CDAP - GE.2015.0124 - 2016-01-26 - A.________ SA/Municipalité de Vevey, Service de la santé publique

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 janvier 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; M. François Kart et M. Laurent Merz, juges; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.

Recourante

A.________ SA, à 1********,

représentée par Me Yvan Henzer, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée

par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Service de la santé publique, BAP,

à Lausanne

Objet

Recours A.________ SA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 18 mai 2015 dénonçant une convention relative aux services dentaires

scolaires

Faits

Vu les faits suivants:

A.

a) Dans le canton de Vaud, la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique

(LSP; RSV 800.01) prévoit la mise en œuvre de mesures de santé scolaire, à

savoir notamment la prévention et la surveillance de l'état de santé des élèves

fréquentant les établissements scolaires (art. 45 LSP). L'art. 46 LSP dispose

que les mesures de santé scolaire sont mises en œuvre par les médecins,

médecins-dentistes et infirmières scolaires, ainsi que par le corps enseignant.

Selon l'art. 47 al. 1 LSP (titre: Désignation), les médecins et

médecins-dentistes scolaires sont désignés par les municipalités après

consultation du département.

L'art. 48 al. 1 LSP charge les médecins,

médecins-dentistes et infirmières scolaires de surveiller l'état de santé des

élèves. L'art. 49 LSP est consacré au "Service dentaire scolaire".

Les communes ou groupements de communes sont chargés d'organiser un service

dentaire scolaire (art. 49 al. 1 LSP). Les activités de médecine dentaire

scolaire comprennent les mesures de surveillance, de dépistage et d'éducation

dans le domaine bucco-dentaire (art. 49 al. 2 LSP).

Le Conseil d'Etat a adopté le 31 août 2011 un

nouveau règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu

scolaire (RPSPS; RSV 400.01.2), qui est entré en vigueur le 1er août

2011 en abrogeant le règlement du 5 novembre 2003. Les dispositions du nouveau

règlement au sujet du médecin-dentiste scolaire sont les suivantes:

"Art. 38

Médecin-dentiste scolaire – a) Champ d'activité

1 Le médecin-dentiste

scolaire exerce son activité de dépistage selon le cahier des charges défini

par l'Unité PSPS [promotion de la santé et de la prévention en milieu scolaire]

et validé par la Direction interservices. Lorsqu'un traitement est jugé

nécessaire lors du dépistage, les parents ont le libre choix du

médecin-dentiste traitant.

2 Son référent est le

Médecin responsable pour la santé scolaire, qui peut, s'il le juge nécessaire,

en référer pour les aspects métiers au Médecin dentiste conseil de

l’Administration cantonale vaudoise.

Art. 39 b) Engagement

et rémunération

Les médecins-dentistes scolaires

sont engagés par les communes concernées, sur préavis de l'Unité PSPS et du

SSP. Ils sont rémunérés par ces communes, selon un barème établi par le DSAS.

Art. 40 c) Tarifs des

traitements

Lorsque le médecin-dentiste

scolaire assure le traitement, le tarif applicable est celui établi par la Société suisse d'odonto-stomatologie pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont à la

charge des parents."

b) En juillet 2006, la commune de Vevey a établi une

convention relative au service dentaire scolaire remplaçant celle du 2 octobre

1995, ayant la teneur suivante :

Il est spécifiquement mentionné que cette convention

a pour but d'assurer le fonctionnement du service dentaire scolaire de Vevey,

rattaché à la Direction de l'éducation (article 1). Elle se reconduit d'année

en année, sauf dénonciation 6 mois à l'avance pour le 31 juillet par l'une ou

l'autre des parties (article 2). Elle prévoit notamment que les

médecins-dentistes signataires de la convention effectuent personnellement le

travail de dépistage. Pour cela, ils bénéficient des services de l'assistante

en médecine dentaire engagée et rétribuée par la commune (article 9). Pour leur

activité de dépistage, les médecins-dentistes sont rémunérés par la commune

selon le tarif de la SSO (société suisse des médecins-dentistes). S'agissant

d'un travail de mandat, les cotisations AVS/AI/AC sont retenues des montants

qu'ils touchent (article 11). La commune ne subventionne pas les soins confiés

à des médecins-dentistes non signataires de la convention (article 17). Chaque

médecin-dentiste peut individuellement dénoncer la convention pour ce qui le

concerne, en observant les dispositions de l'art. 2 (article 19). Enfin, la

convention prévoit une clause compromissoire en cas de conflit (article 23).

B.

Le 20 juillet 2006, sous la plume du Dr B. C.________ au bénéfice de la

signature collective à deux, la société A.________ SA, dont le siège est à 1********

dans le canton de 2******** et qui est active dans l'exploitation d'un ou

plusieurs cabinets médicaux ainsi que toute activité liée à l'orthodontie, a

signé la convention relative aux soins dentaires élaborée par la commune de

Vevey. Aucun des deux autres administrateurs, soit D. E. C.________-F.________

et G. H. I.________, également titulaires de la signature collective à deux,

n’a signé la convention.

En septembre 2014, la commune de Vevey a informé les

parents des élèves scolarisés et domiciliés à Vevey de la procédure à

entreprendre si le dépistage organisé par le Service dentaire aboutissait à une

consultation dentaire et qu'un subside était demandé. Cette circulaire

comprenait en outre la liste alphabétique des médecins-dentistes et

spécialistes conventionnés avec la ville de Vevey, dont A.________ SA faisait

partie.

Le 8 décembre 2014, la commune de Vevey a informé A.________

SA que conformément à l’art. 2 de la convention, elle résiliait pour le 31

juillet 2015 toutes conventions relatives au service dentaire scolaire conclues

avec les médecins-dentistes des cliniques dentaires, l'intéressée préférant

collaborer désormais uniquement avec des médecins-dentistes installés à titre

indépendant. En effet, elle a observé que les cliniques dentaires ne

respectaient pas suffisamment les termes de la convention puisque contrairement

à ce qu'elle prévoyait, ce n'était pas le dentiste signataire de la convention

qui procédait au traitement des élèves mais les devis étaient régulièrement

signés par des dentistes non signataires de la convention tout comme les

traitements. Par ailleurs, la commune de Vevey a indiqué à A.________ SA

qu'elle pouvait recourir contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

C.

Le 22 juin 2015, A.________ SA, sous la plume de son conseil, a recouru

contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à l'annulation de la décision litigieuse et

à sa réintégration immédiate comme partenaire de la commune de Vevey dans le

cadre de la convention relative aux services dentaires scolaires. En substance,

la recourante a invoqué la violation du principe de la bonne foi et la

violation de la liberté économique. Elle a en outre produit un onglet de pièces

sous bordereau.

Par réponse du 20 juillet 2015, la commune de Vevey

a conclu au rejet du recours, au motif principal que la décision litigieuse ne

serait pas susceptible de recours. Subsidiairement, elle a confirmé avoir

rencontré des difficultés récurrentes avec les cliniques dentaires qui ne

respectaient pas la convention puisqu'il a souvent été observé que ce n'était

pas le médecin-dentiste signataire de la convention qui dispensait les soins

aux écoliers mais des médecins non signataires de la convention.

Le 20 juillet 2015 également, le médecin cantonal du

Service de la santé publique (SSP) a expliqué que la collaboration entre la

commune de Vevey et A.________ SA était directe, sans implication des services

de l'Etat de Vaud. Il a ajouté que les communes n’avaient jamais eu

l'obligation de prendre un praticien en particulier et la charge de

médecin-dentiste scolaire faisait l'objet d'un contrat de mandat entre la

commune et le médecin nommé.

Le 3 août 2015, la recourante a déposé des

observations complémentaires, confirmant les conclusions prises au pied du

recours du 22 juin 2015.

Le 31 août 2015, la commune de Vevey a produit un

mémoire-duplique.

Le 9 septembre 2015, la recourante a répondu.

Le 18 septembre 2015, la commune de Vevey s'est

déterminée.

Le 30 septembre 2015, la recourante a répliqué.

Le 21 octobre 2015, la commune de Vevey s’est encore

déterminée et a précisé que le Dr C.________ avait toujours la possibilité de

s’inscrire auprès de la commune et de signer la convention à titre individuel.

Enfin, le 3 novembre 2015, la recourante s’est à son

tour déterminée.

Considérants

1.

Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours

qui lui sont soumis (arrêt AC.2015.0041 du 28 octobre 2015 consid. 1).

a) La recourante soutient que la résiliation de la

convention relative au service dentaire scolaire a fait l'objet d'une décision

au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La définition de la décision dans cette

loi cantonale correspond à la définition généralement admise de la décision en

droit administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi fédérale du 20

décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Le texte de

l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:

" Est une décision toute mesure prise par une autorité

dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations ;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations."

Pour que le recours de droit administratif au

Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD) soit recevable, il faut en principe qu'il

soit dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (selon l'art. 92 al.

1.

LPA-VD: contre les décisions et décisions sur recours rendues par les

autorités administratives).

b) La commune de Vevey, par le biais de la

municipalité, a la compétence de désigner les médecins-dentistes scolaires

après consultation du département (art. 47 al. 1 LSP). Dans ce cadre, il faut

se borner à examiner si la désignation d'un médecin scolaire, et a contrario

la résiliation des rapports le liant à la commune est une décision au sens

précité. En effet, si la désignation – ou l'engagement, pour reprendre la

terminologie du règlement sur la promotion de la santé et la prévention en

milieu scolaire – est une décision, la révocation devrait également être une

décision (arrêt CDAP GE.2011.0193 du 29 août 2012 consid. 1c).

c) Les décisions, qui constituent un acte

unilatéral, doivent être distinguées des actes bilatéraux, soit des contrats

privés ou de droit administratif. En droit suisse, le contrat de droit privé et

le contrat de droit administratif se distinguent essentiellement par leur

objet. Une convention relève notamment du droit administratif lorsqu’elle met

directement en jeu l’intérêt public, parce qu’elle a pour objet même une tâche

d’administration publique ou une dépendance du domaine public (ATF 105 Ia 392

consid. 3 ; voir également RDAF I 2008 p. 361ss).

Quant à la distinction entre un acte unilatéral et

un contrat bilatéral, l’un des critères est celui de la subordination. Le

caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l’autonomie de

la volonté des deux parties au contrat, au contraire de la décision, ce qui

exclut une inégalité entre les intéressés (P. Moor/E. Poltier, Droit

administratif vol. II : les actes administratifs et leur contrôle, 3e

éd., Berne 2011, p. 422). Il s’agit donc de définir le fondement des droits et

obligations résultant de l’acte juridique. Ou bien les prestations dues de part

et d’autre sont prédéterminées par la loi, immédiatement ou non, et on est en

présence d’une décision. Ou bien elles ne peuvent être rapportées à une norme,

et leur fondement ne pourra être que l’accord de volonté des parties (Moor/

Poltier, op. cit., p. 424). La simple existence de négociations et celle d’une

manifestation de la volonté de l’administré, s’ajoutant à celle de l’autorité,

ne sont toutefois pas suffisants pour distinguer la décision du contrat. En

outre, la forme que les parties ont voulu donner à l’acte en question dans leur

relation n’est pas déterminante, par exemple deux signatures sur le document,

mais peut être un indice d’une relation contractuelle bilatérale (T. Tanquerel,

Manuel de droit administratif, Genève, Zürich, Bâle 2011, p. 331-332)

2.

a) La convention relative au service dentaire scolaire, signée par les

deux parties, précise en son article 11 que s'agissant d'un travail de mandat,

les cotisations AVS/AI/AC sont retenues des montants que les médecins touchent.

L'art. 23 prévoit quant à lui une clause compromissoire en cas de conflit. Le

médecin cantonal a précisé que les communes n'avaient pas l'obligation de

prendre un praticien en particulier et que la charge de médecin-dentiste

scolaire faisait l'objet d'un contrat de mandat entre la commune et le médecin

nommé. Il a ajouté que l'Etat de Vaud n'était pas impliqué dans la convention

susmentionnée et qu'il n'était donc pas concerné par cette convention. Par

ailleurs, dans sa réponse, la commune de Vevey a émis un doute quant à la

nature de la "décision" rendue le 18 mai 2015 et quant à la

compétence de l'autorité de céans.

b) Il ressort de ces éléments, que le fondement des

obligations de chacune des parties à la convention ne découle pas directement de

la loi, qui prévoit une norme « programmatique », mais résulte d’un

accord de volonté des parties, concrétisé par la signature de la convention du

2.

juillet 2006 par chacune d’elles. La signature de la convention, démontre

qu'il y a eu à l'origine une négociation ayant abouti à un accord bilatéral sur

la prise en charge des dépistages. La rémunération est fixée sur la base du

tarif scolaire de la Société suisse des médecins dentistes SSO (art. 11 de la

convention) ce qui confirme la nature contractuelle des rapports entre la

commune et la société recourante. De plus, les dispositions topiques du

règlement sur la promotion de la santé et la prévention en milieu scolaire n’imposent

pas une désignation du médecin scolaire par une décision administrative, mais elles

sont, au contraire, compatibles avec la forme contractuelle (arrêt CDAP GE.2011.0193

du 29 août 2012 consid. 1c). Enfin, concernant l’objet de la convention, il ne

fait aucun doute que le droit public s’applique puisque la prestation

principale est une tâche relevant de l’administration publique (art. 46 et 47

LPS), ce qui exclut un pur contrat de droit privé (cf. arrêt CDAP GE.2011.0193 précité

consid. 1d). D’ailleurs, le médecin-dentiste scolaire ne fait pas partie du

personnel stricto sensu de l'administration communale. Il n’a pas acquis

le statut de fonctionnaire mais intervient en vertu de la seule convention sur

la base d’un tarif indépendant de la rémunération des fonctionnaires

communaux. En tout état de cause, la jurisprudence a précisé qu’en l’absence

d’un règlement régissant les rapports de travail des agents communaux avec la

collectivité locale concernée, ces rapports relèvent du droit privé (arrêt CDAP

GE.2012.0140 du 19 février 2013 consid. 3d).

Ainsi, il faut considérer que le recourant a été

engagé par contrat de droit administratif et que la commune de Vevey, le 8

décembre 2014, a mis un terme aux relations contractuelles. La commune n'a donc

pas rendu de décision administrative, au sens de l’art. 3 LPA-VD.

c) En cas de contestation relative à des prétentions

fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur une décision

administrative mais sur un contrat (contentieux par voie d'action), l'art. 106

LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit administratif, et la

compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi spéciale le prévoie. En

l’espèce, ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire ne

prévoient cette action, dans le domaine de la santé scolaire. La Cour de droit administratif et public ne peut donc pas traiter le présent recours comme une

demande dans le cadre d'une action de droit administratif (cf. B. Bovay, La loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RDAF 2009 I 161

ss, p. 187 ; cf. encore arrêt CDAP GE.2011.0193 précité consid. 1d). Cette

situation résulte de l’application dans la législation cantonale de la théorie

du contentieux subjectif selon laquelle les prétentions pécuniaires d’un

particulier contre une collectivité publique sont du ressort des tribunaux

ordinaires (E. Brandt, La juridiction administrative dans le canton de Vaud in

R. Herzog/R. Feller [Ed.], La justice administrative bernoise, histoire et

actualité, Berne 2010). Au demeurant, la convention prévoit expressément la

résolution d’éventuels conflits par la voie arbitrale, ce qui écarte aussi la

voie de l’action et confirme le caractère bilatéral des rapports juridiques

régissant les relations entre la recourante et la Commune.

d) Il convient encore de préciser que l’indication

erronée des voies de droit dans le courrier de la commune de Vevey du 8

décembre 2014 n’a pas d’influence sur l’issue de la présente cause, mais pourra

influencer la décision sur la répartition des dépens (voir à ce sujet arrêt TF

2C_657/2013 du 1er novembre 2013).

3.

Il résulte des considérants qui précèdent qu’à défaut de décision

attaquable au sens de l’art. 3 LPA-VD, la voie du recours de droit

administratif n'est pas ouverte (art. 92 al. 1 LPA-VD) contre la mesure prise

par la Commune de Vevey concernant la convention du 20 juillet 2006, et le

recours dirigé contre les correspondances de la Municipalité des 8 décembre

2014, puis 22 mai 2015, dénonçant cette convention est irrecevable.

La recourante, qui succombe, doit payer les frais de

justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). En ce qui concerne la répartition des dépens,

le tribunal constate que la procédure a été dirigée auprès de la CDAP à la

suite de l’indication erronée des voies de recours dans la correspondance du 22

mai 2015. Pour ce motif, il y a lieu de compenser les dépens (art. 56 al. 1

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge d’A.________ SA.

III.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 26 janvier 2016

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.