GE.2015.0002

CDAP - GE.2015.0002 - 2015-06-01 - A. X.________/Municipalité du Mont-sur-Lausanne

1 juin 2015Français29 min

Confirmation de la décision de la Municipalité, refusant à la recourante l'octroi de la bourgeoisie communale. Rappel des exigences en matière de motivation des décisions de naturalisation. La motivation de la décision attaquée, bien que sommaire, a permis à la recourante de comprendre les raisons du refus d'octroi de la bourgeoisie communale et apparaît dès lors suffisante. L'autorité intimée était fondée à évaluer, dans le cadre de l'examen de l'intégration de la recourante, ses connaissances historiques et civiques. La Municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que le candidat qui démontre une absence totale de connaissances civiques et historiques, témoigne d'une intégration manifestement insuffisante, en dépit d'autres éléments propres à démontrer son aptitude à la naturalisation. Question laissée indécise de savoir si la dépendance de la recourante à l'aide sociale est également susceptible de faire obstacle à l'octroi de la bourgeoisie communale. Recours rejeté.

Faits

I 235 consid. 2.5 p. 239s.).

Bien que la recourante ne s'en plaigne pas

expressément, il convient d'examiner en premier lieu si la décision attaquée

respecte son droit d'être entendu, en particulier s'agissant de sa motivation.

a) Tel qu'il est garanti par l'art.

29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le

justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son d¿riment,

celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de

la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à

l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 135 I 279 consid. 2.3 p. 282).

Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de

motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester

utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour

répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les

motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce

que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer

en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de

discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,

mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour

l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 134 I 83 consid. 4.1 p.

88 et les arrêts cités).

b) Comme on l'a vu, en droit

fédéral, l'art. 15b al. 1 LN dispose que tout rejet d'une demande de

naturalisation doit être motivé (cf. également ATF 140 I 99 consid. 3.5 p.

103s.).

Dans le canton de Vaud, l'art. 14

al. 4 LDCV rappelle qu'en cas de refus, la municipalité rejette la demande de

naturalisation et notifie une décision motivée. Le Conseil d'Etat a précisé

lors de la présentation de l'exposé des motifs et du projet de loi (EMPL)

devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle, en

matière de naturalisation, des organes législatifs aux organes exécutifs communaux

avait pour but de faciliter l'élaboration d'une décision motivée afin de

permettre la mise en œuvre du droit de recours (voir l'EMPL modifiant la loi

sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité

vaudois, Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2769ss).

c) L’obligation de motiver la

décision de naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale,

rendue avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de l'art. 15b

LN précité (ATF 132 I 196 consid. 3 p. 197ss; 129 I 232 consid. 3 p. 234ss; voir

aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1 p. 276). En particulier, le Tribunal fédéral

a précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un

caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de

la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3).

Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de

manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en

raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours

sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la

pertinence (ATF 137 I 235 consid. 3.6 p. 246). Le Tribunal fédéral a également considéré,

en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un

tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en

exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les

diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité

garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat

soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences

minimales garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le

respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid. 3.5

p. 245s.). Enfin, le Tribunal fédéral a relevé que, dans la mesure où le

rapport d'enquête, l'extrait du procès-verbal d'une assemblée communale, ainsi

que la décision de première instance, inclus dans le dossier d'une demande de

naturalisation ne contenaient que des remarques générales et aucune donnée

détaillée qui puisse être vérifiée, l'autorité communale avait violé ses

obligations procédurales, notamment de tenue du dossier (ATF 1D_2/2014 du 11

mars 2015 destiné à la publication, consid. 4.3).

d) Le Tribunal cantonal a quant à

lui jugé, s'agissant d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal

d'audition d'un candidat à l'octroi de la bourgeoisie devait donner des

renseignements sur les questions posées et les réponses apportées, ainsi qu'une

appréciation sommaire de celles-ci, de manière à refléter, même de manière

succincte, la contribution du candidat. Le rapport d'audition doit en effet

permettre à la personne concernée de contester à bon escient la décision de

refus d'octroi de la naturalisation et au Tribunal de déterminer si les appréciations

négatives de l'autorité intimée étaient ou non justifiées (arrêts GE.2013.0215

du 26 février 2014 consid. 3c; GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb; GE.2012.0126

du 20 décembre 2012 consid. 3c).

e) En l'occurrence, le rapport

d'audition de la recourante contient une description générale des domaines à

propos desquels elle a été interrogée. Même s'il ne contient pas une liste

détaillée des questions posées à la recourante et des réponses qu'elle y a apportées,

ce rapport contient divers exemples des lacunes de la recourante,

essentiellement en matière d'histoire et en matière civique. La Commission des naturalisations en a déduit que la recourante avait fait preuve d'un manque de

connaissance du fonctionnement et du mode de vie suisse, cantonal et communal. Dans

ce rapport, il est également précisé que la recourante, qui ne semblait pas

s'être préparée, n'a pas pu répondre à presque l'intégralité des questions

posées. La recourante, qui tente seulement de nuancer l'appréciation faite par la Commission de sa réponse donnée, s'agissant de la date de la Confédération, reconnaît ne pas avoir été en mesure de répondre, de manière satisfaisante, à une

partie importante des questions portant sur l'histoire, la géographie et l'instruction

civique. Elle soutient toutefois que ces questions ne seraient pas déterminantes

dans le cadre de l'examen de l'éventuel octroi de la bourgeoisie communale, ses

insuffisances dans ces domaines étant contrebalancées par ses bonnes connaissances

de la langue française, les circonstances liées à sa situation personnelle et

professionnelle, l'absence de condamnation pénale et la durée de son séjour en

Suisse.

S'il n'est pas aisé de reconstituer

les modalités de l'audition de la recourante, en l'absence au dossier d'un procès-verbal

détaillé, les indications qui figurent dans le rapport rédigé par la présidente

de la Commission des naturalisations apparaissent suffisantes en l'occurrence

pour permettre à la recourante de comprendre que l'octroi de la bourgeoisie

communale lui a été refusé en raison de son manque de connaissances civiques et

historiques, que la recourante ne conteste d'ailleurs pas. Bien que sommaire,

cette motivation apparaît suffisante, au sens des exigences rappelées

ci-dessus, pour permettre à la recourante de saisir la portée de la décision

querellée et la contester à bon escient dans le cadre d'un recours. Elle

n'entrave en outre pas le Tribunal dans le contrôle des motifs retenus à

l'appui du refus d'octroi de la bourgeoisie communale.

La recourante semble remettre en cause la

pertinence des questions posées par l'autorité intimée, en lien avec les connaissances

historiques et civiques exigées pour l'octroi de la bourgeoisie.

a) Dans la procédure de

naturalisation, la commune doit examiner si le candidat est apte à la

naturalisation, en particulier s'il s'est intégré dans la communauté suisse et

s'il s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (art. 14 let. a et b

LN; cf. également art. 8 ch. 5 LDCV).

Il faut comprendre par intégration

(art. 14 let. a LN), l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse

Considérants

et sa disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant

abandonner son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est

généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la

population indigène et la population étrangère, qui présuppose tant la

disposition des étrangers à s’intégrer que la volonté des Suisses d’être

ouverts à cette intégration (voir art. 3 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur

l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205). Une intégration réussie dépend

non seulement d’une bonne réputation et de l’aptitude du candidat à communiquer

avec l’entourage, mais se traduit également par la capacité de mener une vie

autonome, par l’intérêt et la participation à la vie publique et sociale (p.

ex. dans les domaines culturel et sportif; participation à des manifestations

de quartier ou villageoises, etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence (voir

art. 15), en tant que critère d’intégration purement objectif (arrêt

GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 5b).

Le critère de l'art. 14 let. b LN,

soit s'être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses, suppose certaines

connaissances sur le pays et ses habitants, et, en particulier, certaines

connaissances dans une des langues nationales (Céline Gutzwiller, Droit de la

nationalité et fédéralisme en Suisse, Genève/Zürich/Bâle 2008, n°557 p. 234s.).

Pour pouvoir participer au système politique de la Suisse en qualité de citoyenne ou citoyen, il faut aussi posséder des connaissances sur les

principes de l'organisation politique et sociale. Les connaissances linguistiques,

les connaissances du pays et de son système politique, l'insertion dans ses

conditions de vie doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse

admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user

de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de

participation au processus politique qui lui sont liés (ATF 137 I 235 consid.

3.1

p. 241s.; message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi sur

la nationalité, FF 2002 p. 1844; arrêt GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid.

5).

Au plan cantonal, l'exigence

prévue par l'art. 8 ch. 5 LDCV, à savoir que le requérant doit

manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions, tient compte de la capacité d’accéder à la citoyenneté, qui

requiert donc du candidat qu'il ait une certaine aptitude à appréhender le

fonctionnement de nos institutions, qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité politique, économique, sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure

d’exercer son droit de vote et d’éligibilité. Il appartient à la commune de

vérifier si cette condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement

en droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de

vie, de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas

de faire passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son

parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissances de la Suisse et de l’actualité en général (EMPL modifiant la loi sur les communes, la loi sur le

Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, Bulletin du Grand Conseil

[BGC], septembre 2004, ch. 4.3.1 p. 2784 ss; voir aussi ch. 4.4 p. 2799 ss,

commentaire article par article, ad art. 8 et art. 14).

Il résulte de ce qui précède que l'aptitude du

candidat à la naturalisation, définie en particulier par sa familiarisation

avec le mode de vie et les usages suisses, se manifeste notamment à travers les

connaissances civiques et de l'histoire locale, ces connaissances lui étant en

outre nécessaires à exercer son droit de vote et d'éligibilité.

La Municipalité n'a en l'occurrence pas outrepassé

sa marge d'appréciation en exigeant d'un candidat à la naturalisation qu'il

possède des connaissances générales de la Suisse, notamment en matières civique, historique et d'actualité, dès lors que ces critères

respectent le sens et le but de la législation fédérale et cantonale.

La recourante tente en l'occurrence

uniquement de minimiser l'imprécision de sa réponse, en ce qui concerne la date

de la fondation de la Confédération. Elle n'a apporté aucun élément de preuve tendant à remettre en cause l'appréciation faite par l'autorité intimée de ses

connaissances, tant historiques que civiques. La recourante ne conteste en

particulier pas avoir reçu, préalablement à son audition, la brochure

"Institutions politiques suisse" de Vincent Golay, destinée à

l'éclairer sur les connaissances attendues d'elle. La recourante, qui conteste

uniquement le bien-fondé de questions destinées à évaluer les connaissances

civiques et historiques, ne remet pas en cause le fait qu'elle ignorait tout du

système politique suisse lors de son audition. La Municipalité intimée n'a,

dans ces circonstances, pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant

que le candidat qui démontre une absence totale de connaissances civiques et historiques,

témoigne d'une intégration culturelle manifestement insuffisante, de sorte

qu'il se justifie de lui refuser l'octroi de la bourgeoisie, en dépit d'autres

éléments propres à démontrer son aptitude à la naturalisation, notamment sous

l'angle de son intégration sociale.

b) On peut également se demander si

l'absence d'indépendance financière d'une personne peut justifier à elle seule le

refus de l'octroi de la nationalité. Le Tribunal fédéral a considéré qu'il

était admissible de refuser le droit de cité à une personne qui n'est pas en

mesure, de façon temporaire, à pourvoir de manière autonome à son entretien. La

législation zurichoise applicable conditionnait en l'occurrence le droit à la

naturalisation à l'indépendance financière (ATF 136 I 309, traduit in:

JdT 2011 I 52). En l'occurrence, ni la loi cantonale, ni le règlement communal

ne mentionnent expressément l'exigence de l'autonomie financière. Celle-ci peut

toutefois constituer un indice du manque d'intégration du candidat à la

naturalisation (cf. DIeyla Sow/Pascal Mahon, Code annoté de droit des

migrations, Volume V: Loi sur la nationalité (LN), Berne 2014, n°22ss ad art.

14.

LN, p. 53s.; Céline Gutzwiller, L'intégration dans la loi sur la

nationalité: étude de cas en matière de naturalisation ordinaire, in: Cesla Amarelle (éd.), L'intégration des

étrangers à l'épreuve du droit suisse, Berne 2012, p. 139 et p. 143; Laura

Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen

Migrationsrecht, Zurich/St-Gall 2014, p. 249). Dans le cadre de la procédure

auprès de l'autorité fédérale, la perception de l'aide sociale ne conduit en

principe au rejet de la requête que si l'intéressé est responsable de sa

situation "de par son comportement" ou s'il y a des "indices

d'abus" (Secrétariat d'Etat aux Migrations, Manuel sur la nationalité, ch.

4.7.2

, p. 24s.).

L'autorité intimée a considéré que la

recourante n'était pas suffisamment intégrée d'un point de vue professionnel.

Si la dépendance à l'aide sociale peut constituer un indice tendant à prouver qu'un

candidat à la naturalisation n'est pas suffisamment intégré, elle ne dispense

pas l'autorité intimée d'effectuer un examen approfondi de sa situation

personnelle. Dans le cas d'espèce, il convient en particulier de tenir compte

du fait que la recourante a choisi de se consacrer à l'éducation de ses deux

enfants de 2004 à 2007. De plus, elle subit des contraintes inhérentes au fait

qu'elle en a la garde depuis le prononcé de son divorce en 2013, voire depuis

la séparation survenue, semble-t-il, en 2008. La formation d'assistante

médicale que suit la recourante depuis 2013 améliorera sans doute ses

perspectives d'être engagée et d'être ainsi financièrement indépendante.

Compte tenu de l'issue de la

procédure, il n'est pas nécessaire d'examiner si la dépendance de la recourante

à l'aide sociale peut faire, à elle-seule, obstacle à l'octroi de la

bourgeoisie communale. L'insuffisance des connaissances historiques et civiques

de la recourante suffit en effet à justifier le refus d'octroi de la

bourgeoisie communale.

5.

a) Les considérants qui précèdent conduisent au

rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

b) Compte tenu de ses ressources, la

recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 13

janvier 2015. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans

le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1

let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judicaire en

matière civile - RAJ; RSV 211.02.3 -, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5

LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3

al. 1 RAJ).

En l'occurrence, Me Jean Lob a

annoncé avoir consacré 12 heures aux opérations de la cause, ainsi que des

débours estimés à 40 fr., ce qui paraît approprié aux nécessités du cas.

L'indemnité de conseil d'office de Me Jean Lob sera en définitive arrêtée à 2'376

fr., soit 2'160 fr. d'honoraires (12h au tarif horaire de 180 fr.), 40 fr. de

débours et 176 fr. de TVA.

c) Les frais de justice doivent

être supportés par la recourante, qui succombe (art. 49

LPA-VD). Toutefois, dès lors que cette dernière a été mise au bénéfice de

l'assistance judiciaire, ces frais seront laissés à la charge de l'Etat (art.

122.

al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 – CPC; RS 272

– , applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

d) L'indemnité de conseil d'office et les frais de justice sont supportés

provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a

du code de procédure civile du 19 décembre 2008 – CPC; RS 272 – ,

applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la

recourante étant rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le

montant ainsi avancé dès qu'elle est en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC,

applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il

incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce

remboursement (art. 5 RAJ), en tenant compte des montants payés à titre de

contribution mensuelle depuis le début de la procédure.

e) La Municipalité, qui est intervenue en procédure avec l'assistance d'un avocat, a droit à des

dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 4 décembre 2014 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 500 francs, sont mis

provisoirement à la charge de l'Etat.

IV.

L'indemnité d'office de Me Jean Lob, conseil de

la recourante, est arrêtée à 2'376 francs.

A. X.________ est débitrice de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne d'une indemnité de 1'000 francs à titre de dépens.

VI.

A. X.________ est, dans la mesure de l’art. 123

CPC applicable par renvoi de l’art. 18 LPA-VD, tenue au remboursement de

l'indemnité de conseil d'office et des frais de justice.

Lausanne, le 1er juin 2015

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du

17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours

constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.