GE.2016.0203

CDAP - GE.2016.0203 - 2017-05-01 - A.________ /Municipalité de l'Isle

1 mai 2017Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants :

La fille d'A.________, B.________, suit une formation au sein de l'Ecole

de musique C.________, à ********. Il n'est pas contesté que cette école est reconnue

par la Fédération vaudoise des écoles de musique (ci-après: FEM).

A.________ acquitte régulièrement les factures que

lui adresse cette école; elles concernent les écolages semestriels, ainsi que

les finances d'inscription liées à des camps de musique.

La Commune de l'Isle, dans laquelle la famille D.________ est

domiciliée, a adopté le 29 octobre 2013 (décision du Conseil communal, alors

présidé par A.________), le règlement communal concernant le subventionnement

des études musicales (ci-après: RCSuEM). A la suite de son approbation par le

Département de l'intérieur, ce règlement est entré en vigueur le 1er

janvier 2014.

Le 12 novembre 2013, A.________ a présenté une première demande d'aide

individuelle fondée sur le règlement précité, cela pour le premier semestre

2013-2014. Après un échange de correspondances, l'aide sollicitée a été

accordée, sur la base du barème figurant au règlement (aide de 345 fr. sur un

montant de 425 fr.; elle a été décidée le 7 février 2014).

Par courrier du 16 mars 2016, A.________ a déposé une nouvelle demande

d'aide individuelle pour la formation musicale de sa fille B.________; celle-ci

porte:

sur le deuxième semestre 2013-2014;

sur le premier semestre 2014-2015;

sur le deuxième semestre 2014-2015;

et enfin sur le premier semestre 2015-2016.

Chacune de ces factures s'élève à 425 francs. La

demande évoque encore un camp musical à ********, qui s'est déroulé en octobre

2015, qui a occasionné une finance d'inscription de 275 francs. Les factures

précitées ne sont pas au dossier transmis par la Municipalité de L'Isle

(ci-après: la municipalité) à la cour de céans (quand bien même, à teneur du

courrier précité, l'intéressée les avait produites lors de son envoi à la

commune); ces factures figurent néanmoins parmi les pièces produites par A.________

avec son pourvoi. La plus récente date du 7 décembre 2015.

Le 31 mars 2016, la municipalité a accusé réception

de la demande; elle a invité A.________ à produire divers documents, afin

notamment d'établir les revenus de la requérante (cette lettre ne fixait aucun

délai). Cette correspondance précisait encore:

"Dès que nous serons en possession de ces documents, le

nécessaire sera fait auprès de la Bourse afin que l'aide financière à laquelle

vous avez droit vous parvienne sans délai".

A.________ n'a répondu à ce courrier que le 12

octobre 2016, en produisant les éléments nécessaires au calcul de son revenu.

Dans le même temps, elle renouvelait sa demande et l'étendait d'ailleurs au

premier semestre 2016-2017 (à lire la facture du 7 décembre 2015, produite avec

le présent recours, cette démarche concerne plutôt le deuxième semestre

2015-2016), ainsi qu’au financement du camp musical de 2016 (ces deux dernières

factures s'élèvent à des montants de 425 et 275 francs).

Par décision du 26 octobre 2016, la municipalité a déclaré ne pas entrer

en matière sur les demandes; le refus est fondé tout d'abord sur le fait que la

demande de subvention doit être présentée dans les trois mois suivant

l'établissement de la facture, selon l'art. 5 al. 3 du RCSuEM, délai qui n'a

pas été respecté en l'espèce; la municipalité évoque également le fait que des

pièces font défaut (notamment les preuves de paiement des écolages). Cette

décision comporte en outre l'indication d'un délai de trente jours pour former

un recours administratif auprès de la municipalité. Agissant par acte du 17

novembre suivant, A.________ a déposé un tel recours, en y joignant les

attestations que lui a délivrées l'école de musique pour les périodes de cours

suivies (ces attestations comportent l'indication des montants facturés).

Par décision sur recours du 7 décembre 2016, la municipalité a rejeté le

recours et écarté la demande d'aide individuelle pour la formation musicale de B.________;

plus précisément cette décision concerne la période courant du deuxième

semestre 2013 au deuxième semestre 2015-2016; elle motive son refus à nouveau

par le non-respect du délai de trois mois suivant l'établissement de la

facture, découlant de l'art. 5 al. 3 du règlement et par l'absence de preuve de

paiement. Au surplus, la décision accepte d'accorder une subvention en relation

avec le camp musical 2016, à raison d'un montant de 156 fr. 75, sur une facture

de 275 francs. Il résulte d'ailleurs d'un autre courrier de la municipalité,

daté du 5 janvier 2017, qu'elle a accordé une aide individuelle pour le premier

semestre 2016-2017 à hauteur de 225 francs.

Par acte du 12 décembre 2016, A.________ a recouru contre la décision du

7 décembre 2016 de la Municipalité de L'Isle auprès du Tribunal cantonal, Cour

de droit administratif et public (CDAP). En substance, la recourante revient à

la charge pour demander une aide individuelle pour les études musicales de sa

fille, s'agissant des cinq semestres successifs, courant du deuxième semestre

2013-2014 au deuxième semestre 2015-2016; elle demande également la prise en

charge des camps musicaux de 2015 et 2016.

Dans sa réponse au recours du 31 janvier 2017, la

municipalité conclut à son rejet.

La recourante a répliqué le 8 février 2017, en

confirmant les conclusions de son recours.

Considérants

1.

a) On note que la recourante conteste la décision rendue sur recours par

la municipalité s'agissant du camp musical de 2016, au motif que le calcul

retenu lui serait trop favorable (à propos du revenu déterminant). Cette

observation est tout à son honneur. Une correction au titre de l’art. 89 de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] serait

envisageable ; selon la pratique restrictive de la cour, celle-ci ne

procède toutefois à une reformatio in pejus, soit au détriment de la

recourante, que lorsque la correction apparaît proportionnée – en d'autres

termes si la décision concernée est manifestement erronée et si la correction

est importante (cf. arrêt CDAP PS.2015.0112 du 13 mai 20116, consid. 7; dans

ce sens Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée,

Bâle 2012, art. 89 N 4.1). Tel n’étant pas le cas en l’espèce, la décision

attaquée ne doit pas être corrigée sur ce point.

b) L'objet du recours mérite d'être précisé. Selon

la décision du 26 octobre 2016, la municipalité déclare, en bloc, ne pas entrer

en matière sur les demandes de subventionnement des études musicales de B.________

à compter de 2013; dans la décision rendue sur recours le 7 décembre suivant,

la municipalité confirme cette décision, en mentionnant la période courant du

deuxième semestre 2013 au deuxième semestre 2015-2016, mais elle ne mentionne

pas le camp musical de 2015. On peut néanmoins retenir un rejet implicite de

l'aide sollicitée pour ce camp également (alors que l'aide est accordée pour le

camp de 2016). Dans sa réponse au recours, la municipalité confirme son refus

pour la période courant du deuxième semestre 2013-2014 au premier semestre

2015-2016, y compris pour le camp musical de 2015 (on ne sait ce qu'il en est

du deuxième semestre 2015-2016, mais la municipalité conclut sans doute aussi

au rejet pour cette période-là). On peut ainsi considérer que le refus de

toutes les aides relatives aux factures évoquées ici est contesté en bloc.

c) Un premier recours a été formé à l'encontre de la

décision initiale du 26 octobre 2016 et il a été tranché par la municipalité le

7.

décembre suivant. Cette voie de droit est prévue par l'art. 6 RCSuEM. On

devrait sans doute parler à cet égard plutôt de réclamation, puisque c'est

l'autorité de décision elle-même qui a revu le dossier avant de statuer à

nouveau le 7 décembre 2016 (voir à ce propos art. 67 LPA-VD ; on relève à

ce propos que le régime de la réclamation diffère dans une certaine mesure de

celui prévalant pour le recours administratif, qui devrait être formé auprès

d'une autre autorité que celle qui a statué).

2.

a) La loi du 3 mai 2011 sur les écoles de musique (ci-après: LEM; RSV

444.

) prévoit diverses mesures visant à encourager, notamment sur le plan

financier, l'enseignement de la musique. L'art. 32 al. 2 (sous le titre "écolages" ;

voir aussi art. 9 al. 3 LEM) prévoit notamment ce qui suit:

"Pour assurer l'accessibilité

financière à cet enseignement, les communes accordent des aides individuelles

en vue de diminuer les écolages. Elles décident du montant et des modalités de

ces aides."

On en déduit que les communes, si elles sont

appelées en renfort en vue de financer l'enseignement de la musique, arrêtent

les modalités de leurs aides de manière autonome, sans guère avoir à se

soumettre à des prescriptions relevant du droit cantonal. La matière relève

donc de l’autonomie communale.

b) Le RCSuEM constitue ainsi le siège de la matière.

S'agissant de la procédure, l'art. 5 de ce texte prévoit ce qui suit:

"Procédure

Les parents intéressés ou le

représentant légal de l'enfant seront en principe informés de leur droit par le

secrétariat de l'école de musique. Le Greffe municipal est à même de renseigner

et de remettre le présent règlement ainsi que la formule de demande.

Dans tous les cas, il appartient

aux parents ou au représentant légal de l'enfant de faire valoir eux-mêmes leur

droit en la matière.

Les ayants droit présenteront leur

demande au Greffe municipal dans les trois mois suivant l'établissement de la

facture de l'école de musique en joignant copies des décomptes des revenus de

la famille des trois derniers mois, la facture de l'école de musique et une

preuve de paiement. Une décision écrite avec droit de recours sera

notifiée."

Au surplus, l'art. 4 RCSuEM arrête les grandes

lignes du calcul de la participation financière et renvoie au surplus au barème

de calcul annexé au règlement. Il précise que la participation est versée aux

parents à chaque fin de semestre, sur présentation de la facture de l'école de

musique et d'une preuve de paiement.

c) Le refus de la municipalité est fondé au premier

chef sur le non-respect du délai de trois mois suivant l'établissement de la

facture de l'école de musique par la recourante; apparemment, la décision

paraît considérer en outre que le respect de ce délai suppose la production

simultanée de diverses pièces (décomptes des revenus familiaux pour les trois

derniers mois, facture de l'école de musique et preuve de paiement).

3.

a) A l'aide du dossier de la recourante, force est de constater que,

lors de la première demande ici en cause datée du 16 mars 2016, les cinq

factures mentionnées dans ce document (pour la période courant du deuxième

semestre 2013-2014 au premier semestre 2015-2016; camp de Vercorin de 2015),

remontaient toutes à plus de trois mois (la dernière facture semestrielle

datait du 7 décembre 2015 en effet; celle du camp musical était datée du 12

juin 2015). Le délai fixé à l'art. 5 al. 3 RCSuEM n'avait donc pas été respecté.

S'agissant par ailleurs de la facture du 2 avril

2016, relative au deuxième semestre 2015-2016, elle n'a fait l'objet d'une

demande de participation que le 12 octobre 2016, soit à nouveau dans un délai

supérieur à trois mois. Ce serait dès lors à juste titre que la commune a

refusé d'allouer une participation financière à cet égard, pour autant que l'on

puisse admettre le caractère péremptoire du délai de trois mois précité. C'est

ce qu'il convient de vérifier maintenant.

b) La norme ici en cause prévoit un délai de trois

mois pour la demande d'aide individuelle; ce délai court à compter de

l'établissement de la facture de l'école de musique.

De manière générale, on distingue, en procédure

administrative, plusieurs catégories de règles selon la sanction qu’encourt

l’administré qui ne les respecterait pas : des règles à caractère

péremptoire, des règles à caractère conditionnellement péremptoire et enfin des

règles d'ordre. La première catégorie de règles entraîne des conséquences très

dures pour l'administré, puisqu'elles comportent, en cas de violation, la

sanction de la perte du droit; tel est le cas des règles fixant le délai de

recours ou de réclamation. La deuxième catégorie n'entraîne pas cette

conséquence immédiate; l'administré se voit impartir un nouveau délai, on

pourrait parler d'un délai de grâce, pour corriger les vices de sa démarche

initiale, et ce n'est qu'à l'échéance de ce second délai qu'intervient la perte

du droit (d'où leur qualification de règles conditionnellement péremptoires). Une

dernière catégorie regroupe les règles d'ordre, dont la violation par

l'administré n'entraîne pas de conséquence de ce type (une règle d'ordre

prévoyant l'exigence de produire certaines pièces peut entraîner, si elle n'est

pas respectée, la possibilité pour l'autorité de statuer en l'état du dossier;

sur les points qui précèdent, Moor/Poltier, Droit administratif II, 3e

éd. Berne 2011, p. 260 s., et sur les délais, p. 303 s.). Compte tenu de

l'absence de formalisme qui devrait régir la procédure administrative non

contentieuse, les règles à caractère péremptoire devraient y être peu

nombreuses. On rencontre néanmoins des exemples de règles péremptoires dans le

domaine social (voir à cet égard, en droit fédéral, l'art. 20 al. 3 de la loi

fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en

cas d'insolvabilité [LACI; RS 837.0] et l'art. 29 de l'ordonnance du 31 août

1983.

sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité

[OACI; RS 837.02], dans le domaine de l'assurance-chômage ; ATF 117 V

244), dans le domaine des subventions ou encore en matière scolaire (ATF 125 V

262, subventions dans le domaine de l'assurance-invalidité). On rencontre en

effet des délais, relativement courts (dit d'incombance), pendant lesquels

l'intéressé doit accomplir une démarche pour éviter un désavantage juridique,

principalement la perte d'un droit. La justification de telles règles résulte

de la nécessité d'établir rapidement les faits, de manière soigneuse et exacte.

On cherche ainsi à assurer la célérité de la procédure et simultanément à

permettre à l'autorité d'accéder aisément à des données exactes et complètes

(Moor/Poltier, op. cit., p. 103 s. et les références).

c) Dans le cas d'espèce, l'art. 5 al. 3 RCSuEM

n'indique pas clairement quelle doit être la sanction du non-respect du dépôt

de la demande d'aide individuelle dans le délai qu'il fixe. La question revêt

une certaine importance, dans la mesure où l'on rencontre ce type de règles

dans de nombreux textes similaires adoptés par d'autres communes (voir

notamment à cet égard les règlements des communes de Villeneuve et de Chexbres

figurant sur le site internet de la FEM et valant en quelque sorte

recommandation [www.fem-vd.ch]). En l'état, les justifications évoquées plus

haut pour l'adoption d'un délai péremptoire sont présentes dans le domaine de

l'octroi d'aides individuelles en matière d'enseignement de la musique. En

effet et le présent dossier le démontre, il paraît des plus utiles de régler

sans tarder les demandes présentées dans ce sens; les conditions d'octroi

supposent en effet la vérification de divers éléments à caractère financier,

qu'il peut s'avérer extrêmement délicat d'examiner après l'écoulement d'un

certain temps. La cour de céans retient en conséquence que l'interprétation

retenue par la municipalité de la disposition ici en cause est raisonnable,

malgré les conséquences sévères qu'elle entraîne pour la recourante. En tous

les cas, la cour ne voit pas de motif, sauf à violer la garantie de l’autonomie

communale, de substituer une autre lecture de cette disposition réglementaire à

celle qu'a faite l'autorité intimée.

d) La question se pose également de savoir quelles

sont les démarches que la recourante devait faire avant l'échéance du délai de

péremption précité. L'autorité intimée paraît exiger que celle-ci ne se borne

pas à présenter sa demande, mais qu'elle produise en outre un ensemble de

pièces, évoquées dans le règlement aux art. 3 et 5; il en résulterait,

autrement dit, que l'exigence de production de ces pièces (en l'état, la liste

de celles-ci ne paraît pas définie de manière très précise) présenterait elle

aussi un caractère péremptoire. Certes, on rencontre de tels mécanismes dans le

droit positif (voir à cet égard art. 20 al. 3 LACI et art. 29 al. 2 OACI; mais

cette seconde disposition paraît être appliquée avec souplesse). On peut

néanmoins se demander si, ainsi interprétées, les dispositions du règlement

communal ne seraient pas contraires aux règles de l'art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD,

qui s'imposent vraisemblablement au droit communal ; ces dernières

commandent en effet à l'autorité d'impartir un délai de grâce à l'administré,

pour qu'il complète son dossier, par exemple au cas où des pièces manqueraient.

Cette question peut demeurer ouverte en l'espèce, dans la mesure où, comme on

l'a relevé plus haut, toutes les demandes de la recourante ici litigieuses ont

été présentées hors délai.

4.

La recourante reproche à la commune un défaut d'information, en relation

avec les modalités de la procédure de demande d'aide individuelle. Autrement

dit, si elle a agi de manière tardive et maladroite, cela est dû au défaut

d'information, notamment sur le régime de l'art. 5 al. 3 RCSuEM.

a) Selon la doctrine et la jurisprudence, l'autorité

n'assume pas une obligation générale d'informer les administrés sur leurs

droits et obligations. Toutefois, le droit positif peut prévoir un tel devoir

d'informer à charge des autorités, dans des domaines particuliers (ainsi à

l'art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit

des assurances sociales [LPGA; RS 830.1], dans le domaine des assurances

sociales); ce peut être le cas également dans des configurations particulières,

notamment lorsque l'administré sollicite des renseignements auprès de

l'administration (sur ces points, voir Moor/Martenet/Flückiger, Droit

administratif I, 3e éd. Berne 2012, p. 936 s. et les références).

b) En l'occurrence, l'art. 5 al. 1 RCSuEM prévoit

qu'il incombe en principe aux écoles de musique d'informer les parents du droit

à l'aide individuelle; il appartient ensuite aux parents de procéder aux

démarches nécessaires, cas échéant en demandant les renseignements utiles

auprès du greffe municipal. Concrètement, il serait d'ailleurs sans doute

judicieux que la municipalité élabore un formulaire de demande, indiquant

toutes les pièces nécessaires à produire, à l'intention des requérants

potentiels (d'autres communes semblent connaître cette pratique, qui ne paraît

toutefois pas avoir été adoptée par la Commune de L'Isle, malgré la teneur du

règlement). Lorsque l'autorité est tenue d'informer l'administré et qu'elle ne

le fait pas, la conséquence en est que l'administré est traité comme s'il avait

reçu un renseignement inexact (Moor/Martenet/Flückiger, Droit administratif I,

p. 924 s. et les références).

Dans le cas d'espèce, il est constant que la

recourante connaissait l'existence du régime d'aide individuelle à

l'enseignement de la musique accordé par la Commune de L'Isle; d'abord en

qualité de présidente du conseil communal, puisqu'elle fonctionnait en cette

qualité lorsque l'organe précité a adopté ce règlement, puis pour avoir demandé

et obtenu une aide individuelle pour sa fille au début 2014, peu après l'entrée

en vigueur de ce règlement. Il lui appartenait dès lors de se renseigner auprès

du greffe municipal pour connaître de manière plus précise les exigences à

respecter en cette matière; en l'espèce, il est dès lors constant qu'elle a

négligé de le faire, notamment s'agissant du délai de trois mois dès la

facturation de l'école de musique, puisque sa première intervention au sujet

des factures litigieuses ne date que du 16 mars 2016, soit après l'échéance de

ces délais. Quant à la lettre du 31 mars 2016 de la Municipalité de L'Isle, à

supposer qu'elle puisse être interprétée comme l'assurance de l'octroi de

l'aide individuelle sollicitée, elle ne permet toutefois pas de passer outre à

l'application de l'art. 5 al. 3 RCSuEM précité; en effet, cette correspondance

n'a pas conduit la recourante à effectuer par la suite les dépenses en cause,

puisqu'elle les avait déjà engagées précédemment, durant les deux années

écoulées. En d'autres termes, les exigences nécessaires pour que la recourante

bénéficie de la protection de la bonne foi, en écartant la teneur du règlement,

ne sont pas toutes remplies (sur ce thème, Moor/Martenet/Flückiger, Droit

administratif I, p. 923 ss, spécialement p. 927 sur les dispositions

irréversibles de l'administré).

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet

du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

5.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD, un émolument de justice sera mis

à la charge de la recourante, qui n'a au surplus pas droit à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge

de la recourante.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1er mai 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.