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Décision

GE.2016.0120

CDAP - GE.2016.0120 - 2017-04-11 - A.________ /Service de la promotion économique et du commerce (SPECo), Municipalité de ********, Police cantonale

11 avril 2017Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 18 septembre 2014, le Département de l'économie et du sport (DECS) a

octroyé une licence de café-bar au ******** à ********, les autorisations

d'exercer et d'exploiter étant délivrées à A.________. Il s'agit d'un

établissement pouvant accueillir 86 personnes dans la salle à boire, 24

personnes en terrasse et 8 dans le fumoir et dont la licence permet de servir

des boissons avec et sans alcool à consommer sur place.

B.

Le 3 juin 2016 aux environs de 22 heures, des représentants du Service

de la promotion économique et du commerce du canton de Vaud (SPECo),

accompagnés d'agents de la Gendarmerie vaudoise, ont conjointement effectué un

contrôle dans l'établissement susmentionné. A cette occasion, ils ont observé

plusieurs infractions. En particulier, il a été constaté que des boissons

alcooliques distillées (Caïpirinha – 30 % d'alcool) avaient été servies à deux

mineurs âgés de 13 et 16 ans, dont le taux d'alcoolémie se montait

respectivement à 0.31‰ et 0.53‰; en outre la mère de la mineure âgée de 13 ans,

attablée avec les deux jeunes, consommait une bière, qui lui avait été servie

quand bien même elle se trouvait en état d'ébriété avancée (2.19‰). Un autre

client, manifestement en état d'ébriété, s'est montré très provocateur lors de

l'intervention. La serveuse, B.________, questionnée sur place s'agissant de la

vente d'alcool aux mineurs, a reconnu ne pas leur avoir demandé de pièce

d'identité avant de les servir; elle a expliqué avoir été trompée par leur

apparence physique les faisant sembler plus âgés, ne pas s'être posée de

questions vu qu'ils étaient accompagnés d'une adulte et avoir été prise dans le

"stress" de la soirée. Elle a déclaré qu'elle connaissait la législation

et était consciente d'avoir été négligente et d'avoir commis une infraction.

Selon les enquêteurs, les mineurs avaient néanmoins, contrairement aux

déclarations de la serveuse, un aspect très jeune, ce que A.________, arrivé

dans les locaux après avoir été appelé par son employée, a d'ailleurs lui-même

reconnu. A cette occasion, A.________ a exprimé regretter ce qui s'était

produit et a reconnu que les faits étaient constitutifs d'une infraction grave

à la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; RSV

935.31).

D'autres manquements ont en outre été

constatés lors du contrôle, à savoir en particulier: l'interdiction d'accès au

fumoir par des mineurs n'était pas signalée correctement, le nombre de cartes

des boissons à disposition de la clientèle était insuffisant, l'ordonnance sur

l'indication des prix n'était pas respectée, le choix d'au moins trois boissons

sans alcool à un prix inférieur à celui de la boisson alcoolique la moins chère

n'était pas donné, l'affichage de telles boissons n'existait pas et l'emplacement

des extincteurs n'était pas signalé correctement.

Le 30 juin 2016, A.________ a été entendu par le

SPECo. En substance, il a déclaré avoir rectifié les défauts constatés

s'agissant des différents aspects formels imposés par la LADB, à l'exception de

l'avertissement sur l'interdiction d'accès du fumoir aux mineurs, qu'il

rectifierait rapidement. S'agissant du service et de la vente d'alcool aux

mineurs et à (au moins) une personne en état d'ébriété constatée lors du

contrôle, il a précisé qu'il n'était pas présent au moment des faits et a

souligné qu'il était compliqué de garantir que le personnel respecte les

directives à appliquer et les éléments à surveiller, ce d'autant plus que

l'employée ayant servi les mineurs le soir en question, en Suisse depuis

environ six mois, maîtrisait mal le français. Il n'a toutefois pas contesté les

faits et a déclaré les regretter. Un malaise relatif à la clientèle de

l'établissement, particulièrement quérulante lors du contrôle, était palpable; A.________

a néanmoins déclaré qu'il était difficile pour lui de faire du tri parmi les

clients, car il s'agissait de son fonds de commerce.

Le 15 juillet 2016, le SPECo a établi un rapport

consignant les faits du 3 juin 2016 (ci-après: le rapport du SPECo du 15

juillet 2016), résumés plus haut. Au terme de ce rapport, A.________ et B.________

ont été dénoncés auprès de la Préfecture du district de ********. Par

ordonnances pénales du 27 juillet 2016, ces derniers ont notamment été reconnus

coupables d'infraction à la LADB et condamnés à des amendes de 800 fr. et 300

fr., respectivement.

C.

Par décision du 21 juillet 2016, le SPECo a prononcé à titre de sanction

administrative une interdiction de servir et de vendre des boissons alcooliques

durant un mois dans ou à partir du café-bar ******** et des locaux attenants,

du 1er octobre 2016 au 31 octobre 2016, et ordonné à cette fin le

retrait des locaux de l'ensemble des boissons alcooliques durant la période

d'interdiction précitée. Il a en outre condamné A.________ au paiement d'un

émolument de 500 fr., visant à couvrir les frais administratif engendrés par le

traitement du dossier.

D.

Par acte du 18 août 2016, A.________ a recouru auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du

21 juillet 2016, dont il demande principalement la réforme, en ce sens qu'un

avertissement lui est adressé, subsidiairement l'annulation, le dossier étant

retourné à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et décision dans le

sens des considérants. Il fait en particulier valoir que la décision attaquée

serait disproportionnée, vu son absence d'antécédents et les conséquences

qu'entraînerait l'interdiction de servir et de vendre de l'alcool durant un

mois pour son établissement, dont la viabilité reposait essentiellement sur la

vente d'alcool.

Le 16 septembre 2016, la Municipalité de

******** a indiqué souhaiter que la durée de l'interdiction soit réduite, afin

de ne pas mettre en péril la viabilité de l'établissement.

Le 20 septembre 2016, l'autorité intimée

a conclu au rejet du recours.

Le 11 octobre 2016, le recourant a déclaré maintenir

son recours, produisant à l'appui de son écriture, les chiffres de son

établissement pour les mois de juillet, août et septembre 2016, dont il ressortait

que le total mensuel de la vente d'alcool (env. 20'000 fr.) représentait

en moyenne environ les 2/3 du chiffre d'affaires total (env. 30'500 fr.).

Il n'entendait pas minimiser sa faute, mais garantissait qu'un avertissement

suffirait à atteindre le but de la sanction, dans la mesure où il ne récidiverait

pas; au surplus, l'interdiction de vente d'alcool durant un mois mettrait

l'établissement dans une situation financière catastrophique, impliquant sans

doute le chômage technique pour ses employés.

E.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le recourant demande, à titre de mesure d'instruction, l'audition de personnes

pouvant venir témoigner de sa bonne foi et de l'attention qu'il porte à

respecter les dispositions légales applicables. Il requiert en outre la tenue

d'une audience, afin d'être entendu personnellement.

a) L'autorité peut mettre un terme à l'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne

pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p.

299; 138 III 374 consid. 4.3.2 p. 376; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236;

cf. aussi arrêts TF 6B_1155/2015 du 14 mars 2016 consid. 2.2;

1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1).

b) Il n'apparaît pas que la bonne foi du recourant

aurait été mise en doute; l'autorité intimée ne prétend pas qu'il aurait mal

informé son personnel quant aux dispositions légales applicables ou intentionnellement

cherché à violer les règles applicables. L'audition de témoins, visant à

prouver un fait qui n'est ni contesté ni particulièrement pertinent pour

l'issue du litige, est donc superflue.

S'agissant de la requête en fixation d'une audience pour

être entendu oralemement, le Tribunal s'estime en l'espèce suffisamment

renseigné sur la base du dossier, qui contient notamment les protocoles

d'audition du recourant auprès du SPECo, pour juger en toute connaissance de

cause. Le droit d'être entendu du recourant a été respecté durant la procédure

devant l'autorité inférieure; il a en outre eu l'occasion de s'exprimer par

écrit, à deux reprises, dans le cadre de la présente procédure. Il n'y ainsi

pas lieu de donner suite à cette requête.

2.

Le recourant fait valoir que la sanction prononcée serait

particulièrement sévère, voire disproportionnée, compte tenu du fait qu'il

s'agissait de sa première faute en plus de vingt ans de carrière. Il souligne

que les sanctions administratives n'ont pas pour but de punir, mais d'obtenir

le respect des règles légales. A cet égard, il assure avoir bien "compris

la leçon".

a) L' art. 50 LADB rappelle le principe posé par la

loi fédérale du 21 juin 1932 sur l'alcool (LAlc; RS 680), qui interdit

d'exercer le commerce de détail de boissons distillées sous la forme de remise

à des enfants ou à des adolescents de moins de dix-huit ans (art. 41 al. 1

let. i LAlc):

"Art. 50 Interdiction

de servir des boissons alcooliques

1.

Il est interdit de servir et de vendre des

boissons alcooliques :

a. aux personnes en état

d'ébriété;

b. aux personnes de moins de 16

ans révolus (loi scolaire réservée);

c. aux personnes de moins de 18

ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles.

2.

Il est également interdit :

a. d'inciter le personnel à

consommer des boissons alcooliques avec la clientèle ;

b. d'augmenter la vente ou la

consommation de boissons alcooliques par des jeux ou des concours ;

c. d'organiser des concours

proposant comme gains des boissons alcooliques consommées sur place ;

d. de pratiquer la vente ou la

remise de boissons alcooliques impliquant des cadeaux ou d'autres avantages

tendant à séduire le consommateur ;

e. de proposer la vente de

boissons alcooliques à un prix fixe, quelle que soit la quantité remise.

3.

Il est également interdit au titulaire d'une licence sans alcool d'y tolérer la

consommation de boissons alcooliques."

b) Le titre XI de la loi (art. 59 ss LADB), intitulé

"Mesures administratives", permet à l'autorité de restreindre

la liberté économique des exploitants, dans un certain nombre cas, notamment

les suivants:

"Art. 60b Effet

suspensif

1.

Les sanctions administratives prises par les

autorités cantonale et communales sont directement exécutoires. Les recours

n'ont pas d'effet suspensif, sauf décision contraire de l'autorité de recours,

sur requête de la partie recourante.

Art. 61 Interdiction

1.

Le département peut prononcer une interdiction,

temporaire ou définitive, de vendre et de servir des boissons alcooliques en

cas d'infraction aux dispositions de la présente loi ou de la législation

fédérale en rapport avec la vente et le service de boissons alcooliques ou la

lutte contre l'abus d'alcool.

Art. 62 Avertissement

1.

Dans les cas d'infractions de peu de gravité, le

département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de

l'autorisation d'exercer ou de l'autorisation d'exploiter au sens de l'article

4.

"

S'agissant de l'interdiction de vendre et de servir

des boissons alcooliques consacrée par l'art. 61 LADB, son règlement

d'exécution du 9 décembre 2009 (RLADB; RSV 935.31.1) précise que la durée de

l'interdiction temporaire est d'au minimum 7 jours consécutifs (cf. art. 67a

RLADB).

Selon l'art. 37 LADB, les titulaires des

autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la direction en fait de

l'établissement. L'art. 31 RLADB prévoit pour sa part ce qui suit:

"1 Les

titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter sont en tout temps,

solidairement responsables en fait de l'exploitation de leur établissement.

Ils répondent notamment du respect des dispositions légales fédérales,

cantonales et communales relatives à l'exploitation des établissements.

2.

Les titulaires des autorisations d'exercer et

d'exploiter répondent de la faute de leurs employés et auxiliaires

comme de leur propre faute.

3.

En cas d'infraction aux dispositions légales

fédérales, cantonales et communales relatives à l'exploitation des

établissements, les titulaires des autorisations d'exercer et d'exploiter

sont conjointement dénoncés auprès des autorités administratives ou pénales

compétentes".

c) La version actuelle de la LADB, adoptée le 13

janvier 2015, est entrée en vigueur le 1er juillet 2015. Ainsi que

le soulignent tant le recourant que l'autorité intimée dans leurs écritures, la

révision de 2015 était précisément motivée par la volonté de lutter contre la

surconsommation d'alcool en général et de mieux protéger la jeunesse en

particulier. L'exposé des motifs et du projet de loi de décembre 2013 relatif à

la révision de la LADB (EMPL LADB) précise que "la surconsommation de

boissons alcooliques, constatée chez les mineurs et par les clients

d'établissements et de commerces, entraîne des déprédations et des bagarres, ayant

pour conséquences que l'ordre, la sécurité, la tranquillité et la santé publics

ne sont plus assurés. Par ailleurs, une étude menée en 2011 par la Fondation

vaudoise contre l'alcoolisme (FVA) démontre que l'interdiction de la vente

d'alcool aux jeunes gens de moins de 16/18 ans n'est pas respectée. Les tests

pratiqués lors de cette étude ont révélé que 93,9% des jeunes auraient pu

acheter de l'alcool dans les établissements et 65% dans les magasins. La lutte

contre la consommation d'alcool chez les jeunes est une préoccupation constante

des pouvoirs publics et nécessite une attention sans faille de la part des

professionnels responsables de la branche" (EMPL LADB précité,

Introduction, p. 1). S'agissant des sanctions, l'art. 61 LADB a été modifié en

ce sens que la durée de l'interdiction de "vendre et de servir" (au

lieu de "débiter", terme peu compréhensible et vieillot) des boissons

alcooliques a été supprimée dans la loi. Le commentaire de cet article dans

l'EMPL LADB précise qu'il s'agit d'être plus strict lors des sanctions

administratives et que de ce fait la fourchette relative à la durée (de 10

jours à 6 mois), qui n'est plus adaptée aux graves manquements constatés, a été

abandonnée (EMPL LADB décembre 2013, commentaire ad art. 61 LADB; cf. aussi

arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 1c).

d) En l'espèce, les faits établis, en particulier le

service et la vente d'alcool distillé à des mineurs âgés de 16 et 13 ans, de

même que de la bière à une personne déjà alcoolisée, ne sont pas contestés par

le recourant. Il est constant également que ces faits représentent une

infraction aux dispositions légales applicables, en particulier aux art. 41 al.

1.

let. i LAlc et 50 al. 1 LADB, qui justifient une mesure. A noter qu'il n'est

pas non plus contesté que le recourant doit répondre des faits de son

auxiliaire, peu important à cet égard qu'il ait commis une faute ou non,

respectivement qu'il ait correctement instruit son personnel quant à la

législation en vigueur (cf. à cet égard notamment GE.2008.0114 du 31 octobre

2008.

consid. 5, et les références citées; cf. aussi art. 37 LADB et 31 al. 2

RLADB). Il reste dès lors à examiner si l'interdiction de servir et de vendre de

l'alcool pendant une durée d'un mois viole le principe de la proportionnalité,

ainsi que le soutient le recourant.

3.

a) Les sanctions administratives n'ont pas tant pour but de punir que

d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces mesures,

l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif (cf.

arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a; GE.2007.0241 du 26 juin 2008

consid. 2). En particulier, le principe de la proportionnalité (garanti

par l'art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la procédure, un

avertissement préalable à la mesure, dont on ne pourra se passer que s'il y a

urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite

une mesure immédiate; ainsi, dans la règle, le destinataire pourra se corriger

lui-même et éviter une sanction (Pierre Moor, Etienne Poltier, Droit

administratif, volume II, 3e éd., Berne 2011, p. 136; cf. aussi

arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a). Ainsi, de manière

générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui,

autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité

(cf. arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2a; GE.2013.0042 du 21

octobre 2013 consid. 3b).

Matériellement, malgré l'aspect de répression

individuelle qu'une mesure peut prendre, l'administration doit non seulement

veiller au respect du droit par ceux qui en tirent avantage, mais aussi,

particulièrement lorsque la violation est grave, manifester sa vigilance par la

sévérité de la sanction qu'elle prononce. Mais elle tiendra compte aussi, dans

les cas de moindre importance, des effets de la sanction sur l'intéressé ou de

son comportement passé (Moor, Poltier, op. cit., p. 136).

b) Le principe de la proportionnalité, prescrit par

l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but

d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre (cf. arrêts du

TAF A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23;

A-3111/2013 du 6 janvier 2014 consid. 6.3.1). Le principe de la

proportionnalité doit être respecté dans l'ensemble des activités de l'Etat,

spécialement lorsque l'activité en cause consiste en une restriction à un droit

constitutionnel au sens de l'art. 36 Cst. Ce principe, qui est consacré aux

art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., impose comme condition nécessaire à toute

restriction des droits fondamentaux qu'il y ait un rapport raisonnable entre le

but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour sa réalisation (arrêt

TAF A-5414/2012 du 19 juin 2014 consid. 2.5.1).

Ce principe se décompose en trois maximes: celle de

l'aptitude, celle de la nécessité, ainsi que celle de la proportion,

autrement-dit "la proportionnalité au sens étroit" (cf. ATF 136 I 17

consid. 4.4; 135 I 246 consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3e).

c) En l’espèce, la simple vente d'alcool à des

mineurs constitue un fait grave, ce qui a été à maintes reprises confirmé par

la jurisprudence (cf. arrêts GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2c; GE.2013.0042

du 21 octobre 2013 consid. 4; GE.2008.0114 du 31 octobre 2008 consid. 5b/bb; GE.2003.0114

du 17 mai 2004 consid. 4 et 7). La serveuse travaillant dans l'établissement du

recourant a en effet servi des cocktails, contenant de l'alcool distillé, à des

jeunes de 16 et 13 ans. Il est de plus avéré, circonstance aggravante, que de

l'alcool a été servi à la mère d'un des mineurs présents, malgré son état

d'ébriété manifeste (2.19‰; cf. également rapport du SPECo du 15 juillet 2016,

p. 5 : "(...) se trouvait dans un état d'ivresse si avancé qu'elle

tenait des propos incohérents et qu'il nous était difficile de comprendre tous

ses dires"). En outre, sans que cela n'ait été retenu contre le

recourant, dont l'absence d'antécédents plaide en sa faveur, il apparaît

probable que des boissons alcoolisées soient régulièrement servies à des

consommateurs potentiellement déjà ivres, vu le type de clientèle fréquentant

l'établissement, "principalement composée de personnes alcoolisées ou

consommatrices de quantités importantes d'alcool" (cf. les propos du

recourant dans le rapport du SPECo du 15 juillet 2016, p. 9-10). Les faits

susmentionnés sont constitutifs d'une infraction à la LADB devant être qualifié

de grave, ce que le recourant avait d'ailleurs admis lors du contrôle du 3 juin

2016.

(cf. rapport du SPECo du 15 juillet 2016, p. 7). Le prononcé d'un

avertissement n'entre ainsi pas en ligne de compte, celui-ci étant réservé, aux

termes de la lettre de la loi, aux "infractions de peu de gravité"

(cf. art. 62 LADB). S'agissant de la jurisprudence invoquée par le recourant,

qui est antérieure à la novelle de 2015, il y a lieu de souligner que la volonté

claire, exprimée par le législateur à l'occasion de la révision de la LADB,

justifie que les sanctions prononcées soient tendanciellement plus sévères

qu'avant la révision.

La décision attaquée, qui consiste à interdire le

service et la vente d'alcool pendant un mois, est certes susceptible de porter

une atteinte grave aux intérêts économiques du recourant, qui se verra

éventuellement contraint de fermer ou de réduire les horaires d'ouverture de

son établissement pendant cette période. Néanmoins, compte tenu de la gravité

des faits et de la volonté claire du législateur de faire preuve d'une sévérité

certaine dans ce domaine (pour des motifs de santé publique en général et de

protection de la jeunesse en particulier, cf. consid. 2c supra), il y a

lieu de retenir que la sanction respecte le principe de la proportionnalité. Il

convient de suivre l'autorité intimée lorsqu'elle souligne qu'admettre le

contraire irait à l'encontre des motifs ayant conduit à la modification du

cadre légal en 2015 et délivrerait un message contre-productif aux différents

acteurs de la branche. L'art. 61 LADB prévoit simplement que le département

peut prononcer une interdiction, temporaire ou définitive, de vendre et de

servir des boissons alcooliques en cas d'infraction aux dispositions de la

présente loi en rapport avec la vente de telles boissons. L'autorité a donc une

marge de manœuvre importante, que le tribunal ne revoit qu'avec retenue (cf.

arrêt GE.2016.0195 du 22 février 2017 consid. 2c, et la référence citée). En

prononçant une telle interdiction, limitée dans le temps, plutôt qu'une

interdiction définitive ou la fermeture, définitive ou pour une durée limitée,

de l'établissement, l'autorité intimée a fait une correcte application du

principe de proportionnalité.

Il s'ensuit que le grief du recourant, relatif à une

violation du principe de la proportionnalité, doit être rejeté et la mesure

confirmée.

4.

Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Compte tenu de l'effet suspensif accordé au recours, il appartiendra au SPECo

de fixer de nouvelles dates pour l'exécution de la décision attaquée. Les frais

sont mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens (art. 49 al.

1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 21 juillet 2016 par le Service de la promotion

économique et du commerce est confirmée.

III.

Le Service de la promotion économique et du commerce fixera de nouvelles

dates pour l'exécution de la décision du 21 juillet 2016.

IV.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du

recourant.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 avril 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.