CDAP - GE.2016.0166 - 2017-11-09 - A.________ Sàrl/Département de l'économie et du sport (DECS), Service du travail et de l'intégration

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2017

Composition

M. Guillaume Vianin, président; MM. Guy Dutoit et

Roland Rapin, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.

Recourante

A.________ Sàrl, à ********, représentée

par Me Yvan HENZER, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de l'économie et du

sport, à Lausanne,

Autorité concernée

Service du travail et de l'intégration

de la Ville de Lausanne, à Lausanne,

Objet

Divers

Recours A.________ Sàrl c/ décision du Département de

l'économie et du sport du 6 octobre 2016 confirmant une décision du 23 juin

2014 de l'Inspection du travail de Lausanne lui interdisant d'occuper du

personnel le dimanche

Faits

Vu les faits suivants

A.

a) A.________ Sàrl (la recourante) est une société inscrite au registre

du commerce du canton de Lucerne le 12 février 2014, dont le siège se trouve à

Lucerne et dont le but consiste dans la gestion et l'exploitation, au bénéfice

d'une franchise de Coop Mineraloel AG - qui en est l'associée -, d'une

station-service avec magasin Coop Pronto à Lausanne-Sébeillon ("Führung

und Betrieb des Pronto-Shops der Coop Mineraloel AG in Lausanne-Sébeillon").

B.________ et C.________ en sont les gérants (avec signature collective à

deux), et D.________ (D.________) l'associé et président des gérants (avec

signature individuelle).

L'exploitation de cette station-service a

effectivement été reprise par la recourante à compter du 1er avril

2014. Elle était auparavant assurée par E.________ Sàrl, société inscrite au

registre du commerce de Lucerne le 18 juillet 2006 dont le but était identique

à celui de A.________ Sàrl et qui a été dissoute le 2 avril 2014.

b) La station-service avec magasin Coop Pronto dont

il est question, située à l'avenue de Morges 185 à Lausanne, a fait l'objet

d'une demande d'implantation préalable déposée au début de l'année 2005.

Consulté par la Direction des travaux dans le cadre de cette procédure, le

Service de la police du commerce de la commune de Lausanne a exposé en

particulier ce qui suit dans un courrier adressé aux mandataires en charge du

projet le 8 avril 2005:

"Le shop de la

station-service est soumis au Règlement sur les heures d'ouverture et de

fermeture des magasins du 13 juin 1967 et pourra être ouvert aux horaires

suivants:

-

du lundi au vendredi: 06h00 à 19h00,

-

le samedi: 06h00 à 17h00,

-

dimanche et jours fériés: fermé.

Seul le service des colonnes

d'essence, des stations-services et des garages peut être assuré à toute heure.

Cependant, conformément aux

décisions municipales des 2 septembre 2004 et 17 mars 2005, les shops de

stations-service, notamment, ont la possibilité, moyennant autorisation de

notre service, d'ouvrir de 06h00 à 22h00 tous les jours, si les conditions

suivantes sont remplies:

-

La surface totale de vente du shop (« surface clientèle »),

anticipation comprise, ne doit pas excéder 100 m2;

-

L'assortiment doit principalement être composé, en sus des

accessoires automobiles, de produits de dépannage et de première nécessité.

A la lecture du plan préalable

d'implantation no 04103-01b fourni le 9 février 2005, nous avons constaté que

la « surface clientèle » du shop est d'environ 140 m2. Dès lors,

nous vous informons que si le shop était construit selon ces plans, il serait

soumis aux horaires usuels des magasins (lundi à vendredi: 06h00 à 19h00;

samedi: 06h00 à 17h00; dimanche et jours de repos publics: fermé).

Nous vous conseillons donc

vivement de modifier vos plans afin de réduire cette surface à moins de 100 m2.

Si vous désirez utiliser cette possibilité, nous ne pouvons que vous conseillez

de nous soumettre les nouveaux plans afin d'éviter toutes mauvaises surprises

par la suite.

[…]

Nous réservons d'ores et déjà

expressément le résultat de la visite [de]

fin des travaux et vous informons que les mesures effectuées sur place (calcul

de la surface) lors de cette visite seront déterminantes quant à l'éventuelle

délivrance d'une autorisation vous permettant d'ouvrir tous les jours de 06h00

à 22h00."

Il apparaît que les constructeurs ont réduit la

"surface clientèle" de leur projet en conséquence (elle est en

définitive de 97.78 m2 selon l'autorisation d'ouverture du 28 mai

2014 en partie reproduite sous let. B/c infra). Dans un document établi

le 21 juillet 2005 intitulé "Conditions d'exploitation" - dont

il était précisé qu'elles feraient partie intégrante du permis de construire -,

le Service de la police du commerce de la commune de Lausanne a en substance

rappelé que les magasins de station-service pouvaient bénéficier, moyennant

autorisation de ce service, d'une ouverture prolongée de 6h00 à 22h00 sept

jours sur sept à la condition notamment que leur surface ne dépasse pas

100 m2, respectivement que les mesures effectuées sur place à

l'occasion de la visite de fin des travaux seraient déterminantes dans ce

cadre.

B.

a) Le 1er décembre 2013 est entré en vigueur le nouvel art.

27 al. 1quater de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail

(LTr; RS 822.11) - à la suite d'une initiative parlementaire tendant à la

"libéralisation des heures d'ouverture des shops des stations-service"

déposée en 2009 par Christian Lüscher -, dont il résulte que "les

magasins des stations-service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou

le long d'axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs

et dont les marchandises et les prestations répondent principalement aux

besoins des voyageurs peuvent occuper des travailleurs le dimanche et la nuit".

Le même jour est entrée en vigueur une modification en conséquence de l'art. 26

de l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail, du 10 mai 2000 (OLT 2,

dispositions spéciales pour certaines catégories d'entreprises ou de

travailleurs; RS 822.112).

Par courrier adressé le 26 novembre 2013 aux

autorités d'exécution de la LTr des différents cantons, le Secrétariat d'Etat à

l'économie (SECO) leur a donné "quelques brèves informations"

quant au contenu de la nouvelle loi, précisant notamment, en lien avec la

"mise en œuvre dans les cantons" (ch. 3), qu'il convenait de

"s'assurer que seuls les magasins qui remplissent les critères définis

par la loi occupent des travailleurs la nuit et le dimanche",

respectivement de "procéder autant que possible à des vérifications"

"afin de clarifier la pratique cantonale".

b) L'Inspection du travail de la commune de Lausanne

(ITL) - qui est chargée d'exécuter sur son territoire notamment toutes les

tâches liées à l'exécution de la LTr et de ses ordonnances d'exécution (cf.

art. 45 al. 1 et 46 al. 1 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi -

LEmp; RSV 822.11) - a dès lors décidé de procéder au contrôle des différents

magasins des stations-service situés sur le territoire de la commune de

Lausanne. Préalablement, elle a rappelé aux gérants de ces magasins la teneur

de la norme applicable et les a informés des contrôles à venir. Il résulte en

substance du courrier qu'elle a adressé dans ce cadre le 18 février 2014 au

gérant de la station-service avec magasin Coop Pronto exploité par la recourante

qu'au vu de la localisation du magasin concerné, il n'était pas autorisé à

occuper du personnel le dimanche, étant précisé que pour déterminer les axes de

circulation fortement fréquentés par les voyageurs (au sens de l'art. 27 al. 1quater

LTr), le canton de Vaud se basait sur la nomenclature des routes mentionnées à

l'annexe 2 de l'ordonnance fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les

huiles minérales à affectation obligatoire dans le trafic routier, du 7

novembre 2007 (OUMin; RS 725.116.21); il était notamment relevé pour le reste

qu'il était "bien entendu que le règlement communal sur les heures

d'ouverture et de fermeture des magasins s'appliqu[ait] en l'état".

c) Le 4 avril 2014, l'ITL a adressé un avertissement

au gérant de la station-service avec magasin Coop Pronto dont il est question

au motif que les inspecteurs du travail avaient constaté, à l'occasion d'une

visite du 30 mars 2014, que du personnel travaillait le dimanche dans le

magasin malgré son courrier du 18 février 2014. L'intéressé était invité à

"respecter l'interdiction d'occuper du personnel les dimanches et jours

et fériés" (à titre de "mesure"), respectivement à

confirmer par écrit dans un délai au 8 mai 2014 "l'élaboration des

mesures mentionnées ci-dessus ou de toutes autres mesures équivalentes, ainsi

que l'information au personnel".

Par courrier adressé le 23 avril 2014 à l'ITL, la

recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a relevé qu'elle avait succédé

à la société E.________ Sàrl depuis le 1er avril 2014 dans l'exploitation

de la station-service en cause (cf. let. A/a supra). Cela étant, elle a

prié ce service de revoir sa position et de l'autoriser à bénéficier de la

dérogation prévue par l'art. 27 al. 1quater LTr, estimant en

particulier qu'il n'avait à tort pas été tenu compte de "l'intérêt de

la clientèle" et qu'il était indéniable que le magasin qu'elle

exploitait répondait à un tel intérêt puisqu'il était "situé sur un axe

à forte fréquentation, en pleine ville de Lausanne" - étant précisé

qu'il convenait à son sens de se fonder dans ce cadre sur le flux de

circulation plutôt que sur l'importance de l'axe routier.

L'ITL a confirmé sa position par courrier du 21 mai

2014 et informé la recourante qu'elle procéderait à un nouveau contrôle

(annoncé ou non) pour vérifier le respect des règles auprès du nouvel

exploitant, retenant en substance que l'art. 27

al. 1quater LTr n'avait "pas pour finalité […] l'intérêt

de la clientèle, voire la rentabilité des shops en particulier […] mais

bien plutôt de pourvoir aux besoins spécifiques d'une catégorie d'usagers de la

route: les voyageurs, à savoir les personnes effectuant des trajets sur une

longue distance, qui traversent ponctuellement les territoires sur lesquels en

l'occurrence [étaient] situées les stations-services".

d) En parallèle, D.________ - en tant que "responsable

de la boutique" - a déposé le 17 avril 2014 une "demande

d'autorisation pour ouverture jusqu'à 22h00 7 jours sur 7" pour "Boutique

(« shop ») de station-service" auprès du Service de la police

du commerce de la commune de Lausanne, indiquant des horaires envisagés de 6h00

à 22h00, 7 jours sur 7.

Le service concerné a accordé l'autorisation requise

le 28 mai 2014, la soumettant toutefois au respect des conditions suivantes

("qui d[evaient] toutes être remplies"):

"• La surface de vente de la boutique, anticipation et espace

destiné à la consommation sur place compris, ne doit pas excéder 100 m2

(la surface de votre boutique s'élève à 97.78 m2).

•

L'assortiment doit être principalement composé, en sus des

accessoires automobiles, de produits de dépannage et de première nécessité.

Les dimanches et jours fériés,

seuls M. B.________, C.________ et vous-même, occupant une fonction dirigeante

élevée, peuvent travailler. En effet, la Loi sur le travail ne permet pas, sauf

exceptions, d'employer du personnel les dimanches et jours fériés dans les

boutiques (« shop ») de station-service."

D.________ était pour le reste invité à s'adresser à

l'ITL s'il estimait être en droit d'employer du personnel les dimanches et

jours fériés ou pour tout renseignement complémentaire.

La recourante a prié le Service de la police du

commerce de la commune de Lausanne de revoir sa position dans un courrier du 3

juin 2014, relevant en particulier ce qui suit:

"Vous n'êtes pas sans savoir

que le précédant exploitant de la station-service à Sébeillon employait des

travailleurs les dimanches et jours fériés depuis 2006. On ne comprend tout

simplement pas quel élément nouveau justifie une politique plus restrictive à

l'égard du nouvel exploitant. Ceci est d'autant plus vrai que, compte tenu des

récents changements législatifs intervenus dans la Loi sur le travail à la

suite de l'initiative « Lüscher », c'est plutôt une politique plus libérale qui

devrait être adoptée.

Compte tenu des nombreuses années

pendant lesquelles le précédent exploitant a pu employer sans interruption des

travailleurs les dimanches et jours fériés avec l'autorisation de l'autorité

communale, le revirement opéré dans votre autorisation du 28 mai 2014

contrevient au principe de la bonne foi."

Le service concerné a relevé par courrier du 12 juin

2014 que l'autorisation délivrée l'avait été indépendamment de la législation

sur le travail et que le mode d'exploitation du commerce n'entrait pas en ligne

de compte et ne constituait pas un critère déterminant en matière d'horaires;

il a dès lors transmis le courrier du 3 juin 2014 à l'ITL comme objet de sa

compétence.

e) Par décision du 23 juin 2014, l'ITL a ordonné à

la recourante de cesser sans délai d'occuper du personnel le dimanche dans le

magasin de la station-service dont il est question. Il était fait référence

dans ce cadre à un nouveau contrôle auquel il avait été procédé le (dimanche)

22 juin 2014, à l'occasion duquel il avait été constaté en présence de trois

employés que l'ordre légal et réglementaire n'était toujours pas rétabli.

C.

La société A.________ Sàrl, par l'intermédiaire de son conseil, a formé

recours contre cette décision devant le Département de l'économie et du sport

(DECS) par acte du 4 juillet 2014, concluant à son annulation et à ce qu'il

soit constaté que la station-service avec magasin Coop Pronto dont il est

question se situait le long d'un axe de circulation important fortement

fréquenté par les voyageurs et qu'elle pouvait ainsi employer du personnel le

dimanche et la nuit. Elle a en substance maintenu que la notion d'axe de

circulation important fortement fréquenté par les voyageurs au sens du nouvel

art. 27 al. 1quater LTr devait être interprétée en ce sens que seul

le flux de circulation était désormais décisif, estimant pour le reste que la

décision du canton de Vaud de se référer à l'OUMin dans ce cadre était "aberrante";

invoquant par ailleurs le principe de la bonne foi, elle soutenait qu'il

convenait de "s'en tenir à la pratique en vigueur depuis 2005 et

laisser les employés de la recourante travailler les dimanches et jours fériés".

Dans sa réponse du 7 août 2014, l'ITL a conclu au

rejet du recours, rappelant notamment que le Service de l'emploi (autorité

compétente en la matière) avait répertorié les axes de circulation importants

dans le canton de Vaud en se fondant sur la nomenclature mentionnée à l'annexe

2 OUMin et indiquant qu'elle s'y était conformé dès lors qu'elle était placé

sous l'autorité opérationnelle de ce service (en référence à

l'art. 45 al. 2 LEmp). Elle relevait pour le reste, en particulier, que "le

fait que le secteur des shops n'ait pas été soumis à des contrôles ces

dernières années sur la commune de Lausanne et dans le reste du canton ne

permet[tait] pas d'affirmer […] que la clé d'interprétation de la

norme a[vait] changé"; quant au fait que le Service de la

police du commerce de la commune de Lausanne n'avait pas mentionné

l'interdiction d'occuper du personnel le dimanche dans le cadre de

l'autorisation d'ouverture dominicale (cf. let. A/b supra), il n'était

pas pertinent - dès lors que ce service n'était pas compétent pour tout ce qui

avait trait aux conditions de travail.

La recourante a confirmé les conclusions de son

recours dans ses observations complémentaires du 24 septembre 2014, maintenant

en particulier que la référence à l'OUMin n'était pas appropriée et qu'il

convenait bien plutôt d'adopter le critère du flux de circulation, par exemple

en définissant un seuil à partir duquel un axe devrait être considéré comme

important - étant précisé que c'était dans ce sens que le canton de Neuchâtel

était en train d'établir sa réglementation.

Par écriture du 13 octobre 2014, l'ITL a en

particulier relevé ce qui suit:

"[…] la partie recourante s'étonne que le personnel ait pu être

occupé les dimanches

« sans encombre » durant plus de 10 ans […].

Nous objecterons que le respect des normes du droit public en vigueur ne se

vérifie pas, en principe, à l'aune de la fréquence des contrôles effectués par

l'autorité compétente."

Le 15 décembre 2015, la recourante a produit le

Règlement d'exécution de la loi sur les heures d'ouverture des commerces adopté

le 10 décembre 2014 par le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel, relevant que

les autorités neuchâteloises avaient retenu le critère du flux de circulation

pour définir la notion d'axe de circulation important (art. 7). Le 2 mars 2015,

elle a encore produit copie d'un courrier adressé "aux exploitants de

shop de station-service" le 20 février 2015 par la police du commerce

du canton de Neuchâtel confirmant l'application de ce critère dans la pratique.

Par décision du 6 octobre 2016, le DECS a rejeté le

recours, retenant en particulier les motifs suivants:

"4. Il s'agira d'examiner dans la présente décision si la

recourante remplit les conditions de l'article 27 al. 1quater LTr, à

savoir:

• être situé sur une aire d'autoroute ou le long d'un

axe de circulation important fortement fréquenté par les voyageurs et,

• proposer des marchandises et prestations répondant

principalement aux besoins des voyageurs.

En l'espèce, la première de ces conditions, et plus précisément

seule la notion d'axes de circulation

importants fortement fréquentés par les voyageurs doit être examinée, la

seconde condition n'étant pas l'objet du recours.

5. La détermination de ces axes de circulation revient aux

autorités cantonales d'exécution […].

La décision entreprise se fonde sur l'annexe 2 [OUMin]. […]

6. Dans son recours du 4 juillet 2014, la recourante insiste sur le

fait que la notion d'axes importants fortement

fréquentés par les voyageurs figurant à l'article 27 LTr et repris par

l'art. 26 OLT 2 est plus large que l'ancienne notion. En effet, l'ancien

article 26 al. 4 OLT 2 parlait alors, jusqu'à la révision entrée en vigueur le

1er décembre 2013, de fréquentation

touristique. Elle indique pour le surplus que le flux de circulation sur

l'axe en question, malgré une absence de comptage à cet endroit précis, se

révèle très important, raison pour laquelle cet axe doit selon elle faire

partie de l'exception de l'art. 27 LTr.

[…] pour le Conseil

fédéral (avis du 11 janvier 2012, FF 2012 325), la modification porte

uniquement sur une adaptation linguistique des versions française et italienne

sur la version allemande, adaptation liée à une divergence mineure entre ces

versions et dont le Tribunal fédéral a jugé qu'elle n'était pas relevante […]. Ainsi, la pratique actuelle de

l'administration et des tribunaux pourra être maintenue. L'argument de la

recourante ne peut donc être suivi sur ce point.

7. Pour sa part, l'ITL reprend avec raison les termes de l'arrêt du

Tribunal fédéral […] du 3 septembre 2008

(ATF 134 II 265), en soulignant que ce dernier refuse d'assimiler le niveau de

fréquentation des routes à la notion de flux de circulation.

[…]

9. […] force est de

constater que le critère retenu par la décision entreprise (les axes de

l'OUMin) est excessivement restrictif. Cette ordonnance ne correspond pas à la

notion figurant dans les directives du SECO et reprises par le Tribunal fédéral

puisque, selon ces dernières, il importe que les axes en question relient des localités importantes, des cantons ou des

Etats et constituent les principales voies d'accès pour le gros du trafic de

voyageurs sur de longues distances. […]

10. […] pour définir les axes

du canton de Vaud recueillant le gros du trafic des voyageurs en le traversant

de part et d'autre, permettant de relier les localités importantes du canton,

des cantons et Etats voisins entre elles, conformément aux directives du SECO

et à la jurisprudence, il y a lieu de retenir les critères cumulatifs suivants

pour déterminer si un axe routier entre dans la définition contenue à l'article

27 al. 1quater LTr:

1° Routes du réseau de base;

2° Axes objectivement importants pour le trafic des

voyageurs;

3° Fonction dans le trafic des voyageurs;

4° Axes accessibles à tous les usagers;

5° Proximité du magasin de la station-service par

rapport à l'axe de circulation fortement fréquenté par les voyageurs.

11. S'agissant du premier critère, la notion la plus fidèle à la

jurisprudence du Tribunal fédéral ressort de la définition des routes

cantonales du réseau de base, figurant dans le Règlement sur la hiérarchie des

routes cantonales (RHRC;

RSV 725.01.3). En effet, ce règlement mentionne que les routes du réseau de

base ont notamment pour fonction de « relier

les centres cantonaux et régionaux entre eux dans le canton et hors du canton

et de desservir les pôles économiques du canton et les centres touristiques

».

C'est donc parmi les axes répondant à cette définition que l'on

trouvera ceux entrant dans le champ d'application de l'article 27 LTr.

12. Le deuxième critère est quantitatif. En effet, les axes en

question doivent accueillir le gros du trafic des voyageurs, en particulier le

dimanche. Une fréquentation minimale ou même moyenne, chiffrée, n'apparaît pas

pertinente. En effet, les chiffres à disposition ne se limitent pas à un

comptage dominical et les axes sont parfois très densément fréquentés pour une

partie de l'axe, puis beaucoup moins. Aussi, afin de définir les axes au plus

près des critères légaux, le critère du flux des voyageurs sera pris en

considération au sens de la jurisprudence du TF qui indique qu'un axe

entrant en ligne de compte doit être objectivement important pour le trafic

des voyageurs du dimanche sur une certaine distance et ne se définit pas

par la seule densité du trafic absorbé […].

13. Le troisième critère à prendre en considération dans la

définition de ces axes est celui de leur fonction dans le trafic des

voyageurs. Le Commentaire du SECO ad

art. 26 OLT 2 (fiches 226-2 et 226-3) exclut le trafic pendulaire,

d'agglomération et local. Les magasins de station-service ouverts le dimanche

doivent dépanner les voyageurs et non les locaux, raison pour laquelle les axes

en question doivent être considérés comme des traversées du canton de Vaud d'un

bout à l'autre, et ce indépendamment du fait de savoir s'ils traversent ou non

des localités. […] Néanmoins, les

magasins de stations-service qui se trouvent en localité, y compris dans les

centres, pourront employer du personnel le dimanche s'ils se trouvent sur ou à

proximité immédiate d'un axe de transit servant à la traversée du canton.

14. De plus, […] il est […] pertinent de prendre en considération que

l'ensemble des usagers de la route (tels les véhicules non autorisés à

emprunter l'autoroute, comme les vélos électriques, vélos, motocycles légers,

etc.) ne souhaitent pas ou ne peuvent pas emprunter les autoroutes pour quelque

raison que ce soit, même sur de longues distances. A l'échelle de la taille de

la Suisse, il est primordial de tenir compte de tous les usagers de la route.

15. En principe, les stations-service disposant d'un magasin doivent

se trouver directement en bordure des axes en cause. Selon la jurisprudence, il

n'est cependant pas exclu qu'une station-service, bien que non située

directement sur un axe de circulation important, puisse remplir les exigences

de l'art. 26 al. 4 OLT 2, à condition que sa clientèle, plus précisément celle

de son magasin, soit effectivement composée, le dimanche, pour une large part

de voyageurs empruntant un axe de circulation important situé à proximité

immédiate. La détermination des magasins de station-service correspondant à

cette définition sera définie au cas par cas, à la lumière de l'arrêt du

Tribunal fédéral du 16 janvier 2007 (2A.211/2006, consid. 3.3). En substance,

cet arrêt précise que la proximité immédiate peut être admise si le magasin de

station-service est dans le champ visuel direct du conducteur empruntant l'axe

important.

16. S'agissant du magasin de station-service de la recourante, ce

dernier est situé à l'Avenue de Morges 185 à Lausanne. Cette avenue ne fait pas

partie des routes cantonales du réseau de base. Le premier critère n'est donc

pas rempli. Et quand bien même ce premier critère aurait été rempli, il y a

lieu de constater que les quatre autres critères cumulatifs ne sont pas non

plus réalisés en l'espèce.

En effet, le magasin de station-service de la recourante n'est

pas situé sur un axe particulièrement fréquenté le dimanche. Cet axe est

important les jours de semaine puisqu'il est emprunté par bon nombre de

pendulaires et de travailleurs.

De plus, le dit magasin n'est pas situé sur un axe permettant

de traverser le canton de part et d'autre mais constitue bel et bien un axe

purement local.

Bien qu'accessible à l'ensemble des usagers de la route, le

magasin ne se situe pas sur un axe de circulation important fréquenté tel que

défini dans la présente décision.

Enfin, la clientèle du dimanche du magasin de la station-service

de la recourante n'est pas composée, pour une large part, de voyageurs

empruntant un axe de circulation important situé à proximité immédiate d'un axe

rentrant dans la définition explicitée ci-avant."

D.

a) La société A.________ Sàrl, agissant toujours par l'intermédiaire de

son conseil, a formé recours contre cette dernière décision devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 7 novembre 2016,

concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté que la station-service

avec magasin Coop Pronto dont il est question se situait le long d'un axe de

circulation important fortement fréquenté par les voyageurs et qu'elle pouvait

ainsi employer du personnel le dimanche et les jours fériés. Relevant que le

présent litige portait "uniquement sur la notion d'axe de circulation

important fortement fréquenté par les voyageurs" et procédant à une

interprétation littérale, historique et systématique de cette notion, elle en a

déduit que le terme de "voyageur" devait être entendu

largement dans ce cadre, rien ne permettant en particulier d'en exclure les

pendulaires, de sorte que le seul critère pour savoir si un axe de circulation

était important et fortement fréquenté par les voyageurs était celui du "flux

de circulation". Elle estimait pour le reste que les cinq critères

utilisés par le DECS à ce propos étaient "inadmissibles" - en

tant qu'ils étaient contraires à la volonté du législateur respectivement ne

trouvaient aucun appui dans le texte légal, notamment -, étant en outre précisé

en particulier ce qui suit:

"56. In casu, il est extrêmement formaliste de

considérer que l'axe au bord duquel est située la station-service ne serait pas

aussi important qu'une route cantonale du réseau de base. En effet, la route

cantonale 151-C-P (axe 2555) est sur le même axe que l'Avenue de Morges, sauf

qu'elle oblique à l'Avenue du Chablais plutôt que de poursuivre naturellement

sur l'Avenue de Morges […]. Il est juste

de considérer que cette avenue est le prolongement naturel de l'axe 2555, qui

fait partie des routes principales du réseau complémentaire […]. Surtout, l'avenue du Chablais (axe 2555)

débouche directement sur la route cantonale n° 1 (tronçon 1-B-P; axe 2100) qui

est celle qui relie Lausanne à Genève et qui est l'axe principal du canton

comme l'indique sa désignation.

57. En

d'autres termes, la station-service est directement reliée à l'axe

Genève-Lausanne (route du Lac). Prétendre que l'Avenue de Morges/Rue de Genève

ne serait pas un axe important, non seulement pour les pendulaires mais aussi

pour les voyageurs, ne résiste pas à l'examen.

[Suivent

sous ch. 58 et 59 deux remarques sur l'importance de l'axe Genève-Lausanne en

référence à l'ordonnance fédérale du 18 décembre 1991 concernant les routes de

grand transit (RS 741.272) ainsi qu'au guide « ViaMichelin »]

60. La

Rue de Genève et l'avenue de Morges sont aussi reliées avec la Route de

Cossonay, qui est, selon l'ordonnance précitée, également classifiée comme

route principale (route n° 9). La Rue de Genève et l'Avenue de Morges

accueillent non seulement les voyageurs en direction de Genève mais aussi ceux

qui se rendent au Nord du canton via Cossonay.

61. De

surcroît, l'axe au bord duquel est située l'exploitation de la recourante mène

directement au centre de Lausanne, notamment au quartier du Flon qui abrite un

grand parking (le « Parking du Centre »). Les voyageurs voulant visiter

Lausanne et qui se garent au centre-ville empruntent donc l'axe litigieux.

62.

On notera aussi que le projet de tram reliant Lausanne à Renens empruntera

l'axe au bord duquel la station-service est située, étant précisé qu'un arrêt

est prévu juste en face de celle-ci. Cela démontre bien l'importance de l'axe

en question.

63. A

la lumière d'un critère quantitatif (la recourante estime qu'il s'agit du

critère décisif), l'Avenue de Morges est incontestablement un axe à forte

fréquentation. Il s'agit du principal axe qui traverse la ville de Lausanne

d'Est en Ouest et vice-versa. Comme déjà vu, il relie Lausanne à Genève. Les

statistiques démontrent également que plus de 17'000 véhicules passent chaque

jour le long de la station-service […].

64. C'est

bien parce que l'avenue de Morges/Rue de Genève est un axe stratégique qu'il

est fréquenté par autant d'usagers journaliers.

65. Il

n'est pas contesté que parmi ces 17'000 véhicules figurent des pendulaires,

même s'il est impossible de donner une proportion entre les usagers de l'Avenue

du Morges qui travaillent et ceux qui ne travaillent pas. Toutefois, ce critère

n'est pas décisif puisque, comme l'a souligné le Conseil fédéral, l'ouverture

des stations-service doit aussi répondre aux besoins des travailleurs, en

particulier les travailleurs de nuit.

66. La

station-service est située dans une grande ville. Cette situation ne doit pas

l'exclure du champ d'application de l'art. 27 al. 1quater LTr. Bien

au contraire: la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national

considère en effet qu'une ouverture élargie des shops de stations-services

répond à un réel besoin dans les zones urbaines et dans les grandes villes.

Contrairement à ce qu'en pense le Département, l'emplacement de la

station-service en zone urbaine plaide en sa faveur."

La recourante relevait pour le reste que les

directives du SECO auxquelles l'autorité intimée se référait ne reflétaient pas

le but de l'initiative et qu'il convenait dès lors de s'en écarter, et se

référait au critère adopté dans ce cadre par les autorités neuchâteloises. Elle

considérait en définitive que la station-service concernée devait pouvoir

continuer à employer du personnel les dimanches et jours fériés entre 6h00 et

22h00 et évoquait la possibilité d'un régime différencié entre les magasins des

stations-service qui souhaiteraient être ouverts 24 heures sur 24 et les

exploitants qui, comme elle, souhaitaient simplement "bénéficier

d'horaires d'ouverture plus larges, sans profiter pleinement d'une totale

libéralisation".

Dans sa réponse du 5 décembre 2016, l'autorité

intimée a conclu au rejet du recours, soutenant en substance, s'agissant de la

notion d' "axe de circulation important fortement fréquenté par les

voyageurs" (au sens de l'art. 27 al. 1quater LTr), que le

Conseil fédéral n'entendait pas modifier le champ d'application de la notion

consacrée à l'ancien art. 26 al. 4 OLT 2 (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30

novembre 2013). Elle a notamment produit la carte établie par la Direction

générale de la mobilité et des routes (DGMR) mettant en évidence les tronçons

routiers répondant dans ce cadre aux critères dégagés par la jurisprudence et

les directives du SECO.

La recourante a confirmé ses conclusions dans sa

réplique du 8 mars 2017. Elle a notamment relevé que dès lors que le Conseil

fédéral et les parlementaires estimaient que les personnes travaillant toute la

nuit devaient profiter de la libéralisation, il convenait d'inclure le trafic

pendulaire s'agissant d'apprécier la notion d' "axe de circulation

important fortement fréquenté par les voyageurs" et que, partant, la

notion étroite de voyageur décrite dans l'ATF 134 II 265 et le refus du Tribunal

fédéral de se fonder sur la seule densité du trafic absorbé dans cet arrêt

n'avaient plus lieu d'être; à titre subsidiaire, elle a fait valoir que le

Tribunal fédéral faisait alors déjà preuve de souplesse quant à la localisation

d'une station-service par rapport à l'axe de circulation important et que la

station-service qu'elle exploitait se trouvait à tout le moins "à

proximité" d'un tel axe. La recourante produisait en outre les

résultats d'une étude à laquelle elle avait fait procéder afin de mesurer le

flux de véhicules à quatre postes situés aux alentours de sa station-service et

relevait en particulier qu'il en résultait que plus de 20'000 véhicules

circulaient le long de l'avenue de Morges chaque jour dans les deux sens en

semaine, respectivement que 13'821 véhicules avaient été recensés le dimanche -

soit un nombre supérieur à celui recensé à l'avenue de Provence qui était à

considérer comme un axe à forte fréquentation; elle se référait en outre à un

arrêt rendu le 26 novembre 2012 par les autorités zurichoises. Elle se

plaignait enfin d'une violation du principe de la bonne foi, estimant en

substance qu'il était "incompréhensible qu'en 2005, on ait incité

l'exploitant à accomplir des travaux de modification afin de pouvoir ouvrir son

magasin tous les jours et que quelques années plus tard, la même autorité fasse

soudainement interdiction à la recourante d'ouvrir les dimanches et jours

fériés", précisant notamment ce qui suit dans ce cadre:

"- D'une part, il n'existe pas le moindre indice que les décisions

municipales des 2 septembre 2004 et 17 mars 2005 […]

aient été révoquées. En vertu de ces décisions municipales, la recourante doit

pouvoir continuer à exploiter son magasin selon les horaires qui ont toujours

été pratiqués;

- D'autre part, il est extrêmement paradoxal que la pratique

devienne plus restrictive, alors que le cadre légal est devenu plus libéral du

fait de l'entrée en vigueur de l'initiative Lüscher."

La recourante requérait, à titre de mesures

d'instruction, la production des mains du Service de la police du commerce de

la commune de Lausanne des décisions municipales des 2 septembre 2004 et 17

mars 2005 auxquelles il était fait référence dans la correspondance de ce même

service du 8 avril 2005 (cf. let A/b supra), ainsi que la tenue d'une

audience.

Dans sa duplique du 27 avril 2017, l'autorité

intimée a maintenu ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours, estimant

en substance que "l'étude afin de mesurer le flux de véhicules à

laquelle la recourante a[vait] fait procéder ne permet[tait] en

rien de remettre en cause la hiérarchie des routes cantonales et communales et

leurs fonctions dans le trafic routier", étant en outre relevé que la

fréquentation du dimanche en résultant, outre qu'elle n'avait été mesurée que

sur un seul jour, s'expliquait à son sens aisément par le trafic local.

S'agissant par ailleurs de la violation du principe de la bonne foi invoquée,

elle a retenu en particulier ce qui suit:

"[...] nous rappelons qu'il n'est pas interdit à l'autorité de

changer sa pratique pour des motifs pertinents et que, pour qu'il y ait

contradiction, il doit s'agir de la même autorité, des mêmes intéressés, et de

la même affaire ou d'affaires identiques […].

Cela étant, notre Département n'est pas lié par les (prétendues) promesses

qu'aurait faites l'autorité communale il y a plus de dix ans. On doit bien

plutôt admettre que la situation qui prévalait avant la décision entreprise a

fait l'objet d'une certaine tolérance de la part des autorités lausannoises.

Or, selon la jurisprudence et la doctrine, il ne suffit pas, pour que

l'administré puisse en appeler à la protection de sa bonne foi, que, pendant un

certain temps, l'autorité ait toléré une situation contraire au droit,

c'est-à-dire qu'elle ne soit pas intervenue à l'encontre d'un état de fait

illégal […]. En l'occurrence, il faut

également relever que l'arrêt, relativement récent, du Tribunal fédéral auquel

l'autorité intimée se réfère dans la décision entreprise, ainsi que les débats

parlementaires relatifs à l'introduction de l'article 27, alinéa 1quater

LTr, ont permis de préciser la portée de cette disposition et les cas dans

lesquels le travail du dimanche pouvait être admis dans des structures telles

que celle exploitée par la recourante. […]"

b) Dans l'intervalle, par ordonnance du 14 mars

2017, le juge instructeur a appelé en cause le Service du travail et de

l'intégration de la ville de Lausanne et lui a notamment imparti un délai pour

produire les décisions municipales des 2 septembre 2004 et 17 mars 2005

auxquelles la recourante se référait.

L'ITL a notamment produit le Rapport-préavis de la

Municipalité au Conseil communal de Lausanne n° 2005/49 du 4 août 2005 en lien

avec les "Horaires des magasins", ainsi que copie d'un

courrier électronique que lui a adressé un collaborateur du Service de

l'économie de la commune de Lausanne le 29 mars 2017 dont il résulte en

substance que ce dernier service "ne souhait[ait] pas diffuser

les notes de la Municipalité relatives à ses décisions des 2 septembre 2004 et

17 mars 2005, ces documents demeurant à usage interne".

Le 9 mai 2017, la recourante a une nouvelle fois

requis la production des décisions concernées, se référant à la loi vaudoise du

24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21).

Le juge instructeur a imparti un nouveau délai à

l'autorité concernée pour produire les décisions en cause - en tant qu'il

apparaissait que celles-ci étaient nécessaires à l'établissement des faits

pertinents dans le présent litige - par ordonnance du 12 mai 2017.

Le 18 mai 2017, le Service de l'économie de la

commune de Lausanne a produit les dispositifs des décisions des 2 septembre

2004 et 17 mars 2005, précisant que "le shop de la station-service

exploitée par la recourante n'[était] pas concerné par ces décisions,

ayant été reconstruit postérieurement (avec une surface de 100 m2)".

Dans ses observations finales du 6 juin 2017, la

recourante a en substance fait valoir qu'il résultait clairement de ces

décisions que le magasin de sa station-service devait être autorisé à ouvrir

tous les jours jusqu'à 22h00 et que le comportement du Service de l'économie de

la commune de Lausanne apparaissait contradictoire. Elle a maintenu pour le

reste que ce magasin se trouvait le long d'un axe de circulation important

fortement fréquenté par les voyageurs.

E.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 44, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 5

juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), le Service en charge de l'emploi

(cf. art. 5 LEmp) est l'autorité compétente en matière de protection des

travailleurs. Selon l'art. 45 al. 1 LEmp toutefois, l'Inspection du travail de

la commune de Lausanne (ITL) est chargée d'exécuter sur son territoire toutes

les tâches confiées à ce service sur la base des sections 2 à 6 du chapitre 1

du Titre II de la LEmp, notamment de l'exécution de la loi fédérale du 13 mars

1964.

sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le

travail, LTr;

RS 822.11) et de ses ordonnances d'application (art. 46 al. 1 LEmp). Les décisions

rendues en application de l'art. 46 LEmp peuvent faire l'objet d'un recours

administratif auprès du Département (art. 84 al. 2 LEmp; cf. art. 73 ss de la

loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV

173.

); la décision sur recours de ce dernier peut faire l'objet d'un recours

devant le Tribunal cantonal (cf. art. 92 al. 1 LPA-VD), singulièrement devant

la cour de céans.

En l'espèce, la décision attaquée confirme

l'interdiction faite à la recourante, par décision de l'ITL du 23 juin 2014,

d'occuper du personnel le dimanche dans le magasin de la station-service

qu'elle exploite, et rejette le recours formé par l'intéressée contre cette

décision (cf. let. B/e et C supra). Interjeté en temps utile (cf. art.

95.

LPA-VD), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles

de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par

analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Dans sa réplique du 8 mars 2017, la recourante a requis la tenue d'une

audience à titre de mesure d'instruction.

a)

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.,

comprend notamment le droit pour l'administré de prendre connaissance du

dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne

soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références;

TF, arrêt 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 2.1; CDAP GE.2016.0017 du 30

mai 2017 consid. 2a).

Les garanties ancrées à l'art. 29 al. 2 Cst. ne

comprennent toutefois pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 140 I 68

consid. 9.6.1; TF, arrêt 8C_631/2016 du 3 août 2017 consid. 6.2).

b)

La cour de céans établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD). Elle

peut recourir à différents moyens de preuve (art. 29 al. 1 LPA-VD), notamment à

des renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let.

e). Selon l'art. 33 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les

parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (al.

1); sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent toutefois prétendre

être auditionnées par l'autorité (al. 2; cf. ég. art. 27 al. 2 LPA-VD, dont il

résulte que la procédure est en principe écrite).

Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties

participent à l'administration des preuves (al. 1), et peuvent en particulier

présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas

liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;

cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD, dont il résulte que l'autorité doit administrer

les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de

pertinence); de jurisprudence constante en effet, il n'y a pas violation du

droit à l'administration des preuves lorsque la mesure probatoire refusée est

inapte à établir le fait à prouver, lorsque ce fait est sans pertinence ou

lorsque, sur la base d'une appréciation non arbitraire des preuves dont elle

dispose déjà, l'autorité parvient à la conclusion que les faits pertinents sont

établis et que le résultat de la mesure probatoire sollicitée, même favorable

au requérant, ne pourrait pas modifier sa conviction (cf. ATF 140 I 285 consid.

6.3.1

et les références; TF 2C_1172/2016 précité, consid. 2.1; CDAP

GE.2017.0003 du 10 août 2017 consid. 1c).

c)

En l'espèce, la recourante a requis la tenue d'une audience "vu

la complexité de l'affaire", afin "notamment de discuter de

l'étude menée par [elle-même], étude qui contredit les motifs qui ont

poussé le Département à rendre une décision négative".

L'étude à laquelle la recourante se réfère dans ce

cadre est celle à laquelle elle a fait procéder afin de mesurer le flux de

véhicules aux alentours de la station-service qu'elle exploite, produite à

l'appui de sa réplique du 8 mars 2017 (cf. let. D/a supra). Cela étant,

il n'apparaît pas nécessaire de discuter des résultats de cette étude, laquelle

ne contredit pas à proprement parler la décision attaquée; quoi qu'en dise la

recourante en effet - et comme on le verra plus en détail ci-après (cf. en

particulier consid. 3c/aa et 3c/cc) -, la question de savoir si le magasin

concerné doit être considéré comme étant situé sur un "axe de

circulation important fortement fréquenté par les voyageurs" (au sens

du nouvel art. 27 al. 1quater LTr) ne dépend pas du seul critère du

flux de circulation sur cet axe. Dans les circonstances du cas d'espèce, le

tribunal considère ainsi que la tenue d'une audience, quel qu'en soit le résultat,

ne serait pas de nature à modifier la conviction qu'il s'est forgée sur la base

des pièces versées au dossier et des explications des parties, de sorte qu'il

n'y a pas lieu de faire droit à la requête dans ce sens déposée par la

recourante.

3.

Le litige porte sur l'interdiction faite à la recourante d'occuper du

personnel le dimanche au motif que le magasin de la station-service qu'elle

exploite ne se trouve pas, selon l'autorité intimée (respectivement l'autorité

concernée), le long d'un "axe de circulation important fortement

fréquenté par les voyageurs" au sens du nouvel art. 27

al. 1quater LTr. La recourante, qui relève expressément dans son

recours - comme l'autorité intimée dans la décision attaquée (cf. ch. 4,

reproduit sous let. C supra) - que le litige porte uniquement sur la

notion d' "axe de circulation important fortement fréquenté par les

voyageurs" au sens de cette disposition, fait en substance valoir que

cette notion doit être entendue largement, respectivement que la notion étroite

retenue sous l'ancien droit par la jurisprudence n'a plus lieu d'être sous

l'empire du nouveau droit.

a)

L'art. 18 LTr prévoit le principe général de l'interdiction de

travailler le dimanche, en ce sens que, du samedi à 23 heures au dimanche à 23

heures, il est interdit d'occuper des travailleurs (al. 1, 1ère

phrase); avec l'accord des représentants des travailleurs dans l'entreprise ou,

à défaut, de la majorité des travailleurs concernés, l'intervalle de 24 heures

défini à l'al. 1 peut être avancé ou retardé d'une heure au plus

(al. 2). Les dérogations à cette interdiction, aux conditions de l'art. 19 LTr,

sont soumises à autorisation en application de l'al. 1 de cette dernière

disposition.

b)

L'art. 27 LTr prévoit toutefois différentes "dispositions

spéciales visant certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs".

aa) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 novembre

2013, l'art. 27 LTr prévoyait que certaines catégories d'entreprises ou de

travailleurs pouvaient être soumises par voie d'ordonnance à des dispositions

spéciales remplaçant en tout ou partie notamment les art. 18 à 20 LTr, dans la

mesure où leur situation particulière le rendait nécessaire (al. 1); elle

fixait directement des régimes spéciaux pour les petites entreprises

artisanales (al. 1bis) et les magasins et entreprises de service

situés dans les aéroports et dans les gares à forte fréquentation considérées

comme des centres de transports publics (al. 1ter), et énumérait

différents types d'établissements, d'entreprises et de travailleurs pour lesquels

de telles dispositions spéciales pouvaient "notamment" être

édictées (al. 2).

Jusqu'à l'introduction de son al. 1quater,

entré en vigueur le 1er décembre 2013 (cf. consid. 3b/dd infra),

l'art. 27 LTr ne prévoyait ainsi directement aucune disposition particulière

s'agissant des magasins des stations-service. Faisant usage de la délégation de

compétence de l'art. 27 al. 1 LTr, le Conseil fédéral avait arrêté le régime

applicable à ces derniers dans l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail,

du 10 mai 2000 (OLT 2, dispositions spéciales pour certaines catégories

d'entreprises ou de travailleurs;

RS 822.112), singulièrement à l'ancien art. 26 (mis en relations avec l'art. 4)

de cette ordonnance dont il résultait en particulier ce qui suit:

"Art.

4.

Dérogations à l'obligation de solliciter une autorisation

pour le travail de nuit ou du dimanche ainsi que pour le travail continu

1.

L'employeur peut, sans autorisation officielle,

occuper des travailleurs pendant la totalité ou une partie de la nuit.

2.

L'employeur peut, sans autorisation officielle,

occuper des travailleurs pendant la totalité ou une partie du dimanche.

[…]

Art. 26 Kiosques et entreprises de

services aux voyageurs

[…]

2.

Sont applicables aux kiosques et aux entreprises

de services aux voyageurs, ainsi qu'aux travailleurs qu'ils affectent au

service des voyageurs, l'art. 4 al. 1, pour la nuit jusqu'à 1 heure et l'al. 2

pour tout le dimanche […].

[…]

4.

Sont réputés entreprises de services aux

voyageurs […] les magasins des

stations-service situés sur les aires des autoroutes ou le long d'axes de

circulation importants à forte fréquentation touristique, dont les marchandises

ou les prestations répondent principalement aux besoins particuliers des

voyageurs."

Pour le reste, l'OLT 2 prévoit notamment que l'art.

4.

est applicable pour toute la nuit et tout le dimanche aux restaurants et

cafés et aux travailleurs qu'ils affectent au service à la clientèle (cf. art.

23.

al. 1, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2004), les

entreprises livrant des mets prêts à être consommés étant assimilées dans ce

cadre aux restaurants et cafés (cf. art. 23 al. 3 LTr, dans sa teneur en

vigueur depuis le 1er juillet 2005), ainsi qu'aux entreprises de la

branche automobile et aux travailleurs qu'elles affectent à l'approvisionnement

de véhicules en carburant, au service de dépannage et de remorquage et aux

travaux de réparation subséquents (art. 46).

bb) S'agissant de l'interprétation de la notion d'

"axes de circulation importants à forte fréquentation touristique"

au sens de l'art. 26 al. 4 OLT 2 (dans les versions allemande et italienne de

cette disposition: "Hauptverkehrswege mit starkem Reiseverkehr",

respectivement "strade principali con traffico intenso"), le

Tribunal fédéral a en substance retenu ce qui suit dans un arrêt publié aux ATF

134.

II 265 (dans le même sens, cf. TF, arrêt 2C_206/2008 du 13 août 2008

consid. 4):

"5.1 La notion

"d'axes de circulation importants à forte fréquentation touristique"

mentionnée à l'art. 26 al. 4 OLT 2 ne vise pas les seuls touristes, comme le

soulignent les directives du Seco (Commentaire de l'ordonnance 2 relative à la

loi sur le travail, état novembre 2006, fiche 226, p. 1 s.; ci-après cité: les

directives du Seco), mais tous les voyageurs. Cette interprétation correspond

aux versions allemande et italienne du texte qui parlent respectivement d'axes

de circulation importants "mit starkem Reiseverkehr" et "con

traffico intenso", sans aucune référence à l'éventuelle dimension

touristique dudit trafic. La possibilité de prévoir une dérogation pour les

entreprises qui satisfont aux besoins du tourisme fait du reste l'objet d'une

disposition spéciale de l'ordonnance 2 (art. 25 OLT 2) édictée sur la base de

la délégation expresse du législateur fédéral prévue à l'art. 27 al. 2 let c

LTr (cf. arrêts 2A.704/2005 du 4 avril 2006, consid. 3.3 et 2A.578/2000 du 24

août 2001, consid. 4). […]

5.2

L'art. 26 al. 4 OLT 2 a

pour objectif de permettre aux voyageurs circulant sur des autoroutes ou des

axes de circulation importants d'obtenir facilement et rapidement les

marchandises et services dont ils peuvent avoir besoin en chemin. Les

prestations ainsi offertes ne visent pas à satisfaire les besoins quotidiens de

la population, mais doivent correspondre à un assortiment limité de produits et

de services répondant spécifiquement aux attentes des voyageurs (cf. arrêt

précité 2A.704/2005 du 4 avril 2006, consid. 5.2), le but étant que ceux-ci

puissent avoir accès aisément à ces prestations de base sur leur trajet […]. En principe, les stations-service offrant

de telles prestations doivent se trouver directement en bordure des axes en

cause, afin d'être facilement accessibles aux voyageurs. Selon la

jurisprudence, il n'est cependant pas exclu qu'une station-service, bien que

non située directement sur un axe de circulation important, puisse remplir les

exigences de l'art. 26 al. 4 OLT 2, à condition que sa clientèle (plus

précisément celle de son shop) soit effectivement composée, le dimanche, pour

une large part de voyageurs empruntant un axe de circulation important situé à

proximité immédiate (cf. arrêt […]

2A.211/2006 du 16 janvier 2007, consid. 3.3).

5.3

Selon les directives du

Seco, la notion d'axes de circulation importants à forte fréquentation par les

voyageurs désigne les voies principales de circulation qui relient localités

importantes, cantons ou Etats, et qui constituent les principales voies d'accès

pour le gros du trafic de voyageurs. La notion vise donc les trajets d'une

certaine distance. Elle ne comprend toutefois pas seulement les autoroutes,

mais aussi les routes cantonales qui remplissent cette fonction dans les

régions ne disposant pas de voies rapides ou de semi-autoroutes. En revanche,

ni le trafic pendulaire quotidien entre localités voisines ni le trafic local

ne sont considérés par les directives du Seco comme représentant une fraction

importante de la circulation des voyageurs (fiche 226 p. 2).

Le Département fédéral de

l'économie souligne, dans ses observations sur le recours, que les cantons

disposent d'un certain pouvoir d'appréciation pour déterminer les routes qui

répondent, sur leur territoire, à la définition d'axes de circulation

importants ("Hauptverkehrswege"; "strade principali") au

sens de l'art. 26 al. 4 OLT 2.

5.4

Sur la base des

directives du Seco, le Service cantonal a établi une liste des routes visées

par l'art. 26 al. 4 OLT 2 dans le canton de Genève. […]

Le Tribunal administratif a estimé

que les axes pris en compte par le Service cantonal "constituent

indubitablement les routes les plus importantes pour entrer dans le canton et

en sortir". Il a néanmoins complété la liste en y ajoutant [un] axe de circulation […] Dans la mesure où la station-service de la

recourante ne se trouve le long d'aucune des routes précitées, le Tribunal

administratif a jugé qu'elle n'est pas située le long d'un axe de circulation

important à forte fréquentation par les voyageurs au sens de l'art. 26 al. 4

OLT 2.

5.5

Pour contester le point

de vue du Tribunal administratif, la recourante développe une motivation qui

trahit une mauvaise compréhension de l'art. 26 al. 4 OLT 2, son argumentation

s'épuisant dans la démonstration que son entreprise se trouve dans une rue à

fort trafic. Or, la disposition précitée subordonne explicitement son

application aux magasins des stations-service situées le long d'un axe de

circulation à deux conditions distinctes, à savoir que cet axe soit

"important" et - au surplus - "à forte fréquentation (de

voyageurs)". Autrement dit, un axe de circulation au sens de la norme

litigieuse ne se définit pas, contrairement à l'opinion de la recourante, par

la seule densité du trafic absorbé. Il faut qu'indépendamment de sa

fréquentation, l'axe entrant en ligne de compte soit objectivement important

pour le trafic des voyageurs. A cet égard, la symétrie établie par l'art. 26

al. 4 OLT 2 entre de tels axes et les autoroutes confirme que, conformément aux

directives du Seco, ne sont visées que les routes utilisées pour effectuer des

trajets d'une certaine distance, mais non celles qui prennent en charge un trafic

essentiellement local voire régional. Cette interprétation relativement étroite

de la notion d'axes de circulation importants à forte fréquentation par les

voyageurs est du reste la seule qui soit véritablement compatible avec la ratio

legis de l'art. 26 al. 4 OLT 2. En effet, les "besoins particuliers des

voyageurs" en marchandises et prestations (de base) au sens de cette

disposition se font surtout sentir sur de longs trajets, mais ne sauraient, à

proprement parler, se manifester sur de courtes distances.

En outre, dans la mesure où la

disposition litigieuse consacre une dérogation au principe général de

l'interdiction du travail dominical, elle doit en toute hypothèse être

interprétée restrictivement et non pas extensivement (cf. ATF 126 II 106

consid. 5a p. 109 s.; arrêt 2A.26/2005 du 14 juin 2005, consid. 3.2.2,

partiellement reproduit in SJ 2006 I p. 13), quand bien même les habitudes des

consommateurs auraient, le cas échéant, subi une certaine évolution depuis

l'adoption de la règle (cf. arrêt précité 2A.704/2005 du 4 avril 2006, consid.

3.

). Cette conception correspond à la volonté du législateur (cf. HANS PETER

TSCHUDI, La protection des travailleurs en droit suisse, Berne 1987, p. 82) et

à l'objectif de protection des travailleurs que poursuit en premier lieu l'art.

18.

LTr (cf. arrêt 2A.542/2001 du 1er octobre 2002, consid. 4.1). Il

est vrai, comme le souligne la recourante, qu'une certaine tendance à

l'extension du travail dominical semble se dessiner (cf. GEISER/VON

KAENEL/WYLER, op. cit., n. 2 ad art. 18 LTr). Toutefois, si un assouplissement

des dérogations existantes ou de nouvelles dérogations expriment une évolution

récente intervenue dans la société, il revient au législateur de modifier dans

la mesure utile la loi fédérale sur le travail et/ou ses ordonnances

d'application. […] il n'appartient pas

au juge d'interpréter de manière large et contraire à l'esprit de la loi les

exceptions au travail dominical, car cela reviendrait à vider de sa substance

le principe de l'interdiction de travailler le dimanche expressément inscrit à

l'art. 18 LTr."

cc) Le conseiller national Christian Lüscher a

déposé le 12 juin 2009 une initiative parlementaire tendant à la "Libéralisation

des heures d'ouverture des shops des stations-service". Le projet

d'acte rédigé par l'intéressé, sous la forme d'un nouvel art. 27 al. 1quater

LTr, prévoyait ce qui suit: "Les shops des stations-service sur les

aires de repos des autoroutes ainsi que sur les grands axes routiers, qui

offrent des marchandises et des services répondant principalement aux besoins

spécifiques des voyageurs, peuvent occuper des travailleuses et des

travailleurs également le dimanche et la nuit".

Dans son rapport du 10 octobre 2011 relatif à cette

initiative, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national

(CER-N) a retenu en particulier ce qui suit (FF 2011 8241, 8246 et 8249s):

"2.2 Nécessité

de légiférer

2.2.1

Arguments de la

majorité

[…]

La majorité de la commission estime […]

que les divergences existant dans le droit du travail entre, d'une part, les

stations-service et les entreprises de restauration et, d'autre part, les

magasins de stations-service ne vont pas sans poser des problèmes pratiques. Il

est plus particulièrement gênant que les stations-service ne peuvent employer leur

personnel durant la nuit et le dimanche pour vendre certains articles du

magasin, alors même que ledit personnel est de toute façon présent pour vendre

du carburant ou des produits de restauration.

Modifier la loi sur le travail de

sorte à laisser à certains magasins de stations-service la liberté d'employer

du personnel la nuit entière et le dimanche simplifierait considérablement leur

organisation. Cette mesure serait appréciée par la clientèle et ne

nécessiterait pas l'engagement de personnel supplémentaire dans les

stations-service et les cafétérias de stations-service qui sont déjà ouvertes

24.

heures sur 24 et 7 jours sur 7.

Par ailleurs, le droit en vigueur

ne permet qu'à un nombre limité de magasins de stations-service d'employer sans

autorisation préalable du personnel en dehors des heures d'ouverture usuelles

du jour et du soir. Ainsi, les magasins de ce type qui sont situés au bord de

routes à forte densité de trafic sans que ces dernières soient considérées

comme des « axes de circulation important à forte fréquentation touristique »

ne peuvent faire usage de cette possibilité. Or, c'est justement dans les zones

urbaines que se manifeste souvent le besoin de faire certains achats en dehors

des heures d'ouverture régulières. Il apparaît donc opportun d'accroître le

nombre de magasins de station-service qui puissent employer du personnel la

nuit et le dimanche sans autorisation officielle.

[…]

3.

Explications

concernant la modification proposée

L'art. 27, al. 1quater,

de la loi du 13 mars 1964 sur le travail (LTr) fixera, à l'échelon d'une loi,

que les travailleurs peuvent être occupés sans autorisation dans certains shops

(magasins) de stations-service le dimanche et la nuit. L'ouverture effective

d'une entreprise dépendra comme auparavant du droit cantonal sur les horaires

d'ouverture des magasins.

La règle proposée contient les

éléments suivants:

[…]

-

La prescription proposée concernera les shops des

stations-service sur les aires des autoroutes ainsi que sur les grands axes

routiers. […] La notion de

« grand axe routier » est […] nouvelle. […] La nouvelle formulation sera […] plus ouverte que la disposition actuelle

de l'OLT 2 parce qu'elle ne mentionne pas la « forte fréquentation

(touristique) ». Avec la nouvelle disposition, on considérera simplement le

flux de circulation et non l'importance d'un axe routier pour le trafic de

voyageurs. Il faut donc partir du principe que le nombre de magasins de

stations-service qui bénéficieront de la délégation pourrait augmenter si

l'ouverture de ces commerces s'avérait rentable (clientèle nombreuse).

Toutefois, en fin de compte, le concept indéterminé de « grands axes routiers »

devra être concrétisé dans l'ordonnance du Conseil fédéral correspondante ou

par la pratique de l'administration et des tribunaux, puisqu'il ne figure pas

dans la législation actuelle.

[…]"

Dans son avis du 11 janvier 2012 à propos de ce

rapport, le Conseil fédéral a notamment indiqué ce qui suit (FF 2012 325,

326s):

"2 Avis du

Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est d'avis que

le travail de nuit et du dimanche ne doit être admis que de manière très

restrictive. Dans le cas présent, une adaptation modérée des dispositions de la

loi sur le travail est toutefois indiquée, raison pour laquelle le Conseil

fédéral appuie pour l'essentiel le projet de loi soumis.

[…]

La proposition consistant à permettre à l'avenir aux magasins des

stations-service de proposer l'ensemble de leur assortiment pendant toute la

nuit et de ne plus les obliger à bloquer l'accès à une partie de leur

assortiment représente pour les entreprises concernées un allègement

administratif considérable. La modification de la loi sur le travail est aussi

dans l'intérêt de la clientèle, car les personnes qui travaillent toute la nuit

peuvent avoir besoin, y compris entre 1 heure et 5 heures du matin, des

articles fournis par les magasins des stations-service.

[…]

Le Conseil fédéral appuie la

révision proposée de la loi […]. La

seule exception concerne l'introduction de la notion « sur les grands axes

routiers », prévue par le projet. […] Comme

la nouvelle notion proposée, « sur les grands axes routiers », est une notion

dont les contours ne sont pas définis, elle conduirait, contrairement à la

reprise de la formulation utilisée actuellement, à de nouvelles incertitudes et

à de nouvelles questions d'interprétation. […]

C'est pourquoi le Conseil fédéral propose de reprendre la formulation qui

figure dans la version allemande de l'OLT 2, à savoir

« Hauptverkehrswege mit starkem Reiseverkehr », et de modifier les versions

françaises et italiennes pour les aligner sur la version allemande.

Concrètement, il propose de remplacer les formulations « à forte fréquentation

touristique » et « con traffico intenso », qui ne contiennent pas le terme de «

voyageurs », qui est capital pour la pratique actuelle de l'administration et

des tribunaux, respectivement par

« fortement fréquentés par les voyageurs » et « con traffico intenso di

viaggiatori »."

dd) L'Assemblée fédérale a adopté le 14 décembre

2012.

une modification de la LTr dans le sens proposé par le Conseil fédéral,

par l'introduction d'un nouvel art. 27

al. 1quater dont la teneur est la suivante:

"Les magasins des

stations-service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou le long

d’axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs et dont

les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins des

voyageurs peuvent occuper des travailleurs le dimanche et la nuit."

Cette modification de la LTr a fait l'objet d'un

référendum; elle a été acceptée le 22 septembre 2013 par 55.8 % des votants (et

18.

cantons). Elle est entrée en vigueur le 1er décembre 2013, en

même temps que le nouvel art. 26 al. 2bis OLT 2 dont il résulte

notamment ce qui suit:

"Sont applicables aux

magasins de stations-service qui sont situés sur les aires des autoroutes ou le

long d'axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs et

dont les marchandises et les prestations répondent principalement aux besoins

des voyageurs, ainsi qu'aux travailleurs que ces magasins occupent, l'art. 4

pour toute la nuit et pour tout le dimanche […]."

ee) Dans son "Commentaire de la loi sur le

travail et les ordonnances 1 et 2" (état au mois d'avril 2014), le

SECO a retenu en particulier ce qui suit s'agissant du nouvel art. 26 OLT 2 -

auquel il est renvoyé dans le commentaire relatif à l'art. 27 al. 1quater

LTr (fiche 226, pp. 1 et 4):

"Champ d'application (Alinéas 2bis, 3 et 4)

[…]

Axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs

Ils se distinguent par le fait

qu'ils constituent les voies principales qui relient des localités importantes,

des cantons ou des Etats, et qu'ils constituent les principales voies d'accès

pour le gros du trafic des voyageurs sur de longues distances. Ni le trafic

pendulaire quotidien entre localités voisines, ni le trafic d'agglomération ou

le trafic local ne tombent sous cette définition (cf. ATF 134 II 265 consid.

5).

Il revient aux autorités

cantonales d'exécution de déterminer quelles routes remplissent ces critères.

[…]

Prescriptions

sur la fermeture des magasins

Sont réservées, conformément à

l'article 71c LTr, les prescriptions sur la fermeture des magasins. Il convient

de souligner que ces prescriptions ne réglementent que l'ouverture des magasins

et non pas l'occupation du personnel, régie quant à elle par la loi sur le

travail. […]"

c)

En l'espèce, la recourante fait en substance valoir qu'il "découle

des travaux législatifs que le seul critère pour savoir si un axe de

circulation est important et fortement fréquenté par les voyageurs est celui du

flux de circulation", en référence à l'initiative déposée par

Christian Lüscher, au rapport de la CER-N et à l'avis du Conseil fédéral

précités dont il résulte à son sens que "le terme de voyageur doit être

entendu dans une large acceptation" et que "rien ne permet

d'exclure les pendulaires de la notion de voyageur". Procédant en

outre à une interprétation littérale et téléologique de l'art. 27 al. 1quater

LTr, elle relève en particulier, dans le même sens, que l'ancienne référence à une

"fréquentation touristique" (ancien art. 26 al. 4 OLT 2; cf.

consid. 3b/aa supra) a précisément été abandonnée et que le terme de

"voyageur" est également employé à l'art. 26 al. 2 OLT 2 qui

prévoit un régime dérogatoire notamment pour les magasins situés dans les gares

CFF - dont les usagers sont "non seulement des voyageurs (avec une

connotation touristique), mais aussi des travailleurs/pendulaires, y compris

les week-ends". Elle en déduit que les cinq conditions posées par

l'autorité intimée pour savoir si un axe de circulation entre dans le champ

d'application de l'art. 27 al. 1quater sont "inadmissibles";

compte tenu de la situation du magasin de la station-service qu'elle exploite

et du flux de circulation sur l'axe au bord duquel ce magasin est situé, elle

estime qu'elle doit pouvoir "continuer à ouvrir son magasin comme elle

l'a toujours fait les dimanches et jours fériés, entre 6h00 et 22hh00, car elle

est bel et bien située le long d'un axe important au sens de l'art. 27 al. 1 quater

LTr".

aa) Il s'impose de constater d'emblée que, dans le

cadre de sa motivation, la recourante - qui se réfère indistinctement à

l'initiative déposée par Christian Lüscher, au rapport de la CER-N et à l'avis

du Conseil fédéral (ainsi qu'aux débats parlementaires)

- omet de prendre en compte le fait que la proposition de la CER-N consistant à

se référer à la (nouvelle) notion de "grands axes routiers"

(qui figurait déjà dans le projet d'acte rédigé par Christian Lüscher) dans le

cadre de laquelle n'aurait été pris en compte que "le flux de

circulation et non l'importance d'un axe routier pour le trafic de voyageurs"

n'a pas été retenue par le Conseil fédéral dans son avis du 11 janvier 2012,

lequel a relevé que cette nouvelle notion "conduirait […] à de

nouvelles incertitudes et à de nouvelles questions d'interprétation"

et proposé de s'en tenir à la reprise de la formulation alors utilisée dans la

version allemande de l'OLT 2 ("Hauptverkehrswege mit starkem

Reiseverkehr"); si le Conseil fédéral a néanmoins proposé une

modification de la formulation des versions française et italienne dans ce

cadre, c'est uniquement "pour les aligner sur la version allemande",

estimant en effet que le terme de "voyageurs" était "capital

pour la pratique actuelle de l'administration et des tribunaux" (cf.

consid. 3b/cc supra) - ce que confirme la teneur du consid. 5 de l'ATF

134.

II 265 reproduit sous

consid. 3b/bb supra (en particulier consid. 5.1). L'Assemblée fédérale a

ainsi été appelée à trancher entre différentes options - au terme du premier

débat du Conseil national, la "nouvelle proposition de la majorité"

tendait à adhérer au projet de la CER-N, la "nouvelle proposition de la

minorité I" à adhérer à la proposition du Conseil fédéral et la "nouvelle

proposition de la minorité II" à adopter une disposition plus

restrictive encore ne se référant plus qu'aux "aires des autoroutes",

à l'exclusion d'autres "axes de circulation importants" (cf.

BO CN 2012 638, p. 646). Or, c'est finalement la proposition du Conseil fédéral

qui a été retenue par l'Assemblée fédérale (puis acceptée en votation

populaire), de sorte que l'on ne saurait à l'évidence se référer à la teneur du

rapport établi le 10 octobre 2011 par la CER-N (ou du projet d'acte

initialement rédigé par Christian Lüscher) pour interpréter la notion d' "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs"

figurant dans le nouvel art. 27 al. 1quater LTr.

Quant à la teneur de l'avis du Conseil fédéral, elle

est sans équivoque s'agissant du fait que la notion d' "axes de

circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" n'est

pas une nouvelle notion qu'il conviendrait de définir (ce que le Conseil

fédéral voulait précisément éviter, compte tenu des incertitudes qui en

seraient résultées) mais qu'elle a bien plutôt la même portée que l'ancienne

notion d' "axes de circulation importants à forte fréquentation

touristique" (dont elle n'est qu'une reformulation) telle que

concrétisée par la jurisprudence et la pratique administrative

(cf. consid. 3b/cc supra). L'interprétation du nouvel art. 27 al. 1quater

LTr à laquelle procède la recourante, en contradiction avec le texte clair de

l'avis du Conseil fédéral dont est issue cette disposition, ne résiste dès lors

pas à l'examen; contrairement à ce que soutient l'intéressée, la jurisprudence

ayant fait l'objet de l'ATF 134 II 265 à ce propos demeure ainsi applicable

sous l'empire du nouveau droit - en ce sens en particulier que, conformément

aux directives du SECO, la notion d' "axes de circulation importants

fortement fréquentés par les voyageurs" "vise les trajets

d'une certaine distance" et ne prend en considération "ni le

trafic pendulaire quotidien entre localités voisines ni le trafic local"

(consid. 5.3), respectivement que de tels axes ne se définissent pas "par

la seule densité du trafic absorbé" et qu' "il faut

qu'indépendamment de sa fréquentation, l'axe entrant en ligne de compte soit

objectivement important pour le trafic des voyageurs" (consid. 5.5).

La recourante fait pour le reste valoir que, dans

son avis du 11 janvier 2012, le Conseil fédéral évoque également "l'intérêt

de la clientèle" en référence aux "personnes qui travaillent

toute la nuit" (cf. consid. 3b/cc supra; elle se réfère

également dans ce cadre notamment au "développement" de son

initiative par Christian Lüscher, lequel relevait l'intérêt des "personnes

travaillant toute la nuit - agents de police, chauffeurs de taxis, travailleurs

en équipe" à pouvoir "faire des achats dans les

stations-service également en dehors des heures d'ouverture usuelles").

La seule évocation d'un tel intérêt ne saurait toutefois avoir pour conséquence

que le trafic engendré par les déplacements des personnes concernées

(correspondant a priori à un trafic local ou régional) devrait être pris

en compte s'agissant de qualifier une voie de circulation d' "axe de

circulation important fortement fréquenté par les voyageurs", en

contradiction avec le texte clair de l'avis sur ce point du Conseil fédéral. Au

vrai, ce dernier se contente en définitive par cette remarque de relever que

l'ouverture durant toute la nuit des magasins de stations-service situés sur

les axes concernés (aux conditions rappelées au consid. 5 de l'ATF 134 II 265)

va également profiter aux travailleurs de nuit.

bb) Cela étant, s'agissant de déterminer les "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" dans

le canton de Vaud, l'autorité intimée a considéré dans la décision attaquée que

le critère retenu par l'ITL (en référence à l'annexe 2 OUMin) était

excessivement restrictif (ch. 9) et qu'il convenait bien plutôt de se fonder

sur les cinq critères cumulatifs suivants (ch. 10, respectivement ch. 11-15):

"1° Routes du réseau de base;

2° Axes objectivement importants pour le trafic des

voyageurs;

3° Fonction dans le trafic des voyageurs;

4° Axes accessibles à tous les usagers;

5° Proximité du magasin de la station-service par rapport à

l'axe de circulation fortement fréquenté par les voyageurs."

Elle a par la suite exposé les motifs pour lesquels

ces critères n'étaient pas réunis dans le cas du magasin exploité par la

recourante (ch. 16). A l'appui de sa réponse au recours du 5 décembre 2016,

elle a encore produit la carte établie par la DGMR mettant en évidence les

différents tronçons routiers qui devaient être considérés comme des "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" dans

le canton de Vaud en application de ces critères.

En tant que la recourante conteste le bien-fondé de

ces critères pour le motif qu'elle considère que la notion d' "axes de

circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" devrait

désormais être interprétée largement - à tort, comme on vient de le voir -, ses

griefs ne résistent pas à l'examen. S'agissant en particulier du premier

critère, la recourante admet que la référence à la hiérarchie des routes

cantonales "fait certes du sens" mais estime qu'il doit être

appliqué de façon à ne pas exclure de facto les zones urbaines; or,

l'autorité intimée relève expressément, en lien avec le troisième critère

(ch. 13), que les magasins des stations-service "qui se trouvent en

localité, y compris dans les centres, pourront employer du personnel le

dimanche" si les autres conditions sont remplies (il résulte au

demeurant de la carte établie par la DGMR que plusieurs tronçons retenus

traversent des zones urbaines, notamment dans l'agglomération lausannoise).

Pour le reste, la recourante conteste en particulier la condition selon

laquelle l'axe doit être objectivement important pour le trafic des voyageurs

du dimanche "sur une certaine distance" (deuxième critère) ou

encore le fait que le troisième critère a pour conséquence d'exclure le trafic

pendulaire; sur ces points, les critères concernés apparaissent toutefois

conformes à la jurisprudence telle qu'elle résulte du consid. 5 de l'ATF 134 II

265.

(cf. consid. 3b/bb) - laquelle demeure applicable sous l'empire du nouveau

droit, comme on l'a déjà vu - et au Commentaire du SECO qui s'y réfère

(cf. consid. 3b/ee), et ne prêtent dès lors pas le flanc à la critique.

C'est le lieu de préciser d'emblée qu'il

n'appartient pas à la cour de céans, dans le cadre de la présente procédure,

d'examiner le bien-fondé de la carte établie par la DGMR figurant les "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" dans

son ensemble - il ne lui appartient au demeurant pas davantage de se prononcer

sur la pertinence des modalités d'application du nouvel art. 27 al. 1quater

dans les autres cantons, notamment dans le canton de Neuchâtel auquel la

recourante se réfère, ou encore d'apprécier la conformité à la jurisprudence

fédérale d'un arrêt rendu le 26 novembre 2012 par l'Obergericht de Zurich

produit à l'appui de sa réplique (arrêt dont l'état de fait ne semble en outre

pas comparable à celui de la présente espèce, comme le relève l'autorité

intimée dans sa duplique) -, mais uniquement d'examiner si et dans quelle

mesure l'autorité intimée pouvait retenir sans violer le droit que le magasin

de la station-service exploitée par la recourante ne se trouvait pas sur un tel

axe et ne pouvait dès lors bénéficier de la dérogation prévue par l'art. 27 al.

1quater LTr.

cc) A cet égard, il appartient aux autorités

cantonales d'exécution, qui disposent dans ce cadre d'un certain pouvoir

d'appréciation, de déterminer quelles routes remplissent les critères de la

nouvelle disposition sur leur territoire (cf. ATF 134 II 265 consid. 5.3,

reproduit sous consid. 3b/bb supra; Commentaire du SECO ad art.

26.

OLT 2, reproduit sous consid. 3b/ee supra). En l'occurrence,

l'autorité intimée a retenu, en lien avec le premier critère rappelé ci-dessus,

que l'avenue de Morges ne faisait pas partie des routes cantonales du réseau de

base - ce qui suffisait à son sens à exclure que cette avenue puisse être

considérée comme un "axe de circulation important fortement fréquenté

par les voyageurs", étant précisé pour le surplus que les quatre

autres critères n'étaient pas non plus réunis.

L'art 5 al. 1 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991

sur les routes (LRou; RSV 725.01) subdivise les routes cantonales en trois

catégories distinctes:

"a. les routes du réseau de base (B), qui ont notamment

pour fonctions de relier les centres cantonaux et régionaux entre eux dans

le canton et hors du canton, de desservir les pôles économiques du canton et

les centres touristiques ainsi que d'assurer l'accessibilité aux

jonctions autoroutières et au réseau des routes nationales. L'accès latéral à

ces routes est limité ;

b. les routes du réseau complémentaire (C), qui ont notamment

pour buts d'assurer l'accessibilité locale dans les zones fortement urbanisées,

d'offrir un complément de maillage routier accessible au trafic des poids

lourds pour desservir les pôles économiques secondaires, de

favoriser la reprise du trafic depuis les voiries communales et

cantonales d'intérêt local ainsi que de délester le réseau de base lorsque

celui-ci est saturé ;

c. les routes du réseau d'intérêt local (IL), qui servent

notamment à assurer les liaisons entre localités dans les zones à faible

densité de population."

Il résulte dans ce cadre de l'art. 1 du règlement

vaudois du 23 mai 2012 sur la hiérarchie des routes cantonales (RHRC; RSV

725.01

) que les routes du réseau de base et certaines routes du réseau

complémentaire ont le statut de routes principales

(al. 1), alors que les autres routes du réseau complémentaire et les routes du

réseau local ont le statut de routes secondaires (al. 2); le statut et le

classement de chaque route est défini dans l'annexe à ce règlement (al. 3).

On reproduit ci-dessous, à toutes fins utiles, un

plan (extrait du Guichet cartographique cantonal) figurant les différentes

routes cantonales dans les environs de la station-service exploitée par la

recourante (mise en évidence en rouge):

Comme on le constate, le tronçon sur lequel se

trouve le magasin concerné (à l'intersection entre l'avenue de Morges et la rue

de Genève) ne fait effectivement pas partie des routes cantonales du réseau de

base, ni même des routes cantonales; il s'agit en effet d'une route communale,

étant précisé que de telles routes ont tout au plus un intérêt régional

(s'agissant des routes communales de 1ère classe; cf. art. 6 al. 1

let. a LRou). C'est le lieu de préciser d'emblée pour le reste que les tronçons

des routes cantonales du réseau de base situées directement au Nord (251-B-P)

et au Sud (1-B-P) de la station-service en cause, de même notamment que le

périmètre (ressemblant à un triangle) entourant l'indication de la ville de

"Lausanne" sur le plan reproduit ci-dessus (constitué de

tronçons des routes 1-B-P, 501-B-P, 448-B-P et 601-B-P) ont tous été considérés

comme des "axes de circulation importants fortement fréquentés par les

voyageurs" au sens de l'art. 27 al. 1quater selon le plan ad

hoc établi par la DGMR.

La recourante fait valoir dans son recours qu'il serait

"extrêmement formaliste" de considérer que le tronçon concerné

ne serait pas aussi important qu'une route cantonale du réseau de base.

Il s'impose de constater que les motifs qu'elle

avance dans ce cadre (reproduits sous let. D supra) ne résistent pas à

l'examen. Le seul fait que l'avenue de Morges se trouve "sur le même

axe" que la route cantonale 151-C-P ne saurait à l'évidence être

considéré comme déterminant dans ce cadre - d'autant que cette dernière route

ne fait elle-même pas non plus partie des routes cantonales du réseau de base

-, pas davantage que le fait que l'avenue en cause est reliée (à son extrémité

Est) à la route de Cossonay (251-B-P). Seules les routes cantonales du réseau

de base sont en effet réputées, de par leurs fonctions et leur statut,

constituer les principales voies d'accès pour le gros du trafic des voyageurs

(au sens du Commentaire du SECO reproduit sous consid. 3b/ee supra); le

fait que, par hypothèse, certains voyageurs empruntent d'autres axes qui sont

reliés à de telles routes ne saurait suffire à les qualifier également d' "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" au

sens de l'art. 27

al. 1quater, étant rappelé que cette disposition doit être

interprétée restrictivement dès lors qu'elle déroge au principe général de

l'interdiction du travail dominical (cf. ATF 134 II 265

consid. 5.5, reproduit sous consid. 3b/bb supra). La recourante relève

encore que l'avenue de Morges mène directement au centre de Lausanne; ce point

n'apparaît pas non plus déterminant, ce d'autant moins qu'il est également

possible d'y accéder en empruntant différents tronçons de routes cantonales du

réseau de base (cf. le plan reproduit ci-dessus). Quant au fait que le projet

de tram reliant Lausanne à Renens empruntera cet axe, il pourrait tout au plus

attester de son importance au niveau local et régional mais ne saurait

manifestement avoir quelque incidence que ce soit s'agissant d'apprécier sa

fréquentation par des "voyageurs" au sens de l'art. 27 al. 1quater

LTr (soit des personnes effectuant des trajets d'une certaine distance, à

l'exclusion du trafic pendulaire, d'agglomération et local).

La recourante se réfère également à la forte

fréquentation de l'avenue de Morges; elle a produit dans ce cadre, à l'appui de

sa réplique du 8 mars 2017, les résultats d'une étude à laquelle elle a fait

procéder afin de mesurer le flux de véhicules à quatre roues situés à quatre

postes situés aux alentours de sa station-service. Indépendamment même du

caractère probant des résultats en cause (l'autorité intimée relevant en

particulier que la fréquentation du dimanche n'a été mesurée que sur un seul

jour), il s'impose de constater que la seule densité du trafic absorbé (y

compris le dimanche) ne saurait suffire à qualifier l'axe en cause d' "axes

de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs" au

sens de l'art. 27 al. 1quater LTr - c'est ainsi à tort, comme on l'a

déjà vu, que la recourante considère que ce critère serait décisif. Il peut

être renvoyé à cet égard, mutatis mutandis, à la motivation figurant au

consid. 5.5 de l'ATF 134 II 265 (reproduit sous consid. 3b/bb supra), en

ce sens en substance qu'il faut en outre qu'indépendamment de sa fréquentation,

l'axe concerné soit "objectivement important pour le trafic des

voyageurs", respectivement que "ne sont visées que les routes

utilisées pour effectuer des trajets d'une certaine distance"; or, il

s'impose de constater qu'il n'est aucunement établi que le gros du trafic de

tels voyageurs emprunterait l'avenue de Morges plutôt que l'une ou l'autre des

routes cantonales du réseau de base, lesquelles ont précisément "notamment

pour fonctions de relier les centres cantonaux et régionaux entre eux dans le

canton et hors du canton, de desservir les pôles économiques du canton et les

centres touristiques ainsi que d'assurer l'accessibilité aux jonctions

autoroutières et au réseau des routes nationales" (art. 5 al. 1 let. a

LRou).

Le premier critère retenu par l'autorité intimée,

consistant à ne prendre en compte comme étant susceptibles d'être qualifiées d'

"axes de circulation importants fortement fréquentés par les voyageurs"

au sens de l'art. 27 al. 1quater LTr que les routes cantonales du

réseau de base n'apparaît dès lors pas critiquable - à tout le moins ne

l'est-il pas dans son résultat s'agissant d'exclure l'axe sur lequel se trouve

le magasin de la station-service exploitée par la recourante dans les

circonstances du cas d'espèce.

dd) La recourante fait également valoir, dans sa

réplique du 8 mars 2017, que sous l'empire de l'ancien droit déjà, le Tribunal

fédéral faisait preuve d'une certaine souplesse quant à la localisation d'une

station-service par rapport à l'axe de circulation justifiant une dérogation et

que la station-service qu'elle exploite doit à tout le moins être considérée

comme étant "à proximité" d'un tel axe.

Selon la jurisprudence, il n'est effectivement pas

exclu qu'une station-service, bien que non située directement sur un axe de

circulation important (fortement fréquenté par les voyageurs), puisse remplir

les exigences de l'art. 27 al. 1quater LTr; il faut toutefois que sa

clientèle (plus précisément celle de son shop) soit effectivement composée, le

dimanche, pour une large part de voyageurs empruntant un axe de circulation

important situé à proximité immédiate (cf. ATF 134 II 265 consid. 5.2,

reproduit sous consid. 3b/bb supra, et la référence au consid. 3.3 de

l'arrêt 2A.211/2006 du 16 janvier 2007). En l'occurrence toutefois, on ne

saurait à l'évidence considérer que le magasin de la station-service exploitée

par la recourante se situerait à proximité immédiate d'un axe de circulation

important - le tronçon de la route cantonale 1-B-P au Sud se situe en effet à

quelque à 300 m à vol d'oiseau de ce magasin, dont il est séparé notamment par

des voies de chemin de fer, alors que le tronçon 251-B-P au Nord se situe à

plus de 550 m et le tronçon 501-B-P à l'Est/Sud-Est à plus de 1.2 km; au vu des

distances en cause et de la configuration des lieux, il apparaît d'emblée que

le magasin concerné n'est aucunement visible depuis l'un ou l'autre de ces axes

de circulation importants - pas davantage que la station-service elle-même -,

ce qui suffit à exclure d'emblée que sa clientèle puisse être constituée pour

une large part de voyageurs empruntant un tel axe.

ee) Il s'impose en définitive de constater que

l'autorité intimée n'a pas violé le droit ni abusé de son pouvoir

d'appréciation en retenant que le magasin de la station-service exploité par la

recourante ne se situait pas le long d'un "axe de circulation important

fortement fréquenté par les voyageurs" au sens de l'art. 27 al. 1quater

LTr - ni à proximité immédiate d'un tel axe - et qu'il ne pouvait dès lors

bénéficier de la dérogation prévue par cette disposition.

4.

La recourante se prévaut encore de la protection de sa bonne foi, en ce

sens qu'elle doit selon elle "pouvoir continuer à exploiter son magasin

selon les horaires qui ont toujours été pratiqués".

a)

Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de

l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la

confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,

lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un

comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un

renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger

celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation

en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation

concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée

avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu

se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il

faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il

se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans

subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment

où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF, arrêt 2C_1120/2015

du 26 avril 2017 consid. 6.3.2 et les références).

b)

En l'occurrence, la recourante fait en substance valoir qu'il serait "incompréhensible

qu'en 2005, on ait incité l'exploitant à accomplir des travaux de modification

afin de pouvoir ouvrir son magasin tous les jours et que quelques années plus

tard, la même autorité fasse soudainement interdiction à la recourante d'ouvrir

les dimanches et jours fériés"; elle se réfère aux décisions

municipales des 2 septembre 2004 et 17 mars 2005, et estime qu'il serait "extrêmement

paradoxal" que la pratique devienne plus restrictive en la matière

alors que le cadre légal est devenu plus libéral (avec l'entrée en vigueur de

l'art. 27 al. 1quater LTr).

Il s'impose de constater qu'un tel grief ne résiste

pas à l'examen. La recourante confond en effet la question des prescriptions

sur la fermeture des magasins (qui sont réservées dans la loi sur le travail en

application de l'art. 71c LTr, comme le rappelle le SECO dans son Commentaire

reproduit sous consid. 3b/ee supra, et font notamment l'objet des

décisions municipales en cause) et celle des prescriptions en lien avec la

possibilité d'occuper du personnel le dimanche et la nuit (qui relève de la loi

sur le travail, dans le cadre de la protection des travailleurs, et font

notamment l'objet des

art. 27 al. 1quater LTr et 26 al. 2bis OLT 2).

S'agissant de la question des prescriptions sur la

fermeture des magasins, il n'est pas contesté que la surface du magasin de la

station-service anciennement exploitée par E.________ Sàrl (désormais par la

recourante; cf. let. A/a supra) initialement prévue a été réduite en

2005.

afin que cette société puisse bénéficier d'horaires d'ouverture élargis,

ainsi que le lui avait "vivement" "conseill[é]"

le Service de la police du commerce de la commune de Lausanne (cf. le courrier

du 8 avril 2005 en partie reproduit sous let. A/b supra). S'il apparaît

que le magasin concerné a bénéficié de ces horaires d'ouverture élargis (6h00 à

22h00 tous les jours) depuis son entrée en service, à tout le moins qu'il

remplissait les conditions pour en bénéficier, il convient néanmoins de relever

d'emblée que la recourante n'a pas produit d'autorisation formelle ad hoc

(le courrier du 8 avril 2005 et le document intitulé "Conditions

d'exploitation" du 21 juillet 2005 n'étant pas assimilables à une

telle autorisation dans la mesure en particulier où ils réservent tous deux les

mesures effectuées sur place à l'occasion de la visite de fin des travaux; cf.

let. A/b supra); après que l'exploitation de la station-service avec

magasin a été reprise par la recourante, cette dernière a été mise au bénéfice

d'une autorisation formelle sur ce point par décision du Service de la police

du commerce de la commune de Lausanne du 28 mai 2014 (cf. let. B/d supra)

- quoi qu'en dise l'intéressée, elle n'est ainsi aucunement empêchée d'ouvrir

son magasin le dimanche, mais uniquement d'occuper du personnel (à l'exception

des cadres) le jour en cause.

Autre est la question des prescriptions en lien avec

la possibilité d'occuper des employés le dimanche (et la nuit), qui relève de

la compétence de l'ITL (à son ch. 5, le dispositif de la décision municipale du

2.

septembre 2004 rappelle au demeurant expressément que "les

dispositions fédérales et cantonales sur le travail sont réservées").

A cet égard, il s'impose de constater que la recourante n'a aucunement établi -

ni même expressément prétendu - qu'elle aurait reçu quelque assurance que ce

soit de la part des autorités, et ce ni de la part de l'autorité compétente

(ITL) ni même de celle du Service de la police du commerce de la commune de

Lausanne; tout au plus l'intéressée indique-t-elle que le précédent exploitant

a employé du personnel les dimanches depuis 2005 dans le cadre d'une

exploitation qu'elle qualifie de "paisible".

Cela étant, il n'apparaît pas que l'ITL aurait été

informée du fait que la recourante occupait sans autorisation du personnel le

dimanche et aurait toléré une telle situation - dans son écriture du 13 octobre

2014.

dans le cadre de la procédure devant l'autorité intimée, cette autorité

laisse bien plutôt entendre le contraire, en référence à la "fréquence

des contrôles effectués" (cf. let. C supra). Dans cette mesure,

il apparaît d'emblée que la recourante ne saurait se prévaloir de la protection

de sa bonne foi sur la seule base de l'inaction de l'autorité compétente -

inaction qui ne saurait à l'évidence être assimilée à une "assurance

reçue des autorités" au sens rappelé ci-dessus; si une telle assurance

(ou promesse) peut résulter implicitement des circonstances, voire de la

passivité de l'autorité (cf. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel

1984, p. 391 et les références), sa reconnaissance suppose dans tous les cas, à

tout le moins, qu'il soit établi que cette autorité avait connaissance de la

situation (cf. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3ème

éd., Berne 2012, ch. 6.4.2.3 p. 929, dont il résulte que si l'autorité "est

liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son

activité ou de sa passivité", "il ne suffit pas pour cela que,

pendant un certain temps, l'autorité tolère, c'est-à-dire n'intervienne pas à

l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que, par ignorance ou

faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte restée neutre: il

faut qu'elle manifeste d'une manière ou d'une autre sa position").

Quant au Service de la police du commerce de la

commune de Lausanne, il n'apparaît pas qu'il aurait donné quelque assurance ou

autre renseignement que ce soit à l'ancien exploitant du magasin concerné

s'agissant de l'occupation de son personnel le dimanche; en particulier, ce

point n'est évoqué ni dans le courrier du 8 avril 2005 ni dans le document

intitulé "Conditions d'exploitation" du 21 juillet 2005

(contrairement à la décision du 28 mai 2014, qui s'y réfère et invite pour le

reste le responsable à s'adresser le cas échéant à l'ITL; cf. let. B/d supra).

Indépendamment de la question de savoir si ce service, qui n'est pas compétent

en la matière, aurait le cas échéant pu être considéré par l'ancien exploitant

comme étant apparemment compétent - question qui peut demeurer indécise -, il

s'impose ainsi de constater qu'il n'est aucunement établi que la recourante se

serait effectivement fondée sur des assurances ou renseignements de sa part en

lien avec les possibilités d'occupation de son personnel le dimanche pour

décider de la réduction de la surface du magasin de la station-service qu'elle

exploite (ou pour prendre d'autres dispositions auxquelles elle ne saurait

renoncer sans subir de préjudice), ce qui permet d'exclure d'emblée qu'elle

puisse se prévaloir de la protection de sa bonne foi. Pour le surplus, la

recourante ne saurait se prévaloir d'un comportement contradictoire de

l'autorité - une telle contradiction supposant qu'il s'agisse de la même

autorité (et non, comme en l'occurrence, de deux autorités distinctes, savoir

le Service de la police du commerce de la commune de Lausanne et l'ITL)

respectivement de la même affaire ou d'affaires identiques (et non, comme en

l'espèce, d'une décision statuant sur la question des horaires d'ouverture et

d'une autre décision statuant sur l'occupation du personnel le dimanche; cf.

ATF 111 V 81 consid. 6, dont il résulte en substance que des décisions

contradictoires de deux autorités différentes ne violent pas le principe de la

protection de la bonne foi; Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., ch.

6.4.2.3

p. 930).

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision attaquée confirmée.

Un émolument de 3'000 fr. est mis à la charge de la

recourante, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif

des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015

- TFJDA; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer

d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 6 octobre 2016 par le Département de l'économie et

du sport est confirmée.

III.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la

recourante A.________ Sàrl.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2017

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin

2005.

sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.