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Décision

GE.2016.0052

CDAP - GE.2016.0052 - 2016-12-19 - A._____, B._____/Département de la santé et de l'action sociale

19 décembre 2016Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 29 septembre 2015, le Grand Conseil vaudois a adopté le Décret sur la

régulation des équipements médico-techniques lourds (DREMTL; RSV 800.032); il

est entré en vigueur le 15 décembre 2015. Selon l'art. 14 DREMTL

"Dispositions transitoires et finales", la mise en service

d'équipements lourds est soumise à régulation dès l'entrée en vigueur du

présent décret (al. 1); les exploitants ont un délai de trois mois, à compter

de l'entrée en vigueur du décret, pour transmettre au département une liste de

leurs équipements lourds, tout équipement lourd non annoncé étant considéré

comme non autorisé, à moins que de justes motifs ne rendent le retard excusable

(al. 2). D'après l'art. 8 DREMTL, l'exploitant qui souhaite mettre en service

un équipement lourd figurant sur la liste (art. 3) doit adresser une demande

motivée au département, par l'intermédiaire du Service de la santé publique

(al. 1); l'exploitant fournit au service toutes les informations nécessaires au

traitement de la demande (al. 2). Selon l'art. 9 DREMTL, le département

accorde l'autorisation requise si les critères figurant à l'alinéa 1er sont

remplis, à savoir si la mise en service de l'équipement répond à un besoin de

santé publique avéré (let. a); aucun impératif de police sanitaire ne s'y

oppose (let. b); les coûts induits à la charge de l'assurance obligatoire des

soins, des pouvoirs publics ou des patients sont proportionnés par rapport au

bénéfice sanitaire attendu (let. c); et le requérant dispose de personnel

qualifié (let. d).

B.

En juin 2015, la société C.________ a déposé une demande permis de

construire portant sur l'aménagement d'un cabinet d'imagerie médicale dans les

locaux d'un bâtiment sis sur la parcelle n° ******** de ********, à l'avenue ********,

dont elle est propriétaire. Le 31 août 2015, la Municipalité de ******** lui a

délivré un permis de construire requis (N° ********), avec dispense d'enquête

publique. Le 15 juillet 2015, la Centrale des autorisations CAMAC (n° ********)

avait adressé à la municipalité une synthèse contenant notamment l'autorisation

spéciale délivrée par le Service de la santé publique (SSP) en lien avec le

projet de réalisation d'un cabinet d'imagerie médicale.

A.________ et B.________, médecins spécialistes FMH

en radiologie, avaient conclu, en avril 2015, avec la société propriétaire un

contrat de bail à loyer commercial pour lesdits locaux en vue d'y exploiter un

centre d'imagerie médicale. En avril 2015, ils ont conclu un contrat de

leasing pour le financement de l'équipement d'un centre de radiologie. Le 25

juin 2015, il ont passé commande, entre autres équipements, d'une IRM Ingenia

3.0 Tesla (Philips) et d'un Scanner Ingenuity Flex 16 (Philips).

C.

Par lettre du 8 janvier 2016, le Service de la santé publique (ci-après:

le service ou le SSP) a demandé à la propriétaire des locaux en question de

transmettre à la personne concernée un courrier du 15 décembre 2015 l'informant

de la mise en vigueur du DREMTL, en précisant qu'il ne connaissant pas le nom

de l'exploitant du cabinet d'imagerie médicale.

D.

Le 15 janvier 2016, A.________ et B.________, médecins spécialistes FMH

en radiologie, qui ont ouvert le Centre d'imagerie médicale de ******** au

début de l'année 2016, ont adressé au service deux formulaires intitulés

"Recensement des équipements médico-techniques lourds" l'un concernant

l'IRM Ingenia 3.0 Tesla (Philips) et l'autre le Scanner Ingenuity Flex 16

(Philips), en annonçant que la "date de la mise en fonction

opérationnelle" serait le 15 février 2016.

E.

Le 25 janvier 2016, le service a répondu au Centre d'imagerie médicale

que, dans la mesure où celui-ci entendait facturer des prestations à la charge

de l'assurance obligatoire de soins (art. 2 al. 2 DREMTL), ces équipements (IRM

et CT-scan), dont la mise en service était annoncée pour le 15 février 2016,

étaient soumis à la procédure d'autorisation prévue par le décret en question.

F.

Les 15 février et 1er mars 2016, A.________ et B.________ ont

contesté que leurs équipements étaient soumis à la procédure d'autorisation mentionnée

à l'art. 9 DREMTL, dans la mesure où ceux-ci ont été commandés le 25 juin 2015,

soit avant le 15 décembre 2015.

Les 15 et 22 mars 2016, les intéressés ont déposé

une demande de mesures provisionnelles auprès du Département de la santé et de

l'action sociale (DSAS) tendant à ce qu'ils soient autorisés à exploiter leurs

équipements médico-techniques lourds et à facturer leurs prestations effectuées

au moyen desdits appareils à la charge de l'assurance obligatoire des soins

jusqu'à droit connu sur leur assujettissement au DREMTL, entré en vigueur le 15

décembre 2015.

G.

Le 24 mars 2016, le Département de la santé et de l'action sociale

(DSAS) a rendu une décision dont le dispositif est le suivant: "1. Le

Centre d'imagerie médicale de ********, exploité par les Drs A.________ et B.________,

médecins spécialistes FMH en radiologie, est soumis au Décret du Grand Conseil

du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds

[...] pour la mise en exploitation des équipements suivants: IRM Ingenia 3.0

Tesla (Philips) et Scanner Ingenuity Flex 16 (Philips). 2. Les requérants sont

invités à suivre la procédure ordinaire prévue dans le DREMTL et à déposer une

demande de mise en exploitation de ces deux équipements lourds. 3. Jusqu'à

droit connu sur leur demande, les requérants ne sont pas autorisés à facturer à

charge de l'assurance obligatoire [des soins] des prestations qui seraient

accordées au moyen de leur IRM ou CT-Scan. 4. La présente décision est

notifiée aux requérants, communiquée à la Commission cantonale d'évaluation ainsi

qu'aux assureurs (...)".

H.

Par acte du 11 avril 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre

cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant à l'admission du recours et à la

réforme de la décision dans le sens que le Centre d'imagerie médicale de ********

n'est pas soumis au Décret du Grand Conseil du 29 septembre 2015 sur la

régulation des équipements médico-techniques lourds pour la mise en

exploitation des équipements IRM Ingenia 3.0 Tesla (ci-après: IRM) et Scanner

Ingenuity Flex 16 (ci-après: CT-scan); subsidiairement que jusqu'à droit connu

sur leur demande, ils sont autorisés à facturer à charge de l'assurance

obligatoire des soins les prestations qui seraient accordé[e]s au moyen de leur

IRM ou CT-scan, plus subsidiairement que la décision entreprise est annulée et

la cause renvoyée au Département de la santé et de l'action sociale pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le 12 avril 2016, le Juge instructeur a rejeté à

titre préprovisionnel la requête de mesures provisionnelles tendant à ce que

les recourants soient autorisés à facturer à charge de l'assurance obligatoire

des soins les prestations qui seraient accordées au moyen de leur IRM ou CT-scan,

jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Le 29 avril 2016, le Juge

instructeur a rendu une décision incidente aux termes de laquelle il a rejeté

la requête de mesures provisionnelles et dit que la décision attaquée était

immédiatement exécutoire. Par arrêt du 14 juin 2016, la CDAP a rejeté le

recours incident dirigé contre la décision précitée du 29 avril 2016

(RE.2016.0003).

Le 3 mai 2016, les recourants ont déposé un acte de

recours complémentaire comportant une motivation sur le fond et confirmé leurs

conclusions.

Le 27 mai 2016, le Service de la santé publique, sur

délégation du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), a conclu

au rejet du recours. Les 29 juin et 7 juillet 2016, les recourants ont déposé des

déterminations. Le 30 novembre 2016, les recourants ont encore produit des

pièces.

I.

Le 17 mai 2016, les recourants ont également déposé, à titre

conservatoire, auprès du Service de la santé publique une demande d'autorisation

d'exploiter leurs deux équipements médico-techniques lourds, tout en confirmant

que leur mise en service n'était pas soumise au DREMTL. Par deux décisions

séparées du 27 octobre 2016, le Département de la santé et de l'action sociale

(DSAS) a refusé les autorisations requises pour mettre en service une nouvelle

IRM ainsi qu'un nouveau CT-scan. Le 2 décembre 2016, ces décisions ont fait

l'objet de deux recours auprès la CDAP (enregistrées sous les références

GE.2016.0192 et GE.2016.0194).

Le 15 décembre 2016, les recourants ont encore

produit diverses pièces.

Considérants

1.

L'objet du litige porte ici uniquement sur l'assujettissement ou non de

la mise en service de la nouvelle IRM et du nouveau CT-scan à la procédure

d'autorisation telle que prévue par l'art. 9 DREMTL. En cas d'admission du présent

recours, les procédures de recours GE.2016.01992 et GE.2016.0194 dirigées

contre le refus de délivrer les autorisations pour mettre en service les deux

équipements précités deviendraient sans objet.

2.

Les recourants dénoncent une violation du principe de non-rétroactivité

de la loi, du principe de la bonne foi et de la garantie de la situation

acquise. Selon eux, le DREMTL ne leur serait pas applicable, du moment qu'ils

ont commandé et acquis leurs nouveaux équipements médico-techniques lourds le

25.

juin 2015, soit avant l'entrée en vigueur dudit décret (15 décembre 2015).

a) Liée aux principes de sécurité du droit et de

prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit à

l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de la

protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst. L'interdiction de la

rétroactivité (proprement dite) des lois fait obstacle à l'application d'une

norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 138 I

189.

consid. 3.4 p. 193; arrêt 2C_806/2012 du 12 juillet 2013 consid. 8.2, non

publié in ATF 139 I 229; cf., en droit privé, art. 1 Tit. fin. CC; ATF 133 III

105.

consid. 2.1.1 p. 108; arrêt 5A_690/2011 du 10 janvier 2012 consid. 3.2). Il

n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur

entend réglementer un état de choses qui, bien qu'ayant pris naissance dans le

passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette

rétroactivité improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect

des droits acquis (cf. ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 p. 163; 138 I 189 consid.

3.4

p. 193 s.; 137 II 371 consid. 4.2 p. 374). De manière générale, les règles

applicables sont celles en vigueur au moment où les faits se produisent (cf.

ATF 130 V 445 consid. 1 p. 447). Il n'est toutefois pas toujours aisé de

définir ce moment, plusieurs faits pouvant être considérés comme déterminants.

b) aa) En l'occurrence, c'est à tort que les

recourants font valoir que le DREMTL ne s'appliquerait qu'aux "équipements

lourds acquis et mis en service techniquement après le 15 décembre 2015".

En effet, il ressort du texte clair de l'art. 14 al. 1er DREMTL que

seule la "mise en service" d'équipements lourds est soumise à

régulation dès l'entrée en vigueur du présent décret, qui a été fixée au 15

décembre 2015. Ainsi, à partir du moment où les recourants ont eux-mêmes

annoncé la mise en service de leur nouvelle IRM et de leur nouveau CT-scan pour

le 15 février 2016, ces deux équipements lourds sont soumis à la procédure

d'autorisation définie par l'art. 9 DREMTL. Le législateur cantonal a

délibérément choisi la "mise en service" comme critère décisif pour

l'application dudit décret. Certes, d'autres faits – telle la commande ou l'acquisition

des équipements lourds – auraient pu être considérés comme déterminants, mais

ne l'ont pas été. Peu importe dès lors que les recourants aient commandé et

acquis les IRM et CT-scan le 25 juin 2015 déjà et qu'ils aient conclu notamment

un contrat de leasing pour leur financement en avril 2015 déjà. Ce qui est

déterminant pour l'application du décret, c'est le moment de la mise en service

proprement dite des équipements lourds, qui est en l'espèce postérieure au 15

décembre 2015. A noter que la notion de "mise en service" doit être

comprise ici dans son sens littéral, à savoir la première utilisation effective

d'un équipement lourd à des fins de diagnostic médical. La signature d'un

contrat de vente, la livraison de la machine ou le fait d'être prêt à

l'installer parce qu'il n'y a plus qu'à attendre que les locaux soient aménagés

ou mis à disposition par le bailleur, ne sont que des opérations préparatoires

à la mise en service.

Contrairement à ce que soutiennent les recourants,

il n'y a donc pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur

entend réglementer un état de choses qui, bien qu'ayant pris naissance dans le

passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Les

recourants invoquent la "clause rétroactive" figurant dans le projet

de décret du Conseil d'Etat soumis au Grand Conseil, à savoir l'art. 14 al. 2 dont

la teneur était la suivante : "Le remplacement d'un équipement lourd mis

en service après le 1er juillet 2015 est considéré comme une mise en

service soumise à régulation au sens du présent décret. Le remplacement d'un

équipement lourd mis en service avant cette date ne donne pas lieu à

régulation, mais fait l'objet d'une simple annonce de l'exploitant au

département." (Exposé des motifs et projet de décret n° 245, juillet 2015,

p. 27). Selon la lettre de cette disposition, le Conseil d’Etat visait non pas

l’assujettissement à l’autorisation d’équipements qui auraient été mis en

service après le 1er juillet 2015 mais uniquement l’assujettissement au DREMTL

du remplacement de ces équipements. Cette interprétation est confirmée par

l’intervention du Président du Conseil d’Etat lors des débats au Grand Conseil :

"La clause visait donc les installations postérieures au décret qui

devraient pour le renouvellement des installations passer par la clause du

besoin. Il ne s’agissait bien entendu pas de démanteler ce qui aurait été

installé. […]" (BGC provisoire, séance du mardi 22 septembre 2015, p.

111). Il n’a donc jamais été question d’appliquer rétroactivement le

DREMTL à la mise en service d’équipements lourds avant son entrée en vigueur. Cet

alinéa 2 avait été introduit pour donner un signal aux investisseurs et

empêcher qu'ils ne cherchent à se soustraire à la future régulation en se dépêchant

d'implanter des équipements lourds avant l'entrée en vigueur du nouveau décret.

Sur proposition de la Commission thématique de la santé publique (Rapport

RC-245, septembre 2015), cette clause rétroactive a toutefois été supprimée par

le législateur cantonal. Quoi qu'il en soit, il ne s'agit à l'évidence pas ici

de remplacer des équipements lourds déjà existants. Ainsi, il résulte des

travaux préparatoires qu'à aucun moment il n'a été question au cours des débats

de remplacer le critère de la date de mise en service par celui de la date de

commande ou d'acquisition des équipements lourds.

On est donc bien en présence d'une rétroactivité

improprement dite (voire d'une absence de rétroactivité), qui est en principe

admise, sous réserve du respect des droits acquis. Or, force est de constater

que le DREMTL ne réserve aucun droit acquis à ceux qui, comme les recourants,

auraient commandé et acquis leurs équipements lourds avant le 15 décembre 2015

mais ne les auraient mis en service que postérieurement à cette date. Les

recourants se prévalent d'une autorisation d'exploiter leur Centre d'imagerie

médicale qui leur aurait accordée le 15 juillet 2015 par le Service de la santé

publique, dont il ressort notamment ce qui suit "autorisation d'exploiter

: les structures au sein desquelles plusieurs médecins pratiquent doivent

déposer un dossier au SSP précisant la mission de la structure, la liste du

personnel qui y travaillera (..) et le plan des locaux. A partir de ces

éléments, le SSP déterminera si la structure est soumise ou non à autorisation

d'exploiter (...)". Mais les recourants ne peuvent rien en déduire, car

une telle autorisation spéciale octroyée en lien avec le projet de construction

n'impliquait de toute manière pas l'autorisation de mise en service d'équipements

lourds, ne serait-ce que parce qu'à ce moment-là le DRMTL n'avait pas encore

été adopté par le Grand Conseil, ni mis en vigueur. Les recourants reprochent à

l'autorité intimée de ne pas les avoir rendus attentifs durant le mois juillet

2015.

de la prochaine entrée en vigueur du DREMTL. Outre que l'identité des recourants

– dont le nom ne figurait pas dans le dossier de demande de permis de

construire des locaux qui accueillent le Centre d'imagerie médicale de ********

– n'était pas connue de l'autorité intimée jusqu'en janvier 2016, ledit centre

n'était en outre pas encore ouvert à ce moment-là. Ce n'est qu'à réception (en

janvier 2016) des deux formulaires intitulés "Recensement des équipements

médico-techniques lourds" l'un concernant l'IRM et l'autre le CT-scan, en

annonçant que la "date de la mise en fonction opérationnelle" serait

le 15 février 2016, que le SSP a pris véritablement connaissance de l'existence

du projet concernant ces équipements lourds et de leur prochaine mise en

service.

bb) Les recourants ne sauraient invoquer une

inégalité de traitement par rapport au D.________ qui, à la suite de sa demande

de renseignements, avait été informé le 30 juin 2015 par le SSP que

l'acquisition d'une nouvelle IRM devait répondre aux exigences du futur décret.

Or, à l'instar du D.________, où d'ailleurs travaillait l'un des deux médecins intéressés,

les recourants auraient pu et dû interpeller le SSP sur l'application du futur

décret avant de passer commande pour des équipements lourds. Comme le relève à

juste titre l'autorité intimée, les recourants, en tant que membres de la

Société vaudoise de médecine (SVM) et médecins spécialistes FMH en radiologie

ayant travaillé, l'un au sein de l'hôpital de ******** (D.________) et l'autre

à l'hôpital ********, ne sauraient prétendre – de bonne foi – qu'ils ignoraient

tout du projet de DREMTL avant son entrée en vigueur; en effet, la thématique

de la régulation des équipements lourds avaient été abondamment discutée dans

le milieux concernés, tels les hôpitaux et la SVM qui avaient du reste été

consultés sur le projet en novembre 2014 déjà; en outre, la presse s'en était

largement fait l'écho (cf. les nombreux articles de presse produits par

l'autorité intimée).

cc) A noter enfin que l'on ne voit pas en quoi le

simple fait d'obliger les recourants à se soumettre à la procédure

d'autorisation au sens du décret porterait atteinte à la garantie de la

situation acquise, telle qu'elle découle de la garantie de la propriété. Ce

n'est que dans la procédure de recours contre le refus d'une autorisation de

mettre en service des équipements lourds que l'on pourrait éventuellement

examiner un tel grief en lien avec le permis de construire délivré le 31 août

2015.

pour la transformation d'un bâtiment en centre d'imagerie médicale, soit

avant l'entrée en vigueur du décret en question. Il en va de même pour le grief

relatif à l'obligation d'adopter un régime transitoire conforme au principe de

la proportionnalité.

3.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise

confirmée. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire

(art. 50 LPA-VD). Vu l'issue du recours, ils n'ont pas droit à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 24 mars 2016 du Département de la santé et de l'action

sociale est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

des recourants, solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 décembre 2016

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.