CDAP - GE.2016.0136 - 2017-05-05 - A._____, B._____/Municipalité de Lucens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 mai 2017

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Claude Bonnard et

M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Aurélie Tille, greffière

Recourants

1.

A.________ à ********

2.

B.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Lucens, représentée par Me

Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,

Objet

Divers

Recours Zemina et Mirsad OSMANOVIC c/ décision de la

Municipalité de Lucens du 30 août 2016 rejetant leur demande de

naturalisation

Faits

Vu les faits suivants

A.

B.________ (ci-après: le recourant) est né en 1974 en Bosnie et

Herzégovine. Il est arrivé le 30 mars 1997 à Genève en qualité de réfugié. Son

épouse A.________ (ci-après: la recourante), née en 1976 en Bosnie et

Herzégovine, est arrivée en Suisse le 16 mars 1997, également en tant que

réfugiée.

B.

Après avoir résidé à Genève, Crissier et Moudon, dans des centres

d'accueil pour réfugiés, les recourants se sont installés à Lucens le 1er

janvier 1998. Ils sont tous deux titulaires d'une autorisation d'établissement

(permis C) depuis le mois de novembre 2015.

Marié depuis 1996, le couple est parent de deux

enfants majeurs, tous deux au bénéfice de la nationalité suisse et bourgeois de

la Commune de Lucens.

Sur le plan professionnel, la recourante s'est

essentiellement consacrée à l'éducation de ses enfants et travaille depuis 2003

à 20 % en qualité de femme de ménage auprès de la société ********, à

Lucens.

Le recourant est employé depuis 2002 par la société vaudoise

******** en tant que plâtrier à 100 %.

C.

Le 21 avril 2016, les recourants ont déposé une demande de

naturalisation suisse dans le canton de Vaud, auprès de la Commune de Lucens. Sous

la rubrique "motivation du/des candidat/s", ils ont indiqué en

substance qu'après s'être battus pour rester en Suisse et y avoir passé plus de

la moitié de leur vie, ils voulaient devenir citoyens de ce pays et s'y

intégrer davantage. La recourante a précisé qu'elle voulait "atteindre

d'autres buts dans sa vie professionnelle" et avoir le même passeport

que ses enfants.

D.

Le 11 mai 2016, un rapport de naturalisation a été établi à la demande

de la Municipalité de Lucens (ci-après: la Municipalité). Sous le titre "Intégration

et attitude à l'égard du système démocratique suisse", le rapport indique

que les recourants s'intéressent à la politique, qu'ils avaient été un peu

déçus des lois suisses à leur arrivée mais qu'ils se sentaient bien dans ce

pays à présent. Le rapport mentionne en outre qu'ils ne participent à aucune

société ou association. S'agissant de leur rapport avec leur pays d'origine,

ils s'y rendent une fois par année en été, et la mère de la requérante y vit.

Il ressort par ailleurs de ce rapport et des pièces

au dossier que les recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide

sociale. Ils ne figurent pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de

poursuites et sont à jour avec le paiement de leurs impôts, lesquels étaient

prélevés à la source jusqu'en novembre 2015.

E.

Le 22 juin 2016, les recourants ont été entendus par la Commission

communale de naturalisation de Lucens. Les résultats de l'audition ont été

consignés dans un rapport de la Municipalité de la manière suivante:

F.

Les recourants ont été entendus une nouvelle fois le 17 août 2016. Un

second rapport a dès lors été établi, avec la teneur suivante:

G.

Par décision du 29 août 2016, communiquée par courrier du jour suivant,

la Municipalité a rejeté la demande de naturalisation des recourants, respectivement

a refusé l'octroi de la bourgeoisie communale, considérant que la recourante ne

comprenait pas et ne parlait pas correctement le français, que leurs

connaissances générales et leur intégration étaient insuffisantes et que les

conditions ne pourraient pas être remplies dans un délai raisonnable d'un an

pour que la procédure soit simplement suspendue.

H.

Par acte du 14 septembre 2016, les recourants ont saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre

la décision de la Municipalité, concluant implicitement à son annulation.

A l'appui de leur recours, les recourants ont

notamment produit une attestation médicale du 12 septembre 2016 de la Dresse ********,

médecin généraliste, indiquant suivre la recourante depuis 2005 et précisant ce

qui suit:

"Il s'agit d'une personne sensible et anxieuse, inquiète pour sa

santé et celle des autres, toujours désireuse de bien faire. Elle a souvent

exprimé de l'inquiétude lorsqu'elle se rend en Bosnie pour voir sa famille et

ne se sent bien qu'en Suisse, raison pour laquelle elle souhaite se

naturaliser, d'autant plus que ses enfants le sont.

Au début, Madame venait accompagnée de son mari pour traduire, mais il s'est

révélé que lorsqu'elle vient seule, la consultation est beaucoup plus agréable

et calme. Elle comprend bien le français et arrive à se faire comprendre.

Lors de son examen de naturalisation, Mme A.________ était tellement

angoissée qu'elle en a perdu ses moyens, alors que lorsque sa fille la

questionne, elle répond à tout correctement.

Mme A.________ devrait pouvoir bénéficier d'une nouvelle chance d'être

entendue et si possible seule."

Les recourants ont également produit les questionnaires

à l'aide desquels ils s'étaient préparés aux entretiens. Il y apparaît que leur

texte de motivation et la plupart des réponses étaient retranscrites

phonétiquement, comme dans les exemples suivants (sic):

"Nous voulions devenir Suisse car nous avons vécu la moitié de

notre vie en Suisse et surtout à Lucens. Ce pays nous a tout donné quand nous

avions rien et nous nous sommes battu pour rester ici. Nos enfants sont Suisses

et nous voulons l'être avec eux et qu'on arrête de nous demander pourquoi eux

sont Suisse et pas nous.

nou voulon devenir Suisse kar nou avon veku la mouatié de notr vi an

Suisse et sourtou a Lucens. Se pei nou a tou done kan nou avion rien et nou nou

som batu pour reste isi. No anfan son Suisse et nou voulon letr osi avek u et

kan aret de nou demande pourkoua il son Suisse et pan nou.

(…)

1. Combien y a-t-il d'habitants à Lucens?

·

Environ trois mille quatre cent

quarante (onviron troua mille katr son karant)

2. Comment s'appelle le ruisseau qui passe par Lucens?

·

La cerjaule (serzola)

3.

Comment s'appelle la rivière qui

passe par Lucens?

·

La Broye (broua)"

Dans son mémoire de réponse du 17 novembre 2016,

agissant par l'intermédiaire de son conseil, la Municipalité a conclu au rejet

du recours, avec suite de frais et dépens. Elle a précisé qu'elle n'était pas

opposée à ce que les recourants, et en particulier la recourante, soient

entendus par la CDAP afin que cette dernière puisse juger de leurs

connaissances linguistiques et générales. La Municipalité a en outre décrit le

déroulement des auditions des recourants, en les termes suivants:

"[La Commission de naturalisation] est formée d'un membre de la

Municipalité – en l'espèce Mme ********, Conseillère municipale

responsable notamment des naturalisations – et de trois conseillers

communaux (l'un de l'Union communale, le deuxième du Parti libéral radical et

le troisième du parti socialiste), soit deux femmes et deux hommes.

L'entretien a duré, comme c'est l'usage, une bonne trentaine de

minutes, le 22 juin 2016. Les questions ont été posées par les divers membres

de la Commission alternativement à chacun des deux candidats.

Les résultats de cette audition, peuvent être résumés ainsi (pièce C

[ndr.: le renvoi à la pièce C correspond au document reproduit ci-dessus à la

let. E]):

- pour le recourant: intégration tant sociale que

culturelle insuffisante;

- pour la recourante: connaissance de la langue,

intégration sociale et culturelle, connaissances civiques, connaissances

historiques et d'actualité insuffisantes.

A l'issue de cette séance, la Commission a exceptionnellement mis le

dossier en attente, et proposé aux recourants une nouvelle audition le 17 août

2016, de façon à se présenter mieux préparés."

La Municipalité a produit cinq questionnaires

intitulés respectivement "civisme", "géographie du canton de

Vaud", "géographie de la Suisse", "Histoire suisse",

"Histoire du canton de Vaud" et "Economie et divers du

canton de Vaud" comprenant une soixantaine de questions au total, parmi

lesquelles 34 questions ont été surlignées en jaune, la Municipalité indiquant

qu'il s'agissait là des questions posées aux recourants lors de leurs deux

auditions.

I.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu’il y a lieu

d’entrer en matière.

2.

Est litigieux le refus de la naturalisation au niveau communal.

a) A teneur de l'art. 15 al. 1 de la loi fédérale du

29.

septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN;

RS 141.0), l’étranger ne peut demander l’autorisation fédérale de naturalisation

que s’il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq

années qui précèdent la requête. Dans le calcul des douze ans de résidence, le

temps que le requérant a passé en Suisse entre dix et vingt ans révolus compte

double (art. 15 al. 2 LN). La résidence est, pour l'étranger, la présence en

Suisse conforme aux dispositions légales sur la police des étrangers (art. 36

LN). Aux termes de l'art. 14 LN, avant l’octroi de l’autorisation, on

s’assurera de l’aptitude du requérant à la naturalisation. On examinera en

particulier si le requérant s’est intégré dans la communauté suisse

(let. a), s’est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se

conforme à l’ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure

ou extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 LN, en tant qu'il fixe des

conditions minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités

cantonales et communales; le droit cantonal peut fixer des conditions

complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169

consid. 6.3, traduit et résumé in RDAF 2014 I p. 259; ATF 138 I 305

consid. 1.4.3, traduit et résumé in JdT 2013 I 53 et RDAF 2013 I

p. 352 et 441).

L'art. 8 de la loi du 28 septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV 141.11) prévoit que pour

demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions

d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir

résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être

domicilié ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir

ses obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit

grave et intentionnel, être d'une probit.avérée et jouir d'une bonne réputation

(ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance

de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 LDCV, la municipalité

peut nommer une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition

du candidat (al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil

communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de

ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence d'un membre de la

municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis écrit, détaillé

et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 LDCV dispose qu'après avoir

contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité

statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions

de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence et

d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la

bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le

candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit de cité

cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si elle estime que les

conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la municipalité rejette

la demande et notifie au candidat une décision motivée, avec l'indication des

voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais

pourraient l'être dans un délai d'un an au plus, la municipalité informe le

candidat de la suspension de la procédure durant cette période en l'invitant,

s'il s'oppose à cette suspension, à requérir une décision formelle sur sa demande

dans un délai de 20 jours. Il appartient au candidat de reprendre la procédure

en apportant la preuve, avant la fin du délai de suspension, que toutes les

conditions sont remplies, faute de quoi la municipalité constate, après

l'échéance dudit délai, que la demande est devenue caduque (al. 5).

b) Selon l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale

du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autonomie communale est garantie dans les

limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de

son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière

exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui

accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé

peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de

droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit

fédéral ou cantonal (ATF 135 I 43 consid. 1.2; 133 I 128 consid. 3.1; 129 I 410

consid. 2.1). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 de

la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01) qui

énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une

autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération).

Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ

d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur

autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février

1956.

sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent

les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre

de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches

propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g

LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de

décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale (CDAP GE.2008.0124

du 5 septembre 2008 consid. 5a). Cela étant, bien qu'elle bénéficie d'une large

marge d'appréciation, la commune doit respecter les règles de procédure dont

notamment l'interdiction de l'arbitraire et l'égalité de traitement (TF

1D_7/2015 du 14 juillet 2016 consid. 3.3).

L'autorité de recours doit faire preuve de retenue

dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou

l'excès de pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, il doit vérifier que

l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers

au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes

généraux tels que le principe de non-discrimination (cf. CDAP GE.2013.0215 du

26.

février 2014 consid. 2b; GE.2012.0126 du 20 décembre 2012 consid. 2b; GE.2008.0124

précité consid. 5a; Exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les

communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois,

Bulletin du Grand Conseil [BGC], septembre 2004, p. 2798).

3.

Quand bien même ils ne l'invoquent pas expressément, il convient

d'examiner si le droit d'être entendu des recourants a été respecté, en

particulier s'agissant de la motivation de la décision. Cela est d'autant plus

nécessaire qu'un examen sur le fond n'est possible que si la motivation de la

décision est suffisante (cf. ci-après).

a) Le droit à la motivation d’une décision est une

garantie constitutionnelle de caractère formel qui découle du droit d’être

entendu (art. 29 al. 2 Cst.; ATF 126 I 97 consid. 2; 120 Ib 379 consid. 3; 119

Ia 136 consid. 2). La jurisprudence en déduit l'obligation pour l'autorité de

motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer

utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son

contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au

moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa

décision de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée

de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 129 I 232 consid.

3.

; 126 I 97 consid. 2a et

les arrêts cités). Depuis le 1er janvier 2009, l'art. 15b al. 1 LN

prévoit expressément pour le domaine des naturalisations que tout rejet d'une

demande de naturalisation doit être motivé (cf. RO 2008 5911 et FF 2005 6495 et

6655).

Au niveau cantonal, le droit à la motivation d’une

décision est également garanti par l’art. 27 al. 2 Cst-VD et prévu par les art.

33.

LPA-VD (droit d’être entendu) ainsi que 42 al. 1 let. c LPA-VD (motivation

des décisions). Par ailleurs, le Conseil d’Etat a précisé lors de la

présentation de l’Exposé des motifs et du projet de loi (de la LDVC de 2004)

devant le Grand Conseil que le transfert de compétence décisionnelle en matière

de naturalisation des organes législatifs aux organes exécutifs communaux avait

pour but de faciliter l’élaboration d’une décision motivée afin de permettre la

mise en œuvre du droit de recours (voir BGC, op. cit., p. 2769 et ss). Il

résulte très clairement de cet Exposé des motifs que la volonté du législateur

est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de

faits déterminants pour la décision ont été prises en compte et que cette

dernière ne repose pas sur des faits erronés ou lacunaires (cf. aussi CDAP

GE.2013.0215 précité consid. 3a/bb et 4b).

b) Une violation du droit d’être entendu ne conduit

pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le

vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes

conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours

dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et

qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La

jurisprudence a encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il

s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et

qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68

consid. 2; 124 V 180 consid. 4a et les arrêts cités; cf. également, parmi d’autres,

CDAP GE.2013.0215 précité consid. 3b et GE.2012.0126 précité consid. 3b).

c) L’obligation de motiver la décision de

naturalisation découle également de la jurisprudence fédérale, rendue avant

l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de l'art. 15b LN

précité (cf. ATF 132 I 196 consid. 3; 129 I 232 consid. 3; 129 I 217; voir

aussi ATF 135 I 265 consid. 4.3.1). En particulier, le Tribunal fédéral a

précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un

caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de

la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (ATF 131 I 18 consid. 3).

Plus récemment, le Tribunal fédéral a retenu qu'une commune doit indiquer de

manière détaillée les motifs qui ont conduit au refus de la naturalisation en

raison d'une intégration insuffisante. Le candidat et l'autorité de recours

sont ainsi mis en mesure de discuter les motifs retenus et d'en contrôler la

pertinence (ATF 135 I 235 consid. 3.6). Enfin, le Tribunal fédéral a considéré,

en matière d'appréciation des connaissances linguistiques d'un candidat, qu'un

tribunal cantonal ne violait pas le principe de l'autonomie communale en

exigeant que le candidat soit averti à l'avance du niveau attendu dans les

diverses pratiques de la langue (comprendre, parler, écrire), que l’autorité

garantisse une procédure d’évaluation de qualité suffisante, que le candidat

soit évalué individuellement et que l’évaluation soit documentée. Ces exigences

minimales garantissaient en effet l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) et le

respect du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) (ATF 137 I 235 consid.

3.

).

Le Tribunal cantonal a quant à lui jugé, s'agissant

d'un refus de naturalisation, que le procès-verbal d'audition d'un candidat à

l'octroi de la bourgeoisie devait donner des renseignements sur les questions

posées et les réponses apportées, ainsi qu'une appréciation sommaire de

celles-ci, de manière à refléter, même de manière succincte, la contribution du

candidat. Le rapport d'audition doit en effet permettre à la personne concernée

de contester à bon escient la décision de refus d'octroi de la naturalisation

et au Tribunal de déterminer si les appréciations négatives de l'autorité

intimée étaient ou non justifiées. Ainsi, un rapport d'audition de

naturalisation qui se limite à énoncer par rubrique l'impression de la

commission de naturalisation – par l'appréciation "suffisant"

ou "insuffisant" – ne permettait pas au recourant de

comprendre ces commentaires, et il y avait lieu de renvoyer la cause à

l'autorité intimée pour qu'elle procède à une nouvelle audition, faisant

l'objet d'un procès-verbal contenant au moins de manière succincte les

questions posées et les réponses données (cf. CDAP GE.2015.0210 du 11 avril

2016.

consid. 3; GE.2013.0215 précité consid. 3c; GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 3c/bb, GE.2012.0126 précité consid. 3c; GE.2007.0021 du 18 juin

2007.

consid. 3b; GE.2005.0062 du 19 août 2005 consid. 2; cf. également

GE.2014.0207 du 7 janvier 2016, où la CDAP a annulé la décision faute

d'informations sur les questions et les réponses données).

d) En l’espèce, à la lecture du dossier, les seuls

éléments permettant de se faire une idée du contenu des auditions des 22 juin

et 17 août 2016 sont les tableaux de résultats, qu'il y a dès lors lieu

d'examiner plus en détails.

S'agissant d'abord du recourant, ses connaissances

de la langue française, consistant dans le fait de "comprendre et se

faire comprendre (minimum requis)", ont conduit à la qualification de "bon"

lors du premier entretien, puis "satisfaisant" lors du second

entretien. On en déduit que le niveau de français du recourant est apparu moins

bon à la Commission au second entretien qu'au premier, ce qui n'est expliqué

par aucun élément ni remarque au dossier. Son intégration sociale (activités,

loisirs, contacts), a d'abord été considérée comme insuffisante, puis

satisfaisante au second entretien. Toutefois, on ne sait pas sur quels éléments

la Commission s'est fondée pour émettre ces appréciations, dès lors qu'aucune note

à ce sujet ne figure au dossier hormis le fait que les recourants ne font

partie d'aucune association. L'intégration culturelle ("mode de vie et

usages suisses") du recourant a été jugée insatisfaisante lors des

deux auditions sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Son

intégration professionnelle a reçu l'appréciation "bon" au

premier entretien, puis "satisfaisant" au second entretien, là

encore sans qu'aucun élément n'étaye cette appréciation. Enfin, les

connaissances civiques, historiques/actualité et géographiques du recourants

ont été qualifiées de satisfaisantes lors de l'audition du 22 juin 2016 et

insatisfaisantes lors du second entretien, sans que l'on comprenne ces

commentaires à l'aide du dossier produit.

Quant à la recourante, tous les critères ont été

jugés insatisfaisants lors des deux entretiens, à l'exception de l'intégration

professionnelle, qui a d'abord été jugée bonne puis seulement satisfaisante au

deuxième entretien, et ses connaissances géographiques, satisfaisantes le 22

juin 2016 puis insatisfaisantes le 17 août 2016. Comme pour le recourant, il

manque d'autres précisions.

La Commission a retenu au bas du second rapport que

la recourante ne comprenait pas le français et ne le parlait pas correctement.

En outre, les recourants n'avaient pas étudié et leurs connaissances générales

étaient insatisfaisantes.

La Municipalité n'a que très sommairement motivé la

décision querellée. Elle s'est en substance limitée à indiquer que la

recourante ne comprend pas et ne parle pas correctement le français, que les

connaissances générales des recourants et leur intégration sont insuffisantes

et que les conditions ne pourront pas être remplies dans un délai raisonnable

d'un an pour que la procédure soit simplement suspendue. L'autorité intimée

n'expose nullement les éléments concrets d'appréciation qui lui permettent de

conclure que les recourants ne remplissent pas les conditions légales à la

naturalisation. Cette motivation ne répond manifestement pas aux exigences

découlant du droit d'être entendu telles qu'exposées ci-dessus. Elle ne permet

pas aux recourants de comprendre les éléments qui fondent l'appréciation de

l'autorité et de contester les griefs à son égard, le cas échéant en

fournissant d'autres éléments d'appréciation susceptibles d'en affaiblir la

portée, et encore moins au Tribunal de procéder au contrôle nécessaire. Certes,

dans sa réponse du 17 novembre 2016, la municipalité a apporté quelques précisions

relatives à l'audition des recourants, à savoir que l'entretien du 22 juin 2016

avait duré 30 minutes et que les questions surlignées en jaune dans les

questionnaires annexés avaient été posées alternativement à chacun des deux

candidats. Néanmoins, ces éléments ne sont ni suffisamment détaillés, ni

exposés de manière complète. Tant la décision attaquée que les rapports

d'auditions et d'autres documents sont muets sur les réponses apportées par les

recourants aux différentes questions. Il ne peut davantage être tenu compte de

la motivation donnée oralement aux recourants à l'issue de l'audition, dont

aucune trace écrite n'a été produite. Au dossier de naturalisation ne figure

d'ailleurs aucun procès-verbal des auditions des 22 juin et 17 août 2016,

lesquels devraient à tout le moins comprendre la liste des questions posées, les

réponses apportées par les candidats et une appréciation sommaire de chacune

d'entre elles, conformément à la jurisprudence claire en la matière. Il

apparaît ainsi impossible de déterminer si les appréciations négatives portées

sur les prestations des recourants étaient justifiées ou non.

On relèvera encore que le rapport de naturalisation

du 11 mai 2016 (au demeurant antérieur aux auditions des recourants) n'est

guère plus explicite. Celui-ci se borne, en effet, à résumer des éléments qui

résultent des pièces produites au dossier et à rapporter de manière très

succincte les déclarations faites par les recourants s'agissant de leur

intégration sociale, à savoir qu'ils s'intéressaient à la politique, se

sentaient bien en Suisse et ne faisaient partie d'aucune association.

Dans ces circonstances, force est d'admettre que la

décision attaquée souffre d'un défaut de motivation manifeste et viole le droit

d'être entendu des recourants. L'absence de

motivation de la décision ne peut pas être guérie par la liste partielle de

quelques-unes des questions posées produite par l'autorité intimée au stade de

la réponse. La CDAP n'étant pas en mesure de réparer ce vice, le prononcé

querellé doit par conséquent être annulé déjà pour ce motif.

4.

Sur le fond, il résulte des explications de la Municipalité que la

naturalisation a été refusée pour deux motifs, à savoir que la recourante ne

comprend pas et ne parle pas correctement le français, et que les connaissances

générales et l'intégration des recourants ne sont pas suffisantes.

a) Il faut comprendre par intégration, au sens de l'art.

14.

let. a LN, l’accueil de la personne étrangère dans la société suisse et sa

disposition à s’insérer dans le contexte social, sans pour autant abandonner

son identité et sa nationalité. Aujourd’hui, l’intégration est généralement

considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène

et la population étrangère, qui présuppose tant la disposition des étrangers à s’intégrer

que la volonté des Suisses d’être ouverts à cette intégration (voir art. 3 de

l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers; OIE; RS 142.205).

Une intégration réussie dépend non seulement d’une bonne réputation et de

l’aptitude du candidat à communiquer avec l’entourage, mais se traduit

également par la capacité de mener une vie autonome, par l’intérêt et la

participation à la vie publique et sociale (p. ex. dans les domaines culturel

et sportif; participation à des manifestations de quartier ou villageoises,

etc.), sans oublier le délai fédéral de résidence, en tant que critère d’intégration

purement objectif (CDAP GE.2013.0123 précité consid. 5b).

Selon le Manuel sur la nationalité édité par le

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), le terme d’intégration comprend une

vaste gamme de critères (Chapitre 4: Conditions générales et critères de

naturalisation, p. 24):

"- Il y a lieu de respecter

les principes fondamentaux de la Constitution suisse.

- Il y a lieu de se conformer à

l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger). Les

inscriptions au casier judiciaire et les procédures pénales en cours

constituent fondamentalement un obstacle à la naturalisation. Voir à ce propos

les explications relatives à la situation en matière de droit pénal et à la

réputation financière (voir chapitre 4.7.3.).

- Les cantons peuvent exiger que

le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et

durable (pas de dépendance de l’aide sociale).

- Il faut que le requérant

participe à la vie sociale.

- Il doit posséder des

connaissances linguistiques suffisantes.

- Il doit entretenir des contacts

avec la population.

- Il doit être professionnellement

intégré.

Dans chaque cas, il est

indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière

d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants,

notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps,

etc".

L'art. 8 LDCV reprend cette exigence en

demandant au candidat à la naturalisation de s'être intégré à la

communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française, et

manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions (ch. 5). Dans son exposé des motifs

et projet de loi sur sur le droit de cité vaudois (Bulletin du Grand Conseil

[BGC] 2004 n° 189, séance du 24 août 2004,

p. 2769 ss), le législateur a exposé que cette formulation "tient

compte de la capacité d’accéder à la citoyenneté, qui requiert donc du candidat

une certaine aptitude à appréhender le fonctionnement de nos institutions,

qu'il ait des connaissances suffisantes de la Suisse (géographie, actualité

politique, économique sociale et culturelle) et qu'il soit en mesure d’exercer

son droit de vote et d’éligibilité. Il appartiendra à la commune de vérifier si

cette condition générale est en adéquation avec ce que l’on est raisonnablement

en droit d’attendre d’une personne en fonction de son âge, de son chemin de

vie, de son niveau d’éducation et de ses capacités en général. Il ne s’agit pas

de faire passer un examen mais plutôt d’amener le candidat à faire partager son

parcours, ses expériences, ainsi que ses connaissance de la Suisse et de

l’actualité en général" (p. 2785).

b) Il y a lieu à ce stade de reprendre les motifs de

refus de naturalisation invoqués par l'autorité intimée.

Selon la Municipalité, les connaissances de français

des recourants sont très lacunaires. Preuve en serait notamment le fait qu'ils

aient dû "traduire" leur document de préparation en français

phonétique. Par ailleurs, la Municipalité aurait proposé aux recourants d'être

entendus individuellement, ce qu'ils auraient refusé.

Certes, la retranscription phonétique de leur texte

de préparation laisse penser que les recourants ne maîtrisent pas parfaitement

le français, du moins à l'écrit. La maîtrise de l'orthographe et du français

écrit ne constitue cependant, actuellement, pas un critère décisif pour la naturalisation.

La recourante admet qu'elle ne le parle "pas très bien". Il

n'est donc pas exclu qu'elle ait peiné à répondre à satisfaction aux questions

posées, voire à les comprendre. Là encore, la Cour de céans ne peut se

prononcer, dès lors que des indications sur les réponses données par les

recourants sont totalement absentes du dossier.

A l'appui de la décision attaquée, la Municipalité a

également fait valoir des lacunes dans les connaissances générales et

l'intégration des recourants.

S'agissant des connaissances générales des

recourants, la Municipalité a fourni une liste de questions dont les 34

questions surlignées en jaune auraient été posées alternativement aux

recourants. Là encore, il est impossible de déterminer quelles réponses ont été

données. Les recourants se plaignent de ce qu'aucune liste de questions ne leur

aurait été fournie pour les aider à se préparer. Néanmoins, la Commune n'est

pas tenue de mettre à disposition des candidats à la naturalisation un

questionnaire précis. Le but de la procédure est plutôt, en lieu et place de

questions précises et répétitives sur des points d’histoire, de civisme et de

géographie, de s’assurer de l’attachement du candidat à la Suisse, par un

entretien diversifié portant principalement sur des connaissances suisses et

vaudoises, sans omettre de prendre en considération l’ensemble du dossier (cf.

ci-dessus consid. 4a). Au demeurant, il apparaît que les listes de questions

utilisées par les recourants pour se préparer correspondaient dans une grande

mesure au type de questions posées effectivement par la Commission de

naturalisation, portant sur des questions de civisme (système politique suisse

et vaudois), géographie et histoire suisses et locales notamment.

Il ressort des rapports d'audition des 22 juin et 17

août 2016 que l'intégration est examinée sous trois angles, à savoir l'intégration

sociale, culturelle et professionnelle/études. Les deux premières ont été

jugées insuffisantes pour les recourants (à l'exception du recourant lors de

l'audition du 22 juin 2017, où son intégration sociale a été jugée

satisfaisante). Il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas membres de

sociétés locales. Cependant, des activités sociales ne sont pas en elles-mêmes déterminantes

pour démontrer une intégration dans la communauté suisse (arrêt TF 1D_6/2014 du

7.

mai 2015 consid. 4.2). Quant à l'intégration professionnelle, elle a d'abord

été juge bonne, puis seulement satisfaisante au second entretien. Il apparaît

difficile de comprendre comment l'intégration professionnelle du recourant a pu

se péjorer d'une audition à l'autre, alors qu'il est toujours employé à

100.

% auprès de la même société depuis 2002. De même, la recourante

travaille auprès du même employeur depuis 2003. A cela s'ajoute que les

recourants n'ont jamais bénéficié de prestations de l'aide sociale, ne figurent

pas au casier judiciaire, ne font pas l'objet de poursuites et sont à jour avec

le paiement de leurs impôts.

Là encore, aucun élément ne permet de se faire une

idée précise des éléments ayant conduit à l'appréciation de la Commission de

recours. Le dossier ne permet pas non plus de déterminer si l'autorité intimée

avait connaissance de la situation de santé de la recourante, qui soutient

faire de son mieux compte tenu du fait qu'elle s'est consacrée en grande partie

à l'éducation de ses enfants et qu'elle avait connu des problèmes de santé à

l'arrivée de son deuxième enfant. Ses problèmes de santé ont été confirmés par son

médecin, certificat médical à l'appui. Or, c'est l'ensemble de la situation de

chaque requérant pris individuellement qui doit être examiné.

Pour le surplus, on ne voit pas pour quelles raisons

la Municipalité a considéré que les connaissances linguistiques, générales et

l'intégration des recourants ne pourraient pas être améliorées au terme d'un

délai d'une année, et le dossier ne contient pas d'élément permettant d'évaluer

ces différents éléments.

Compte tenu des lacunes du dossier, la Cour de céans

ne peut pas procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée,

laquelle ne permet pas de comprendre quels sont les motifs qui ont amené la

municipalité à refuser la demande de naturalisation, en l'absence d'un

procès-verbal d'audition. La Cour de céans ne peut en outre pas procéder

elle-même au complément d’instruction qui s’impose ni guérir le vice dont est

entachée la décision attaquée puisqu’elle ne dispose pas du même pouvoir de

cognition que l’autorité inférieure et que la violation du droit d’être entendu

des recourants doit être qualifiée de grave (cf. ci-dessus consid. 2b, 3b et c).

Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l'autorité intimée

pour nouvelle décision dans le sens des considérants, après avoir auditionné les

recourants, si possible individuellement, retranscrit leurs déclarations dans

un procès-verbal et avoir procédé à une appréciation globale de la situation. L'annulation

de la décision attaquée a en effet pour conséquence de replacer les recourants

dans la situation qui était la leur avant leur audition du 22 juin 2016. Ils

doivent dès lors être autorisés à passer une nouvelle audition dans le délai

prévu par l'art. 14 al. 5 LDCV, sans préjudice pour eux.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, la décision

attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité municipale pour une

nouvelle décision après avoir procédé à une enquête complémentaire (art. 52 al.

2.

LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt sont à la charge de

la Commune de Lucens (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens

(cf. art. 55 et 56 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Lucens du 30 août 2016 refusant

l'octroi de la bourgeoisie communale à B.________ et A.________ est annulée, le

dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité précitée pour nouvelle

instruction et nouvelle décision.

III.

Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la

Commune de Lucens.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 mai 2017

Le président: La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.