CDAP - GE.2015.0121 - 2016-05-18 - X._____, Y.__ SA/Service des automobiles et de la navigation, Z._____, CONSEIL D'ETAT, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 mai 2016

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Eric Kaltenrieder et M. Guillaume Vianin, juges; M. Daniel Perret, greffier

Recourants

1.

X.________ (X.________), à 1********,

représentée par Me Isabelle JAQUES, avocate à Lausanne,

2.

Y.________ SA (Y.________ SA), à

2********, représenté par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Service des automobiles et de la

navigation (SAN), à Lausanne,

2.

CONSEIL D'ETAT du canton de Vaud,

à Lausanne,

Autorité concernée

Service Immeubles, Patrimoine et

Logistique, à Lausanne,

Tiers intéressé

Z.________ (Z.________), à 4********,

Objet

Divers

Recours X.________ (X.________) et Y.________ SA c/ décisions

du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 et du Service des automobiles et de la

navigation concernant la délocalisation des examens de conduite de Lausanne à

4******** (GE.2015.0121, joint avec GE.2015.0135, GE.2015.0151 et

GE.2015.0152)

Faits

Vu les faits suivants

A.

L'X.________ (ci-après : X.________), dont le siège est à 1********, est

une association de droit privé active dans le canton de Vaud, qui réunit des

moniteurs d'auto-école de tout le canton. Selon ses statuts, elle a pour but de

réaliser une communauté d'idées et d'actions entre ses membres dans tout ce qui

touche aux intérêts généraux de leur profession; à cet effet, ses tâches sont

notamment les suivantes : défendre et sauvegarder les intérêts

professionnels de ses membres et les représenter auprès des pouvoirs publics et

des tiers; lutter contre la concurrence déloyale des tiers ou des membres;

veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes privés ne prennent pas

des mesures contraires aux intérêts de l'association et de ses membres (art. 2

let. a, e et f). Son président est A.________.

Selon le site internet de l'association (********),

celle-ci compte une centaine de membres. Le site présente une liste de 84

moniteurs de conduite, domiciliés dans tout le canton de Vaud.

B.

La société Y.________ SA (ci-après : Y.________ SA), dont le siège est à

2******** (VD), est une société anonyme inscrite en 2005 au Registre du

commerce, qui a pour but l'exploitation d'un centre de formation routière, la

formation et l'enseignement dans le domaine de la conduite automobile, ainsi

que la location de véhicules. B.________ en est l'administrateur avec signature

individuelle; C.________ en est le directeur avec signature collective à deux.

Le centre de formation de la société est installé

sur un site d'une surface de 60'000 m2 à 2********, sur laquelle est

construit un circuit. La société est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter

son centre de formation "deux phases" octroyée par l'autorité

cantonale.

Selon

le site internet de la société (www.Y.________-2********.ch), celle-ci délivre

différentes formations :

- formation de moniteurs de conduite ainsi que d'animateurs

pour les cours "deux phases";

- formation des conducteurs professionnels (permis camion;

permis autocar; certificat de capacité OACP; formation continue OACP);

- cours "deux phases" pour les nouveaux conducteurs;

- cours divers (tels que cours

de base et de perfectionnement à la conduite moto, technique de conduite

hivernale, conduite économique, initiation à la conduite sportive).

En mars 2013, Y.________ SA avait soumis au SAN une

offre pour la location d'un emplacement pour les examens pratiques du permis de

conduire pour motocycles. Elle avait alors exposé qu'elle ne disposait plus de

place pour organiser les examens en question, mais qu'elle possédait du terrain

qui lui permettrait de construire une place d'exercices supplémentaire, étant

précisé toutefois que la réalisation de ces infrastructures dépendrait cas

échéant de l'issue de la mise à l'enquête.

Il résulte d'un plan de construction établi en avril

2015 que Y.________ SA a le projet d'agrandir les infrastructures de son centre

de 2********, par l'extension de la surface de ses pistes et la construction d'un

bâtiment administratif et de formation. Selon le planning joint à ce document, il

est prévu que les travaux d'extension des pistes et l'ouverture de ces

dernières aient lieu dans le courant de l'année 2016, la construction du

bâtiment projeté se déroulant durant l'année 2017 et s'achevant par la mise en

exploitation de celui-ci en décembre 2017.

C.

Le Z.________ (ci-après : Z.________) est une association de droit privé

dont le siège est à 3******** (GE). Sa section vaudoise, dont le siège est à 4********

(VD), propose divers services et activités en lien avec la mobilité et la

sécurité routière, notamment différents cours de conduite pour motocycles et

véhicules automobiles. En particulier, elle possède un centre technique à 4********,

sur le site duquel se déroulent des contrôles techniques de véhicules, des

formations en lien avec la conduite ainsi que diverses manifestations.

A la suite d'un contrat passé le 9 décembre 2005

entre la section vaudoise du Z.________ et l'Etat de Vaud représenté par son

Service des automobiles et de la navigation (ci-après : SAN), les examens

pratiques officiels pour l'obtention du permis de conduire pour motocycle

(catégories A, A1 et F), organisés par le SAN, ont lieu au centre du Z.________

à 4********. En substance, ce contrat, renouvelable tacitement d'année en

année, a pour objet la location d'une piste ainsi que de locaux (une salle de

réception, un local technique et la mise à disposition des toilettes du

centre), au prix de 45'000 fr. pour l'année 2006 et 55'000 fr. par an pour les

années ultérieures; il prévoit notamment la mise en place d'entente entre les

parties d'un plan annuel d'utilisation des infrastructures, la prise de toutes

mesures de sécurité d'entente entre les parties afin d'éviter tout accident, la

pose de panneaux afin de signaler de manière claire et précise les activités du

SAN, l'engagement du Z.________ à rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement

ou de tombée des feuilles, ainsi que le nettoyage de la salle de réception et

des toilettes par le Z.________. Un avenant à ce contrat a été signé le 3

janvier 2007, qui fixe notamment le prix de location à 58'000 fr. pour l'année

2007.

Les examens pratiques pour d'autres véhicules ont

lieu depuis les sites du SAN à 1********, 5********, 6******** et 7********.

D.

a) Le 12 mai 2014, au cours d'une séance réunissant le SAN et les

associations de moniteurs d'auto-école, dont l'X.________, le chef de service

du SAN, E.________, a informé les représentants de ces associations au sujet du

projet de délocalisation des examens de conduite effectués alors sur le site de

Lausanne. Le procès-verbal de la séance mentionne ce qui suit :

"3. Les départs d'examens décentralisés : idée de l'X.________

/ P. Chatagny :

Suite aux

modifications routières prévues dès mars 2015 sur la route de ******** et dans

l'axe de l'avenue ******** et de la ********, M. Chatagny demande aux

associations de soumettre des propositions pour déplacer le départ des examens

pratiques. Pendant la durée de ces travaux (un an, deux ans ou voir même trois

ans), le bureau des experts de conduite déménagerait temporairement. M.

Chatagny désire éviter un point de rencontre dans des portes à cabine [sic] ou dans un restaurant. L'idéal serait un

endroit muni du Wifi dans la région lausannoise pouvant accueillir tous les

types d'examens (voiture, camion, autocar). Si plusieurs propositions sont

pertinentes, la décision finale du site appartiendra au SAN."

Lors de la séance suivante, le 8 septembre 2014, le

représentant de l'X.________ a proposé le site de ******** de 8******** pour accueillir

les examens pratiques de conduite. Le chef de service du SAN a indiqué que des

informations sur la décision de délocalisation seraient données ultérieurement.

La question de la délocalisation des examens a

encore été discutée lors de la séance du 19 janvier 2015 entre le SAN et les

moniteurs d'auto-école, au cours de laquelle les représentants de l'X.________ ont

interpellé le SAN :

"A quoi en est le projet

de déplacement des départs d'examens pendant les travaux de la future bretelle

autoroutière

M. A.________ demande si le SAN a choisi un nouveau site pour le

départ des examens pratiques.

Concernant la route de contournement pour ********, M. Chatagny

informe que les moniteurs de conduite ainsi que les communes touchées seront

avisés d'ici 2-3 mois sur [le] choix du

site, et que le déplacement des départs des examens est prévu pour le milieu de

l'année. Le SAN a défini un cahier des charges et le choix se portera sur les

critères définis (tenir compte du trafic, de la signalisation, des travaux, des

locaux, etc.). Les examens seront délocalisés pour une durée de 4 à 5 ans, soit

jusqu'à la construction du nouveau centre. M. Chatagny précise que, pendant

cette période, l'offre dans les 3 centres sera renforcée.

M. A.________

et M. D.________ démontrent leur envie d'avoir un terrain neutre."

Le sujet a également été évoqué par le président de

l'X.________ A.________ lors de l'Assemblée générale de l'association le 13

mars 2015, comme relaté dans le procès-verbal établi à cette occasion :

"[...]

Le SAN,

toujours, souhaite délocaliser les examens pratiques des catégories B, C, D et

E pendant les travaux routiers dans le secteur de la Blécherette. Ceci pendant

plusieurs années! L'X.________ a proposé le site des anciennes câbleries de 8********.

Le stand de Vernand a aussi été suggéré. La réponse est que ces lieux ne

correspondent pas au cahier des charges! J'ai mis en garde le SAN, que s'il

optait pour le site du Z.________ à 4********, il s'exposait à une levée de boucliers

de la part des moniteurs. Il y aurait une publicité pour le Z.________ et ses

divers cours, au détriment des autres organisateurs de cours 2 phases ou

perfectionnement!"

b) Par décision du 6 mai 2015, le Conseil d'Etat du

canton de Vaud a décidé d'autoriser le SAN à délocaliser au centre du Z.________

à 4******** les examens de conduite effectués actuellement sur le site de 1********,

d'autoriser le SAN à louer les surfaces supplémentaires et de mandater le SAN

avec le soutien du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après : SIPAL)

pour conclure le contrat avec le Z.________.

c) Le 18 mai 2015, la section vaudoise du Z.________

et l'Etat de Vaud, représenté par le SAN, ont signé le "contrat de

location" suivant :

"1 OBJET

Location de

piste, de locaux administratifs et de places de parc dans le Centre vaudois du Z.________

à 4******** permettant l'accueil des clients du SAN et les examens pratiques de

conduite pour toutes catégories de véhicules.

2 DESCRIPTION DES

INFRASTRUCTURES (cf. plan en annexe)

2.1 PISTES

/ PLACES DE MANOEUVRE

Superficie piste moto 3'500

m2

2.2 LOCAUX

ADMINISTRATIFS / BUREAUX /TOILETTES

Entrée / bureaux / salle / toilettes hommes et femmes (toilette

handicapés)

Nettoyage des locaux assuré par le Z.________.

Frais d'exploitation et autres charges assurés par le Z.________, à l'exception

des installations téléphoniques et informatiques et des frais y relatifs.

Superficie totale 95,36

m2

2.3 PLACES

DE PARC

Mise à disposition

de·25 places de parc et 1 espace pour un poids lourd PL (tous les emplacements

sont encore à définir).

3 PERIODE D'UTILISATION DES

PISTES

3.1 PISTE /

PLACE DE MANOEUVRE MOTOS

En général, du 15 février au 15

décembre de chaque année, 3 jours par semaine (lundi, mardi, mercredi) ainsi

que sur les jeudis des mois de mai à septembre.

3.2 PISTE /

PLACE DE MANOEUVRE POIDS LOURDS (PL)

Le SAN n'a pas

de besoin particulier pour les examens de conduite poids lourds, si ce n'est une

place de parc, le temps de s'annoncer à la réception du SAN puis de partir avec

l'expert pour l'examen pratique.

4 PRIX

Le prix total de location se monte

à 120'600.00 CHF (cent vingt mille six cents francs) par an. Pour l'année

2015, ce prix sera calculé prorata temporis.

Le prix annuel est calculé de la manière suivante :

Locaux et bureaux 96

m2 à CHF 225.-/ m2 = CHF 21'600.-

Piste motos forfait =

CHF 65'000.-

Places de parc 25

places à CHF 80.-/mois = CHF 24'000.-*

Frais et divers =

CHF 10'000.- (TTC)

Total =

CHF 120'600.-

* l'emplacement

PL est compris dans ce prix

En cas d'utilisation

supplémentaire de la piste – ou de surface supplémentaire –, une discussion

entre les deux parties aura lieu pour établir une éventuelle facturation

complémentaire.

5 DUREE ET RESILIATION DU

CONTRAT

D'une durée de 3 (trois) ans, ce

contrat est valable jusqu'au 31 décembre 2017 et renouvelable tacitement d'année

en année.

Un délai de

résiliation pour les deux parties est fixé à 6 (six) mois avant l'échéance.

6 DIVERS

•

Un plan annuel d'utilisation des infrastructures est mis en place

d'entente entre les deux parties, en décembre de l'année précédente.

•

Toutes mesures de sécurité seront prises d'entente entre les deux

parties afin d'éviter tout accident.

•

Des panneaux seront posés afin de signaler de manière claire et

précise les activités du SAN. La réalisation de ces panneaux, selon la signalétique

du Centre vaudois du Z.________, est à la charge du Z.________. Une éventuelle

signalétique spécifique souhaitée par le SAN est à la charge de ce dernier ; la

ligne graphique en sera soumise à l'approbation du Z.________.

•

Le Z.________ s'engage à rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement

hivernal ou de tombée des feuilles en automne.

•

Les collaborateurs/trices du SAN peuvent accéder au restaurant et

bénéficier de conditions équivalentes à celles offertes aux employé(e)s du Z.________.

•

Le présent contrat annule et remplace le contrat de location

signé le 9.12.2005 et son avenant du 3.01.2007 portant sur le même objet.

7 REGLEMENT DES DIFFERENDS

Les parties s'engagent à s'efforcer

de régler tout éventuel différend découlant de la présente convention par la

voie de la négociation, dans un esprit de conciliation.

Si, à l'expiration

d'un délai de 30 jours, les parties n'ont pas été en mesure de trouver une

solution à leur litige, le litige est du ressort des tribunaux ordinaires.

8 DROIT APPLICABLE

Le droit

suisse est applicable pour tout ce qui n'est pas expressément réglé par la

présente convention.

9 FOR

Le for

juridique est à 4********."

La mention "2015_03_13_SAN_Contrat location"

figurant au bas des pages du contrat laisse penser que le projet relatif à ce

contrat a été établi au mois de mars 2015.

d) Le 8 juin 2015, au cours d'une séance réunissant le

SAN et les associations de moniteurs d'auto-école, dont l'X.________, le chef

de service du SAN a informé les représentants de ces associations au sujet de

la délocalisation des examens de conduite effectués sur le site de Lausanne au

centre du Z.________ à 4********. Le procès-verbal de la séance mentionne ce

qui suit :

"Information

délocalisation examens de conduite :

M. Chatagny présente des chiffres

par rapport au parc automobile et aux examens effectués lors des dernières

années. Les chiffres sont en constante augmentation. M. Chatagny signale

que les travaux effectués près du site de 1******** et les futures

modifications de la circulation routière sont la cause principale de cette

délocalisation. M. Chatagny explique que le centre Z.________ est le seul

endroit qui correspond au cahier des charges; ce choix a été validé par le

Conseil d'Etat. Dès le 31 août 2015, tous les examens effectués sur 1********

se feront désormais à 4********. En outre l'offre dans les centres sera

renforcée. L'ouverture de base se fera de la manière suivante : 3 listes à 4********,

2 listes à 6******** et 5********, ainsi qu'une à 7********. Ce chiffre n'est

pas fixe et peut être modifié selon les besoins.

Cette

délocalisation est provisoire jusqu'au déplacement du centre de la Blécherette."

e) Le 9 juin 2015, le Bureau d'information et de

communication de l'Etat de Vaud a publié le communiqué de presse ci-après :

"Le

SAN délocalise ses examens pratiques de conduite de Lausanne à 4******** dès le

31 août 2015.

Afin de faire face à la forte

augmentation du trafic dans le nord lausannois, aux travaux de construction de

la RC 448 ainsi qu'à la densification de la circulation dans l'enceinte du

centre de la Blécherette, le Service des automobiles et de la navigation (SAN)

a décidé de transférer une partie des examens pratiques de conduite au centre

du Z.________ à 4********, et cela dès le 31 août 2015.

Depuis plusieurs années, le SAN est confronté à une augmentation du

trafic à toutes les heures de la journée et, depuis quelques semaines, aux

travaux de construction de la nouvelle route de ********, qui compliquent les

différents accès aux infrastructures, tout comme la circulation à l'intérieur

de la cour du SAN. Aucune amélioration n'étant en vue dans les années à venir,

le SAN n'est plus en mesure d'offrir des conditions idéales d'examens aux

candidat(e)s au permis de conduire. Il a donc décidé de délocaliser

temporairement le lieu de départ des examens pratiques de conduite au centre du

Z.________ à 4********.

Ce centre, depuis lequel partent déjà les examens pratiques motos,

vient de s'agrandir et offre des infrastructures de premier ordre tant pour les

collaborateurs et collaboratrices du SAN que pour les clients et clientes. Ce

site permet aussi au SAN de regrouper l'ensemble de ses examens de conduite et

de gérer ainsi plus efficacement ses ressources en experts de conduite.

Afin de réduire autant que possible l'impact en matière de trafic

généré par cette délocalisation, le SAN ne va transférer qu'une partie des

examens de 1******** à 4********, et augmenter l'offre d'examens pratiques sur

les sites de 6******** et 5********-les-Bains.

Lors de la recherche d'un nouveau site, différents critères ont été

fixés afin de répondre aux exigences légales en matière d'examen de conduite

toutes catégories confondues, le but étant de pouvoir opérer tous les types d'examens

pratiques de conduite depuis ce nouveau lieu. Il convenait également de trouver

un site offrant des prestations de qualité au niveau de l'accueil des

candidats, du stationnement des véhicules ou encore de la zone d'attente

clients.

Le transfert

de l'ensemble des examens de conduite est provisoire, en attendant de nouvelles

infrastructures pour le SAN à 1********. Un projet de nouvelles installations

est à l'étude pour ce service, dont les bâtiments datent de 1964 et ne

permettent plus de répondre aux demandes de la clientèle actuelle."

Suite à cette annonce, divers articles consacrés à

ce sujet ont paru dans les journaux.

f) Un projet de construction concernant le

café-restaurant d'entreprise du centre du Z.________ de 4******** a été mis à l'enquête

publique du 19 juin au 17 juillet 2015. Ce restaurant est également ouvert au

public.

E.

a) Par acte de son mandataire du 18 juin 2015, l'X.________ a interjeté

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après : CDAP) contre "la décision du Service des automobiles

et de la navigation (SAN), adjudiquant au Z.________ (Z.________) la

relocalisation des examens de conduite effectués actuellement sur le site de

Lausanne", prenant les conclusions suivantes, avec suite de frais et

dépens :

"Par voie de mesures

provisionnelles :

I. L'effet suspensif est octroyé au présent recours.

II. Interdiction est faite au Service des automobiles et de la

navigation (SAN) de conclure un contrat portant sur la relocalisation des

examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********,

dans le cas où un tel contrat ne devait pas déjà avoir été conclu.

Sur le fond :

I. Le recours est admis.

Principalement

II. La décision d'adjudication du Service des automobiles et de la

navigation (SAN) relatif à la relocalisation des examens pratiques de conduite

sur le site du Z.________ (Z.________) à 4******** est annulée, le dossier

étant renvoyé au Service des automobiles et de la navigation (SAN) pour

nouvelle procédure conforme à la législation sur les marchés publics.

Subsidiairement

IV. Le caractère

illicite de la décision d'adjudication du Service des automobiles et de la

navigation (SAN) est constaté."

En substance, l'X.________ reproche au SAN de

favoriser indûment le Z.________, acteur économique concurrent de l'X.________

et de ses membres, au détriment des intérêts économiques de ceux-ci. Elle fait

en outre grief à l'autorité de ne pas avoir organisé de procédure conforme à la

législation en matière de marchés publics dans le cadre de la délocalisation

des examens pratiques de conduite.

La cause a été enregistrée sous la référence

GE.2015.0121.

Par avis du juge instructeur du 19 juin 2015, l'effet

suspensif a été provisoirement accordé au recours; en conséquence, il a été

fait provisoirement interdiction à l'autorité intimée de conclure tout contrat

portant sur la tâche publique faisant l'objet du recours.

Le 8 juillet 2015, le SAN a déposé son dossier ainsi

que sa réponse au recours. Il y conclut, avec suite de frais et dépens,

préalablement à la levée de l'effet suspensif au recours, puis, principalement

à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à ce qu'il soit

rejeté.

b) En date du 8 juillet 2015, l'X.________ a déposé un

second acte de recours auprès de la CDAP contre "la décision du Service

des automobiles et de la navigation (SAN) de relocalisation des examens de

conduite effectués actuellement sur le site de 1******** sur le site du Z.________

à 4******** ", prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais

et dépens :

"Par voie de mesures

provisionnelles :

I. L'effet suspensif est octroyé au présent recours.

II. Interdiction est faite au Service des automobiles et de la

navigation (SAN) de relocaliser les examens pratiques de conduite sur le site

du Z.________ (Z.________) à 4******** tant que dure la procédure de recours.

Sur le fond :

I. Le recours est admis.

Principalement

III. La décision du Service des automobiles et de la navigation

(SAN) relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite sur le

site du Z.________ (Z.________) à 4******** est nulle.

Subsidiairement

IV. La décision du Service des automobiles et de la navigation

(SAN) relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite sur le

site du Z.________ (Z.________) à 4******** est annulée, le dossier étant

renvoyé au Service des automobiles et de la navigation (SAN) pour nouvelle

décision dans le sens des considérants.

Plus subsidiairement

V. Ordre est

donné au Service des automobiles et de la navigation (SAN) de notifier à l'X.________

une décision formelle relative à la délocalisation des examens pratiques de

conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********."

En substance, l'X.________ a repris et développé les

moyens soulevés dans son recours déposé le 18 juin 2015, en particulier s'agissant

de la violation de sa liberté économique et de celle de ses membres. Elle a en

outre invoqué une violation de son droit d'être entendue, au regard, selon

elle, de l'absence de notification et de motivation de la décision attaquée.

Elle a enfin reproché à l'autorité intimée de s'être rendue coupable de déni de

justice formel.

Ce recours a été considéré comme un complément au

précédent recours et enregistré sous la même cause GE.2015.0121.

c) Par un autre acte du 8 juillet 2015, l'X.________

a interjeté recours de droit public auprès du Tribunal fédéral contre "la

décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat vaudois autorisant notamment le

Service des automobiles et de la navigation (SAN) à délocaliser au centre du Z.________

à 4******** les examens de conduite effectués actuellement sur le site de 1********",

prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais et dépens :

"Par voie de mesures

provisionnelles :

I. L'effet suspensif est octroyé au présent recours.

II. Interdiction est faite au Service des automobiles et de la

navigation (SAN) de conclure un contrat portant sur la relocalisation des

examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********,

dans le cas où un tel contrat ne devait pas déjà avoir été conclu.

Sur le fond :

I. Le recours est admis.

Principalement

II. La décision prise le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du

canton de Vaud, relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite

sur le site du Z.________ (Z.________) à 4******** est nulle.

Subsidiairement

III. La décision

prise le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud, relative à la

relocalisation des examens pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________)

à 4******** est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants."

En substance, l'X.________ a exposé porter

directement la cause devant le Tribunal fédéral dans la mesure où la décision litigieuse

ne devait pas être susceptible de recours au plan cantonal. Sur le fond, la

recourante faisait essentiellement valoir les mêmes moyens que dans son acte de

recours du 8 juillet 2015 déposé devant la Cour de droit administratif et

publique du Tribunal cantonal (cause GE.2015.0121).

Par arrêt du 14 juillet 2015 (2C_602/2015), le

Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a déclaré le

recours irrecevable et a transmis la cause au Tribunal cantonal du canton de

Vaud comme objet de sa compétence. En substance, le Président a considéré que

le cas d'espèce ne constituait pas une exception permettant de déroger à la

garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du

18 avril 1999 (Cst.; RS 101), de sorte que le Tribunal fédéral ne pouvait

être saisi directement du recours et que la cause devait préalablement être

portée devant l'autorité judiciaire cantonale compétente.

La CDAP a enregistré le recours transmis par le

Tribunal fédéral sous la référence GE.2015.0151.

d) Par acte du 9 juillet 2015, Y.________ SA a

interjeté recours auprès de la CDAP contre "la décision de l'Etat de

Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son

Service des automobiles et de la navigation (SAN) rendue à une date inconnue

portant sur le choix de la procédure de gré-à-gré dans le cadre du marché

public relatif à la délocalisation des examens pratiques de conduite de

Lausanne au centre Z.________ de 4******** dès le 31 août 2015 (choix de la

procédure)", prenant les conclusions ci-après, avec suite de frais et

dépens :

"I. La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de

Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son

Service des automobiles et de la navigation (SAN) décidant de recourir à la

procédure de gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres dans le cadre

du marché public relatif à la délocalisation des examens de permis de conduire

est annulée;

II. La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par

son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles

et de la navigation (SAN), octroyant le marché relatif à la délocalisation des

examens de permis de conduire au Centre Z.________ de 4******** est annulée;

III. L'Etat de

Vaud, par son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son

Service des automobiles et de la navigation (SAN) est invité à mettre sur pied

une procédure par invitation ou ouverte conformément à la réglementation en

matière de marchés publics."

Y.________ SA a également requis que l'effet

suspensif au recours soit accordé et que le processus de délocalisation des

examens pratiques au centre du Z.________ de 4******** soit suspendu jusqu'à

droit connu.

En substance, Y.________ SA s'est présentée comme

une concurrente directe du centre du Z.________ et a fait valoir qu'elle

possédait les infrastructures nécessaires à l'accueil des examens pratiques de

conduite. Elle reproche aux autorités intimées de ne pas avoir mis en œuvre une

procédure conforme à la réglementation sur les marchés publics dans le cadre de

la délocalisation des examens précités, à laquelle elle aurait légitimement pu

participer. Elle soutient que le comportement des autorités viole la

législation applicable en la matière.

La cause a été enregistrée sous la référence

GE.2015.0135.

e) Afin d'organiser la suite de la procédure, le

juge instructeur a tenu audience le 17 juillet 2015 en présence des

représentants des recourantes X.________ et Y.________ SA, du SAN et du Service

juridique et législatif, ainsi que du Z.________. Il ressort du procès-verbal établi

à cette occasion notamment que les parties ont confirmé ne pas s'opposer à ce

que les causes soient jointes; le juge instructeur a également informé les

parties qu'une décision statuant sur la requête de levée de l'effet suspensif

au recours déposée par l'autorité intimée leur serait notifiée.

Par avis du 21 juillet 2015, le juge instructeur a

prononcé la jonction des causes GE.2015.0121 et GE.2015.0135 sous la référence

GE.2015.0121.

Par décision du 23 juillet 2015, le juge instructeur

a levé l'effet suspensif accordé provisoirement au recours le 19 juin précédent,

rejeté les demandes de mesures provisionnelles des recourantes tendant à ce qu'interdiction

soit faite à l'Etat de Vaud de faire passer les examens de conduite sur le site

du Z.________ à 4********, respectivement de mettre en œuvre de quelque façon

que ce soit le contrat conclu le 18 mai 2015 avec le Z.________, jusqu'à droit

connu sur le fond, et dit que les frais et dépens de cette décision suivent le

sort de la cause au fond. Par avis du 29 juillet suivant, le juge instructeur a

précisé la décision précitée en ce sens que l'effet suspensif était levé,

respectivement retiré à l'ensemble des recours joints sous la référence

GE.2015.0121.

Le 23 juillet 2015, le SAN a produit plusieurs

pièces, dont une copie du plan des infrastructures à joindre au contrat passé

avec le Z.________, ainsi qu'une "note établie par M. E.________

définissant les besoins pour la délocalisation des examens de conduite";

cette dernière, non datée, était rédigée en ces termes :

"Objet :

Besoins pour la délocalisation des examens de conduite

Définition des besoins

–

Surfaces administratives équipés (bureaux) et surface d'accueil

pour les candidats aux examens env. 80 à 100 m2

–

Sanitaires hommes / femmes

–

Places de parc pour le personnel (env. 15 places)

–

Places de parc pour les candidats aux examens (env. 10 places)

–

Si possible 1 à 2 places de parc pour les examens des véhicules

lourds (C et D) et surface pour effectuer les manœuvres lors des examens

–

Locaux équipés de wifi public

–

Cafétéria ou restaurant public, accessible aux moniteurs

–

Endroit depuis lequel il est possible d'effectuer des examens de

conduite pour toutes les catégories en respectant les directives 7 de l'asa".

Par lettre du 17 août 2015, le SAN a indiqué que cette

"note" était un document interne du SAN qui avait été établi à la

suite de l'audience du 17 juillet précédent et qui constituait la liste des

critères retenus et des infrastructures nécessaires à l'organisation des

examens pratiques de conduite. Il a en outre confirmé que, conformément à ce qu'il

avait déclaré lors de l'audience précitée, il n'existait pas de cahier des

charges au sens propre qui aurait été élaboré avant la conclusion du contrat

avec le centre du Z.________.

Le 14 août 2015, le SAN a déposé sa réponse aux recours

interjetés par l'X.________ et Y.________ SA respectivement les 18 juin, 8 et 9

juillet 2015 (causes GE.2015.0121 et GE.2015.0135), concluant, avec suite de

frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité desdits recours, subsidiairement

à leur rejet.

f) Par acte du 3 août 2015, Y.________ SA a

interjeté un second recours auprès de la CDAP, cette fois-ci dirigé contre

"la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 6 mai 2015".

Elle a pris les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens :

"I. La décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015, décidant de

recourir à la procédure à gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres

dans le cadre du marché public relatif à la délocalisation des examens du

permis de conduire est nulle, subsidiairement annulée;

II. La décision rendue par le Conseil d'Etat le 6 mai 2015

octroyant le marché relatif à la délocalisation des examens de permis de

conduire au Centre Z.________ de 4******** est nulle, subsidiairement annulée;

III. L'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat, son Département du

territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles et de la

navigation (SAN) est invité à mettre sur pied une procédure par invitation ou

ouverte conformément à la réglementation en matière de marchés publics.

IV. L'illicéité

de la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 est constatée."

En substance, Y.________ SA a repris et développé les

moyens exposés précédemment dans le cadre de son recours du 9 juillet 2015

(cause GE.2015.0135; cf. supra let. E/d).

La cause a été enregistrée sous la référence

GE.2015.0152.

Y.________ SA a requis la jonction de cette cause

avec celle déjà ouverte sous la référence GE.2015.0121.

Par décision du 10 août 2015, le juge instructeur a

levé d'office l'effet suspensif au recours précité, en se référant aux motifs

indiqués dans sa précédente décision du 23 juillet 2015. Par une seconde

décision du même jour, il a procédé de la même manière par rapport à la cause

GE.2015.0151 (recours de l'X.________ du 8 juillet 2015 transmis par le

Tribunal fédéral; cf. supra let. E/c).

Le 28 août 2015, l'Etat de Vaud, par la Cheffe du

Département du territoire et de l'environnement (ci-après : DTE), a déposé son

dossier ainsi que sa réponse aux recours GE.2015.0151 et GE.2015.0152. Il y

conclut, avec suite de frais et dépens, préalablement à la jonction de l'ensemble

des procédures ouvertes sous les références GE.2015.0151, GE.2015.0152,

GE.2015.0121 et GE.2015.0135, puis, principalement à ce que les recours déposés

le 8 juillet 2015 par l'X.________ et le 3 août 2015 par Y.________ SA contre la

décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat soient déclarés irrecevables,

subsidiairement à ce qu'ils soient rejetés.

g) Le 17 août 2015, le SAN a adressé la

communication suivante à "sa clientèle et ses partenaires" :

"Suppression définitive des examens pratiques de conduite au départ

Lausanne Blécherette.

Le Service des automobiles et de

la navigation (SAN) est de plus en plus confronté à des restrictions de trafic

et à des difficultés de circulation. L'inauguration prochaine de la nouvelle

route de Romanel-sur-Lausanne (RC448) engendrera des contraintes supplémentaires

de par l'afflux de trafic, la réduction des places de parc aux alentours du SAN

ainsi que la suppression de certains accès.

Au vu de cette situation, le SAN n'est

plus en mesure de garantir des conditions idéales aux candidats se présentant à

leur examen pratique. Des lors, les examens ne seront plus effectués au départ

de Lausanne Blécherette à partir du 12 octobre 2015.

Le projet de délocalisation étant

toujours bloqué par cinq recours déposés par l'X.________ (association vaudoise

des auto-écoles) ainsi que le Y.________ (centre de formation de 2********), le

Service des automobiles et de la navigation informe ses clients et ses

partenaires :

que les examens pratiques de

conduite seront effectués exclusivement au départ de ses centres d'7********, 6********

et 5******** et ceci jusqu'à ce que le Tribunal cantonal ait statué sur les

recours.

Afin de maintenir un nombre de

rendez-vous suffisant, des mesures seront prises pour renforcer les 3 sites

susmentionnés.

Cette décision

reste valable jusqu'à nouvel avis."

Le 26 août 2015, le Bureau d'information et de

communication de l'Etat de Vaud a publié le communiqué ci-après :

"EXAMENS

PRATIQUES DE CONDUITE

Délocalisation des examens: levée de l'effet suspensif

La Cour de droit administratif

et public (CDAP) a décidé de lever l'effet suspensif accordé aux différents

recours contre la délocalisation des examens de conduite au départ de Lausanne.

Dès le 19 octobre, les examens seront effectués dans cinq sites du canton, dans

l'attente de la décision finale de la CDAP.

En date du 10 août 2015, la CDAP a levé l'effet suspensif des recours

contre la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 autorisant le Service des

automobiles et de la navigation (SAN) à organiser les examens pratiques de

conduite sur le site du Z.________ à 4********. Cette décision de la CDAP n'a

pas fait l'objet d'un recours.

En conséquence, dès le 19 octobre 2015, les examens pratiques de

conduite seront effectués au départ de cinq sites du canton. Il s'agit des

centres du SAN à 7********, 6********, 5******** et 9******** ainsi que du site

du Z.________ à 4********. La délocalisation à 4******** est valable jusqu'à la

décision sur le fond des autorités judiciaires.

Le site de 4********, qui accueille déjà depuis près de 10 ans les

examens de motocycles, répond aux exigences de sécurité pour effectuer les

manœuvres de toutes les catégories de véhicules. A cela s'ajoute la proximité d'une

autoroute donnant rapidement accès aux centres urbains pour la conduite en

ville, de même que les infrastructures adéquates pour l'accueil des candidats

et moniteurs en attente (places de parc, cafétéria, etc.).

II est

rappelé que le principe de cette délocalisation n'est pas définitif, dans l'attente

d'une adaptation du site lausannois du SAN."

h) Le 31 août 2015, l'X.________ a requis la restitution

de l'effet suspensif à ses recours déposés les 18 juin et 8 juillet 2015

(GE.2015.0121 et GE.2015.0151). Elle invoquait une "communication

gravement contradictoire de l'autorité intimée" en se référant au

contenu des communiqués du SAN et du Bureau d'information et de communication

de l'Etat de Vaud précités.

Par décision du 4 septembre 2015, le (nouveau) juge instructeur

a rejeté la demande de reconsidération, respectivement de rétablissement de l'effet

suspensif, déposée par l'X.________. Le juge d'instructeur a par ailleurs

prononcé la jonction des causes GE.2015.0121, GE.2015.0151 et GE.2015.0152 sous

la référence GE.2015.0121.

i) La recourante X.________ a déposé des déterminations

complémentaires le 22 septembre 2015, prenant les conclusions ci-après,

avec suite de frais et dépens :

"Préliminairement

I. Admettre les recours déposés les 18 juin et 8 juillet 2015 par

l'X.________ à l'encontre de la décision du Service des automobiles et de la

navigation (SAN) et du Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens

pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********.

Principalement

III. Annuler la décision du Service des automobiles et de la

navigation (SAN) et du Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens

pratiques de conduite sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********.

Subsidiairement

IV. Constater l'illicéité

de la décision du Service des automobiles et de la navigation (SAN) et du

Conseil d'Etat relative à la relocalisation des examens pratiques de conduite

sur le site du Z.________ (Z.________) à 4********."

La recourante Y.________ SA a également déposé des

déterminations complémentaires le 22 septembre 2015, prenant les conclusions

suivantes, avec suite de frais et dépens :

"Principalement

I. La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par

le Conseil d'Etat, par son Département du territoire et de l'environnement

(DTE) ou son Service des automobiles et de la navigation (SAN), décidant de

recourir à la procédure à gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres

dans le cadre du marché public relatif à la délocalisation des examens du

permis de conduire est nulle, subsidiairement annulée;

II. La décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par

le Conseil d'Etat, son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou

son Service des automobiles et de la navigation (SAN), octroyant le marché

relatif à la délocalisation des examens de permis de conduire au Centre Z.________

de 4******** est nulle, subsidiairement annulée;

III. L'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat, son Département du

territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des automobiles et de la

navigation (SAN) est invité, s'agissant du marché relatif à la délocalisation

des examens de permis de conduire, à mettre sur pied une procédure par

invitation ou ouverte conformément à la réglementation en matière de marchés

publics;

Subsidiairement

IV. La décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015 est nulle,

subsidiairement annulée;

Encore plus subsidiairement

V. L'illicéité

de la décision rendue à une date inconnue par l'Etat de Vaud, par le Conseil d'Etat,

son Département du territoire et de l'environnement (DTE) ou son Service des

automobiles et de la navigation (SAN), décidant de recourir à la procédure de

gré-à-gré ou de ne pas procéder par appel d'offres dans le cadre du marché

public relatif à la délocalisation des examens du permis de conduire,

subsidiairement celle de la décision du Conseil d'Etat du 6 mai 2015, est

constatée."

Au nom du Conseil d'Etat et du SAN, la Cheffe du DTE

a déposé des déterminations complémentaires le 9 octobre 2015, concluant, avec

suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité des recours

interjetés les 18 juin, 8 et 9 juillet et 3 août 2015 par l'X.________ et Y.________

SA, subsidiairement à leur rejet.

Y.________ SA a spontanément déposé des observations

le 21 octobre 2015. L'X.________ en a fait de même le 26 octobre suivant.

Par avis du 2 novembre 2015, le juge instructeur a

invité le SAN à compléter son dossier en produisant tout document se rapportant

à la négociation et à la conclusion du contrat du 18 mai 2015 passé avec le Z.________;

si le SAN devait ne pas disposer de pièces supplémentaires et/ou qu'il n'avait

pas lui-même négocié et entretenu les contacts avec le Z.________, il devait en

informer le tribunal en indiquant les autorités ou personnes ayant traité avec

le Z.________. Le juge instructeur a également invité le SIPAL, indiqué comme

signataire sur le contrat conclu le 18 mai 2015, à produire son dossier à ce

sujet.

Y.________ SA a spontanément déposé des observations

le 11 novembre 2015, en produisant de nouvelles pièces. L'X.________ en a fait

de même le 13 novembre suivant.

Dans une écriture du 16 novembre 2015, valant "réponse

unique du Conseil d'Etat, du SAN et du SIPAL" à l'avis du juge

instructeur du 2 novembre précédent, la Cheffe du DTE a exposé notamment ce qui

suit :

"[...]

II s'agit [...] de rappeler à nouveau la procédure en vigueur en ce qui

concerne les décisions prises par le Conseil d'Etat :

Les départements qui souhaitent

obtenir une décision du Conseil d'Etat dans le cadre de leurs attributions

doivent lui soumettre une proposition écrite; il s'agit là d'un document qui

doit permettre la formation de l'opinion et de la décision de l'autorité

collégiale. Conformément à la pratique constante du Conseil d'Etat – et tel que

cela est confirmé par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt 8C_251/2011

du 19 décembre 2011) – ces propositions départementales, ne sont pas

produites en justice, remises à des tiers ni publiées. En effet, elles sont

destinées à l'usage exclusif des membres du gouvernement et tombent de ce fait

sous la protection de la collégialité et du secret des débats. Le Conseil d'Etat

estime qu'une telle diffusion porterait atteinte au bon fonctionnement de l'autorité.

La décision rendue par le Conseil

d'Etat le 6 mai 2015 a donc bien été prise sur la base d'un «rapport écrit»,

plus précisément d'une proposition du Département du territoire et de l'environnement

au Conseil d'Etat. En revanche, comme cela avait été précisé oralement à l'audience

par les représentants du SAN, dite proposition n'a pas à être produite dans le

cadre de la présente procédure.

Par ailleurs, en ce qui concerne la

préparation ou la négociation du contrat avec le Z.________, je confirme que

celle-ci a eu lieu par oral, lors de séances entre des représentants du SAN et

du Z.________ ; il n'y a donc pas de documents écrits à ce sujet. La

formalisation des négociations par écrit s'est faite sous la forme d'un projet

de contrat, remplaçant le contrat déjà existant entre le Z.________ et le SAN.

Le projet de contrat a ensuite été

vérifié par le SIPAL, service qui est chargé de valider le contenu de tous les

contrats similaires conclus par les services de l'Etat de Vaud. Cette

validation s'effectue sans rapport écrit à la suite, si nécessaire, d'une communication

entre les services concernés pour des informations complémentaires, notamment

des questions de compréhension sur l'articulation de prix.

Je peux toutefois produire ici une

pièce complémentaire, soit la lettre du SAN qui transmet le contrat validé pour

signature au Z.________. Le projet de contrat et le contrat signé par le Z.________

ont été renvoyés au SAN sans lettre d'accompagnement.

[...]"

L'X.________ a spontanément déposé des observations

le 9 décembre 2015.

F.

Dans le numéro de septembre 2015 du journal édité par le Z.________, F.________,

directeur de la section vaudoise du Z.________, s'est exprimé "au sujet

de la délocalisation du SAN", écrivant notamment ceci :

"[...] Voici un rappel des faits. Lors d'un contact avec le SAN,

qui est l'un de nos partenaires évidents, ce dernier nous demande quel est le

calendrier de notre extension. Le fait est qu'il rencontre des contraintes avec

les travaux de la RC 448 qui rendent compliquée la sortie de la Blécherette

lors d'examens. Notre agenda prévoit justement que des équipes quittent l'ancien

bâtiment pour emménager dans le nouveau. Nous avions donc un espace libre et

qui répondait aux critères de l'administration cantonale. De plus, le fait que

nous accueillons déjà les candidats du permis 2-roues a conforté le SAN dans l'idée

de rassembler les deux groupes d'examen. [...]

Finalement,

cette histoire et ce recours m'ont aussi interpellé sur notre programme de

cours. Peut-être devrais-je en effet réfléchir à proposer de la formation de

base, dite auto-école, pour compléter et parfaire notre offre. Seule une chose

est sûre. Notre section continuera de former jeunes et moins jeunes à la

conduite, quoi qu'il arrive. [...]."

G.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Les autorités intimées concluent principalement à l'irrecevabilité des

recours respectifs interjetés par l'X.________ et Y.________ SA.

a) aa) Intitulé "Compétences en droit

administratif", l'art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) a la teneur suivante :

"1 Le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître.

2.

Les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou

sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal."

bb) Selon l'exposé des motifs et projet de loi (mai

2008, pp. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil

et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que

celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant. Elle est dès lors

conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005

sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce

genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité

judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi

directement – devait estimer qu'une décision rendue par l'une de ces autorités

ne présente pas un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal

cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art.

92.

al. 2 LPA-VD. Cette disposition doit ainsi être interprétée en conformité

avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès

au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.;

RS 101), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP, arrêts GE.2015.0066 du

24.

avril 2015 consid. 2a/bb, et GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).

cc) En l'espèce, saisi par la recourante X.________

d'un recours contre "la décision du 6 mai 2015 du Conseil d'Etat

vaudois autorisant notamment le Service des automobiles et de la navigation

(SAN) à délocaliser au centre du Z.________ à 4******** les examens de conduite

effectués actuellement sur le site de Lausanne", le Tribunal fédéral a

constaté ce qui suit dans son arrêt du 14 juillet 2015 (2C_602/2015) :

"3.

3.1

La loi sur le Tribunal

fédéral impose aux cantons, à l'art. 86 al. 2 LTF, d'instituer des tribunaux

supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal

fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une

autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours au Tribunal de céans.

Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst.,

disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas exceptionnels. La

loi sur le Tribunal fédéral prévoit une telle exception en cas de recours

contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui

concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant

un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). En vertu de l'art. 130

al. 3 LTF, les cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée

en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral au 1er janvier 2007

pour adapter les dispositions d'exécution relatives notamment à l'organisation

des autorités précédentes au sens des art. 86 al. 2 et 3 LTF (cf. ATF 136 I 42

consid. 1.4 p. 44 ss).

3.2

La décision attaquée a été

rendue le 6 mai 2015, soit passé le délai de l'art. 130 al. 3 LTF, de sorte que

l'art. 86 al. 2 et 3 LTF est applicable (cf. ATF 135 II 94 consid. 3.1 et 3.2

p. 96 s.). Dès lors que l'acte attaqué émane du Conseil d'Etat, soit du pouvoir

exécutif, il ne remplit pas les exigences de l'art. 86 al. 2 LTF. Il convient

donc de déterminer si l'on se trouve en présence d'une décision revêtant un

caractère politique prépondérant au sens de l'art. 86 al. 3 LTF qui

justifierait de déroger à la garantie de l'accès au juge.

3.3

Selon la jurisprudence, l'art.

86.

al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle

précitée trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans

discussion. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un

indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi,

il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant, lorsque le

gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits

privés. Certains auteurs considèrent que, lorsque des intérêts particuliers

sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques

l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation

politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et

relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42

consid. 1 p. 44 ss).

3.4

En l'espèce, l'acte attaqué

concerne l'autorisation de délocaliser les examens de conduite, qui relèvent de

la puissance publique en tant qu'ils concernent la délivrance d'une

autorisation de conduire un véhicule à moteur, sur un site privé appartenant au

Z.________ à 4******** en lieu et place du site du SAN à Lausanne utilisé jusqu'alors.

Comme le soutient, prima facie de

manière défendable, la recourante, sa liberté économique pourrait être

restreinte par un tel acte. Par conséquent, on ne se trouve pas dans une

situation où l'intérêt politique serait prépondérant, de sorte que l'exception

de l'art. 86 al. 3 LTF n'est pas réalisée.

Le recours

doit donc être déclaré irrecevable, dès lors que la décision attaquée n'émane

pas d'une autorité judiciaire (cf. ATF 135 II 94 consid. 6.4 p. 104). Il n'est

par conséquent pas nécessaire d'examiner si l'acte attaqué est une décision au

sens de l'art. 82 LTF. [...]."

Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que

la voie du recours au Tribunal cantonal est en principe ouverte contre l'acte litigieux

du Conseil d'Etat. Il reste à examiner si les recours interjetés sont

recevables.

b) Les autorités intimées soutiennent que les actes

attaqués ne constituent pas des décisions susceptibles de recours.

aa) La LPA-VD définit la décision à son art. 3,

ainsi rédigé :

"1 Est une décision toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour

objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et

obligations;

c. de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations.

2.

Sont également des

décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur

recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

[…]."

bb) La décision est un acte de souveraineté

individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire

et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique

concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les

réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un

acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à

faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre

manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2

p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression

d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le

renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci,

car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas

un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent

une situation passive ou active (arrêts du TF 1C_197/2008 du 22 ao. 2008

consid. 2.2, et 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; CDAP GE.2011.0049

du 2 août 2011 consid. 2a).

L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte

interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration.

Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a affaire à une

décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de

régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel. D'autre

part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses

tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.; 131 IV 32 consid. 3

p. 34). Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation

de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un

intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'admissibilité

d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253

p. 255 s; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 137; cf.

également Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015,

p. 343 ; Pierre Moor, Droit administratif, 3e éd., Berne 2011,

vol. II, pp. 706 ss). Aussi a-t-il été jugé que ne constituaient pas des

décisions sujettes à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109

Ib 253) ou d'une rue (Tribunal administratif vaudois [TA] GE.2006.0173;

GE.1996.0120 publié in RDAF 1997 I 258), l'établissement des horaires CFF (JAAC

58.

; changement de pratique), la renonciation à construire un poste sanitaire

régional (JAAC 42.93), la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat

vaudois, R6 730/87), l'autorisation donnée aux CFF de passer du transport par

rail au transport par bus sur un parcours déterminé (JAAC 60.20), le changement

des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC

53.

) ou encore le transfert du lieu d'organisation des examens pour l'obtention

du permis pour motocyclistes (TA GE.2005.0043). Il a aussi été jugé que la

suppression d'une année de formation complémentaire au sein d'un établissement

constituait plutôt une mesure d'organisation – et non une décision –, sans que

la question ait été tranchée définitivement (TA GE.2004.0074 du 19 novembre

2004.

consid. 1).

cc) Les autorités intimées font valoir que la

décision prise par le Conseil d'Etat de relocaliser les examens de conduite n'est

pas une décision administrative mais une mesure d'organisation. Elles se réfèrent

en ce sens à l'arrêt GE.2005.0043 du 17 mai 2005, dans lequel l'ancien Tribunal

administratif cantonal (TA, remplacé en 2008 par la CDAP) avait déclaré

irrecevable le recours déposé par un moniteur de conduite contre la décision du

SAN de centraliser à 8******** les examens pratiques de conduite pour

motocyclistes; le tribunal avait ainsi considéré que le choix du SAN n'entraînait

pas d'effets juridiques pour les tiers – qu'il s'agisse du moniteur de conduite

recourant ou de candidats aux différents permis pour motocycles – et que l'on

se trouvait ici en présence d'une décision d'organisation qui n'était pas

sujette à recours. Comme exposé, le Tribunal fédéral a explicitement renoncé à

se prononcer sur la question de savoir si l'acte du Conseil d'Etat du 6 mai

2015.

était une décision attaquable (cf. TF 2C_602/2015 consid. 3.4 in fine,

cité ci-dessus in extenso).

En l'occurrence, la question de la nature des actes

attaqués peut demeurer indécise, dans la mesure où les recours formés par

chacune des recourantes doivent de toute manière tous être rejetés pour les

motifs développés aux considérants 3 à 6 ci-après.

c) Les autorités intimées mettent en cause la

qualité pour recourir tant de l'X.________ que de Y.________ SA,

particulièrement sous l'angle du droit des marchés publics si celui-ci devait trouver

à s'appliquer en l'espèce.

aa) Aux termes de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité

pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou privée de la possibilité de le faire, qui est

atteinte par la décision attaquée et dispose d'un intérêt digne de protection à

ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

S'agissant en outre de la légitimation active des

associations, la jurisprudence prévoit que, sans être elle-même touchée par la

décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du

recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif ou égoïste) pour

autant : a) qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de

protection de ses membres, b) que ces intérêts soient communs à la majorité ou

au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, c) que chacun de ceux-ci ait

qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut

prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF

137.

II 40 consid. 2.6.4; 133 V 239 consid. 6.4; 121 II 46 consid. 2d/aa; 120 Ib

61.

consid. 1a et les arrêts cités; Moor, op. cit., pp. 750 s.).

Dans le domaine des marchés publics, la qualité pour

recourir découle des règles générales de la procédure administrative. C'est

ainsi le critère de l'intérêt digne de protection qui est retenu pour définir

la légitimation à recourir des particuliers. Cet intérêt peut être aussi bien

de fait que de droit. Il ne doit pas nécessairement correspondre à celui

protégé par les normes dont la violation est invoquée par le recourant. Il faut

toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque par la décision

attaquée et qu'il se trouve, avec l'objet du litige, dans une relation

particulièrement étroite et digne d'être prise en considération. Un intérêt

digne de protection existe lorsque la décision occasionne au recourant un

préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre et que la situation

de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la

procédure. L'intérêt doit être direct, c'est-à-dire se relier directement à l'objet

du litige, et spécial, c'est-à-dire être distinct de l'intérêt de tout un

chacun. L'exigence d'un intérêt digne de protection suppose encore que le

recourant démontre l'existence d'un intérêt pratique au recours, c'est-à-dire

qu'il doit tirer un avantage réel de la modification de la décision qu'il

conteste (Etienne Poltier, Droit des marchés publics, Berne 2014, pp. 259 s. et

les références citées; ATF 138 II 162 consid. 2.1.1 et 2.1.2 et les références

jurisprudentielles citées; ATF 137 II 30 consid. 2.2.2; ATF 135 II 145 consid.

6.

).

En matière de marchés publics, il y a lieu de

distinguer les destinataires de la décision attaquée des tiers; dans la règle

toutefois, le cercle des destinataires apparaît relativement large. Ainsi, l'appel

d'offres constitue une décision collective, dont les destinataires sont l'ensemble

des offreurs potentiels. La décision d'adjudication, par ailleurs, concerne

tous les soumissionnaires encore en lice, soit un cercle déterminé de

personnes; les candidats et soumissionnaires évincés ne sont dès lors pas considérés

comme des tiers, mais comme des destinataires de la décision de sélection ou d'adjudication

qui écarte leur candidature ou leur offre. De manière générale, ces

destinataires ont qualité pour recourir contre les décisions qui les

concernent. Ils bénéficient de la légitimation à recourir même lorsque le

contrat est déjà conclu, car ils doivent pouvoir obtenir une constatation d'illicéité

de la décision pour agir en dommages-intérêts. Ont en outre qualité pour

recourir les concurrents qui n'ont pas pu participer à la passation du marché,

faute de publication d'un appel d'offres, et qui peuvent dès lors contester une

adjudication prononcée de gré à gré ou à l'issue d'une procédure sur

invitation. Encore faut-il que le recourant apparaisse comme un fournisseur

potentiel dans le marché en cause. Quant au tiers, il n'a qualité pour recourir

que s'il a un intérêt personnel à ce que la décision soit annulée ou modifiée;

il doit être atteint directement, soit se trouver dans une relation

particulièrement étroite avec l'objet du litige, et pouvoir retirer un avantage

pratique du recours. Enfin, les associations ne disposent pas d'une qualité

pour agir spéciale, dans l'intérêt de la loi. Elles ne peuvent contester une

décision que si les conditions posées par la jurisprudence pour le dépôt d'un

recours corporatif sont remplies (Poltier, op. cit., pp. 261 ss et les

références citées).

bb) En l'occurrence, Y.________ SA est une personne

morale au sens de l'art. 52 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS

210). Elle a acquis la personnalité juridique dès son inscription au Registre

du commerce (art. 52 al. 1 CC; art. 643 al. 1 et 2 du Code des obligations du

30.

mars 1911 [CO; RS 220]). Elle expose en substance qu'elle dispose de

plusieurs bureaux, salles de réception et de théorie ainsi que d'une cafétéria

sur son site à 2********, lequel comporte en outre plusieurs pistes et places

de parc. Selon elle, ses installations sont propres à répondre aux besoins du

SAN en matière d'examens de conduite, de sorte qu'elle devrait être considérée

comme un fournisseur potentiel dans le cadre du marché en cause.

Quant à l'X.________, il s'agit d'une association de

droit privé réunissant des moniteurs d'auto-école de tout le canton de Vaud, qui

a pour but de réaliser une communauté d'idées et d'actions entre ses membres

dans tout ce qui touche aux intérêts généraux de leur profession; pour

atteindre ce but, elle a notamment pour tâches de défendre et sauvegarder les

intérêts professionnels de ses membres et les représenter auprès des pouvoirs

publics et des tiers, de lutter contre la concurrence déloyale des tiers ou des

membres, ainsi que de veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes

privés ne prennent pas des mesures contraires aux intérêts de l'association et

de ses membres (art. 2 let. a, e et f des statuts). La recourante fait valoir qu'une

majorité de ses membres, actifs dans la région lausannoise, a un intérêt digne

de protection à ce que la décision de relocalisation des examens pratiques de

conduite sur le site du Z.________ soit annulée ou modifiée. Ceux-ci seraient

en effet pénalisés au détriment d'un concurrent direct, le Z.________, à

plusieurs égards; ainsi, l'éloignement du centre du Z.________, lieu de l'examen

de conduite, avantagerait très clairement le Z.________ et les moniteurs agréés

par ce dernier, au détriment des membres de la recourante, dans la mesure où

les élèves conducteurs préféreraient se rendre directement sur leur lieu d'examen

pour s'entraîner et privilégieraient les moniteurs agréés qui ont accès au

centre du Z.________; par ailleurs, le choix du site du Z.________ créerait une

apparence d'officialité en faveur de celui-ci, qui lui serait directement

profitable au détriment des autres acteurs économiques du marché, en

particulier s'agissant de l'offre de cours de conduite "deux phases",

également proposés par les auto-écoles membres de l'X.________; la visibilité

accrue dont bénéficierait le Z.________ lui permettrait en outre d'augmenter

son offre de cours spécialisés et de renforcer ainsi sa position économique; enfin,

les bénéfices issus de l'exploitation du restaurant sur son site contribueraient

aussi à un renforcement de la position économique du Z.________.

Au vu de ce qui précède, la qualité pour recourir

des intéressées ne saurait à tout le moins pas être exclue d'emblée. Il n'est

toutefois pas nécessaire de trancher ce point de manière définitive, dans la

mesure où, comme indiqué plus haut, les recours doivent de toute manière être

rejetés.

d) Pour la même raison, les questions ayant trait

aux conditions formelles de recevabilité des recours, notamment à l'observation

du délai de recours et à la détermination du dies a quo, peuvent

également rester indécises. En particulier, dans la mesure où une violation des

règles sur les marchés publics est invoquée, on peut se demander si les recours

respectent les délais prévus. L'art. 10 de la loi vaudoise du 24 juin 1996

sur les marchés publics (LMP-VD; RSV 726.01) n'accorde un délai de recours que

de dix jours. Le transfert des examens à 4******** avait été rendu public au

plus tard par le communiqué de presse précité du 9 juin 2015 (cf. supra let.

D/e), donc un mois avant le dépôt du premier recours par Y.________ SA. Ce

communiqué ne contenait toutefois pas d'indications des voies de droit. Y.________

SA n'a pas non plus reçu de telles indications d'une autre manière.

2.

A titre de mesures d'instruction, la recourante Y.________ SA a requis la

mise en œuvre d'une inspection locale sur le site de son centre à 2********,

ainsi que sur le site du centre du Z.________ à 4********. La recourante X.________

a déclaré se joindre à la requête tendant à l'inspection locale dudit site du Z.________.

a) Garantie constitutionnelle de nature formelle

ancrée aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la

Confédération suisse (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du 14

avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), le droit d'être entendu

comprend notamment le droit pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux

faits de nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration

des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est

de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p.

504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). Cela suppose que le fait à prouver

soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à

prouver ce fait. L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque

les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son

opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts

cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).

b) En l'occurrence, le tribunal considère, sur la

base d'une appréciation anticipée des preuves, qu'il n'y a pas lieu de donner

suite aux réquisitions des recourantes, les éléments résultant des pièces

produites au dossier – notamment la série de photographies prises sur le site

du centre du Z.________ à 4******** produite par la recourante Y.________ SA le

11.

novembre 2015 – permettant de trancher la cause en l'état. Vu ce qui précède

et aussi ce qui suit, une inspection locale ne s'avère pas nécessaire.

3.

La recourante X.________ se plaint d'un déni de justice formel à son

égard, au motif que le SAN ne lui a notifié aucune décision ni n'en a publié;

selon elle, il n'a fait que lui indiquer l'existence d'une telle décision, sans

davantage de précision.

a) aa) Selon la jurisprudence, commet un déni de

justice formel l'autorité qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un

recours ou un grief qui lui est soumis, alors qu'elle devrait le faire (ATF 128

II 139 consid. 2a; 127 I 31 consid. 2a/bb; 125 I 166 consid. 3a). Toute

personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa

cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29

al. 1 Cst.). Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure

également à l'art. 6 ch. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme

et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du

déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente

(ATF 119 Ib 311 consid. 5). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable

à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité

tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de

tout délai raisonnable. Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut

naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (CDAP

AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2c/aa; AC.2011.0223 du 15 novembre

2011.

consid. 1b; GE.2010.0004 du 9 avril 2010 consid. 1b et réf.).

bb) Sous réserve des compétences du Grand Conseil,

le Conseil d'Etat dirige la politique cantonale; il coordonne l'activité de ses

membres et celle des départements (art. 20 al. 1 de la loi sur l'organisation

du Conseil d'Etat du 11 février 1970 [LOCE; RSV 172.115]). Les départements

règlent les affaires qui leur ressortissent en vertu de la loi et celles que le

Conseil d'Etat les a chargés de liquider (art. 66 LOCE).

Le Département du territoire et de l'environnement

est compétent notamment en matière de circulation et navigation (art. 5 du

règlement sur les départements de l'administration du 2 juillet 2012 [RdéA; RSV

172.215

]). Il comprend entre autres le Service des automobiles et de la

navigation (art. 1 al. 1 de l'arrêté sur la composition des départements et les

noms des services de l'administration du 2 juillet 2012 [AdésA; RSV

172.215.1

]).

Selon l'art. 3 de la loi vaudoise sur la circulation

routière du 25 novembre 1974 (LVCR; RSV 741.01), le département en charge de la

circulation routière prend les décisions et les mesures en matière de

circulation routière qui ne sont pas attribuées à une autre autorité par la

LVCR ou ses dispositions d'exécution. L'art. 3a LVCR précise que le service en

charge des automobiles est l'autorité cantonale chargée de l'exécution des

prescriptions fédérales en matière d'admission des personnes et des véhicules à

la circulation routière (al. 1); à ce titre, il est compétent notamment pour

délivrer, refuser et retirer des permis de conduire et d'élèves conducteurs

ainsi que des autorisations de transporter des personnes à titre professionnel

(al. 2 ch. 1).

Au regard des dispositions précitées, la compétence

de décider de la délocalisation des examens de conduite effectués sur le site

de Lausanne appartenait bien au Conseil d'Etat, qui pouvait autoriser le SAN à

prendre les mesures de mise en œuvre nécessaires. Dès lors que le Conseil d'Etat

a formellement rendu une décision en ce sens le 6 mai 2015, le grief du déni de

justice formel s'avère sans fondement.

b) La recourante invoque également une violation de

son droit d'être entendue, en ce sens que la décision litigieuse ne lui a pas

été notifiée formellement et qu'elle n'est pas motivée.

aa) Le droit d'être entendu garanti par les art. 29

al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD inclut pour l'intéressé le droit de s'exprimer

sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa

situation juridique (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I

265.

consid. 3.2 et les arrêts cités; cf. aussi art. 33 al. 1 LPA-VD). Il confère

en outre à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une

décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité

ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de

pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L'objet et

la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des

circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que

l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 112

Ia 107 consid. 2b).

Le caractère formel du droit d'être entendu a pour

conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation de la décision

attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid. 2.2; 136 V 117

consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les arrêts cités). Cela étant, la

jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être

considérée comme réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer

librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que

l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et

les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD; CDAP

GE.2011.0136 du 27 novembre 2012). La réparation de la violation du droit d'être

entendu doit cependant rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse

d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de

la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible

de remédier à la violation (ATF 126 I 68 consid. 2; 126 V 130 consid. 2b; 124 V

180.

consid. 4b et les arrêts cités).

bb) En l'espèce, la décision attaquée ne vise pas personnellement

la recourante mais présente un caractère général, opposable à tous les administrés.

Cela étant, avant que l'autorité ne se prononce sur la délocalisation des

examens pratiques de conduite, la recourante X.________ a été informée directement

et régulièrement de l'évolution du projet en cause, en particulier lors de

plusieurs séances réunissant le SAN et les associations de moniteurs d'auto-école,

et elle a eu la possibilité de proposer des sites susceptibles d'accueillir les

examens concernés ainsi que d'exprimer son avis sur l'éventualité que ces

examens soient délocalisés sur le site du centre du Z.________. En outre, une

fois prise, la décision de l'autorité a fait l'objet d'une annonce publique par

communiqué de presse officiel, qui en exposait notamment les motifs, de sorte

qu'il était possible de comprendre les raisons qui avaient présidé à son

adoption. Dans ces circonstances, on peine à voir en quoi le droit d'être

entendu garanti à la recourante aurait concrètement été lésé. Au surplus, il y

a lieu de relever que la recourante a largement bénéficié – et fait usage – de

la possibilité d'exposer ses arguments et de se déterminer durant la présente

procédure de recours. Le moyen soulevé par l'intéressée doit dès lors être

rejeté.

4.

Les recourantes soutiennent chacune que la relocalisation sur un nouveau

site des examens de conduite organisés par le SAN est soumise au droit des

marchés publics et doit respecter les procédures exigées par la réglementation

en la matière. Elles reprochent dès lors aux autorités intimées d'avoir agi en

violation des dispositions applicables.

a) Selon le Tribunal fédéral, un marché public se

définit comme l'ensemble des contrats (de droit privé) passés par les pouvoirs

publics avec des soumissionnaires (privés) portant sur l'acquisition de

fournitures, de constructions ou de services. Il y a donc en principe marché

public lorsque la collectivité publique, qui intervient sur le marché libre en

tant que "demandeur", acquiert auprès d'une entreprise privée,

moyennant le paiement d'un prix, les moyens nécessaires dont elle a besoin pour

exécuter ses tâches publiques. D'après une approche fonctionnelle de la notion

de marché public, il est indispensable que la collectivité publique passe avec

l'entreprise soumissionnaire un contrat synallagmatique lato sensu (ATF

141.

II 113 consid. 1.2.1 et les références citées).

Dans le canton de Vaud, la matière est en principe régie

par l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (A-IMP; RSV

726.

), ainsi que par la loi cantonale du 24 juin 1996 sur les marchés publics

(LMP-VD; RSV 726.01) et le règlement y relatif du 7 juillet 2004 (RLMP-VD; RSV

726.01

). Ces textes s'appliquent aux types de marchés suivants : les marchés

de construction (réalisation de travaux de construction de bâtiments ou de

génie civil), les marchés de fournitures (acquisition de biens mobiliers,

notamment sous forme d'achat, de crédit-bail ou leasing, de bail à loyer, de

bail à ferme ou de location-vente) et les marchés de service (cf. art. 6 al. 1

A-IMP; art. 4 LMP-VD; cf. au niveau fédéral art. 1 et 5 de la loi fédérale du

16.

décembre 1994 sur les marchés publics [LMP; RS 172.056.1]).

Dans le cadre d'un marché de construction, le

pouvoir adjudicateur acquiert des prestations fournies pour la réalisation d'un

ouvrage immobilier; on entend par là à la fois un bâtiment au sens usuel, mais

aussi une infrastructure (p. ex. : route, pont) et tout autre aménagement

foncier. La notion englobe tous les marchés comportant des prestations visant à

réaliser une modification physique de l'ouvrage existant ou à réaliser; ce

constat vaut également à propos de la réalisation des échafaudages nécessaires

dans le cadre du chantier (Poltier, op. cit., pp. 133 s., n. 212).

Dans le cadre d'un marché de fournitures, le pouvoir

adjudicateur acquiert un droit de disposition sur un bien de nature mobilière,

quelle que soit la nature juridique du contrat retenu pour une telle opération

(Poltier, op. cit., p. 132, n. 210).

La catégorie des marchés de services a une portée

résiduelle : elle comprend toutes les autres prestations échappant aux notions de

marchés de fournitures ou de construction. Il peut s'agir de prestations

matérielles portant sur des objets mobiliers, ou de prestations d'entretien d'ouvrages

immobiliers; cette catégorie recouvre également toutes sortes de prestations

intellectuelles (ainsi les prestations d'architectures, les prestations

juridiques ou encore les services financiers) (Poltier, op. cit., pp. 134 s.,

n. 213).

Il est fréquent en pratique que des prestations

spécifiques de plusieurs des types de marchés précités (par exemple la

livraison de fournitures préalablement à la réalisation de travaux de

construction) se retrouvent réunies en un même marché "combiné". Dans

de tels cas, l'autorité doit examiner laquelle des prestations est

prépondérante; le régime applicable à cette dernière prévaut alors pour l'ensemble

du marché (Poltier, op. cit., p. 135, n. 214; Martin Beyeler, Der

Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zurich-Bâle-Genève 2012, pp. 578 ss, nn.

1119.

ss [en particulier nn. 1126 ss]).

b) aa) D'après la doctrine, les transactions

immobilières, qu'il s'agisse de l'acquisition de biens immobiliers existants ou

de droits sur de tels biens (par exemple dans le cadre d'une location

immobilière), ne sont pas régies par le droit des marchés publics. Le motif en

est l'absence d'une véritable situation de concurrence sur les marchés en cause.

Ainsi, lorsqu'une collectivité publique souhaite acquérir un bien-fonds pour y

réaliser par exemple un bâtiment scolaire, son besoin est défini le plus

souvent par rapport à un ou des objets particuliers (non substituables); il n'est

dès lors guère possible de procéder à une mise en concurrence de diverses

offres portant sur des immeubles, qui seraient tous susceptibles de satisfaire

les objectifs poursuivis. En l'absence d'une réelle concurrence, il y a lieu de

renoncer dans ce type de configuration au lancement d'une procédure d'appel d'offres.

On parle à ce propos de "privilège immobilier" (Poltier, op. cit., p.

133, n. 211; Beyeler, op. cit., pp. 513 ss, nn. 1005 ss; Zufferey/Maillard/Michel,

Droit des marchés publics, Fribourg 2002, p. 61; Denis Esseiva, Achat d'un

bâtiment, in Droit de la Construction [DC] n° 4/1999, p. 137; Christoph Jäger,

Transactions immobilières et droit des marchés publics, in VLP-ASPAN,

Territoire et Environnement n° 4/2012, p. 14).

bb) Toujours selon la doctrine (Poltier, op. cit.,

p. 133, n. b. p. 171; Beyeler, op. cit., pp. 513 ss, nn. 1005, 1007 et

1008]), le "privilège immobilier" se fonde sur la note 3 relative à l'annexe

4.

de l'appendice I de l'Accord sur les marchés publics conclu à Marrakech le 15

avril 1994 (AMP ou GPA [cette dernière étant l'abréviation utilisée dans la LMP

depuis le 1er avril 2015; cf. RO 2015 773]; RS 0.632.231.422), auquel

la Suisse est partie, ainsi que sur la note 3 relative à l'annexe 6 de l'Accord

entre la Confédération suisse et la Communauté européenne sur certains aspects

relatifs aux marchés publics conclu le 21 juin 1999 (ci-après : Accord

bilatéral; RS 0.172.052.68), lesquelles précisent chacune que ces Accords ne s'appliquent

pas "aux marchés de services qui ont pour objet l'acquisition ou la

location, quelles qu'en soient les modalités financières, de terrains, de

bâtiments existants ou d'autres biens immeubles ou qui concernent des droits

sur ces biens".

Au niveau du droit interne, l'A-IMP précise

expressément à son art. 1 al. 2 qu'il vise à harmoniser les règles de passation

des marchés conformément à des principes définis en commun, ainsi qu'à

transposer les obligations découlant de l'AMP et de l'Accord bilatéral. Quant à

la LMP-VD, selon son art. 1 al. 3, elle vise à l'harmonisation des règles à l'intérieur

du canton et à leur cohérence avec celles de la Confédération, des accords

internationaux et intercantonaux, en vue de créer un marché cantonal homogène

pour les marchés publics. Au niveau fédéral, la LMP contient à son art. 5 des

définitions des termes de marché de fournitures, marché de construction et

marché de services; concernant ce dernier terme, l'art. 5 al. 1 let. b LMP

renvoie explicitement à l'annexe 4 de l'appendice I de l'Accord précité de

Marrakech (AMP / GPA) qui contient à sa note 3 ledit privilège immobilier.

La recourante Y.________ SA relève que l'art. 5bis A-IMP,

de même que l'art. 3a LMP-VD, font une distinction entre les marchés publics

soumis aux traités internationaux et les marchés publics qui n'y sont pas

soumis, et instituent des corps de règles propres pour chacune de ces catégories.

Elle soutient dès lors que le "privilège immobilier" ne trouverait

pas à s'appliquer s'agissant des marchés publics non soumis à la réglementation

des marchés publics internationaux. A tort toutefois. En effet, l'art. 6 al. 2

A-IMP précise que tous les marchés des adjudicateurs publics sont assujettis

aux règles de l'accord intercantonal. Or, si cette disposition joue un rôle

important s'agissant des marchés publics de services – dès lors que seuls les

services visés par les listes correspondant aux engagements de la Suisse

entrent en ligne de compte pour les marchés publics soumis aux traités

internationaux, alors que tous les marchés de services sont concernés par les marchés

publics non soumis aux traités internationaux –, il n'en va pas de même pour

les marchés de fournitures et de construction, dont les notions usuelles sont

transposables sans réserve dans le cadre des marchés publics non soumis aux

traités internationaux, de sorte que les transactions immobilières n'en font

pas non plus partie (Poltier, op. cit., p. 152, n. 246 et n. b. p. 227). En

outre, rien dans l'exposé des motifs relatif à l'adhésion du canton de Vaud à l'accord

intercantonal du 15 mars 2001 modifiant l'A-IMP ni dans les débats subséquents

du Grand Conseil (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC], 27 janvier 2004, pp. 7071

ss, et 10 février 2004, pp. 7426 ss) ne permet de considérer que le législateur

cantonal aurait entendu exclure le "privilège immobilier" du cadre

des marchés publics non soumis aux traités internationaux. Au demeurant, on peine

à voir quel motif justifierait d'appliquer le "privilège immobilier" aux

marchés publics soumis aux traités internationaux et pas aux marchés publics

non soumis aux traités internationaux. A cet égard, la loi fédérale sur le

marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI; RS 943.02) citée par la recourante ne

lui est d'aucun secours.

cc) L'exemption au titre du "privilège

immobilier" doit toutefois être appliquée avec précaution en présence de "marchés

combinés", qui englobent à la fois des fournitures et des travaux. Il faut

ainsi réserver les hypothèses dans lesquelles le pouvoir adjudicateur lie des

prestations soumises au droit des marchés publics à des prestations non

soumises, pour former un marché unique. Ce type de situation est fréquent dans

le cas où le fournisseur transfère à l'adjudicateur un immeuble ou un droit sur

un immeuble et simultanément réalise pour lui des travaux sur cet immeuble. La

jurisprudence raisonne alors en deux temps : elle vérifie d'abord que le

pouvoir adjudicateur est confronté à la nécessité de joindre les deux

prestations dans un seul et même marché; ce n'est qu'en cas de réponse positive

qu'il y a lieu de vérifier quelle est la prestation prépondérante, afin de

qualifier l'opération dans son ensemble et de la soumettre cas échéant au droit

des marchés publics, si l'aspect principal de celle-ci est assujetti à ce droit

(ATF 135 II 49; Poltier, op. cit., p. 136, n. 215; Beyeler, op. cit., pp. 579

ss [en particulier 587 ss]).

En outre, comme le relève Jäger (op. cit., pp. 12 et

14.

s., et les références citées), l'exemption au titre du "privilège

immobilier" trouve ses limites dans l'interdiction de contourner le droit :

on ne saurait chercher, en configurant la structure d'une relation d'affaires

de telle sorte à passer par une transaction immobilière, à ne pas être soumis

aux règles applicables aux marchés publics.

c) aa) En l'espèce, comme le retient le Tribunal

fédéral dans l'arrêt rendu le 14 juillet 2015 (2C_602/2015), les examens

de conduite relèvent de la puissance publique en tant qu'ils concernent la

délivrance d'une autorisation de conduire un véhicule à moteur (consid. 3.4).

Pour assurer l'accomplissement de cette tâche

publique, le SAN a défini ses besoins. Sans établir de cahier des charges, il a

communiqué aux associations de moniteurs d'auto-école partenaires, dont l'X.________,

qu'il était à la recherche d'un site dans la région lausannoise pour accueillir

le départ des examens pratiques de conduite pour une durée de 4 à 5 ans, en

tenant compte de critères tels que le trafic, la signalisation, les travaux et

les infrastructures; l'endroit devrait comprendre des locaux pour les experts

de conduite, en évitant des lieux de rencontre dans des "portacabines"

ou des restaurants; idéalement, il devrait être équipé du wifi et pouvoir

accueillir tous les types d'examens (voiture, camion, autocar).

Dans le cadre de la présente procédure de recours,

le chef de service du SAN a précisé les besoins techniques pour l'accueil des

examens en cause : environ 80 à 100 m2 de surfaces administratives

équipées (bureaux) et de surface d'accueil pour les candidats aux examens; des

sanitaires pour hommes et femmes; des places de parc (environ 15 pour le

personnel et 10 pour les candidats aux examens); si possible 1 à 2 places de

parc pour les examens des véhicules lourds (C et D) et une surface pour

effectuer les manœuvres lors des examens; des locaux équipés de wifi public;

une cafétéria ou un restaurant public, accessible aux moniteurs; un endroit

depuis lequel il est possible d'effectuer des examens de conduite pour toutes

les catégories en respectant les directives 7 de l'association des services des

automobiles (asa).

bb) Conclu pour une durée initiale de 3 ans et

ensuite renouvelable tacitement d'année en année, le contrat passé le 18 mai 2015

avec le Z.________ prévoit la location d'une piste de moto/place de manœuvre d'une

surface de 3'500 m2, de locaux administratifs d'une superficie

totale de 95.36 m2 comprenant entrée, bureaux, salle, toilettes

hommes et femmes (toilette handicapés), ainsi que de 25 places de parc et d'un

espace pour un poids lourd. Le nettoyage des locaux est assuré par le Z.________,

qui assume également les frais d'exploitation et autres charges, à l'exception

des installations téléphoniques et informatiques et des frais y relatifs. Le

contrat prévoit en outre la mise en place d'entente entre les parties d'un plan

annuel d'utilisation des infrastructures, la prise de toutes mesures de

sécurité d'entente entre les parties afin d'éviter tout accident, la

réalisation et la pose par le Z.________ de panneaux, selon la signalétique de

son centre, afin de signaler de manière claire et précise les activités du SAN (auquel

incombe une éventuelle autre signalétique spécifique qu'il viendrait à

souhaiter, la ligne graphique en étant soumise à l'approbation du Z.________),

l'engagement du Z.________ de rendre les pistes disponibles en cas d'enneigement

hivernal ou de tombée des feuilles en automne, ainsi que la possibilité offerte

aux collaborateurs du SAN d'accéder au restaurant d'entreprise du Z.________ en

bénéficiant de conditions équivalentes à celles offertes aux employés du Z.________.

Ce contrat paraît dans l'ensemble correspondre aux

besoins exprimés par le SAN. Il porte sur la mise à disposition de biens

immobiliers (locaux administratifs avec toilettes, surfaces de manœuvre et

places de parc) ainsi que sur la réalisation d'autres prestations concernant

des services (nettoyage des locaux loués, entretien des pistes, prise de

mesures de sécurité, mise en place de signalétique et accès au restaurant d'entreprise).

Le contrat considéré ne relève pas d'un marché de

construction, en l'absence de réalisation d'un ouvrage immobilier, le SAN utilisant

des locaux et infrastructures déjà existants. Il n'est en outre pas établi que

des travaux d'aménagement ou de modification importants auraient eu lieu pour

mettre à la disposition du SAN les biens immobiliers concernés. A cet égard, le

projet de construction concernant le café-restaurant d'entreprise du centre du Z.________

mis à l'enquête publique en juin et juillet 2015 ne paraît pas motivé par le

contrat passé entre le SAN et le Z.________, mais relever d'une stratégie

générale de développement du site du Z.________.

L'accord conclu entre le SAN et le Z.________

présente les caractéristiques d'un contrat de bail immobilier au sens des art.

253.

ss CO. La prestation principale en est ainsi constituée par la cession de l'usage

des biens immobiliers énumérés moyennant le versement d'un loyer. Quant aux

autres prestations qui figurent dans l'accord, on ne saurait suivre les

recourantes lorsqu'elles soutiennent qu'elles vont bien au-delà de la nature d'une

location immobilière. En effet, le nettoyage des locaux et l'entretien des

pistes spécifiquement en automne et en hiver tendent au maintien de la chose

louée dans un état permettant l'usage convenu, comme l'art. 256 al. 1 CO en

fait l'obligation au bailleur. La mise en place d'un plan annuel d'utilisation

des infrastructures ainsi que la prise de toute mesure de sécurité afin d'éviter

tout accident ne sont pas des prestations offertes au SAN à proprement parler

mais relèvent d'un règlement des modalités d'usage de la chose louée d'entente

entre les parties. La mise en place d'une signalétique pour identifier les

activités du SAN est également une mesure d'organisation favorisant l'usage de

la chose louée. Enfin, l'accès des collaborateurs du SAN au restaurant d'entreprise

du Z.________ à des conditions équivalentes au personnel de ce dernier est une

simple faculté conférée aux intéressés, lesquels sont libres d'aller manger où

ils le souhaitent; à cet égard, elle ne se distingue pas du cas fréquent dans

le domaine du bail de la mise à disposition du locataire d'un équipement commun

par le bailleur. Pour le reste, le contrat en cause ne comporte pas d'élément

insolite. Il est d'ailleurs très semblable au précédent contrat passé entre les

mêmes parties le 9 décembre 2005 ayant pour objet la location d'une piste et de

locaux en relation avec l'organisation des examens pratiques pour l'obtention

du permis de conduire pour motocycle.

Cela étant, il ne se justifie pas de dissocier les

différentes prestations décrites ci-dessus du contrat de bail immobilier en

cause. Celles-ci sont accessoires à la prestation principale constituée par la

cession de l'usage des biens immobiliers. La prestation prépondérante du marché

considéré porte donc sur une transaction immobilière, laquelle n'est pas régie

par le droit des marchés publics, en application du privilège immobilier. Cette

exception est inhérente au système, les transactions immobilières n'admettant

par nature pas de concurrence (Jäger, op. cit., p. 14).

Le privilège immobilier s'applique donc par principe,

dès lors qu'il n'y a pas de contournement de la loi dans le cas présent. En

effet, selon la doctrine, il n'y a pas de contournement du droit des marchés

publics lorsque le bailleur apporte encore au bâtiment, en faveur de la

collectivité publique acquéreuse, des adaptations qui restent dans le cadre des

habitudes commerciales et se révèlent globalement d'importance mineure (Jäger,

op. cit., p. 18 et les références citées); les aménagements de signalétique

effectués par le Z.________ peuvent y être assimilés en l'occurrence. Par

ailleurs, l'accord passé entre le SAN et le Z.________ n'a pas pour effet de transférer

à la collectivité publique des risques financiers liés aux locaux et

infrastructures concernés. Sa durée est limitée à 3 ans, renouvelable d'année

en année ensuite. Tel qu'il est conçu, il suffit pour assurer l'accomplissement

de la tâche publique en cause, et rien n'autorise à penser qu'il pourrait n'être

que le prélude à une extension ultérieure.

cc) Contrairement à ce que soutiennent les

recourantes, la relation entre le SAN et le Z.________ ne saurait pas non plus

être qualifiée de "partenariat public-privé" (PPP). Ce vocable

désigne toutes sortes de situations dans lesquelles on retrouve toujours les

éléments caractéristiques suivants : une collaboration entre le secteur public

et le secteur privé en vue de la réalisation d'une tâche publique. En fonction

de la forme juridique, on distingue deux grands modèles : les PPP contractuels,

forme la plus répandue qui repose sur un ensemble de contrats passés entre les

divers intervenants du projet considéré, et les PPP institutionnels, lorsque

les partenaires publics et privés décident de constituer une "société de

projet" avec personnalité morale pleine et entière (Jean-Baptiste Zufferey,

Les "PPP" en droit suisse : aspects contractuels et institutionnels,

in : Zufferey/Stöckli, Marchés publics 2012, Zurich 2012, pp. 429 ss;

idem, Le droit des "PPP" : état des lieux, in : Zufferey/Stöckli,

Marchés publics 2010, Zurich 2010, pp. 247 ss; Zufferey/Le Fort, L'assujettissement

des PPP au droit des marchés publics, in DC n° 2/2006, pp. 99 ss; Poltier, op.

cit., pp. 119 ss; Jäger, op. cit., p. 19).

En l'espèce, l'Etat, représenté par le SAN, et le Z.________

n'ont pas créé une nouvelle personne morale. Ils se sont liés par un contrat,

par lequel, comme exposé plus haut, le Z.________ ne fournit que des prestations

relevant assez classiquement du bail. Cet acteur privé n'a pas financé la

construction de nouvelles infrastructures mais met à la disposition du SAN ses

propres locaux et équipements déjà existants, dont il assume l'entretien et

assure la possibilité d'utilisation, en échange du versement d'une contrepartie

financière. Il s'agit de gérer une situation transitoire limitée à quelques

années, jusqu'à ce que le SAN puisse intégrer ses futurs locaux et

infrastructures. En outre, le Z.________ ne participe pas à l'accomplissement

de la tâche publique concernée, en ce sens qu'il ne lui revient aucune

compétence décisionnelle ou fonctionnelle dans l'organisation même et le

déroulement des examens pratiques de conduite; ce n'est qu'en sa qualité de

propriétaire des lieux et de bailleur qu'il intervient, dans les limites des

droits et obligations découlant de ces statuts. A cet égard, il y a lieu de

relever que la mention du SAN est clairement distinguée des services propres du

Z.________ sur les panneaux de signalisation présents sur le site (cf.

photographies produites sous pièces nos 27 à 38 du bordereau du 11

novembre 2015 de la recourante Y.________ SA), et on ne saurait suivre la

recourante X.________ lorsqu'elle soutient que cette signalétique donne l'impression

que le SAN et le Z.________ forment une seule et même entité permettant l'obtention

du permis de conduire. Ainsi restreinte, cette situation n'est dès lors pas assimilable

à un PPP.

d) Cela étant, c'est sans violer le droit des

marchés publics que les autorités intimées n'ont pas organisé de procédure

prévue par cette réglementation. Les griefs soulevés par les recourantes à cet

égard doivent par conséquent être rejetés.

5.

La recourante X.________ fait également valoir une atteinte à sa liberté

économique.

a) aa) La liberté économique est garantie (art. 27

al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst-VD). Pouvant être invoquée aussi bien par les

personnes physiques que par les personnes morales, elle protège toute activité

économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un

gain ou d'un revenu (ATF 138 I 378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I

130.

consid. 4.2; 128 I 19 consid. 4c/aa). Elle comprend notamment le libre

choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative

privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst-VD).

Aux termes de l'art. 94 al. 1 Cst., la Confédération

et les cantons respectent le principe de la liberté économique. De manière

générale, l'État reconnaît que l'économie relève principalement de la société

civile et qu'il doit lui-même respecter les éléments essentiels du mécanisme de

la concurrence (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.

II, 3e éd. Berne 2013, n° 914, pp. 426 s.).

Comme tout droit fondamental, la liberté économique

peut être restreinte aux conditions posées à l'art. 36 Cst.; la restriction

doit être fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public

ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée

au but visé (al. 3). Pour répondre à cette dernière exigence, une restriction à

un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas

être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un

rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la

personne en cause et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public

(ATF 137 I 167 consid. 3.6).

bb) La garantie de la liberté contractuelle,

consacrée explicitement aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de la

liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4), de même

que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la

même branche économique. Selon ce principe, les mesures qui causent une

distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire qui ne

sont pas neutres sur le plan de la concurrence, sont interdites (ATF 136 I 1

consid. 5.5.1; 131 II 271 consid. 9.2.2). On entend par "concurrents

directs", les membres de la même branche économique, qui s'adressent avec

les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard,

l'art. 27 Cst. offre une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (ATF

130.

I 26 consid. 6.3.3.1; 129 I 113 consid. 5.1 et la jurisprudence citée; TF 2C_763/2009

du 28 avril 2010 consid. 6.1).

L'égalité entre concurrents n'est toutefois pas

absolue et autorise un traitement différent, à condition que celui-ci repose

sur une base légale, qu'il réponde à des critères objectifs, soit proportionné

et résulte du système lui-même (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; consid. 3.2 non

publié de l'ATF 138 II 191). Sont autorisées les mesures de police, les mesures

de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 et les références citées). Les

mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la

santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires

(ATF 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a, 335 consid. 2a et les arrêts

cités). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de

protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de

favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation

(ATF 131 I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 6.3.3.1; 125 I 209 consid. 10a,

322.

consid. 3a et les arrêts cités; cf. au surplus, Vallender/Hettich/Lehne,

Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4e éd. Berne

2006, § 5 nn. 103 et ss).

b) Association de moniteurs d'auto-école dont les

tâches fixées par ses statuts sont notamment de défendre et sauvegarder les

intérêts professionnels de ses membres, lutter contre la concurrence déloyale

des tiers et veiller à ce que les pouvoirs publics et les organismes privés ne

prennent pas des mesures contraires aux intérêts de l'association et de ses

membres, la recourante X.________ a qualité pour invoquer le grief tiré de la

violation de la liberté économique.

aa) La recourante soutient que le site de 4********

est trop éloigné de Lausanne pour que les moniteurs de la région lausannoise

puissent y emmener leurs élèves et y effectuer un parcours d'enseignement

utile, en 45 à 50 minutes que dure usuellement un cours d'auto-école. Elle s'en

prend ainsi au choix de l'emplacement retenu plutôt que d'un autre dans la

région, en faisant valoir qu'il entrave indûment l'activité économique de ses

membres.

La décision litigieuse a été prise par une autorité

compétente dans le cadre de ses attributions (cf. consid. 3a/bb supra). Si les

membres de la recourante n'ont pas de droit à ce que le lieu de départ des

examens pratiques de conduite se situe à un endroit particulier, ils peuvent en

revanche prétendre à ce que le choix des autorités n'ait pas pour conséquence

de les restreindre de manière disproportionnée et sans motif légitime dans l'exercice

de leur activité économique. En l'occurrence, la nécessité de délocaliser les

examens de conduite effectués sur le site de la Blécherette, en raison

notamment de travaux de construction à venir, n'est pas contestée. Le lieu

retenu pour accueillir les examens, soit le centre du Z.________, se situe encore

dans la région lausannoise, à une vingtaine de kilomètres de Lausanne. Il est

aisé d'accès par la route, notamment par l'autoroute A1, dont une sortie mène à

4********. Le site est équipé de locaux, places de parc et surfaces de manœuvre

pour véhicules; il présente en outre une qualité d'accueil satisfaisante pour

le personnel du SAN, les élèves et les moniteurs de conduite. Au demeurant, les

examens pratiques pour l'obtention du permis de conduire pour motocycle s'y

déroulent déjà depuis une dizaine d'années environ.

Concrètement, les conséquences de l'éloignement –

relatif – de ce nouveau site par rapport au précédent apparaissent limitées

pour les membres de la recourante, dans la mesure où les cours de conduite qu'ils

effectuent avec leurs élèves se déroulent notoirement dans toute la région

lausannoise et à Lausanne même, sans qu'il y ait de nécessité d'accéder au lieu

de départ même de l'examen en dehors du jour de l'examen de conduite; le choix

de ce nouvel emplacement n'a donc pas pour effet de modifier significativement à

leur détriment l'organisation générale de leurs cours et, partant, l'exercice

de leur activité. A cet égard, on peut encore relever que la recourante avait

elle-même suggéré au SAN le 8 septembre 2014, comme lieu pour accueillir les

examens pratiques de conduite, le site de Venoge Parc aux anciennes Câbleries

de 8********, lequel se trouve dans le même secteur que le centre du Z.________

litigieux, à 4 kilomètres de distance environ de ce dernier. Cela étant, les implications

découlant de l'emplacement du nouveau site pour les membres de la recourante apparaissent

raisonnablement acceptables, d'autant plus qu'il s'agit d'une situation limitée

à quelques années, jusqu'à ce que le SAN puisse intégrer ses futurs locaux et

infrastructures.

bb) La recourante soutient encore que la

relocalisation des examens de conduite sur le site du centre du Z.________ a

pour effet de favoriser ce dernier au détriment des autres acteurs économiques,

dont ses membres actifs dans le domaine de l'auto-école. Elle allègue ainsi que

les moniteurs d'auto-école attitrés du Z.________ se verront privilégiés par

rapport aux autres moniteurs dans la mesure où les élèves conducteurs préféreront

se rendre directement sur leur lieu d'examen pour s'entraîner et choisiront

donc leurs moniteurs en conséquence; elle expose par ailleurs que le passage de

plusieurs milliers de candidats au permis de conduire par le centre du Z.________

entraînera une publicité considérable pour l'offre de cours spécialisés et les

prestations du Z.________. Partant, la recourante se plaint d'une mesure

causant une distorsion illicite de la concurrence.

A cet égard, la protection offerte par l'art. 27

Cst. ne concerne que les concurrents directs. En l'occurrence, les cours d'auto-école

donnés par les moniteurs membres de la recourante, par rapport auxquels une

distorsion de la concurrence pourrait entrer en ligne de compte, correspondent

à la première phase d'apprentissage de la conduite et s'adressent à des élèves

titulaires du permis d'élève conducteur délivré après la réussite de l'examen

théorique. Or, il ressort du site internet du Z.________ (www.Z.________.ch) que

l'offre actuelle de cours proposée par la section vaudoise du Z.________ dans

son centre de 4******** comprend, d'une part, des cours de conduite correspondant

à la seconde partie de la formation "deux phases", destinés à des

conducteurs ayant réussi l'examen pratique de conduite et détenteurs d'un

permis de conduire provisoire, et, d'autre part, des cours de "préparation

à l'auto-école", donnés notamment sous forme de stage spécial d'une

semaine, destinés à des élèves non encore titulaires du permis d'élève

conducteur (l'offre spéciale "L-Box Z.________" proposée encore au

mois de septembre 2015 pour des leçons de conduite d'auto-école [cf. pièces 9,

101.

et 102 produites par la recourante X.________ le 8 juillet et le 22

septembre 2015, représentant des extraits du site internet du Z.________] ne

faisant plus partie des prestations actuelles). Dès lors que les moniteurs

membres de la recourante et le centre du Z.________ ne s'adressent pas avec les

mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins, il n'existe pas

de concurrence directe entre ces acteurs dans ce domaine permettant de se

prévaloir de la protection de l'art. 27 Cst. La question pourrait toutefois se

poser à nouveau dans l'hypothèse où la section vaudoise du Z.________ venait à

proposer à l'avenir dans son offre de formation des cours de conduite

correspondant à la phase initiale de la formation "deux phases",

alors que les examens pratiques de conduite seraient encore localisés sur le

site de son centre de 4********. Une telle éventualité pourrait constituer un

fait nouveau de nature à justifier une demande de reconsidération. A cet égard,

les déclarations du directeur de la section vaudoise du Z.________ dans le

numéro de septembre 2015 du journal édité par le Z.________, selon lesquelles "il

devrait peut-être réfléchir à proposer de la formation de base, dite

auto-école, pour compléter et parfaire l'offre de cours", ne constituent

pas à ce stade l'annonce d'une telle évolution.

Pour le reste, s'agissant des autres cours offerts

par le Z.________, la recourante n'établit pas qu'une partie significative de

ses membres proposerait des prestations identiques visant le même public. Au

demeurant, il convient de relativiser la portée de la visibilité accrue offerte

au Z.________ par la localisation d'un lieu de départ des examens pratiques de

conduite sur le site de son centre de 4********. En effet, il existe

parallèlement trois autres sites accueillant ces examens dans le canton, à 7********,

6******** et 5********, de sorte que seule une partie des élèves conducteurs vaudois

est concernée. De plus, la durée de la mesure litigieuse est limitée. Par

ailleurs, les recourantes n'ont pas démontré ni même prétendu que le SAN

autorisait de la publicité du Z.________ ou de personnes qui lui sont affiliées

dans les locaux loués par le SAN tout en refusant de la publicité de

concurrents pour des prestations comparables.

cc) Cela étant, les griefs soulevés en rapport avec

la liberté économique doivent être rejetés.

6.

La recourante X.________ invoque enfin une violation du principe de la

bonne foi de la part des autorités intimées.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen

dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,

lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un

comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.

3.

et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49

consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377

consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou

une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte

immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il

se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour

prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de

préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance

a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne

soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II

182.

consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113

consid. 3b/cc et les références citées).

Ce principe est l'émanation d'un principe plus

général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se

fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole

donnée (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1167, p. 545). Le principe de

la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir

conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent

d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).

b) En l'espèce, la recourante reproche en substance

aux autorités intimées d'avoir adopté des positions successives contraires,

publiquement exprimées, ainsi que d'avoir fait preuve d'une attitude

contradictoire dans le cadre de la présente procédure de recours. Les critiques

qu'elle émet dans ses déterminations du 22 septembre 2015 (pp. 18 à 20) sont

toutefois pour la plupart très générales et inconsistantes et ne concernent pas

des assurances que les intéressées lui auraient données.

Ainsi, la recourante croit pouvoir mettre en doute le

caractère provisoire de la délocalisation des examens pratiques de conduite,

arguant que le terrain destiné à accueillir le nouveau site du SAN n'avait même

pas encore été acquis; or, cette affirmation se voit démentie par l'information

publiée récemment dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 26

janvier 2016 (p. 31) selon laquelle "le Conseil d'Etat [avait] demand[é]

au Grand Conseil de lui accorder un crédit d'investissement de 5.35 millions

de francs pour acquérir une parcelle de 28'000 m2 à

Romanel-sur-Lausanne [...] destiné[e] à accueillir, entre autres,

le futur Service cantonal des automobiles et de la navigation (SAN)". La

recourante n'a pas plus de succès en se plaignant de l'opacité dans laquelle se

serait selon elle déroulé le processus qui a abouti à la conclusion du contrat

entre le SAN et le Z.________; elle a bien au contraire été associée aux

démarches de l'autorité à titre consultatif et tenue informée de l'évolution du

projet; pour le reste, son statut d'association "partenaire" du SAN

ne lui conférait pas de droit de prendre part aux négociations entre ce service

cantonal et le propriétaire privé d'un site susceptible d'accueillir les

examens de conduite, pas plus que d'être informée du contenu de celles-ci ou de

celui de l'éventuel contrat conclu à l'issue de ces dernières.

Dans le cadre de la présente procédure de recours, s'il

est exact que le SAN a indiqué que le "cahier des charges" dont il

avait fait état lors de la réunion du 19 janvier 2015 avec les associations de

moniteurs n'existait en fait pas, la recourante n'établit toutefois pas en quoi

cette information contraire à la réalité lui aurait causé un préjudice concret

à l'époque. Quant à la contradiction que la recourante croit déceler entre les

communiqués publiés par le SAN les 17 et 26 août 2015, elle a déjà été réfutée

dans la décision rendue par le juge instructeur le 4 septembre 2015; ce dernier

a en effet considéré qu'il ne pouvait être reproché aux autorités d'avoir

communiqué dans un premier temps des lieux d'examens sans mentionner celui de 4********,

puisque la levée de l'effet suspensif, qui permettait l'utilisation de ce

dernier site, n'était alors pas encore entrée en force; lorsque la levée de l'effet

suspensif est entrée en force, elles pouvaient inclure le site de 4********. On

ne saurait par conséquent reprocher aux autorités d'avoir trompé la confiance

de la recourante.

Cela étant, la recourante échoue à fonder une

violation du principe de la bonne foi, au regard des conditions cumulatives

fixées par la jurisprudence.

7.

En conclusion, les recours interjetés dans les causes GE.2015.0121,

GE.2015.0135, GE.2015.0151 et GE.2015.0152 doivent être rejetés, dans la mesure

de leur recevabilité, et la décision attaquée confirmée.

Les recourantes, qui succombent, supportent chacune

leurs frais de justice respectifs fixés à 7'500 fr. (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD;

art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]. Il n'est pas alloué de dépens (art.

55.

al. 1, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours interjetés par l'X.________ dans les causes GE.2015.0121 et

GE.2015.0151 sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.

II.

Les recours interjetés par la société Y.________ SA dans les causes

GE.2015.0135 et GE.2015.0152 sont rejetés, dans la mesure de leur recevabilité.

III.

La décision rendue le 6 mai 2015 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud

est confirmée.

IV.

Un émolument de 7'500 (sept mille cinq cents) francs est mis à la charge

de la recourante X.________.

V.

Un émolument de 7'500 (sept mille cinq cents) francs est mis à la charge

de la recourante Y.________ SA.

VI.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 18 mai 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.