Lexipedia

Décision

GE.2016.0118

CDAP - GE.2016.0118 - 2017-01-23 - A.________ /Service de la promotion économique et du commerce (SPECo)

23 janvier 2017Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 13 juillet 2016, le Service de la promotion économique et du

commerce, Police cantonale du commerce (ci-après: la Police cantonale du

commerce) a rendu une décision dont le dispositif était le suivant:

"1. refuser d'octroyer une licence à l'établissement

"Restaurant Pizzeria ******** " à ********,

2. confirmer la fermeture immédiate du 27 juin 2016 du café-restaurant

"Restaurant Pizzeria ********" à ********,

3. refuser à M. B.________ toute autorisation d'exercer durant deux

années, soit du 27 juin 2016 au 26 juin 2018,

4. de refuser à M. A.________ toute autorisation d'exercer durant

deux années, soit du 27 juin 2016 au 26 juin 2018,

5. refuser à M. A.________ toute autorisation d'exploiter durant

deux mois, soit du 27 juin 2016 au 26 août 2016,

6. refuser à M. C.________ toute autorisation d'exploiter durant

deux mois, soit du 27 juin 2016 au 26 août 2016,

7. soumettre la réouverture de l'établissement "Restaurant

Pizzeria ********" au dépôt d'une demande de licence complète et conforme,

à la transmission d'un préavis positif de l'autorité communale, à la

régularisation des manquements constatés par le Service de l'emploi et à la

mise en conformité des locaux,

8. prononcer une période de fermeture minimale de l'établissement

de deux mois, soit jusqu'au 26 août 2016,

9. rendre la présente décision sous commination de la peine prévue

à l'article 292 du Code pénal suisse, qui prévoit que : "Celui qui ne se

sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine

prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera

puni d'une amende.",

10. fixer à CHF 500.- l'émolument à percevoir pour les frais

administratifs engendrés par le traitement du dossier (auditions, inspection,

analyse des pièces) et par la rédaction de la présente décision, conformément

aux articles 55 LADB, ainsi que 13 et 21 du règlement du 20 décembre 2006 sur

la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la

LADB (RE-LADB)."

B. La décision la Police cantonale du

commerce du 13 juillet 2016 mentionne notamment les faits suivants:

a) A la requête de la Police cantonale

du commerce, une demande de licence a été déposée le 1er février

2016 pour l'exploitation du "Restaurant Pizzeria ********" (ci-après:

l'établissement) par B.________ (autorisation d'exercer) et C.________ et A.________

(autorisation d'exploiter). Etait jointe à la demande de licence un contrat de

travail établi le 15 janvier 2016 entre B.________ et C.________ et A.________

prévoyant une rémunération mensuelle de 2'450 fr. pour un taux de 50 %.

b) Par courrier de la Municipalité de

Renens le 10 juin 2016, un délai à la fin du mois de juillet 2016 a été imparti

à C.________ et A.________ en vue de la régularisation de divers manquements en

matière de protection contre les incendies, ainsi que pour mettre en conformité

des travaux réalisés dans les locaux sans autorisation.

c) A la suite de contrôles de

l'établissement effectués les 2 février et 25 février 2016, le Service de

l'emploi a constaté dans un rapport du 3 juin 2016 plusieurs manquements aux

normes en matière de droit du travail.

d) A l'occasion d'un contrôle conjoint

de l'établissement effectué le 27 juin 2016 par la Police de sureté, la

Commission fédérale des maisons de jeu et la Police cantonale du commerce, les

infractions suivantes ont été constatées:

- Aménagement

d'une pièce dans laquelle des personnes étaient occupées à effectuer des paris

illégaux;

- Présence

dans cette pièce de trois terminaux pour jeux de hasard (machines à sous) et

d'ordinateurs dévolus aux paris en ligne;

- Présence

d'une employée sans autorisation de séjour et de travail;

- Prêt d'autorisation

d'exercer;

- Sous-location

d'une partie des locaux en vue d'y exploiter un autre établissement;

- Travaux

effectués sans autorisation;

- Normes feu

non respectées;

- Absence

d'affichage du choix de trois boissons sans alcool à un prix inférieur à la boisson

alcoolique la moins chère;

- Diffusion

de musique sans autorisation;

- Présence

d'appareils automatiques exploités sans autorisation;

- Infractions

au droit du travail;

e) Entendu le 4 juillet 2016 par la

Police cantonale du commerce, B.________ a reconnu le prêt de son autorisation

d'exercer en faveur de C.________ et A.________ pour une rémunération mensuelle

de 1000 fr. et avoir ainsi apposé sa signature sur un faux contrat de travail

afin d'obtenir une autorisation d'exercer.

f) Entendu le 4 juillet 2016 par la

Police cantonale du commerce, C.________ a notamment:

- reconnu avoir cosigné le contrat de

travail fictif de B.________ afin de permettre à l'établissement d'obtenir une

licence;

- reconnu la sous-location d'une partie

des locaux pour y exploiter un autre établissement;

- reconnu l'exploitation de machines à

sous et de paris clandestins dans une partie des locaux;

- reconnu sa présence régulière dans l'établissement

sans rémunération.

C. Par acte du 15 août 2016, A.________ a

recouru auprès de la Cour de droit administratif et public contre la décision

de la Police cantonale du commerce du 13 juillet 2016. Il concluait

principalement à l'annulation du chiffre 4 du dispositif de cette décision et

subsidiairement à son annulation. Il concluait également à la restitution de

l'effet suspensif.

La Police cantonale du commerce a déposé

des déterminations le 25 août 2016. Elle concluait au rejet de la requête en

restitution de l'effet suspensif et au rejet du recours, dans la mesure où il

était recevable.

Par décision du 29 août 2016, le juge

instructeur a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif au recours.

Les parties ont ensuite déposé des observations

complémentaires. Le recourant a déposé d'ultimes déterminations le 4 novembre

2016.

Considérants

1.

Le recourant ne met pas en cause les faits retenus à son encontre dans

la décision de la Police cantonale du commerce du 13 juillet 2016, sous réserve

de deux points: il conteste avoir réalisé des travaux dans les locaux et il

relève que le Certificat cantonal d'aptitudes ne lui a été délivré que le 7

juillet 2016. Le recourant ne conteste également pas les chiffres 1 à 3 et 5 à

10.

du dispositif de la décision du 13 juillet 2016. Le recours porte dès lors

uniquement sur le chiffre 4 du dispositif. Selon le recourant, le refus de lui

délivrer toute autorisation d'exercer durant deux années, soit du 27 juin 2016

au 26 juin 2018, ne repose pas sur une base légale suffisante et viole par conséquent

la liberté économique. Il fait valoir à cet égard que les dispositions

applicables, plus particulièrement l'art. 60a de la loi vaudoise sur les

auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31), ne

permettent pas de refuser une autorisation d'exercer à une personne qui n'en

avait pas au moment des infractions constatées. Pour sa part, l'autorité

intimée fait valoir que l'art. 60a LADB doit être appliqué en lien avec l'art.

59a LADB, ces deux dispositions formant une base légale suffisante pour, compte

tenu de la gravité des faits reprochés au recourant, refuser de lui délivrer

toute autorisation d'exercer durant deux ans.

2.

a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94

al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101] et 26 al. 1

de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]).

Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité

économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al.

2.

Cst-VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1; 135 I 130

consid. 4.2 et les arrêts cités). Elle peut être invoquée

tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223

consid. 4.1). Elle vaut notamment pour l'activité d'aubergiste (CDAP, arrêts

GE.2012.0183 du 21 mars 2013; GE.2010.0041 du 16 décembre 2010).

Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute

restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les

restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un

droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé

(art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de

politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres

intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 et les références citées). Les

mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la

santé, la moralité et la sécurité publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322

consid. 3a, 335 consid. 2a et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les

mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent

la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou

certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2;

130.

I 26 consid. 6.3.3.1; 125 I 209 consid. 10a, 322 consid. 3a et les

arrêts cités; cf. au surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne,

Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4e éd., Berne

2006, § 5 N. 103 et ss).

b) La loi vaudoise sur les auberges et les débits de

boissons a récemment fait l'objet d'une révision, dont les modifications sont

entrées en vigueur le 1er juillet 2015.

Aux termes de son art. 1er al. 1, la LADB

a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements

permettant le logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les

autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la sauvegarde de l'ordre

et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un développement de

qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation

et le perfectionnement professionnels (let. c), de contribuer à la protection

des consommateurs et à la vie sociale (let. d) et de contribuer à la promotion

des produits du terroir vaudois (let. e).

A teneur de l'art. 4 LADB, l'exercice de l'une des

activités soumises à cette loi nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité

compétente d'une licence qui comprend : a) l'autorisation d'exercer; b) l'autorisation

d'exploiter (al. 1); l'autorisation d'exercer est délivrée à la personne

physique responsable de l'établissement (al. 2); l'autorisation d'exploiter est

délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou titulaire du contrat

de bail à loyer ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de commerce

(al. 3). L'art. 35 al. 2 LADB précise que les personnes, physiques ou morales,

condamnées pour des faits contraires à la probité ou à l'honneur peuvent se

voir refuser une autorisation d'exploiter ou d'exercer, cela aussi longtemps

que la condamnation n'est pas radiée du casier judiciaire. Selon l'art. 37

LADB, les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la

direction en fait de l'établissement.

L'art. 59a LADB prévoit que la demande

d'autorisation d'exercer ou d'exploiter est refusée lorsque les conditions

légales ne sont pas remplies. Cette nouvelle disposition répare un vide

juridique puisque jusqu'alors, le refus d'une demande n'était pas formellement

prévu par la loi mais déduit par analogie de l'art. 60 LADB (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la

LADB et rapports du Conseil d'Etat au Grand Conseil, décembre 2013, n° 126 [ci-après

: EMPL], pp. 19 et 20 ad art. 59a LADB).

L'art. 60 LADB, qui réglait le retrait de licence ou

d'autorisation, a été scindé en deux nouvelles dispositions, les art. 60 et 60a

LADB, l'un ayant trait à la fermeture de l'établissement, l'autre prévoyant les

cas de retrait des autorisations d'exercer ou d'exploiter. Ces dispositions ont

la teneur suivante:

"Art.

60.

Fermeture temporaire ou définitive d'établissement

1.

Le département retire la licence au sens de l'article 4

et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive d'un établissement

lorsque:

a. l'ordre

public l'exige;

b. les

locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent

plus aux exigences imposées pour l'octroi de la licence;

c. les

émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ne sont pas acquittés dans

le délai fixé par le règlement d'exécution;

d. les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est

également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable.

Art. 60a Retrait

des autorisations d'exercer ou d'exploiter

1.

Le département retire, pour une durée maximale de cinq

ans, l'autorisation d'exercer ou l'autorisation d'exploiter lorsque:

a. le

titulaire a enfreint les prescriptions cantonales, fédérales et communales

relatives à l'exploitation des établissements, au droit du travail et à

l'interdiction de fumer;

b. des

personnes ne satisfaisant pas aux exigences légales en matière de séjour des

étrangers ont été ou sont employées dans l'établissement;

c. le

titulaire a commis des infractions contraires à l'ordre, à la sécurité ou à la

salubrité publics, ainsi qu'à la protection de l'environnement, dans la gestion

de son établissement;

d. le

titulaire n'a pas payé les contributions aux assurances sociales qu'il est tenu

de régler;

e. il apparaît ultérieurement que le titulaire a fourni

intentionnellement des renseignements et pièces inexacts dans le but d'obtenir

une licence, une autorisation d'exercer ou d'exploiter.

Art. 60b Effet

suspensif

1.

Les sanctions administratives prises par les autorités cantonales et communales

sont directement exécutoires. Les recours n'ont pas d'effet suspensif, sauf

décision contraire de l'autorité de recours, sur requête de la partie

recourante."

3.

Il n'est pas contesté que le refus de toute autorisation d'exercer

pendant deux ans porte atteinte à la liberté économique dont le recourant peut

se prévaloir et que cette mesure doit par conséquent reposer sur une base

légale suffisante. Il convient d'examiner si, comme le soutient l'autorité

intimée, cette base légale se trouve aux art. 59a LADB et 60 a LADB.

a) Selon son texte clair, l'art. 59a LADB permet uniquement

de refuser, dans un cas concret, une autorisation d'exercer lorsque les

conditions légales ne sont pas remplies. En relation avec une demande relative

à un établissement spécifique, l'autorisation d'exercer requise peut par

exemple être refusée sur la base de cette disposition si le requérant ne

dispose pas du certificat de capacité (art. 36 al. 1 LADB), s'il a été

condamné pour des faits contraires à la probité et à l'honneur (art. 35 al. 2

LADB) ou s'il dispose déjà de trois autorisations d'exercer pour d'autres établissements

(art. 26 al. 1 du règlement du 9 décembre 2009 d'application de la LADB [RLADB;

RSV 935.31.1]). L'art. 59 a LADB ne permet en revanche pas de prononcer une

mesure par laquelle une personne se voit interdire pendant une certaine durée

l'octroi de toute autorisation d'exercer. Pour une telle mesure, seul l'art. 60a

LADB est susceptible d'entrer en considération.

b) Il convient d'examiner si un refus d'autorisation

d'exercer pendant deux ans peut se fonder sur l'art. 60a LADB, ceci également

dans l'hypothèse où la personne concernée n'avait pas d'autorisation d'exercer

au moment des infractions constatées. Ceci soulève un problème d'interprétation

de cette disposition.

aa) Conformément

à une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si

plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la

véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à

considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation

historique) du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation

téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales

(interprétation systématique) (ATF 139 II 78 consid. 2.4; 138 II 105 consid.

5.

; 137 V 14 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger

au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des

raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens

véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des

travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la

systématique de la loi (ATF 141 II 157 consid. 3.2; 140 II 202 consid. 5.1; 139

III 478 consid. 6; 138 II 440 consid. 13), étant précisé que le Tribunal fédéral

ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 141 II 157 consid. 3.2; 139

IV 270 consid. 2.2). En revanche, le juge ne peut, sous peine de violer le

principe de la séparation des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui

correspond à l'évidence à la volonté du législateur, en se fondant, cas

échéant, sur des considérations relevant du droit désirable (de lege ferenda);

autrement dit, le juge ne saurait se substituer au législateur par le biais

d'une interprétation extensive (ou restrictive) des dispositions légales en

cause (ATF 140 II 202 consid. 5.1; 133 III 257 consid. 2.4; 130 II 65 consid.

4.

, 127 V 75 consid. 3). Une autorité qui interprète la loi ne saurait ainsi

corriger le sens d'une loi en prétendant procéder à son interprétation (cf.

Jacques Dubey / Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle

2014, p.141). Notamment, elle ne saurait créer des règles juridiques nouvelles.

bb) L'art. 60a LADB a été introduit par la novelle

entrée en vigueur le 1er juillet 2015. Il ressort de l'EMPL que le

retrait de l'autorisation d'exercer ou d'exploiter pour une certaine durée

était prévu dans l'ancienne LADB, abrogée le 1er janvier 2007. Bien

que cette mesure ne fût pas souvent appliquée, l'EMPL relevait qu'elle serait

utile dans les cas d'exerçant ou d'exploitant qui récidivent à plusieurs

reprises dans le même type d'infraction.

On peut déduire de ce qui précède que, en édictant

l'art. 60a LADB, la volonté du législateur était de disposer d'une base égale

afin d'interdire l'octroi pendant une certaine durée de toute nouvelle

autorisation d'exercer ou d'exploiter au titulaire d'une telle autorisation

qui a commis des infractions dans la gestion d'un établissement, notamment en

cas de récidive. On relève que, tel que rédigé, l'art. 60a LADB reflète imparfaitement

cet objectif du législateur puisque, plutôt que de prévoir un refus de toute

nouvelle autorisation, il mentionne improprement le "retrait" de

l'autorisation pendant une certaine durée. Cela étant, le Tribunal cantonal a

déjà eu l'occasion de constater que l'art. 60a LADB constitue une base légale

suffisante pour refuser toute nouvelle autorisation d'exercer pendant une

certaine durée au titulaire d'une autorisation d'exercer qui a commis des

infractions dans la gestion d'un établissement (cf. arrêt GE.2015.0209 du 29

septembre 2016).

Malgré la rédaction peu heureuse de cette

disposition, on peut déduire d'une interprétation littérale de l'art. 60a LADB

que les personnes susceptibles d'être sanctionnées en application de cette disposition

sont celles qui, en tant que titulaires d'une autorisation d'exercer ou

d'exploiter, ont commis des infractions dans le cadre de l'exploitation de l'établissement

pour lequel l'autorisation leur avait été délivrée. A la rigueur du texte

légal, une personne qui n'était pas titulaire d'une autorisation d'exercer ou

d'exploiter au moment des faits qui lui sont reprochés n'entre par conséquent

pas dans le champ d'application de cette disposition. En l'occurrence, il ressort

toutefois des pièces du dossier que le recourant était le principal responsable

de l'établissement "Restaurant Pizzeria ********" (cf. notamment

pièce 15 du dossier de l'autorité intimée, procès-verbaux d'audition de C.________

et de B.________) et qu'il assumait ainsi de facto le rôle du titulaire

de l'autorisation d'exercer lorsque les infractions fondant la mesure

incriminée ont été commises. Dans ces conditions, dès lors que le recourant a

obtenu dans l'intervalle son certificat de capacité et qu'il pourrait par

conséquent demander une autorisation d'exercer pour un autre établissement, il

s'avère conforme aux buts poursuivis par l'art. 60a LADB et aux intérêts que

cette disposition vise à protéger de l'appliquer également dans le cas d'espèce

(interprétation téléologique). A défaut, le recourant pourrait a priori reprendre

immédiatement la responsabilité d'un établissement public et exiger la

délivrance d'une autorisation d'exercer (dès lors qu'il remplit les conditions

posées par la loi, notamment celle relative à la possession du certificat de

capacité), ce qui n'apparaît pas admissible compte tenu de la gravité des

infractions commises dans la gestion de l'établissement "Restaurant

Pizzeria ********".

c) Vu ce qui précède, il y lieu de constater que la

mesure mise en cause peut se fonder sur l'art. 60a LADB et repose par

conséquent sur une base légale suffisante.

4.

Dès lors que la

mesure mise en cause repose sur une base légale suffisante et qu'il n'est pas

contesté qu'elle est justifiée par un intérêt public et respecte le principe de

proportionnalité, cette mesure est conforme à la liberté économique. Le recours

doit par conséquent être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort

du recours, les frais sont mis à la charge du recourant. Il n'y a pas lieu

d'allouer de dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service de la promotion économique et du commerce du 13

juillet 2016 est confirmée.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Lausanne, le 23 janvier 2017

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.