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Décision

GE.2016.0130

CDAP - GE.2016.0130 - 2017-03-06 - Commune de Champagne/CONSEIL D'ETAT, SDIS NORD VAUDOIS

6 mars 2017Français48 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 1er janvier 2011 est entrée en vigueur la loi cantonale du

2 mars 2010 sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS;

RSV 963.15), qui a abrogé la loi homonyme du 17 novembre 1993.

Cette loi définit un standard de sécurité cantonal,

soit les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières

interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours, destinées

à garantir une efficacité uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur

la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs

d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS).

Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur

la défense contre l’incendie et les secours dans le canton; il définit le

standard de sécurité cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3

al. 1 et 2 LSDIS). L’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie et

les éléments naturels (ECA) fixe, en partenariat avec les communes, les

périmètres des secteurs d'intervention des services de défense contre

l'incendie et de secours (SDIS), sur la base du standard de sécurité cantonal

(art. 4 al. 3 LSDIS).

Aux termes de l’art. 10 LSDIS, un SDIS est constitué

par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé sous la conduite d’un

commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est composé d’un

détachement de premier secours - DPS - et d’un détachement d’appui – DAP (al.

2).

Les autorités communales prennent toutes

dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en application de l’art.

2 al. 2 let. e de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11)

(art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions

communales comprennent l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la

mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment

équipé en personnel au regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la

gestion et l’entretien des équipements, du matériel, des véhicules et des

locaux nécessaires au service selon le standard de sécurité cantonal (let. b); la

prise des mesures nécessaires pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis

sur pied rapidement par l’intermédiaire du CTA [Centre cantonal de traitement

des alarmes]; soit correctement équipé et instruit; et bénéficie d’une

couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité

civile découlant du service, ainsi que pour couvrir les dommages survenus lors

de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les

communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont

rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS).

Dans le cadre des compétences qui leur sont

attribuées, les communes sont responsables sur leur territoire du respect des

exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A cette

fin, selon l’art. 8 LSDIS, les communes collaborent pour créer et exploiter les

SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de

défense contre l’incendie et de secours (al. 1); pour assurer le respect des

exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut

ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale

d’intégrer une commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les

tâches de service de défense contre l’incendie et de secours, les communes

regroupées selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS

(al. 1); à cette fin, elles collaborent au sens des art. 107a ss de la loi

vaudoise sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (al. 2); les projets

de contrat, convention ou statuts au sens des art. 107a ss LC doivent être

soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales et

l’approbation par le Conseil d’Etat (al. 3). D'après l'art. 107a LC précité,

plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches

d'intérêt commun. Elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus

appropriée (al. 1). La collaboration intercommunale revêt en principe les

formes suivantes: contrat de droit administratif, entente intercommunale,

association de communes, fédération de communes, agglomération, personnes

morales de droit privé (al. 2 let. a à f).

Enfin, la règle transitoire de l'art. 24 al. 1 LSDIS

impose aux communes de prendre les dispositions nécessaires et d'établir les

règles complémentaires prévues par l'application de la présente loi, dans un

délai de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette dernière, i.e. au plus tard

au 1er janvier 2014.

B.

A la suite de l’adoption de la LSDIS, les communes du district du

Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de la création d’un SDIS

régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. Elles ont constitué une association de

communes appelée "SDIS Nord Vaudois" (ci-après: SDIS-NV) régie par

ses statuts et par les art. 112 à 127 LC. Selon ses statuts, l'association a

pour but d'assurer, sur le territoire des communes membres, la sécurité

incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément au

standard de sécurité cantonal (art. 5 des statuts). Les organes de l'association

sont le conseil intercommunal, le comité de direction et la commission de

gestion (art. 8 des statuts). Le conseil intercommunal est formé d'un délégué

par commune associée, qui dispose d'une voix par tranche ou fraction de tranche

de 500 habitants (art. 9 des statuts). Les décisions sont prises à la majorité

de 75 voix exprimées (art. 15 des statuts). Le comité de direction se compose

de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune

d'Yvonand, un pour les communes de Grandson et de Concise et un pour toutes les

autres communes (art. 18 al. 1 des statuts). Le président du comité de

direction est élu par le conseil intercommunal parmi les quatre membres

représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1 des statuts). L'association

dispose de la contribution annuelle des communes, du produit des prestations

facturées à des tiers, de contributions cantonales et fédérales et autres

ressources diverses (art. 34 des statuts). La commune d'Yverdon-les-Bains

contribue au financement du fonctionnement du "SDIS régional du Nord

vaudois" à raison d'un forfait de base de 10 fr. par habitant. Le solde du

coût effectif de fonctionnement est réparti entre toutes les communes, y

compris la commune d'Yverdon-les-Bains, pour les 90 % du montant, au prorata du

nombre d'habitants, et pour les 10 % restants, au prorata du patrimoine

immobilier de chaque commune membre (art. 37 des statuts).

Par arrêt CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, auquel on

se réfère tant en fait qu’en droit, la Cour constitutionnelle a rejeté la

requête formée par les municipalités de sept communes du district, notamment Champagne

et Grandevent, contre les statuts et la décision du Conseil d’Etat d’approuver

ceux-ci. Elle a retenu en particulier que l'inégalité de traitement des communes

prévue dans les statuts était acceptable compte tenu de la répartition

démographique et du fait que la commune d'Yverdon-les-Bains (disposant de 55

voix sur les 107 voix du Conseil intercommunal, la majorité étant fixée à 75

voix exprimées; et de 4 membres sur 7 dans le comité de direction, soit la

majorité, ainsi que la présidence de celui-ci), disposait des infrastructures,

équipements et effectifs, ainsi que de la capacité financière la plus

importante, ce qui justifiait qu'elle puisse peser d'un poids plus lourd dans

les décisions à prendre.

Le recours interjeté par les sept communes précitées

à l’encontre de cet arrêt a été rejeté par le Tribunal fédéral, par arrêt

2C_706/2012 du 16 avril 2013, auquel on se réfère également tant en fait qu’en

droit. Le Tribunal fédéral a considéré que pour autant que les recourantes s'en

prenaient aux dispositions cantonales qui pourraient, le cas échéant, les

contraindre à adhérer au SDIS-NV ou à collaborer avec cette association, leur

recours, prématuré, devait être considéré comme irrecevable. Le Tribunal

fédéral a rejeté les autres griefs sur le fond, confirmant notamment que les statuts

ne violaient pas le principe de l'égalité de traitement.

C.

Le SDIS-NV rassemble désormais la population de quarante communes de la

région du Nord vaudois, comprenant plus de 50’000 habitants. Composé

exclusivement de pompiers volontaires, il exploite quatre sites opérationnels de

DPS (SODPS): à Yverdon-les-Bains (69 personnes), à Grandson (28), à Yvonand

(33) et à Concise (19). Il compte dix sites de DAP, soit, outre les quatre

sites précités: à Donneloye (22 personnes), à Pomy (20), à

Montagny-près-Yverdon (13), à Bonvillars (27), à Chavannes-le-Chêne (29), à

Belmont-sur-Yverdon (11) et à Valeyres-sous-Montagny (40; source: www.sdisnv.ch).

D.

Des communes inventoriées dans l’annexe I des statuts du SDIS-NV (art.

4), seules Champagne et Grandevent n’ont pas adhéré à l’association de communes.

Le 13 décembre 2013, la Cheffe du Département du territoire et de

l’environnement (DTE) a imparti aux municipalités de ces deux communes un délai

au 31 décembre 2013 pour lui remettre une copie du contrat de prestations

conclu avec le SDIS-NV ou un courrier aux termes duquel était attestée leur

volonté de rejoindre l’association de communes. Leur attention était attirée

sur le fait qu’à défaut, le Conseil d’Etat se verrait dans l’obligation de

faire application des art. 8 al. 3 LSDIS et 126a al. 1 LC, selon lequel,

lorsqu'un intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut

obliger une ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association. Par

courriers des 20 et 23 décembre 2013, les deux municipalités concernées ont avisé

la Cheffe du DTE qu’une adhésion à l’association de communes ne pouvait pas être

envisagée, mais que des négociations en vue de la conclusion d’un contrat de

prestations avec le SDIS-NV avaient débuté. Le 29 octobre 2014, ces deux

communes se sont vu proposer, par le Comité de direction du SDIS-NV, de

conclure un contrat de prestations, dont on extrait, s'agissant de la commune

de Champagne, les clauses suivantes:

"(…)

But Article premier — Le présent contrat de

droit administratif, au sens de l'article 107b de la loi sur les communes (LC)

est conclu entre l'association de communes du service de défense incendie et

secours Régional du Nord vaudois (ci-après: SDIS) et la municipalité de

Champagne, dans le but de garantir le respect des obligations légales en

matière de défense contre l'incendie et de secours, au sens de la LSDIS, pour

le territoire de la Commune de Champagne.

Principes Art. 2 — La Commune de Champagne délègue au

SDIS, dès le 1er janvier 2014, les tâches relatives à la

défense contre l'incendie et le secours, au sens de la LSDIS et de son

règlement d'application, à l'exception des tâches concernant les installations

de défense contre l'incendie, en particulier les canalisations d'eau et les

bornes hydrantes.

Le SDIS exécute les tâches mentionnées à l'alinéa

précédent de manière à ce que les exigences fixées par le standard de sécurité

cantonal soient respectées sur le territoire de la Commune de Champagne.

La Commune de Champagne facilite autant que

nécessaire l'accomplissement par le SDIS des tâches qu'elle lui confie.

Le SDIS exerce sous son autorité toutes les

compétences qui lui sont attribuées par la Commune de Champagne. Il s'assure en

cas de besoin de la collaboration de cette dernière.

Les tâches de service de défense contre

l'incendie et de secours sur le territoire de la Commune de Champagne seront

accomplies par le SDIS, conformément aux conditions figurant dans l'annexe I au

présent contrat, notamment en ce qui concerne l'organisation, l'équipement et

la formation du SDIS, la participation financière de la Commune de Champagne

aux frais du SDIS et les locaux nécessaires au SDIS.

(…)

Durée Art.

4 — Le présent contrat est conclu pour une durée de deux ans.

Résiliation A l'échéance de cette durée initiale, le contrat se

renouvelle tacitement d'année en année.

Le contrat peut être résilié par

notification écrite qui doit intervenir au moins un an avant l'échéance

contractuelle pour le 31 décembre de chaque année.

(…)

Coût des Art.

5 — Les prestations assurées par le SDIS sont financées

prestations conformément à l'article 37 des Statuts de l'association

de communes, soit une répartition du coût effectif de fonctionnement

entre toutes les Communes membres de l'association et les Communes au

bénéfice d'un contrat de prestations et selon les bases de répartition

suivantes: pour le 90% du montant, au prorata du nombre d'habitants

de la Commune concernée; pour le 10%, au pro rata de la valeur du patrimoine immobilier

de la Commune concernée.

Pour le calcul de la participation des

Communes sous contrat de prestations avec le SDIS, la contribution de CHF 10.-

par habitant de la ville d'Yverdon-les-Bains n'est pas prise en compte.

Le décompte annuel des frais à la charge de la

Commune de Champagne est établi par le SDIS. Le coût des prestations à la

charge de la Commune de Champagne est calculé chaque année sur la base des

frais effectifs et de leur répartition, étant entendu que la contribution de la

Ville d'Yverdon au financement du fonctionnement du SDIS, telle que définie à

l'article 37 des Statuts, n'est pas prise en compte pour calculer le coût des

prestations. La Commune boursière de l'association est chargée du recouvrement

des créances dues.

Une demande d'acompte en cours d'année sera

adressée à la Municipalité de la Commune de Champagne. Cet acompte devra être

réglé dans un délai de 30 jours dès réception. Le solde dû fera l'objet d'une

facture après le bouclement annuel des comptes de l'association.

Pour l'année 2014, l'acompte dû par la Commune de

Champagne s'élève au 90% du montant budgété de CHF 42'899.95, soit CHF 38'609.95.

Cette somme doit être réglée sur facture dans un délai de 30 jours dès

approbation de la présente convention par le Conseil d’Etat.

(…)"

Le 2 décembre 2014, le Préfet du district Jura-Nord

vaudois a invité les communes de Champagne et de Grandevent à se déterminer

rapidement sur cette proposition de convention. Le 15 décembre 2014, la

Municipalité de Champagne a répondu que ce projet ne correspondait pas aux

conditions qu’elle avait précédemment posées, qu’elle avait besoin de temps

pour l’étudier et qu’elle allait demander un avis de droit.

E.

Le 21 janvier 2015, le Conseil d’Etat a adressé aux municipalités des

deux communes concernées une correspondance aux termes de laquelle:

"(…)

La nouvelle loi du 2 mars 2010 sur

le service de défense contre l'incendie et de secours (…) est entrée en vigueur

le 1er janvier 2011. Dès lors les communes avaient un délai de 3 ans

pour prendre les dispositions nécessaires afin de se mettre en conformité avec

la nouvelle législation et respecter les exigences du standard de sécurité

cantonal arrêtées par le Conseil d'Etat. Cette période transitoire a pris fin

au 31 décembre 2013.

Le Conseil d'Etat relève que ce

délai est largement dépassé et qu'à ce jour l'organisation de la défense contre

l'incendie et de secours de votre commune n'est toujours pas conforme à la

législation, malgré les interventions effectuées notamment par le préfet.

Il vous est rappelé que le respect

des exigences du standard de sécurité cantonal en matière de défense contre

l'incendie et de secours constitue une obligation pour les communes et fait

partie des responsabilités légales de ces dernières (article 2, alinéa 2,

lettre e de la loi du 28 février 1956 sur les communes) (…).

Dès lors, il vous est accordé un

ultime délai au 30 avril 2015 (ou au plus tard à la date de la prochaine séance

de votre conseil général qui suit cette échéance) pour remettre au Conseil

d'Etat, par l'intermédiaire du Service des communes et du logement, le

règlement communal en matière de service de défense contre l'incendie et de

secours adopté par votre conseil général et le contrat de prestations conclu

avec l'association de communes en charge du SDIS régional.

Faute de quoi, le Conseil d'Etat

se verra dans l'obligation de prendre les mesures qui s'imposent au sens des

articles 126a, alinéa 1 LC et 8, alinéa 3 LSDIS afin que les exigences légales

en la matière soient respectées sur le territoire de votre commune.

Aussi, le Conseil d'Etat vous

saurait gré de prendre dans les meilleurs délais les dispositions qui

s'imposent et de le tenir informé de celles-ci sans retard.

(…)"

Le 11 février 2015, le Comité de direction du SDIS-NV

a requis du Conseil d’Etat qu’il intervienne. Il a notamment informé la Cheffe

du DTE de ce que les communes de Champagne et Grandevent avaient refusé de

signer le contrat de prestations qui leur avait été proposé, bien que le

contenu de celui-ci corresponde aux éléments qui leur avaient été annoncés et

qu’elles avaient accepté; en outre, ces communes ne s’étaient pas acquittées de

l’acompte qui leur était demandé et avaient retourné les factures qui leur

avaient été adressées par le SDIS, bien que des prestations aient été

effectuées sur leur territoire durant l’année 2014. Le 22 avril 2015, le

Conseil d’Etat a réitéré à l’endroit des deux communes sa sommation du 21

janvier 2015 et leur a confirmé le délai fixé au 30 avril 2015. Le 27 avril

2015, les deux communes ont affirmé au SDIS-NV que la législation n'imposait

pas d'obligation de regroupement des DAP au sein du SDIS régional; or, elles

disposaient d'un DAP qu'elles équipaient, instruisaient et géraient; par

conséquent, et pour autant qu'elles continuent à assurer l'existence de leurs

DAP, elles n'entendaient en aucune manière prendre en charge les coûts relatifs

aux DAP des autres communes; aussi proposaient-elles de se limiter à participer

au financement proportionnel des charges nécessaires à celui des DPS du SDIS-NV

le plus susceptible d'intervenir sur leur territoire, à savoir le DPS de Grandson

vu sa proximité géographique. Le 29 avril 2015, elles ont requis du Conseil

d’Etat, par la plume de leur conseil, une prolongation du délai imparti de six

mois, en l’informant que des propositions concrètes avaient été formulées le 27

avril 2015 au SDIS, et ajoutant que les factures de ce service avaient toujours

été honorées. Le 11 mai 2015, la Cheffe du DTE s’est déterminée de la manière

suivante:

"(…)

Le délai au 30 avril 2015 étant

échu, je vous demande si ces (…) communes ont tenu un conseil général depuis la

mise en demeure du 21 janvier, et sinon, à quelle date il est prévu d'en tenir

un. Je souhaite une réponse avant le 31 mai 2015. Le Conseil d'Etat déterminera

alors si ce délai peut être prolongé de quelques semaines ou non mais dans

aucun cas au-delà de la fin du mois de juin 2015.

Je reviens ensuite sur votre

lettre du 29 avril 2015 au Conseil d'Etat, qui a été transmise à mon

département.

Je rappelle que le délai au 30

avril 2015 a été fixé pour tenir compte des impératifs de la vie communale, en

particulier afin de laisser à vos clientes le temps suffisant pour s'organiser

dans le cadre d'une mise en demeure au sens de l'article 126a de la loi sur les

communes. Le Conseil d'Etat rappelle que le délai au 1er janvier

2014 pour la mise en conformité à la loi sur le service de défense contre

l'incendie et de secours a été fixé par le Grand Conseil et qu'il s'impose à

toutes les communes, y compris à vos clientes.

(…)"

Le 24 juin 2015, une séance a réuni à Lausanne les

représentants du DTE, du SDIS-NV, des communes de Champagne et Grandevent, de l'ECA,

ainsi que le Préfet du district Jura-Nord vaudois. Les représentants des deux

communes ont fait part de leur désaccord sur la répartition des sièges au sein

du Comité de direction du SDIS-NV et sur les aspects financiers induits par la

proposition de contrat de prestations. Il a été convenu que le Préfet tienne une

séance de conciliation entre les représentants du SDIS-NV et ceux des communes

concernées.

Le 8 juillet 2015, le Comité de direction du SDIS-NV

a avisé la Cheffe du DTE qu’il n’entendait pas participer à la séance

préfectorale et qu'il requérait l'application de l'art. 8 al. 3 LSDIS. Le 17

août 2015, le conseil des communes de Champagne et Grandevent a indiqué à la

Cheffe du DTE que ces dernières ne pouvaient, en l’état, ni adhérer à

l’association de communes, leurs conseils législatifs s'y étant refusés, ni

conclure un contrat de prestations avec le SDIS-NV. Sur ce dernier point, elles

ont déclaré que le contrat proposé par le SDIS-NV équivalait à leurs yeux à une

quasi-adhésion aux statuts de l'association, qui leur imposait de surcroît de

verser des prestations supérieures à celles consenties par les membres de

l'association - la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne leur étant pas

applicable - sans pour autant qu'elles aient accès aux aspects financiers,

notamment par l'examen des comptes et des pièces y relatives, et sans avoir de

droit de vote et de participation au sein des organes. Elles confirmaient par

ailleurs la proposition faite le 27 avril 2015, tendant à ce qu'elles

continuent à gérer une section du DAP en regard des exigences de l'ECA et

qu'elles s'engagent à participer au financement proportionnel des charges

nécessaires au respect des exigences fixées par le standard de sécurité

cantonal pour le DPS de Grandson.

La Cheffe du DTE a réuni les représentants des

parties concernées, ainsi que le Préfet, lors d’une ultime séance tenue le 25

janvier 2016. Les représentants de Champagne et Grandevent ont exposé que,

moyennant explications sur les aspects financiers et accès aux données

relatives, ces deux communes seraient prêtes à conclure un contrat de

prestations avec le SDIS-NV. Après avoir obtenu ces informations, les deux

communes concernées ont fait savoir, par la plume de leur conseil le 6 avril

2016, qu’elles étaient d’accord que le prix de la prestation soit fixé à 34 fr.

par habitant (au lieu de 40 fr. en 2013 et 43 fr. en 2014, selon explications

qui leur avaient été données par le Préfet) correspondant aux charges du

SDIS-NV divisé par le nombre d'habitants desservi par ce service. Elles ont en

outre proposé d’autres modifications au projet de convention. Le 17 mai 2016,

le Comité de direction du SDIS-NV a informé le conseil de ces deux communes

qu’il n’entendait pas revenir sur le projet de convention, au motif, notamment,

que le calcul du montant de 34 fr. ne tenait pas compte du patrimoine

immobilier. Le même jour, les membres de la Commission de gestion du SDIS-NV

ont fait part à la Cheffe du DTE de ce qu’au vu du préjudice financier

résultant de l’attitude récalcitrante de ces deux communes, soit 50'000 fr.

par année, des communes membres de l’association intercommunale se demandaient

s’il n’était pas judicieux pour elles de quitter celle-ci. Au 31 décembre 2015,

les factures ouvertes pour ces deux communes au SDIS-NV se montaient à 91'370

fr.35 (cf. rapport de gestion de l’année 2015, ch. 911, sous www.sdisnv.ch).

Le 20 mai 2016, la Cheffe du DTE a imparti au

conseil des communes de Champagne et Grandevent un délai au 3 juin 2016 pour

l’informer de la décision de ces dernières quant au projet de convention qui

leur avait été soumis par le SDIS-NV. Le 26 mai 2016, le conseil des deux

communes a pris acte de la position du Comité de direction du SDIS-NV et a

requis de celui-ci qu’il expose sa méthode de calcul pour déterminer le prix

des prestations par habitant. Le 2 juin 2016, le conseil des deux communes a indiqué

à la Cheffe du DTE que ses mandantes ne pouvaient pas répondre à sa requête,

dès lors qu’elles restaient dans l’attente de la réponse du SDIS-NV à leur

demande de clarification du calcul du prix des prestations. Le 10 juin 2016, la

Cheffe du DTE a répondu que la phase de négociation était terminée et qu’elle

allait en informer le Conseil d’Etat, à charge pour ce dernier de décider de la

suite de la procédure.

F.

Au cours de sa séance du 6 juillet 2016, le Conseil d’Etat a pris à

l’égard des communes de Champagne et Grandevent une décision, dont le

dispositif est le suivant:

"(…)

I. Les communes de Champagne et Grandevent deviennent

membres de l'association de communes SDIS régional du Nord vaudois avec effet

immédiat.

II. L'annexe I des

statuts de ladite association est modifiée en conséquence.

III. La présente décision

est rendue sans frais. Il n'est pas alloué de dépens.

IV. La présente décision

est notifiée par les soins de la Chancellerie d'Etat:

- aux communes de Champagne et Grandevent, dont le conseil

est Me Alain Sauteur, avocat à 1002 Lausanne, Ch. des Trois-Rois 2, CP 5843.

- au SDIS régional du Nord vaudois, Rue de l'Arsenal 8,

Case postale 1288, 1401 Yverdon-les-Bains.

(…)"

Par acte du 8 septembre 2016, les communes de

Champagne et Grandevent ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette décision, dont elles

demandent, avec suite de frais et dépens, l'annulation, subsidiairement

l'annulation et le renvoi de la cause devant l'autorité intimée pour nouvelle

instruction et jugement dans le sens des considérants. A titre de mesure

d’instruction, elles ont requis la tenue d’une audience et la mise en œuvre

d’une expertise.

Ces deux communes ont également saisi le Tribunal

fédéral d’un recours, pour le cas où la CDAP parvenait à la conclusion que la

décision attaquée revêtait "un caractère politique prépondérant". Par

ordonnance du 16 septembre 2016, le Président de la IIème Cour de

droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 2C_808/2016 jusqu’à droit

connu sur le recours pendant devant la CDAP.

Le Conseil d’Etat s’est déterminé le 14 novembre

2016 par l’intermédiaire du Service juridique et législatif (SJL), concluant au

rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le SDIS-NV s’est également déterminé, le 14 novembre

2016; il propose le rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

G.

Le 16 janvier 2017, les communes de Champagne et Grandevent ont requis

de la magistrate instructrice la suspension de la cause, au motif que la

seconde avait saisi le SDIS de Sainte-Croix ("Sainte-Croix Pied de la

Côte") d’une demande d’adhésion. Interpellés, les deux communes, le SJL et

le SDIS-NV se sont ralliés à la proposition de la magistrate instructrice de

disjoindre les deux causes et de suspendre l’instruction du recours de la

commune de Grandevent.

Le 1er février 2017, les deux causes ont

été disjointes et le recours de la commune de Grandevent, enregistré sous n° GE.2017.0019.

La magistrate instructrice a informé les parties que le recours de la commune

de Champagne demeurait instruit sous le n° de cause GE.2016.0130 et qu'il lui

apparaissait en état d’être jugé, sans qu’il soit nécessaire de procéder aux

mesures d’instruction requises.

H.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérants

1.

Il importe de vérifier à titre préliminaire la recevabilité du recours.

a) Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître (al. 1). Les décisions du Grand Conseil et du Conseil

d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de

recours au Tribunal cantonal (al. 2).

Selon l'exposé des motifs et projet de LPA-VD (mai

2008, p. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil

et du Conseil d'Etat s'explique par le fait que celles-ci revêtent un caractère

politique prépondérant. Elle est dès lors conforme au droit fédéral, l'art. 86

al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS

173.

) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation

d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un

cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi directement – devait estimer

qu'une décision rendue par l'une de ces autorités ne présente pas un caractère

politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son

encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Cette

disposition doit ainsi être interprétée en conformité avec le droit supérieur, en

particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à

l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), ainsi

qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP, arrêts GE.2015.0121 du 18 mai 2018

consid. 1a; GE.2015.0066 du 24 avril 2015 consid. 2a/bb, et GE.2014.0054 du 23

septembre 2014 consid. 1c). L'art. 86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions

à la garantie constitutionnelle précitée, trouve seulement application si

l'aspect politique prévaut sans discussion. Le fait que la décision émane d'une

autorité politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas

toujours déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique

prépondérant, lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte

individuelle à des droits privés. Certains auteurs considèrent que, lorsque des

intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les

considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la

cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de

manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts privés

en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1 p. 44 ss; arrêt 2C_602/2015 du 14 juillet 2015

consid. 3.3).

b) En la présente espèce, la décision attaquée

trouve son fondement à l'art. 126a al. 1 LC, aux termes duquel lorsqu'un

intérêt régional prépondérant le justifie, le Conseil d'Etat peut obliger une

ou des communes à s'associer ou à adhérer à une association, ainsi qu'à l'art. 8

al. 3 LSDIS, qui prévoit que, pour assurer le respect des exigences découlant

du standard de sécurité cantonal, le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes

de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune.

Cette décision vise à mettre en œuvre le standard de sécurité cantonal au sens

de l’art. 2 al. 3 LSDIS, standard que les communes sont chargées de mettre en place

au vu des art. 6 et 7 LSDIS. En contraignant la recourante à adhérer au SDIS-NV,

la décision attaquée touche à l'autonomie communale, dont la recourante évoque

du reste la violation (cf. consid. 3 infra). Cette décision ne revêt par

conséquent pas un caractère politique prépondérant. Du reste, dans l’arrêt 2C_706/2012,

précité (cf. supra partie En fait, let. B), le Tribunal fédéral,

constatant que le Conseil d'Etat n'avait pas encore rendu de décision ordonnant

aux communes recourantes d'adhérer au SDIS ou les obligeant à conclure un

contrat de droit administratif avec cette entité, a jugé que les communes

concernées pourraient recourir à son encontre si une telle décision était

rendue et invoquer la violation de leur autonomie, notamment (cf. consid. 4.2).

c) Au surplus, le recours a été formé en temps

utile, vu les art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD. Il satisfait par surcroît aux

conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art.

99.

LPA-VD. Il y a dès lors lieu d’entrer en matière.

2.

La recourante a requis la tenue d’une audience publique, afin que ses

représentants puissent s’exprimer oralement. Elle a également sollicité la mise

en œuvre d’une expertise financière, afin que les frais afférant au respect du

standard de sécurité cantonal, d’une part, et du détachement d’appui, d’autre

part, puissent être déterminés, une fois les revenus de l’association de

communes fixés avec exactitude.

a) Devant la CDAP, la procédure est en principe

écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves

(art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut (art. 29 al. 1 LPA-VD),

entendre les parties (let. a); procéder à une inspection locale (let. b);

ordonner des expertises (let. c); recourir à la production de documents, titres

et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des

autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle

n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties

(art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et

administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée

dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).

b) Le droit d'être entendu découlant

des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, du 14

avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) comprend notamment le droit

pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir

qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à

l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer

sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre.

A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit

d'être entendu

oralement, ni celui d'obtenir l'audition de

témoins. Le droit d'être

entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un

terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former

sa conviction et que, procédant d'une manière non

arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore

proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à

modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid.

9.6.1

p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157 et les arrêts cités).

c) En l’espèce, l’on peut se dispenser de tenir une

audience aux fins d’auditionner les représentants de la recourante. De même, il

n’y a pas lieu d’ordonner une expertise. Les parties ont produit leurs

dossiers, les faits sont établis et le litige a trait, comme on le verra

ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal

examine avec un plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par

appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer

en connaissance de cause sans procéder aux mesures d'instruction requises par

la recourante.

3.

La décision attaquée a pour effet de contraindre la recourante à

rejoindre le SDIS-NV et à en devenir membre, ce qu’elle a toujours refusé jusqu'alors.

Il importe dès lors de s’assurer que les principes généraux du droit

administratif permettent en l’occurrence à l’autorité intimée d’empiéter sur

l’autonomie dont la recourante peut, sur le principe, se prévaloir.

a) On rappelle en effet que l'autonomie communale

est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1

Cst.). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les

domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en

tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités

municipales une liberté de décision appréciable (ATF 137 I 235 consid. 2.2 p.

237/238; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269, 316 consid. 2.1.1 p. 317, 395 consid.

3.2.1

p. 397/398, et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences

législatives lorsqu’elles disposent d’un pouvoir normatif dans un domaine que

le législateur cantonal ou fédéral n’a pas réglé exhaustivement (ATF 135 I 233

consid. 2.2 p. 242; 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 342 ; 115 Ia 42, et les

arrêts cités). La Constitution vaudoise prévoit que les communes disposent

d'autonomie, en particulier pour la protection de l’ordre public (art. 139 let.

e Cst./VD), ainsi que pour la sécurité des personnes et des biens (art. 44

al. 2 Cst./VD).

Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, la LSDIS, entrée en

vigueur le 1er janvier 2011, a pour but de régler l'organisation et

le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de

dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS). Elle établit les

rôles respectifs des autorités cantonales et des communes (art. 3, 4 et 6

LSDIS). Ces dernières prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte

contre le feu (art. 6 al. 1 LSDIS) et sont responsables, sur leur territoire,

du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7

LSDIS). ). La lutte contre le feu fait ainsi partie des attributions et tâches

propres des communes (cf. art. 2 al. 2 let. e LC et 6 al. 1 LSDIS). La LSDIS

impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les

autorités cantonales tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre

le but fixé. Elles sont libres d’user des moyens idoines pour atteindre cet

objectif. Si celui-ci est inatteignable, parce que les communes ne disposent

pas des moyens nécessaires, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux

(art. 8 ss LSDIS). Les communes vaudoises jouissent par conséquent d'une

certaine autonomie en matière de lutte contre le feu (CCST.2011.008 précité

consid. 7c; arrêt 2C_706/2012 précité consid. 3.1).

c) Une commune reconnue autonome dans un domaine

spécifique peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale

(de recours) que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral,

cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p.

173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244).

Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction

d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang

législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental

d'autrui (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce

qui est nécessaire et adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public

poursuivis (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4).

L'autonomie communale ne fait pas partie des garanties individuelles visées par

l'art. 36 Cst. Les conditions de la base légale et de la proportionnalité

doivent toutefois s'appliquer par analogie pour une limitation de l'autonomie

communale (ATF 129 I 290 consid. 4.4 p. 300; arrêt 1C_437/2015 du 13 mai 2016

consid. 6.1).

C'est dès lors à la lumière de ces principes qu'il

importe d'examiner le présent recours.

4.

La recourante affirme que la décision attaquée ne saurait se

fonder sur l'art. 8 LSDIS. De son avis en effet, cette disposition n'est

applicable qu'en vue d'assurer le respect du standard de sécurité cantonal. Or,

ce dernier viserait uniquement les DPS et non les DAP.

a) Ancré à l’art. 5 al. 1 Cst., le principe de la

légalité exige que les autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi.

Les actes étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle,

suffisamment précise et édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela

est commandé par l’impératif démocratique du respect de la répartition des

compétences entre les organes de l’Etat, d’une part, et, d’autre part,

l’exigence de l’égalité et de la prévisibilité de l’action étatique comme

fondement de l’Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; arrêt

CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011 consid. 3c/aa et les références citées). Les

restrictions graves à une liberté nécessitent en revanche une réglementation

expresse dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.; ATF 139 I 280 consid.

5.1

p. 284 et les références citées).

b) Comme exposé plus haut (consid. 3a), la LSDIS

impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les

autorités cantonales, mais les laissent libres de choisir les moyens idoines pour

atteindre cet objectif. Si les communes ne disposent pas des moyens nécessaires

à atteindre cet objectif, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux. Elles

doivent alors collaborer, au sens des art. 107a ss LC, pour créer et exploiter

des SDIS régionaux, i.e. les organiser, les équiper et les instruire en commun

(art. 8 al. 1 et 2, art. 9 al. 1 et 2 LSDIS). L'art. 107a LC dispose que les

communes veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée parmi,

notamment, le contrat de droit administratif, l'entente intercommunale,

l'association de communes, la fédération de communes, l'agglomération et les

personnes morales de droit privé (al. 2 let. a à f).

Quant à l'art. 8 al. 3 LSDIS, il ajoute, toujours

pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité

cantonal, que le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou

ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune. Au vu des art. 8

al. 1 et 2, 9 al. 1 et 2 LSDIS associés à l'art. 107a LC, le Conseil d'Etat est

libre de choisir quelle forme de collaboration il entend imposer aux communes.

Il lui est en particulier loisible d'obliger une commune à adhérer à une

association existante ou à conclure un contrat de droit administratif (cf.

aussi art. 126a al. 1 LC).

Par conséquent, lorsqu'une commune n'est pas en

mesure d'assurer sur son territoire le niveau de défense contre l'incendie et

de secours exigé par le standard de sécurité cantonal, l'art. 8 al. 3 LSDIS

constitue une base légale suffisante pour ordonner à cette commune d'adhérer à

une association intercommunale satisfaisant à un tel standard.

c) On rappelle que le standard de sécurité cantonal,

à définir par le Conseil d'Etat, est constitué par les exigences déterminant

les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de

défense contre l’incendie et de secours (art. 2 al. 3 LSDIS).

A teneur de l’art. 10 al. 2 LSDIS, le service de la

défense contre l'incendie et des secours, que les communes ont la

responsabilité de mettre en place sur leur territoire, est composé d'un

détachement de premier secours (DPS) et d'un détachement d'appui (DAP).

Aux termes de l’art. 11 LSDIS, le DPS doit être

capable d'assurer les premières mesures d'intervention en cas d'incendie et de

lutte contre les dommages résultant des éléments naturels ou dans d'autres

situations présentant un caractère d'urgence, pour le secteur qui lui est

attribué (1ère phrase). Il doit satisfaire aux conditions du

règlement du 15 décembre 2010 d’application de la LSDIS (RLSDIS; RSV 963.151)

(2ème phrase). En particulier, l'art. 16 RLSDIS dispose que les DPS sont

constitués de sapeurs-pompiers au bénéfice d’une formation de base adéquate et

d’une formation complémentaire en matière de première intervention, choisis en

fonction de leurs capacités, de leur motivation et de leur disponibilité à être

engagés en cas d’intervention (al. 1). Les DPS sont organisés en un ou

plusieurs sites opérationnels (SODPS), soumis à l'arrêté du 15 décembre 2010

sur le standard de sécurité cantonal en matière de service de défense contre

l’incendie et de secours (AsecSDIS; RSV 963.15.5) (cf. aussi Directive ECA

1100/01 du 1er janvier 2017 sur l'organisation et le financement des

détachements de premier secours, art. 1er).

Pour leur part, les DAP sont des unités de

sapeurs-pompiers organisées de manière à renforcer le DPS ou à suppléer

celui-ci pour certains types d'interventions sur l'ensemble du secteur du SDIS

(art. 12 LSDIS). Les DAP, dont les sapeurs-pompiers doivent disposer uniquement

d'une formation de base adéquate, sont constitués en groupes alarmables et

peuvent être répartis en plusieurs sections, localisées dans les secteurs

d’intervention en fonction des besoins régionaux, d'entente entre l'ECA et la

ou les communes concernées (art. 17 RSDIS).

d) En l'espèce, il ressort de ses explications que

la recourante dispose sans doute d'un DAP, mais elle reconnaît cependant

implicitement qu’elle ne dispose pas de DPS, alors qu'il s'agit de l'élément

clé du standard de sécurité cantonal. Force est ainsi de constater que les

exigences de ce standard ne sont pas satisfaites sur le territoire communal de

la recourante. En outre, en dépit des injonctions des autorités cantonales, la

recourante n'a pas été en mesure de trouver une solution de collaboration, plus

de deux ans après l'échéance du délai de mise en conformité prévu par l'art. 24

al. 1 LSDIS. Au vu de cette situation, l’autorité intimée était dès lors fondée,

comme l’art. 8 al. 3 LSDIS lui en conférait la faculté et sous réserve de

l'examen du principe de la proportionnalité (cf. consid. 5 infra), à

ordonner à la recourante d’adhérer à un SDIS, spécifiquement au SDIS-NV (le

territoire de la recourante, commune du district du Jura-Nord vaudois, faisant

partie du périmètre du secteur d'intervention du SDIS-NV) et d’en devenir

membre.

5.

La recourante invoque une violation du principe de proportionnalité, en

ce que l’autorité intimée, en lui imposant de rejoindre le SDIS et d’en devenir

membre, aurait abusé du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en la

matière.

a) Exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2

Cst., le respect de la proportionnalité dans l'activité administrative exige

que la mesure prise par l'autorité soit raisonnable et nécessaire pour

atteindre le but d'intérêt public ou privé poursuivi (cf. ATF 136 I 87 consid.

3.2

p. 91s.). Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive

doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que

ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la

nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction

allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les

intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens

étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; cf. ATF 140 I 2 consid.

9.2.2

p. 24; 139 I 180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 et les

arrêts cités).

En outre, il y a abus du pouvoir d'appréciation

lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation

qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et

sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole

des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de

l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la

proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références).

b) Il ne fait aucun doute que la décision attaquée

est conforme à la règle de l’aptitude, dans la mesure où elle permet la mise en

œuvre du standard de sécurité cantonal sur le territoire communal de la

recourante et rétablit ainsi une situation conforme à la loi. Du reste, la

recourante ne discute pas le respect de cette règle; celle-ci met pour

l’essentiel en avant la règle de nécessité et soutient que l'autorité intimée

aurait pu opter pour une mesure moins incisive.

A suivre les explications de la recourante,

l’autorité intimée aurait pu, au lieu de la contraindre à rejoindre le SDIS

dans une structure verticale, privilégier la voie conventionnelle et lui

ordonner de conclure un contrat de prestations avec le SDIS. De même, la

recourante soutient qu'il appartenait à l'autorité intimée d'arrêter elle-même,

et de manière équitable, la teneur de ces clauses contractuelles. Dans ce

cadre, elle affirme qu’elle dispose d’un corps de sapeurs-pompiers constitué,

instruit et équipé, au sens des art. 10 al. 2 et 12 LSDIS, qui pourrait "parfaitement"

constituer une section du DAP du SDIS-NV, dirigé par le commandement du

SDIS-NV. Elle se contenterait ainsi de continuer à constituer, instruire et

équiper sa section DAP, à la gérer en regard des exigences de l'ECA, à la

financer elle-même et à limiter sa participation financière aux coûts nécessaires

du SODPS de Grandson. De son avis, le SDIS-NV n'a jamais cherché à négocier sur

cette base, entendant simplement lui imposer un contrat déterminé, de surcroît illégal,

dès lors qu'il constituait une quasi-adhésion et qu'il lui imposait de verser

des prestations supérieures à celles consenties par les membres de

l'association (la contribution de 10 fr. d'Yverdon-les-Bains ne lui étant pas

applicable) en violation de l'art. 20 LSDIS (prévoyant que les communes membres

du SDIS répartissent équitablement entre elles la part des dépenses non prises

en charge par l'ECA ou non couvertes par d'autres recettes), sans pour autant

qu'elle ait accès aux aspects financiers, notamment par l'examen des comptes et

des pièces y relatives et sans avoir de droit de vote et de participation au

sein des organes. Elle fait par conséquent grief à l'autorité intimée de ne pas

avoir jugé utile d'intervenir auprès du SDIS-NV pour faire rectifier le contrat

de droit administratif proposé par cette association. C'est ainsi qu'à ses

yeux, il appartenait à l'autorité intimée de définir le contenu d'un contrat de

droit administratif équitable (reprenant par exemple un prix de la prestation à

34.

fr. par habitant) qui aurait permis d'atteindre le but (assurer le respect

du standard de sécurité cantonal) par une mesure moins contraignante qu'une

adhésion forcée.

Par ailleurs, la recourante souligne que l'adhésion

à l'association SDIS-NV constituerait une mesure d'autant plus lourde qu'elle n'y

disposerait d'aucun pouvoir une fois qu'elle en serait membre, la commune

d'Yverdon-les Bains constituant une majorité au comité de direction et une minorité

de blocage au conseil intercommunal. Elle ne pourrait ainsi que se soumettre

aux décisions des organes du SDIS-NV, dès lors qu'à teneur de l'art. 123 al. 1

LC, les décisions que prend l'association, par l'organe de ses conseils, sont

exécutoires sans l'approbation des communes membres. A cela s'ajouterait,

toujours selon la recourante, que la modification des statuts serait sinon

impossible, du moins extrêmement compliquée compte tenu de la présence de

quarante communes au sein de l'association.

c) Conformément à ce qui précède, l'art. 8 al. 3

LISD laisse au Conseil d'Etat la liberté de choisir quelle forme de

collaboration il entend imposer aux communes. Il peut ainsi opter, dans le

cadre de sa marge d'appréciation, non seulement pour la voie de l'association,

mais également pour celle du contrat de droit administratif.

En l'espèce, l'autorité intimée n'a pas abusé de sa

latitude d'appréciation en ordonnant à la recourante de rejoindre le SDIS-NV plutôt

que de lui imposer de conclure un contrat de prestations avec cette

association, et ce, pour plusieurs raisons.

En premier lieu, on constate que la LSDIS est en

vigueur depuis le 1er janvier 2011, soit depuis plus de six ans. La

recourante a largement disposé du temps nécessaire pour convenir avec le SDIS

d’un mode de collaboration. C’est du reste l’option que le DTE a initialement

privilégiée, ainsi qu'en témoigne son courrier adressé aux communes le 21

janvier 2015. Après deux ans et demi de discussions toutefois, les négociations

entre les parties en vue de conclure un tel contrat ont échoué, la recourante

ayant manifesté, sans la moindre ambiguïté, son refus d’accepter les clauses

financières qui lui ont été proposées par le SDIS. Le délai de mise en

conformité fixé au 1er janvier 2014 étant largement échu, l'autorité

intimée ne pouvait plus se permettre de consacrer plus de temps à la recherche

d'une entente, voire d'une solution taillée sur mesure pour la recourante, peu

important les raisons de l'échec de la négociation. Il en va d'autant moins que

selon l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat de juillet 2009

sur le service de défense contre l'incendie et de secours de juillet 2009

(EMPL), si l'on peut envisager qu'une commune se contente de financer, gérer et

exploiter seule une section DAP et confie à une autre entité les tâches

d’assurer les missions du DPS sur son territoire, cette solution devrait rester

l'exception, la solution la plus adéquate sur le plan opérationnel semble la

forme de l'association de communes (EMPL, ch. 6 in fine, ch. 8 ad art. 8 al. 1,

ch. 8 ad art. 9 al. 2).

Deuxièmement, dans les circonstances du cas

d'espèce, cette solution impliquerait, comme l’autorité intimée le fait

observer dans ses déterminations, que celle-ci négocie avec les parties à la

convention et fixe elle-même le contenu et les modalités de celle-ci. Or, il

n’appartient pas à l’autorité intimée de négocier ou de déterminer le contenu

d’une convention de prestations, dont les clauses dépendent de considérations

locales et à laquelle elle n’est pas elle-même partie, par surcroît. Au

demeurant, il n'apparaît pas d'emblée que les requêtes de la recourante

puissent être aisément satisfaites. Ainsi, la recourante prétend qu’on ne

saurait lui imposer une participation aux frais du SDIS allant au-delà des

coûts du SODPS de Grandson et, partant, une prestation financière contractuelle

supérieure à 34 fr. par habitant, calculée uniquement sur le nombre

d'habitants, au lieu de 40 fr., comme cela lui était proposé. Cette demande signifie

toutefois non seulement qu'il soit admissible de faire abstraction de la valeur

des immeubles dans le calcul de la contribution, mais encore que la recourante

puisse gérer un DAP de manière indépendante. Or, la recourante ne le prétend

pas, puisqu'elle requiert, au contraire, que son DAP constitue une section du

SDIS placée sous le commandant et l'état-major de cette association. Dans ces

circonstances, au vu de l'échec des négociations avec le SDIS-NV, l'autorité

intimée n'avait aucune autre solution que d'imposer à la recourante de

rejoindre cette association de communes.

Enfin, la décision d'imposer à la recourante

d'adhérer au SDIS-NV apparaît la plus équitable. Elle a en effet pour

conséquence de placer la recourante sur le même pied que les nombreuses autres

communes ayant adhéré à l’association de leur plein gré. A cet égard, il n'y a

pas lieu de revenir sur les critiques que la recourante dirige une nouvelle

fois contre les statuts du SDIS, notamment en ce qui concerne la position de la

commune d'Yverdon-les-Bains, celles-ci ayant été écartées dans l’arrêt

CCST.2011.0008 du 12 juin 2012, confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt

2C_706/2012 du 16 avril 2013.

e) Quant au principe de proportionnalité au sens

étroit, il prend tout son sens avec la décision attaquée, eu égard à

l’importance de l’intérêt public ici en cause. S'il est exact que son

appartenance au SDIS-NV limitera sévèrement la liberté de la recourante

d'organiser sur son territoire la lutte contre les incendies et le secours,

cette restriction, de même ampleur que celle des autres communes membres, doit

céder le pas devant les moyens à mettre en œuvre pour les premières

interventions en matière de défense contre l'incendie et de secours, destinées

à garantir une efficacité uniforme sur l'ensemble du territoire cantonal

(cf. art. 2 al. 3 LSDIS). De même, ceux-ci doivent s’imposer aux intérêts

purement patrimoniaux de la recourante, dont il n’est pas démontré qu’ils

soient sérieusement atteints en l’occurrence.

f) Par conséquent, la décision attaquée est conforme

au principe de proportionnalité, ne procède pas d'un abus du pouvoir d'appréciation

de l'autorité intimée et n'entraîne pas de violation de l'autonomie communale.

6.

Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision

attaquée, confirmée. Le sort du recours commande de mettre à la charge de la

recourante un émolument de justice (art. 40 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre,

des dépens seront alloués au SDIS, association de communes qui obtient gain de

cause avec l’assistance d’un mandataire (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

C’est le lieu de rappeler à cet égard que les communes, exclues du champ

d’application des art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD, peuvent prétendre à l’octroi de

dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Conseil d'Etat, du 6 juillet 2016, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la

charge de la commune de Champagne.

IV.

La commune de Champagne versera au Service de défense contre l’incendie

et de secours régional du Nord vaudois, association de communes, une indemnité

de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 6 mars 2017

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.