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Décision

GE.2015.0142

CDAP - GE.2015.0142 - 2015-07-30 - Syndicat Unia c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

30 juillet 2015Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par courrier du 27 avril 2015, la Société industrielle et commerciale

Yverdon/Grandson et environs a sollicité de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains

(ci-après: la municipalité) une "modification de l'horaire d'ouverture

le samedi", visant à prolonger l'horaire réglementaire de 17h à 18h. Elle

indiquait que depuis plusieurs années le commerce yverdonnois souffrait d'un

tourisme d'achat, soit en faveur de la France voisine soit, sans aller si loin,

en faveur de la zone commerciale de Chamard, laquelle bénéficiait d'horaires

d'ouverture beaucoup plus en phase avec les nouveaux modes de consommation. La

situation du franc après l'abandon du taux plancher par la Banque Nationale

suisse confortait dramatiquement le tourisme d'achat en direction de la France.

Le poids de ces éléments était particulièrement vif en fin de semaine. Or, le

samedi était évidemment un jour crucial en termes de chiffres d'affaires.

B.

A ce courrier, la Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson

annexait les interpellations que ses membres lui avaient adressées en vue de

cette modification.

Ainsi, notamment, l'Association des commerçants du

Centre commercial Métropole Yverdon avait fait valoir le 17 avril 2015 que la décision

de la BNS d'un taux de change flottant pour le franc suisse avait eu des

répercussions importantes sur la marche de ses affaires. En effet, cette mesure

avait encore accéléré le tourisme d'achat sur la France, tourisme déjà

fortement présent précédemment. Ses membres souffraient d'une situation d'une

clientèle s'orientant sur la France en fin de semaine. Les horaires proposés à

leur clientèle ne correspondaient plus aux besoins de celle-ci. Ce constat

était d'ailleurs révélé par les données de Montagny, zone commerciale bénéficiant

d'une heure supplémentaire d'ouverture le samedi. En substance, la mesure avait

pour but de contribuer à la conservation et à la création d'emplois dans son

centre commercial et par-là de maintenir l'attractivité du centre-ville.

De même, le magasin Manor avait souligné le 20 avril

2015 que les habitudes d'achat de ses clients évoluaient. Ils souhaitaient

faire leurs achats plus longtemps le samedi dans les commerces du centre ville,

comme dans les autres communes. Ses clients désertaient le samedi le centre

ville pour faire leurs courses dans la zone commerciale de Montagny, qui

restait ouverte jusqu'à 18h le samedi, ce qui engendrait du chiffre d'affaire à

l'extérieur de la ville. La décision de la BNS avait en outre malheureusement

conforté le tourisme d'achat vers la France. Des actions commerciales avaient

été menées, mais qui n'avaient pas eu les réponses escomptées du fait que le

problème ne venait pas de là. Le magasin concluait qu'il ne pouvait attendre

que la situation empire et qu'il entendait trouver des solutions garantissant

la sécurité et créant de nouveaux emplois.

Le 21 avril 2015, la COOP société coopérative avait

souhaité se conformer, notamment, aux horaires appliqués dans la zone

commerciale avoisinante de Montagny. Cette heure supplémentaire permettrait de

renforcer son attractivité au centre-ville avec pour objectif d'éviter la fuite

de ses clients vers les zones commerciales situées en périphérie, offrir un

service clientèle plus étendu et lutter contre la cherté du franc et le

tourisme d'achat. Cette mesure s'inscrirait dans un principe gagnant-gagnant

entre employeur et employés, car ces derniers, pour la majorité des étudiants

le samedi, recevraient ainsi un salaire mensuel plus conséquent.

Enfin, les commerces C&A Mode et Charles Vögele s'étaient

exprimés peu ou prou dans des termes analogues.

C.

Par lettre du 30 juin 2015, la Société coopérative Migros Vaud a requis

de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains l'autorisation de prolonger de 18h à

19h30 l'horaire du vendredi 31 juillet 2015, veille du jour férié du 1er

août. A l'appui, elle relevait:

"(...) Cette

année, la veille du 1er août tombe un vendredi, jour de l'ouverture prolongée

des magasins Migros Yverdon Métropole et Migros Yverdon-Sud.

Dans

la mesure où cette constellation est exceptionnelle, nous aimerions solliciter

votre autorisation pour maintenir l'horaire normal c.à.d. 0800 - 19h30.

Nous

sommes convaincus que les habitants d'Yverdon apprécieront cette facilité

d'horaire la veille de la Fête Nationale.

(...)"

Par courriel du 8 juillet 2015, la Secrétaire

générale de la Municipalité a interpellé le Syndicat Unia, dans les termes

suivants:

"La Municipalité

est interpellée par des grands distributeurs de la place, concernant l'heure de

fermeture à la veille du samedi 1er août. Pour rappel, les dispositions

réglementaires prévoient (art. 5 du règlement sur les ouvertures de magasin) la

fermeture des magasins à 18h, les veilles de jours fériés lorsque les premières

tombent un autre jour qu'un samedi.

Certains

commerçants sollicitent de pouvoir fermer à 19h30, comme usuellement le

vendredi.

Merci

de nous communiquer votre position, dès que possible, mais au plus tard le

mardi 14 juillet, à 12h."

Le 14 juillet 2015, le Syndicat Unia a préavisé

défavorablement cette demande, en mentionnant notamment qu'elle constituait une

dérogation à l'art. 5 du règlement, ce qui créerait un précédent.

D.

Par décision du 16 juillet 2015, adressée au syndicat et en copie à la

Société industrielle et commerciale Yverdon/Grandson et environs, la municipalité

a décidé à titre exceptionnel pour l'année 2015 seulement d'autoriser

l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00 (au lieu

de l'élargissement à 19h30 requis). Ce prononcé était rédigé dans les termes

suivants:

" La Municipalité

a été interpellée par des grands distributeurs de la place afin de permettre

l'ouverture des magasins le vendredi 31 juillet 2015, veille d'un jour férié,

en conservant l'ouverture prolongée habituelle des vendredis de 8h00 à 19h30.

Cette

demande est faite à titre exceptionnel pour tenir compte du calendrier 2015 portant

le 1er août, jour férié, au samedi.

La Municipalité

a examiné cette demande lors de sa dernière séance. Elle a décidé, à titre exceptionnel

pour l'année 2015, seulement, d'autoriser l'ouverture des magasins le vendredi

31 juillet 2015 de 8h00 à 19h00.

Cette

décision est fondée sur la marge d'appréciation que lui permet l'article 5 de

son règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins

du 28 janvier 1999 et le caractère tout-à-fait exceptionnel du calendrier 2015.

"

E.

Agissant le 23 juillet 2015, le Syndicat Unia a formé recours contre la

décision précitée du 16 juillet 2015, concluant à son annulation. Il fait

valoir, en substance, qu'il n'a jamais été interpellé sur la demande des

"grands distributeurs de la place" et que les conditions permettant

de déroger exceptionnellement au règlement, qui prévoit un horaire de fermeture

à 18h, ne sont pas réalisées.

La municipalité a déposé sa réponse et un lot de

pièces le 27 juillet 2015, concluant au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 28 juillet 2015.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

a) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins

relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police

des mœurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques

selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28

février 1956 (LC; RSV 175.11) (cf. GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid.

3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un

règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le

chef de département concerné.

b) Selon l'art. 102 du règlement de police de la

Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre

1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font l'objet d'un

règlement établi par la Municipalité.

En exécution de cette disposition, la Municipalité

d'Yverdon-les-Bains a édicté un règlement sur les jours et heures d'ouverture

et de fermeture des magasins, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 mars 1999

(ci-après: le règlement). A teneur de son art. 1, ce règlement fixe, sur le

territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains, les jours et heures d'ouverture

et de fermeture des magasins. Ses art. 3 à 5 ont la teneur suivante:

" Horaire général

Jours de repos publics

Article

3.

- Les magasins sont en principe fermés les dimanches ainsi que les

jours fériés usuels, soit: les 1er et 2 janvier, le Vendredi-Saint, le lundi de

Pâques, l'Ascension, le lundi de Pentecôte, le 1er août, le lundi du Jeûne

fédéral et Noël. La Municipalité peut, dans des cas exceptionnels, autoriser

certaines dérogations.

Heure

d'ouverture

Article

4.

- En règle générale, les magasins peuvent être ouverts dès 6 heures du

matin.

Heure de

fermeture

Article 5.-

En règle générale, les magasins sont fermés à 18h30 du lundi au jeudi, à

19h30 le vendredi, à 17h le samedi et à 18h les veilles de jours fériés autres

que le samedi.

Durant

la période de Noël, comprise entre le 1er et le 23 décembre, les magasins

peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22 h., à condition que ces ouvertures

retardées aient lieu un jour ouvrable. La Municipalité fixe ces soirs

d'ouverture prolongée après avoir consulté les organisations professionnelles

locales concernées.

Les travaux et services en cours à l'heure de fermeture peuvent être

achevés à porte close."

Les art. 6 à 12 du règlement régissent les

"horaires spéciaux" en ce qui concerne les petits magasins

d'alimentation - boulangeries-pâtisserie (art. 6), les épiceries-alimentations

de camping (art. 7), les traiteurs (art. 8), les fleuristes - tabacs-journaux

(art. 9), les stations-service (art. 10), la pharmacie de garde (art. 11) et

les salons de coiffure (art. 12).

2.

Il découle ainsi de l'art. 5 al. 1 du règlement qu'en "règle

générale", les magasins sont fermés du lundi au jeudi à 18h30, le vendredi

à 19h30, soit une heure plus tard, le samedi à 17h, et, les veilles de jours

fériés autres que le samedi, à 18h.

S'agissant de ce dernier point, les parties l'interprètent

en ce sens que, lorsque la veille d'un jour férié n'est pas un samedi (autrement

dit, lorsque le jour férié n'est pas un dimanche), l'heure d'ouverture des magasins

est prolongée de 17h à 18h. Ainsi, à lire l'art. 3 du règlement, si les jours

fériés que sont les 1er, 2 janvier, 1er août et Noël

tombent du mardi au samedi, les magasins seront ouverts la veille jusqu'à 18h.

En l'espèce, le 1er août tombant un samedi, l'heure de fermeture du

vendredi doit ainsi être fixée à 18h.

Il n'est dès lors pas contesté que la décision

litigieuse constitue une dérogation à la norme, faculté implicitement autorisée

par l'usage de la formule "en règle générale".

3.

Il reste par conséquent à examiner si les conditions d'une telle

dérogation sont réunies.

a) En l'espèce, l'autorité intimée justifie la

dérogation accordée par le caractère tout à fait exceptionnel du calendrier

2015, où le 1er août tombe un samedi. Dans sa réponse, elle précise

qu'elle a examiné "une demande particulière, celle du grand

distributeur Migros, en écho d'un courrier plus général, adressé aux autorités

par la société industrielle et commerciale, le 27 avril 2015, pour les alerter

sur les difficultés rencontrées par les commerçants. Etaient évoquées en particulier,

la problématique de la concurrence des grands centres commerciaux en

périphérie, ainsi que celle des commerces frontaliers, en raison du franc fort."

L'autorité intimée ajoute qu'elle a fait preuve de mesure, puisqu'elle a pris

en considération la situation particulière des grands distributeurs qui

subissent de plein fouet l'effet du franc fort, tout en réduisant la demande

initiale en n'acceptant une prolongation que d'une heure et non d'une heure et

demie par rapport à l'heure réglementaire usuelle.

Pour sa part, le recourant affirme que l'expression

"en règle générale" réserve les exceptions prévues par le règlement

lui-même aux art. 6 à 12. De plus, si l'al. 2 de l'art. 5 prévoit expressément

la possibilité pour la municipalité de fixer des heures d'ouvertures prolongées

pendant les périodes de fin d'année, il oblige la municipalité à consulter les

organisations professionnelles locales concernées, dont les syndicats. A

contrario, l'al. 1, qui ne prévoit pas expressément la possibilité d'une

dérogation, ne saurait être interprété de manière à permettre à la municipalité

de prolonger l'horaire d'ouverture des magasins la veille d'un jour férié sans

consultation des organisations professionnelles. Enfin, peu importe que le 1er

août tombe en 2015 un samedi, ce qui peut arriver pour les jours fériés fixes

dans le calendrier. La situation n'est donc pas exceptionnelle.

b) Il convient en liminaire de relever qu'il ne

ressort pas du règlement que les exceptions à la "règle générale"

mentionnées par l'art. 5 se limiteraient exclusivement aux art. 6 à 12 du

règlement. Au contraire, il apparaît que le législateur communal a entendu

réserver à la municipalité une faculté de dérogation dans des cas exceptionnels

non prévus par les art. 6 à 12 du règlement.

c) Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur

pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de

manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver

à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se

justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une

mise en oeuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances

particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des

intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des

effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une

activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement

interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité

s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens

précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de

choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui

caractérise certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet

sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la

mesure particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins

liée par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose

d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la

norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu.

Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration

devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des

circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et

spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un

"cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si

sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste

inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation

avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (Moor et

al., Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, n. 4.4.1 et les

références citées).

d) En l'espèce, la mesure adoptée par la

municipalité vise, d'une manière générale, à préserver les commerces

d'Yverdon-les-Bains d'une désertion des consommateurs vers la commune voisine

de Montagny, qui dispose d'un centre commercial (En Chamard) aux horaires plus

étendus, et à diminuer le tourisme d'achat vers la France. Ces motifs ne

sauraient certes à eux seuls justifier une extension des horaires sans

modification du règlement. Cette année toutefois, le 31 juillet 2015 s'avère

une date spécialement sensible compte tenu de la conjonction de deux éléments: d'une

part, les consommateurs tendent, un vendredi précédant deux jours fériés

consécutifs, à procéder à des achats en grandes quantités, dans les commerces

leur accordant une ouverture étendue après les heures de travail et de surcroît

de l'autre côté de la frontière; d'autre part et surtout, cette dernière

tendance est accentuée par le franc fort.

Dans ces conditions, il peut être admis que la

municipalité n'a pas outrepassé sa large latitude d'appréciation en considérant

qu'il existait des circonstances exceptionnelles permettant de déroger à la

règle générale de l'art. 5 du règlement, par une prolongation d'une heure de

l'ouverture des magasins le 31 juillet 2015. Par ailleurs, cette extension n'étant

que d'une heure, il peut être retenu qu'elle n'atteint pas les intérêts des

travailleurs dans une mesure excessive.

Cela étant, le présent arrêt ne préjuge en rien du

bien-fondé de dérogations éventuelles à l'avenir, quand bien même les effets du

franc fort pourraient se prolonger.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée

doit être confirmée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à percevoir

un émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 16 juillet 2015

est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 30 juillet 2015

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.