé la présence de 0,71ng/mg de cocaïne et

de 0,28 ng/mg de benzoylecgonine, métabolite de la cocaïne. Le 8 octobre 2014, le SAN a rejeté la demande de restitution du permis de conduire présentée par

X.________.

c) Le dossier de X.________ a en

outre révélé que sa situation financière était obérée. Au 21 mars 2006, son nom

figurait à l’Office des poursuites de Lausanne-Ouest pour des poursuites en

cours d’un montant total de 15'633 fr.70. L’autorisation de catégorie A qui lui

a été délivrée le 31 mars 2006, était subordonnée à la condition qu’il assainisse

sa situation financière et le 28 avril 2006, X.________ a pris un engagement en

ce sens. Au 30 novembre 2006, des poursuites pour un montant total de 34'081

fr.55 étaient inscrites à son encontre. Le 10 décembre 2006, Taxi Services

S.àr.l., à Renens, exploitante de la centrale téléphonique commune aux taxis de

la région lausannoise, a informé le SIT que l’intéressé restait débiteur d’un

arriéré de 2'815 fr.10 au 31 décembre 2006, ainsi que d’un montant de 1'000 fr.

pour le paiement de sa part sociale. Après s’être fait impartir un délai de

paiement par la commission administrative, sous peine de retrait de son autorisation

A, X.________ a réglé la dette contractée à l’égard de Taxi Services S.àr.l., grâce

à un fonds de solidarité activé par le Service de psychiatrie communautaire du

CHUV. Le 16 janvier 2007, la commission administrative a informé l’intéressé de

ce que la procédure de retrait de l’autorisation A était suspendue, mais que

celui-ci était invité à tenir l’autorité au courant de l’évolution de son plan

de désendettement. Le 26 juillet 2007, Taxi Services S.àr.l. informait le SIT

de ce que X.________ accusait un nouveau retard dans ses contributions échues

au 31 juillet 2007, soit 1'479 fr.95. Le 16 août 2007, la commission

administrative l’a invité à procéder au règlement de cette dette. Informée de

ce que celle-ci atteignait un montant de 2'219 fr.75 au 31 août 2007, la

commission administrative a imparti à X.________ un délai de paiement au 20

septembre 2007, sous peine d’un retrait immédiat de son autorisation A. Ce

délai de paiement ayant été respecté, la commission administrative a invité

l’intéressé à la renseigner sur sa situation financière, avant que son

autorisation ne soit renouvelée. Au 9 novembre 2007, des poursuites pour un

montant total de 27'969 fr.75 avaient été intentées à son encontre et des actes

de défaut de biens totalisant 34'912 fr.25 avaient été délivrés à ses

créanciers. Après avoir recueilli ses explications, la commission

administrative a informé X.________, le 13 décembre 2007, que sa situation

financière devait être redressée sans délai et qu’il s’agissait du dernier

avertissement à cet égard. Au 29 mai 2008, l’intéressé accusait un nouveau

retard de 1'689 fr.85 dans le paiement de ses contributions à Taxi Services

S.àr.l.; au 31 septembre 2008, ce retard se montait à 2'768 fr.55. Un délai au

15 octobre 2008 pour régulariser sa situation lui a été imparti par la

commission administrative, sous menace de retrait immédiat de l’autorisation A.

Le 21 octobre 2008, la commission

administrative a retiré à X.________ l’autorisation de catégorie A, à compter

du 31 octobre 2008, pour une durée indéterminée mais au plus tard jusqu’au 15

décembre 2008, date à laquelle, à défaut de paiement intégral des arriérés dus

à Taxi Services S.àr.l., ce retrait sera définitif. Cet arriéré a finalement

été acquitté. Au 30 juin 2013, X.________ restait débiteur d’un arriéré de

2'584 fr.10 à Taxi Services S.àr.l.

La commission administrative a auditionné X.________

le 14 janvier 2009. Il est ressorti de cette audition que l’intéressé, sans

permis, ni CCT, avait remis son véhicule à la disposition de son chauffeur,

qu’il était aidé par les services sociaux et avait requis d’être pourvu d’un

curateur. La commission administrative a renoncé à prendre une décision mais a

demandé à être renseignée sur la situation de l’intéressé. X.________ a été

derechef entendu le 14 septembre 2009 par la commission administrative; il a

expliqué avoir licencié ses deux chauffeurs et remis à bail, tant son véhicule

que la concession assortie. Entendu une nouvelle fois le 25 novembre 2009, X.________

a rejeté sur ses chauffeurs la responsabilité du non paiement des factures

liées à l’exploitation du service de taxi.

Le 7 avril 2010, la commission

administrative a pris acte de la restitution par le SAN du permis de conduire de

X.________ et a enjoint ce dernier de conduire personnellement et régulièrement

son véhicule.

Le 9 novembre 2012, la commission

administrative, qui entre-temps avait pris connaissance du retrait de sécurité

du 10 mai 2012, a accédé à la demande de la curatrice de X.________ et a

dispensé ce dernier de conduire jusqu’au 31 mars 2013 en l’invitant à la tenir

informée de l’évolution de la situation. Sans nouvelle de sa part, la

commission administrative a relancé l’intéressé le 3 mai 2013, en l’informant

qu’elle ouvrait à son encontre une procédure de retrait de l’autorisation de

catégorie A. Le 30 mai 2013, la commission administrative a prié la curatrice

de X.________ de lui communiquer le résultat des analyses capillaires, en

l’informant que ce ne serait pas le seul élément pris en compte dans sa

prochaine décision. Le 11 juillet 2013, la curatrice de l’intéressée a informé

le SIT de ce que X.________ avait effectué des analyses capillaires dont il

attendait les résultats. Le 29 août 2013, X.________ a fait tenir au SIT une

copie de sa correspondance du même jour au SAN, par laquelle il déclare

contester les résultats des analyses capillaires du CURML des 18 juin et 8 août

2013, lesquels ont révélé une consommation de cocaïne.

Le 17 septembre 2013, la commission

administrative a ordonné le retrait de l’autorisation de catégorie A, ordonnant

à X.________ de déposer celle-ci au plus tard le 30 novembre 2013. Le recours

interjeté par l’intéressé auprès du Comité de direction de l'Association de

communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après:

le comité de direction) a été rejeté par décision du 2 septembre 2014 et un

délai au 31 octobre 2014 lui a été imparti pour déposer l’autorisation retirée.

X.________ a recouru contre cette dernière

décision, dont il demande l’annulation. Il a requis l’assistance judiciaire.

Par décision du 23 octobre 2014, le

magistrat instructeur a rejeté la demande d’assistance judiciaire, au motif que

le recours paraissait dépourvu de chances de succès.

Le précédent magistrat s’étant

déporté de la cause, conformément à l’art. 39 al. 3 du Code de droit privé

judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 (CDPJ ; RSV 211.02), celle-ci a été

attribuée à un nouveau juge instructeur le 29 octobre 2014.

Dans leurs déterminations, le

comité de direction et la commission administrative concluent au rejet du

recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Un second échange d’écritures a été

ordonné, à l’issue duquel les parties ont confirmé leurs conclusions

respectives.

Le 15 octobre 2014, X.________ a requis du SIT

le transfert de son autorisation de catégorie A à son employé, Y.________. Le

22 octobre 2014, la commission administrative a rendu une décision négative à

cet égard, contre laquelle X.________ a recouru auprès du comité de direction,

le 24 novembre 2014. Cette dernière autorité n’a pas encore statué.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Le Tribunal cantonal connaît des recours contre

les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi, comme c’est le cas en l’occurrence, ne prévoit

aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi cantonale du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

En l’espèce, le recours a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99

LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu

d’entrer en matière.

Le recourant se plaint tout d’abord d’une violation de

son droit d’être entendu. Il fait valoir que la décision de retrait de son autorisation

de catégorie A aurait été prise sans qu’il ait pu au préalable s’exprimer et

faire valoir ses moyens.

a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu

découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., en particulier le droit pour le justiciable

de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de

fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la

décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF

126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des

preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque

celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF

137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p.

48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; 127 I 54 consid.

2b p. 56; 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 I 49 consid. 3a).

Le droit d'être entendu comprend en outre l'obligation pour l'autorité de

motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre, l'attaquer

utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son

contrôle (cf. ATF 135 V 65

consid. 2.6 p. 73; 134 I 83

consid. 4.1 p. 88). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé

n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision aurait été

différente, mais il suffit qu'il établisse n'avoir pu exercer son droit (ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 135

I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 122 II 464; 120 V 357; Pierre

Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs

et leur contrôle, Berne 2011, ch. 2.2.7.4). On peut toutefois renoncer à

renvoyer l’affaire à l’autorité inférieure, même si la violation du droit

d’être entendu est importante, lorsque cette mesure est dénuée de sens et

conduirait à un rallongement de la procédure incompatible avec le droit des

parties à recevoir une décision au fond dans un délai raisonnable (ATF 133 I

201 consid. 2.2 p. 204/205; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les références

citées).

b) Avant d’être auditionné par la commission

administrative du SIT, le 14 janvier 2009, le recourant a fait

l’objet de plusieurs avertissements et mises en garde contre le retrait de son

autorisation d’exploitation, tant en raison de son comportement qu’eu égard aux

problèmes financiers qu’il a rencontrés. Entre-temps, il s’est avéré que le

recourant consommait des stupéfiants; il a fait l’objet de deux retraits de

sécurité les 27 août 2008 et 10 mai 2012 pour inaptitude. Le 9 novembre 2012,

la commission administrative, sensible aux difficultés personnelles que le recourant

a rencontrées, l’a dispensé dans un premier temps de conduire lui-même son taxi

jusqu’au 31 mars 2013, tout en l’invitant à la tenir informée de l’évolution de

la situation. Or, sans nouvelle de sa part, l’autorité l’a informé, le 3 mai

2013, de ce qu’elle ouvrait à son encontre une procédure de retrait de

l’autorisation de catégorie A. Le 30 mai 2013, la commission administrative a

du reste expressément indiqué au recourant qu’elle allait rendre une décision à

cet égard. Le recourant a communiqué à la commission administrative une copie

de sa correspondance du 29 août 2013 dans laquelle il a déclaré contester les

résultats des analyses capillaires du CURML des 18 juin et 8 août 2013,

lesquels avaient pourtant révélé une consommation de cocaïne. Contrairement à

ses explications, le recourant n’ignorait nullement que l’autorité allait

statuer sur le retrait éventuel de son autorisation. Depuis la réception du

courrier du 3 mai 2013, à tout le moins, il lui était ainsi loisible de

s’exprimer et de faire valoir ses moyens, avant que celle-ci ne statue. S'il

estimait que l'autorité intimée ne disposait pas, à ce moment, de tous les

éléments nécessaires, il incombait au recourant de compléter spontanément ses

écritures en vertu de son devoir de collaborer à la constatation des faits au

sens de l'art. 30 LPA-VD, ce d'autant plus que ses critiques visent

l'établissement des faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il connaît

mieux que quiconque. C’est par conséquent en vain que le

recourant invoque une violation de son droit de s'expliquer avant que la

décision attaquée, du 17 septembre 2013, ne soit prise à son détriment.

Quoi qu’il en soit, à supposer même que le droit du

recourant d’être entendu ait été violé, ce qui est plus que douteux, force serait

d’admettre que ce vice a été réparé lors du recours auprès de l’autorité

intimée, autorité inférieure de recours, devant laquelle il a pu s’expliquer et

faire valoir l’ensemble de ses moyens, sans être limité dans leur choix (cf.

art. 76 LPA-VD).

Sur le plan matériel, le recourant conteste en

substance la réalisation des conditions permettant à l’autorité de retirer son

autorisation d’exploitation; il fait valoir que la décision attaquée serait

disproportionnée.

a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1,

94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre

exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD. La liberté

économique protège notamment l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même

si celle-ci implique un usage accru du domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b

p. 131;2C_161/2011 du 19 août 2011 consid. 7.1;2C_564/2009 du 26 février 2010

consid. 6.1). Cet usage accru du domaine public peut cependant être

réglementé par l'Etat; le législateur cantonal peut ainsi limiter le nombre de

places de stationnement réservées aux taxis et déterminer le cercle des

bénéficiaires de ces emplacements. Indépendamment de l'usage accru du domaine

public, l'Etat peut soumettre l'exercice de la profession de chauffeur de taxi

à l'obtention d'une autorisation pour lui permettre d'exercer un contrôle

efficace de cette branche d'activité économique qui, par sa fonction et son

importance, se rapproche d'un service public. Une telle exigence ne viole pas

l'art. 27 Cst. mais constitue une mesure justifiée par l'intérêt public (ATF

2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1;2P.167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001

I p. 65; ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3 p. 397 ss).

b) La liberté économique englobe la

liberté contractuelle et protège toute activité économique privée, exercée à

titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF

138 I 378 consid. 6.1 p. 385; 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid.

4.4.1 p. 203/204; 131 I 333 consid. 4 p. 339), de même que le principe de

l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche

économique. L'art. 27 Cst.

garantit aux concurrents directs une meilleure protection que celle de l'art. 8

Cst. (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53;2C_763/2009 du 28 avril 2010 consid.

6.1). Toutefois, l'égalité de traitement entre concurrents n'est pas absolue ;

toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt

public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2

Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les

mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures

dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2

p. 231 s. et les références citées). Les mesures restreignant l'activité

économique peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la

sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2

p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts

cités). En vertu de ce principe, les mesures étatiques qui ne

sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la

même activité économique (concurrents directs) sont prohibées (ATF 136 I 1

consid. 5.5.1 p. 16). Sont en revanche prohibées les mesures de politique

économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence

en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes

d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.;

130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter

Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4ème

édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss). En revanche, des motifs de

police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou

encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur

une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).

c) D'une manière générale, une base

légale n'est pas requise si l'état de fait relève que l'intéressé ne remplit

plus les conditions auxquelles la loi subordonne l'octroi d'une prestation

étatique ou la délivrance d'un titre juridique conférant à l'administré une

quelconque faculté (Moor/Poltier, op. cit., p. 136). Elle est toutefois

nécessaire lorsque la révocation a pour l'un de ses buts de sanctionner pour

l'avenir un comportement passé (Moor/Poltier, op. cit., p. 135). Dans cette

finalité, une mesure administrative se rapproche d'une sanction disciplinaire.

Il peut dès lors être utile de rappeler l'application donnée au principe de

légalité dans ce contexte particulier (cf. Ursula Marti/Roswitha Petry, La

jurisprudence en matière disciplinaire rendue par les juridictions

administratives genevoises, in: RDAF 2007 I 226, 235). En effet, il est

admis qu'une autorité ne peut pas infliger une sanction qui n'est pas prévue

par la loi. En revanche, en ce qui concerne la définition des manquements

susceptibles d'entraîner des sanctions, les clauses générales satisfont à

l'exigence de légalité (ATF 2A_191/2003 du 22 janvier 2004, consid. 7.2; Dominique

Favre, Les principes pénaux en droit disciplinaire, in: Mélanges Robert

Patry, Lausanne 1988, p. 331-332; Gabriel Boinay, Le droit disciplinaire dans

la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en

Suisse romande, Revue jurassienne de jurisprudence 1998 p. 1 ss, 10). Le droit

disciplinaire n'a pas à prévoir expressément toutes les situations susceptibles

de fonder une sanction disciplinaire, ce qui se révèlerait d'ailleurs

impossible (ATF 2C_268/2010 du 18 juin 2010, consid. 5.1; voir aussi Gabriel

Boinay, op. cit., p. 18 in initio).

a) Dans les limites de l'autonomie que leur

accordent la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un

pouvoir normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs

attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et

fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre

à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (Pierre Moor, Droit

administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 4.2.3, p. 171). Les communes vaudoises

disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du

patrimoine communal (art. 139 let. a Cst./VD) et dans l'ordre public (let. e).

Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis,

qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public,

résulte ainsi directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L’administration

du domaine public est une tâche propre des communes, dont la gestion incombe

aux municipalités (cf. art. 2 al. 2 let. c et 42 ch. 2 de la loi vaudoise du 28

février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]). Le RIT se

fonde sur l’art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la

circulation routière (LVCR; RSV 741.01), à teneur duquel, outre les pouvoirs

qui leur sont délégués en vertu de la présente loi, les communes sont

compétentes pour réglementer le service des taxis. Le régime de l'autorisation

qui régit l'usage des places de parc officielles repose, d'une part, sur

l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public, qu'il appartient à

la collectivité publique de réglementer et, d'autre part, sur le fait que les

taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service quasi public,

complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir

s'adresser en toute confiance (ATF 108 Ia 153 consid. 3 p. 136-138).

b) Nul ne peut exploiter un service

de taxis sur le territoire de l’arrondissement sans en avoir obtenu

l’autorisation (art. 12 al. 1 RIT). Parmi les trois types d’autorisations

prévus par le règlement figurent l’autorisation A, avec permis de stationnement

sur des emplacements désignés par les directions de police (stations

officielles de taxis; cf. art. 12 al. 2 let. a RIT), et l’autorisation de type

B, sans permis de stationner sur le domaine public (ibid., let. b). Pour

obtenir l’autorisation d’exploiter un service de taxis, outre une bonne

réputation (art. 13 al. 1 let. a RIT), il faut, pour les autorisations de type

A avec permis de stationnement, que l’entreprise soit exploitée et ait son

siège dans l’arrondissement (ibid., let. b, 1ère phrase), disposer

sur le territoire de l'arrondissement de locaux suffisants pour garer des

véhicules et les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation

B, d'un téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules

(let. c, 1ère phrase); offrir au conducteur des conditions de

travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le

repos et les vacances (let. d, 1ère phrase). L’octroi de

l’autorisation d’exploiter un service de taxis avec permis de stationnement ne

peut en outre intervenir que si le candidat soit exerce la profession de

chauffeur de taxi, soit exploite ou dirige une entreprise de taxis ou un

central d’appel dans l’arrondissement depuis un temps suffisant, mais deux ans

au moins (art. 13 al. 2 RIT). L’autorisation de type A n’est délivrée que dans

la mesure où le permettent les exigences de la circulation, de la place

disponible et des besoins du public (cf. art. 15 al. 1 RIT). Les municipalités

arrêtent d’un commun accord, après consultations des associations

professionnelles intéressées, le nombre total de permis de stationnement (ibid.

al. 2). Si ces conditions sont remplies, le requérant reçoit une autorisation

valable jusqu’au 31 décembre, celle-ci devant être renouvelée chaque année,

avant le 15 décembre, auprès du préposé intercommunal (cf. art. 18 al. 1 RIT).

Les autorisations sont personnelles et intransmissibles (art. 19 al. 1 RIT).

Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l’autorisation

peut être délivrée au nouveau titulaire de l’entreprise si celui-ci remplit les

conditions du règlement. Les municipalités fixent d’un commun accord, compte

tenu de la disposition de l’art. 15, les conditions du transfert d’un permis de

stationnement (ibid., al. 2). L’art. 13 al. 2 n’est pas applicable en cas de

transfert à un proche (ibid., al. 3).

Celui qui se propose de conduire

professionnellement un taxi d'une entreprise de l'arrondissement doit obtenir

au préalable l'agrément du préposé intercommunal et la délivrance d'un carnet

de conducteur (art. 20 al. 1 RIT). Pour obtenir un tel carnet, il faut (al. 2):

être âgé de 20 ans révolus et jouir de ses droits civiques (let. a); avoir une

bonne réputation (let. b); être en bonne santé (let. c); être apte à conduire

sans danger un véhicule automobile (let. d); connaître la topographie de

l'arrondissement et de ses environs (let. e); justifier d'une connaissance

éprouvée de la réglementation relative au service des taxis et du maniement du

compteur horokilométrique, du tachygraphe et de l'appareil radio

émetteur-récepteur (let. f); être porteur du permis de conduire pour voitures

automobiles légères servant au transport professionnel de personnes (let. g);

conduire une voiture automobile depuis deux ans au moins, sans avoir donné lieu

à des plaintes fondées; ce délai peut néanmoins être réduit par la Commission

administrative lorsque le candidat a, depuis l'obtention de son permis,

régulièrement conduit professionnellement des véhicules automobiles en ville

(let. h); faire preuve de connaissances suffisantes de

la langue française (let. i).

L’exploitant doit diriger lui-même

son entreprise de taxis (art. 40 al. 1 RIT). L’exploitant de taxi au

bénéfice d’une autorisation A doit assurer la conduite de son taxi

personnellement, de façon régulière et en tant qu’activité principale, sauf

dispense accordée par la Commission administrative, notamment lorsqu’en raison

de l’importance de son entreprise, il doit se consacrer entièrement à la

direction de celle-ci (al. 2; disposition en vigueur depuis le 1er

février 2013). En cas d’incapacité temporaire de conduire pour

raison de santé, la Commission administrative peut accorder une dispense pour

une durée limitée; cette dispense peut être renouvelée pour une durée ininterrompue

de trois ans au maximum. Une dispense, d’une durée de six mois au maximum, peut

également être accordée pour un autre motif valable (al. 3; ibid.). La

Commission administrative peut en outre assortir l’octroi ou le renouvellement

des autorisations A de conditions. Elle pourra notamment fixer certaines heures

ou certains jours pendant lesquels le titulaire devra obligatoirement mettre

son taxi à la disposition du public (art. 18 al. 1 PARIT).

Le préposé intercommunal peut vérifier en tout temps

si un exploitant satisfait aux conditions d’octroi de l’autorisation dont il

est titulaire (art. 98 al. 1 RIT). Lorsque tel n’est pas le

cas ou si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon

grave ou répétée les dispositions du présent règlement, de ses prescriptions

d’application, les mesures d’exécution ou les règles de circulation,

l’autorisation n’est pas renouvelée ou est retirée (al. 2). Le retrait

ou le non-renouvellement d’une autorisation d’exploiter, ou d’une autorisation

de conduire professionnellement un taxi peut être ordonné à titre temporaire ou

pour une durée indéterminée (art. 102 al. 1 RIT). Si le

retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée,

ou en cas de retrait ou de non-renouvellement d’un permis de stationnement, une

nouvelle demande ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux

ans (al. 2). Dans les cas de peu de gravité, la Commission administrative ou le

préposé intercommunal peut (art. 103 al. 1 RIT): mettre l’intéressé en garde au

sujet de son comportement (ch. 1); l’avertir que s’il fait l’objet de nouvelles

plaintes fondées, un retrait sera ordonné (ch. 2); fixer des conditions

au maintien de son carnet, de l’autorisation d’exploiter ou du permis de

stationnement (ch. 3). Dans les autres cas, la Commission administrative peut,

si l’intéressé paraît devoir s’amender, surseoir à l’exécution d’une mesure de

retrait ou de non-renouvellement qu’elle a ordonnée, et imposer à l’intéressé

un délai d’épreuve de cinq ans au plus et, le cas échéant, certaines conditions

(art. 103 al. 2 RIT).

Le non-renouvellement ou le retrait d’un carnet de

conducteur, d’une autorisation d’exploiter ou d’un permis de stationnement est

prononcé après enquête (art. 104 al. 1 RIT). La Commission administrative

ordonne toutes mesures d’instruction utiles (al. 2). La décision est motivée.

Elle est communiquée à l’intéressé, sous pli recommandé, avec mention du droit

et du délai de recours (al. 3; en vigueur depuis le 1er février

2013). Une mise en garde de l’intéressé, au sens de l’art. 103 ch. 1 ci-dessus,

n’entraîne pas de frais. La Commission administrative indique dans sa décision

le montant des frais en cas d’avertissement, au sens de l’art. 103 ch. 2, ou de

retrait, respectivement de non-renouvellement au sens de l’art. 102 ci-dessus.

Le montant des frais est fixé entre 50 et 200 fr. en cas d’avertissement,

entre 100 et 1'000 fr. en cas de retrait ou de non-renouvellement (al. 4;

ibid.). La décision de retrait de l’autorisation de conduire

est communiquée à l’employeur de l’intéressé, le cas échéant sans indication

des motifs (al. 5). Il y a recours à la Conférence des directeurs de police,

dans un délai de 10 jours, contre les décisions de la Commission administrative

et du préposé intercommunal (art. 107 al. 1 RIT). La délégation de la

Conférence des directeurs de police, son président ou un membre désigné par

celui-ci, ordonne toutes mesures d’instruction utiles (al. 2). La décision de

la Conférence est motivée en fait et en droit. L’article 104 alinéas 3 et 4,

est applicable (al. 3). Le recours au Conseil d’Etat est réservé (al. 4).

La décision attaquée repose sur un double motif.

L’autorité intimée a retenu, premièrement, que le recourant est privé de son

permis de conduire de manière ininterrompue depuis mai 2012. Deuxièmement, il

ne jouirait pas d’une bonne réputation, à cause des nombreuses infractions

commises, de sa situation financière obérée, et de sa consommation régulière de

stupéfiants. Elle a considéré que pour ces motifs, les conditions d’octroi de

l’autorisation de catégorie A n’étaient plus remplies.

a) En l’espèce, le recourant a été

condamné depuis 1992 à quinze reprises. En outre, cinq mesures de retrait de

permis, dont trois retraits de sécurité, ont été prononcées à son encontre. A

cela s’ajoute que sa situation financière est obérée, comme on l’a vu

ci-dessus. Dès lors, il convient d'admettre que le recourant ne satisfait plus

à l'exigence de bonne réputation, posée à l'octroi d'une autorisation

d'exploitation A (cf. art. 13 al. 1 let. a RIT).

b) Le recourant est privé de son

permis de conduire depuis le 10 mai 2012, date à laquelle le SAN le lui a retiré

pour cause d’inaptitude à la conduite, au sens de l’art. 16d de la loi fédérale

du 16 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01). Il ne réalise

par conséquent plus les conditions de l’art. 40 al. 2 RIT, puisqu’il n'est plus

en mesure d'assurer personnellement et de façon régulière la conduite de son

taxi comme l'exige pourtant cette disposition. On rappelle à cet égard que le

caractère intransmissible et personnel des autorisations d'exploiter répond à

un intérêt public déjà maintes fois confirmé de réglementer et de surveiller

les taxis (ATF 2C_940/2010 du 17 mai 2011, consid. 4.8;2C_660/2007 du 6 mars

2008 consid. 4.2;2C_71/2007 du 9 octobre 2007 consid. 5.1). Il se justifie dès

lors de garantir à l'autorité d'application une grande marge d'appréciation

pour décider du sort des autorisations qui ne sont pas ou plus utilisées. Dans

le cadre de ce large pouvoir d'appréciation, la nature et la durée prévisible

de l'empêchement font partie des circonstances à prendre en considération

(arrêts GE.2012.0181 du 11 avril 2013; GE.2010.0112 du 6 juin 2011). En l’occurrence,

ce retrait de sécurité, de durée indéterminée pouvait être révoqué à conditions

que le recourant s’abstienne strictement de toute consommation de produits

stupéfiants pendant au moins les six mois précédant la demande de restitution

du permis, d’une part, le contrôle de cette abstinence étant assuré par une

analyse capillaire à effectuer auprès du CURML, d’autre part. Le SAN a

également exigé que le recourant soit suivi par un médecin pendant six mois au

moins et que ce médecin - ainsi que le médecin-conseil du SAN - donnent un

préavis favorable à la restitution du permis de conduire. Cette décision est

entrée en force et du reste, le recourant ne remet pas en cause la validité du

retrait de sécurité de son permis de conduire pour une durée indéterminée.

Le recourant n’a, depuis lors, pas

démontré qu’il remplissait les conditions auxquelles la révocation du retrait a

été assortie. Les rapports d’expertise du CURML ont révélé, après analyse, une

faible consommation de cocaïne depuis octobre 2012, qui s’est poursuivie au

demeurant durant l’année 2013. Sans doute, le recourant se prévaut du

certificat médical du Dr Z.________, du 19 décembre 2013, à teneur duquel les

deux tests d’urine qu’il a subis seraient négatifs. Selon un compte-rendu

d’analyse, établi le 16 juillet 2014 par le CURML, l’analyse d’un prélèvement

des cheveux du recourant, du 3 juin 2014, a cependant révélé la présence de 0,71ng/mg de cocaïne et de 0,28 ng/mg de benzoylecgonine, métabolite de la

cocaïne. Le recourant objecte à cela que les rapports du

Dr A.________, médecin psychiatre qui le suit depuis le 14 janvier 2014,

seraient positifs, que les contrôles urinaires effectués n’avaient pas révélé

la présence de stupéfiants. Il n’en demeure pas moins que sur le vu du rapport de la CURML, le SAN a, le 8 octobre 2014, rejeté

la demande de restitution du permis de conduire présentée par le recourant.

c) La mesure du retrait de

l'autorisation d'exploiter étant prévue par la loi, son application était

prévisible pour le recourant. Celui-ci ne pouvait d'ailleurs pas ignorer que la

consommation significative de stupéfiants, ainsi que les motifs à l'origine du

retrait de son permis de conduire, pouvaient amener le SIT à prononcer la

révocation de son autorisation A (dans le même sens, arrêt GE.2012.0181 du 11

avril 2013). Le recourant fait cependant valoir que le principe de

proportionnalité aurait été violé dans le cas d’espèce. On rappelle que, selon ce principe, une mesure restrictive doit être apte à produire

les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être

atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de

la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il

exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés

compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée

des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87

consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).

Selon les explications du recourant,

l’autorité avait la faculté de prononcer en l’occurrence une décision moins

sévère que celle entraînant le retrait pur et simple de son autorisation. Sans

doute, même si le texte légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation

de la sanction découle directement du principe constitutionnel de

proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD). Dès lors,

l’autorité ne peut se passer d’un avertissement préalable à la sanction que

s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il

mérite une mesure immédiate (cf. dans ce sens arrêts GE.2013.0045 du 27

novembre 2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007;

GE.2003.0026 du 18 août 2003). A cela s’ajoute que le RIT prévoit désormais le

régime du retrait temporaire de l’autorisation (cf. art. 102 al. 1 RIT). De

même dans les cas de peu de gravité, l’autorité peut adresser à l’exploitant

une mise en garde (art. 103 al. 1 ch. 1 RIT) ou un avertissement avant retrait

(art. 103 al. 1 ch. 2 RIT). En outre, l’autorité peut surseoir à

l’exécution d’une mesure de retrait ou de non-renouvellement qu’elle a ordonnée

(cf. art. 103 al. 2 RIT). Le recourant perd cependant de vue que

son comportement et sa situation préoccupent la commission administrative

depuis plusieurs années. Depuis le 14 octobre 1996, il a fait l’objet d’au

moins trois mises en garde et de quatre avertissements; à plusieurs reprises,

il a été averti qu’une récidive dans son comportement pourrait entraîner le retrait

de son autorisation. Le 16 janvier 2007, la procédure de retrait de son

autorisation a été suspendue, à condition qu’il règle l’arriéré dû à Taxi

Services S.àr.l. Le 21 octobre 2008, il a fait l’objet d’un retrait de son

autorisation pour une durée indéterminée, pour ce motif également. Dès que ses

problèmes de consommation de stupéfiants sont apparus à la commission

administrative, celle-ci a pris des mesures afin de sauvegarder l’intérêt

public à la sécurité des usagers de la route, tout en ménageant l’intérêt privé

du recourant à pouvoir continuer à exploiter son autorisation. Ainsi, le 9

novembre 2012, celui-ci a été dispensé de l’obligation de conduire

personnellement son véhicule jusqu’au 31 mars 2013. A ce jour, toutes ces

mesures se sont révélées vaines puisque le recourant n’a toujours pas démontré

qu’il était apte à la conduite de son véhicule. Les conditions d’octroi de

l’autorisation A ne sont plus remplies depuis plusieurs années. Dès lors,

aucune autre mesure que le retrait de cette autorisation, conformément à l’art.

98 al. 2 RIT, n’était en la présente espèce envisageable. C’est par conséquent

à tort que le recourant se plaint de ce que la décision attaquée, qui confirme

ce retrait définitif, constituerait une violation du principe de proportionnalité.

Il suit de ce qui précède que le recours ne peut

qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Nonobstant l'issue du

litige, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50 LPA-VD). En revanche,

il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario et 56 al. 3

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Comité de direction de

l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du

service des taxis, du 2 septembre 2014, est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 février 2015

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.