GE.2016.0100

CDAP - GE.2016.0100 - 2016-09-14 - A.________/Municipalité de Prilly

14 septembre 2016Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ a travaillé à partir du 1er juin 2009 pour la commune

de Prilly en tant qu'adjoint technique au Service des travaux. Quelque temps auparavant,

la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) lui avait adressé le 18

mars 2009 une lettre confirmant sa décision de l'engager "sur les bases

essentielles suivantes":

"Fonction: adjoint technique auprès de notre Service des

travaux. Les tâches de ce poste vous ont été expliquées lors de notre récent

entretien et font l'objet du cahier des charges annexé.

Entrée en fonction: Votre contrat débutera le 1er

juin 2009 […].

Type d'engagement: Nos relations sont réglées par un contrat

de droit privé, conformément au règlement du personnel que nous vous remettons

ci-joint.

Horaire de travail: Il s'agit d'une activité à 100 %, soit 40

heures par semaine […].

Temps d'essai: Conformément au Code des obligations, le temps

d'essai est arrêté à trois mois.

Rémunération: Celle-ci est conforme à ce dont nous sommes

convenus. Elle est résumée sur la fiche annexée.

Charges sociales: […]

Prévoyance professionnelle: […]

Prestations d'assurances: [...]

Les autres clauses et conditions de notre collaboration sont

contenues dans le règlement du personnel que nous vous remettons en annexe;

elles sont également régies si nécessaire par le Code des obligations. […].

La lettre est signée, au nom de la municipalité, par

le syndic et la secrétaire. A.________ l'a également signée, "pour

accord", le 27 mars 2009.

Le 9 juin 2016, la municipalité a remis en mains propre à A.________ la

lettre suivante:

"Fin de nos relations professionnelles

Monsieur,

A la suite de l'entretien que vous avez eu hier avec Monsieur

Alain Gillièron, Syndic, Monsieur Diego Marin, Chef du service Travaux &

Voirie et Madame Annick Perret, Responsable des Ressources Humaines, nous vous

confirmons ce qui suit.

Des manquements graves dans la gestion de vos projets ont été

découverts, nous révélant notamment que vous n'aviez pas respecté les

procédures en matière d'attribution des mandats. Ces faits impliquent des

conséquences importantes pour la Ville de Prilly et ont entraîné une rupture

totale de confiance de la part de votre employeur.

Au vu de ces constatations et conformément à l'art. 61 du

Règlement du personnel communal de la Ville de Prilly, nous serions en droit de

mettre un terme à votre contrat de travail avec effet immédiat. Cependant, la

Municipalité a décidé de renoncer à ce droit et de vous octroyer le délai de

résiliation ordinaire de deux mois prévu à l'art. 58 dudit règlement, soit au

31 août 2016.

Nous attirons votre attention sur le fait que vous serez

encore couvert 30 jours après la fin de votre contrat de travail pour les accidents

non professionnels […]."

A.________ a consulté une avocate, qui a écrit le 14 juin 2016 à la

municipalité en l'invitant à annuler la résiliation des rapports de travail ou,

à défaut, "à indiquer expressément à mon mandant, par mon

intermédiaire, les voies de droit permettant de contester son licenciement, en

particulier l'instance juridique à saisir, dans les plus brefs délais, compte

tenu du libellé de votre Règlement communal".

Le 17 juin 2016, la municipalité a répondu à

l'avocate et a aussi adressé la lettre suivante à A.________:

"Pour faire suite au courrier de [votre avocate] du 14

juin 2016, nous vous communiquons que les voies de droit à votre disposition à

la suite de votre licenciement font l'objet de l'article 69 du Règlement pour

le personnel de la Commune de Prilly, qui dispose ce qui suit:

Article 69:

Les décisions prises par la

Municipalité, concernant la situation d'un employé, peuvent faire l'objet d'un

recours qui doit être déposé auprès du Tribunal cantonal dans les 20 jours

suivant la communication de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer

les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au

recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du

mandataire (article 31 LJPA).

Les contestations portant sur

des prétentions pécuniaires, découlant directement du règlement ou d'une

décision municipale, et qui ne tendent pas à la modification d'une situation

dépendant d'une décision administrative, sont du ressort des tribunaux civils

ordinaires.

A toutes fins utiles, nous vous confirmons pour autant que de

besoin la résiliation de votre contrat de travail avec effet au 31 août

2016."

Le 21 juin 2016, l'avocate de A.________ a écrit à

l'avocat de la commune en exposant en substance que, de son point de vue, la

décision de la municipalité était nulle, pour violation du droit d'être entendu.

Elle manifestait en outre son étonnement à propos de la référence, dans la

lettre précitée, à l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives

(LJPA) et demandait à l'avocat de la commune de lui confirmer que le délai pour

contester le licenciement était de 30 jours.

Dans une réponse du 23 juin 2016, l'avocat de la

commune a donné des explications sur les motifs de résiliation du contrat de

travail, puis il a indiqué: "J'observe que le Règlement pour le

personnel de l'administration communale de Prilly n'a pas été adapté à la

nouvelle législation, mais admets avec vous que la LJPA a été remplacée par la

LPA-VD".

Agissant le 7 juillet 2016 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler "la décision du 9 juin 2016 prise par

la Municipalité de Prilly résiliant les rapports de travail" et d'ordonner

sa réintégration "dans ses fonctions au sein de la Municipalité de

Prilly". A titre subsidiaire, il conclut au paiement, par la municipalité,

d'un montant net de 52'488 fr., avec intérêts à 5 % l'an dès le 1er

septembre 2016.

Le recourant a par ailleurs requis l'effet suspensif

en demandant que les rapports de travail soient prolongés jusqu'à droit

définitivement connu sur son recours, ou à tout le moins que son droit au

traitement soit maintenu au-delà du 31 août 2016 si sa réintégration devait

apparaître impossible ou inopportune.

Le 8 juillet 2016, le juge instructeur a invité les parties à se

déterminer sur la compétence de la Cour de droit administratif et public. Le

recourant a exposé, le 19 juillet 2016, que la voie du recours de droit administratif

au Tribunal cantonal était selon lui ouverte. La municipalité a fait valoir, le

19 juillet 2016 également, que le litige était du ressort des tribunaux civils

ordinaires.

Le 19 juillet 2016, la municipalité a requis le retrait de l'effet suspensif.

Le recourant s'est déterminé à ce propos le 11 août 2016. Par une décision du

23 août 2016, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la levée de

l'effet suspensif.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des

recours qui lui sont adressés. Il examine également d'office s'il est compétent

pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est

une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c).

b) La jurisprudence retient que l'acte par lequel la

municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal

constitue une décision susceptible de recours (au sens des art. 3 al. 1 et 92

al. 1 LPA-VD) si les rapports en question sont issus d'une décision unilatérale

de la municipalité, fondée sur un statut du personnel adopté par la commune.

Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail

de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des obligations (CO),

ou dans un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation

échappe à la compétence de la juridiction administrative (cf. arrêt de la CDAP

GE.2008.0172 du 11 décembre 2008, consid. 2a, avec des références à la

jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne loi sur la juridiction et la

procédure administratives [LJPA]).

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV

175.

) prévoit l'adoption, par le conseil communal ou général, de règles sur

le statut des collaborateurs communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al.

1.

ch. 9 LC). Les communes peuvent adopter un régime définissant un statut de

"fonctionnaire", pour le personnel engagé par la collectivité à titre

permanent à un poste durable. L'acte d'engagement du fonctionnaire est une

décision, la nomination étant un acte unilatéral soumis à l'accord de l'intéressé.

La décision soumet le fonctionnaire nommé aux normes générales régissant la

fonction publique et elle a pour objet de rendre applicable un statut (à propos

de ce régime, cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p.

207, 210). Pour que ce statut, avec procédure de nomination, soit appliqué, il

faut que la commune ait adopté une réglementation (statut de la fonction

publique communale) fixant les conditions de nomination du fonctionnaire, ses

droits et ses obligations, ainsi que la procédure disciplinaire et les

conditions de révocation de la décision de nomination (arrêt GE.2008.0172

précité, consid. 2b).

En définissant le statut des collaborateurs

communaux en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 LC, le conseil communal ou

général peut aussi prévoir un engagement par voie contractuelle. L'art. 42 ch.

4.

LC, aux termes duquel font partie des attributions des municipalités "la nomination des collaborateurs et employés de la

commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire",

n'empêche pas les communes d'adopter pour leurs agents le régime du contrat de

travail individuel, de droit privé ou de droit administratif (cf. arrêt

GE.2012.0140 du 19 février 2013, consid. 3b). Même lorsqu'elle choisit le

régime contractuel, la commune peut adopter un règlement précisant certaines

modalités pour les rapports de travail, dans le cadre général fixé par les

dispositions précitées de la loi sur les communes.

c) Dans le cas particulier, la contestation porte

sur la fin des rapports de travail, signifiée au recourant le 9 juin 2016 par

la municipalité. Il faut déterminer si cette lettre est une décision, au sens

de l'art. 3 LPA-VD, susceptible d'un recours à la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal.

Ces rapports de travail avaient débuté le 1er

juin 2009, sur la base d'une lettre de la municipalité au recourant,

contresignée par lui, indiquant que les relations sont réglées "par un

contrat de droit privé". Cette lettre d'engagement utilise d'emblée le terme

"contrat" et elle fait référence au Code des obligations pour le

temps d'essai.

Le règlement pour le personnel de l'administration

communale de Prilly, valable dès le 1er janvier 2009 (ci-après: le

règlement du personnel), applicable à tous les employés de la Commune de Prilly

(art. 1 al. 1), se réfère lui à plusieurs reprises au Code des obligations

(CO), en statuant notamment que les dispositions du règlement du personnel sont

complétées par celles du CO (art. 1 al. 4). Le règlement du personnel indique

que la municipalité est l'autorité d'engagement (art. 4). Cela ne signifie pas

pour autant qu'en engageant un employé, la municipalité procède à une

nomination sur la base d'un régime de droit public applicable aux

fonctionnaires stricto sensu. Ce règlement n'utilise pas le terme de

"fonctionnaire", ni celui de "nomination". En revanche, le

terme de "contrat" figure dans plusieurs dispositions (notamment à

l'art. 7, où il est précisé que pour un emploi de courte durée, le contrat est

de durée déterminée, ce qui permet de déduire a contrario que dans les

autres cas, il s'agit d'un contrat de durée indéterminée; voir aussi les

dispositions sur la résiliation, citées plus bas). L'art. 4 du règlement du

personnel signifie donc que c'est à la municipalité, et non pas à un autre

organe de la commune, qu'il appartient de conclure les contrats de travail.

Le chapitre du règlement du personnel traitant de la

fin des relations de travail (chapitre VII, art. 58 ss) règle la

"résiliation ordinaire" dans les termes suivants:

"Article 58

Le contrat de durée indéterminée peut être résilié, sous la

forme écrite, par l'employeur ou par l'employé. La partie qui donne le congé

doit motiver sa décision par écrit si l'autre partie le demande.

Sous réserve des dispositions figurant aux articles 60 et

suivants du présent règlement, le contrat doit être résilié pour la fin d'un

mois moyennant un délai de congé d'un mois pendant la première année de

service, de deux mois de la deuxième à la neuvième année de service, de trois mois

ultérieurement."

Le règlement du personnel donne par ailleurs à

l'employeur et à l'employé la possibilité de résilier le contrat en tout temps

pour de justes motifs, le cas échéant avec effet immédiat (art. 61).

Dans ce régime juridique, la résiliation intervient

par l'exercice d'un droit formateur de l'employeur ou de l'employé, prenant la

forme d'une déclaration de volonté soumise à réception (cf. Rémy Wyler/Boris

Heinzer, Droit du travail, 3e éd. 2014, p. 501). Lorsque la

résiliation est le fait de l'employeur, il n'est pas prévu que la municipalité

rende d'une part une décision de principe, soumise au régime ordinaire du droit

public pour les décisions administratives, et exerce d'autre part le droit

formateur selon les formes prescrites aux art. 58 ss du règlement du personnel.

En d'autres termes, il n'y a pas lieu de se référer à la théorie des deux

niveaux (ou de l'acte détachable), applicable dans certains domaines –

notamment le droit des marchés publics –, qui fait la distinction entre la

décision de base, fondée sur le droit public, et un acte d'exécution pouvant

être régi par le droit privé (cf. notamment Pierre Moor/Alexandre

Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, Volume I, 3e éd.

2012, p. 118, 122). En l'espèce, la résiliation du contrat de travail résulte

donc uniquement de l'exercice, par la municipalité, d'un droit formateur.

d) Dans le canton de Vaud, les contestations de

droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12

janvier 2010 sur la juridiction du travail (LJT; RSV 173.61 – cf. art. 1 let. a

LJT). Les art. 2 et 3 LJT ont la teneur suivante:

"Art. 2 Juridiction

1.

Ces contestations relèvent des tribunaux suivants :

a. du tribunal des prud'hommes, lorsque la valeur litigieuse

n'excède pas 30'000 francs ;

b. du tribunal d'arrondissement, lorsque la valeur litigieuse est supérieure à

30'000 francs et n'excède pas 100'000 francs ;

c. de la Chambre patrimoniale cantonale lorsque la valeur litigieuse est

supérieure à ce montant.

2.

[…]

Art. 3 Principe

1.

Il ne peut être dérogé à la compétence du tribunal des

prud'hommes que par une clause compromissoire liant les parties et insérée dans

une convention collective de travail. Les articles 10 et 23 de la loi sur le

service de l'emploi et la location de service sont réservés.

2.

Les litiges entre une collectivité publique ou un

établissement public et un fonctionnaire nommé ne sont pas soumis aux dispositions

de la présente loi.

3.

Sous réserve de dispositions contraires, notamment celles

prévues par la loi sur le personnel de l'Etat de Vaud, les personnes engagées

par contrat d'une collectivité publique ou d'un établissement public peuvent

saisir les autorités compétentes en matière de juridiction du travail,

conformément aux présentes dispositions."

Le recourant est une personne qui avait été engagée

par contrat d'une collectivité publique, au sens de l'art. 3 al. 3 LJT. La

contestation portant sur la résiliation de ce contrat relève partant, selon cette

disposition, des autorités compétentes en matière de juridiction du travail,

soit d'un des tribunaux mentionnés à l'art. 2 LJT. Comme cela a déjà été

exposé, on ne se trouve donc pas dans l'hypothèse de l'art. 3 al. 2 LJT, car le

recourant n'est pas un fonctionnaire nommé par une décision unilatérale de la

municipalité, et soumis en vertu de la nomination à un statut du personnel. Les

rapports de travail ayant leur origine dans un contrat, le contentieux portant

sur leur résiliation échappe à la compétence de la juridiction administrative.

Tel est le sens de la jurisprudence de la Cour d'appel civile du Tribunal

cantonal, applicable aussi bien au contrat de droit privé qu'au contrat de

droit administratif avec une commune (cf. arrêt du 5 février 2013,

HC/2013/173). La Cour de droit administratif et public interprète dans le même

sens l'art. 3 LJT (cf. notamment arrêts GE.2016.0077 du 10 août 2016;

GE.2012.0140 du 19 février 2013).

Il est vrai que l'art. 69 du règlement du personnel

(cité plus haut, faits, let. C) n'est pas particulièrement clair au sujet des

voies de droit à disposition de l'employé de la commune, en cas de résiliation

du contrat de travail. On peut toutefois comprendre que la compétence des

tribunaux civils ordinaires, réservée dans les contestations portant sur des

prétentions pécuniaires (al. 2), vise entre autres les cas de résiliation du

contrat de travail, l'employé pouvant faire valoir de telles prétentions en cas

de résiliation injustifiée, voire dans d'autres cas réglés par les art. 334 ss

CO. Quoi qu'il en soit, une disposition d'un règlement communal ne saurait

prévoir une dérogation à la compétence de la juridiction prévue par la loi

cantonale (cf. notamment art. 3 al. 1 LJT, art. 6 al. 2 LPA-VD). Au demeurant,

la municipalité ne prétend pas que l'art. 69 al. 1 du règlement du personnel

instituerait une voie de recours à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD, contre la résiliation d'un

contrat de travail. Au contraire, cette autorité conteste la compétence de la

juridiction administrative.

On ne saurait au demeurant retenir, dans le cas

particulier, une autre solution sur la base d'un arrêt rendu par la Cour de

céans le 7 mars 2013, dans une affaire concernant la commune de Prilly (cause

GE.2010.0164). Dans la présente affaire, il est clair que le recourant a été

engagé sur la base d'un contrat, après l'entrée en vigueur de l'actuel

règlement du personnel, et que les autorités communales considèrent que les

employés engagés aux mêmes conditions que le recourant ne sont pas des

fonctionnaires nommés. L'arrêt précité ne peut pas être considéré comme un

précédent, vu la jurisprudence constante, mentionnée dans le présent arrêt, au

sujet du contentieux concernant les contrats de travail conclus par les

communes et associations intercommunales.

e) Il s'ensuit que le recours de droit administratif

est irrecevable, la Cour de céans n'étant pas compétente pour traiter la

contestation.

2.

Il n'y a pas lieu de transmettre d'office le recours à la juridiction

prévue par les art. 2 et 3 LJT. Il incombe au recourant de réintroduire la

cause devant la juridiction compétente (cf. par analogie art. 63 du code de

procédure civile [CPC; RS 272]; cf. arrêt GE.2016.0077 du 10 août 2016, consid.

2).

3.

Il se justifie de statuer sans frais. Le recourant, dont les conclusions

sont irrecevables, n'a en principe pas droit à des dépens. Il faut toutefois

tenir compte du fait qu'après avoir interpellé la municipalité au sujet des

voies de droit à disposition, il n'a pas reçu une réponse claire et complète,

propre à le dissuader d'agir par la voie du recours de droit administratif; en

effet, la municipalité a cité l'art. 69 du règlement du personnel – qui

mentionne une voie de recours auprès de la juridiction administrative – puis a

précisé que la nouvelle loi de procédure administrative était applicable, sans

jamais signaler la compétence de la juridiction prévue aux art. 2 et 3 LJT. Si

les indications données par la municipalité avaient été d'emblée complètes et

non équivoques, le recourant aurait pu éventuellement s'abstenir de déposer un

recours de droit administratif. Dans ces circonstances, il y a lieu d'allouer

au recourant une indemnité réduite, à titre de dépens, à la charge de la

commune (cf. art. 55 ss LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est irrecevable.

II.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

III.

Une indemnité de 500 (cinq cents) francs, à verser au recourant à titre

de dépens, est mise à la charge de la Commune de Prilly.

Lausanne, le 14 septembre 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.