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Décision

GE.2017.0006

CDAP - GE.2017.0006 - 2017-02-24 - A.________ /Municipalité de Lausanne, Commission de recours individuel

24 février 2017Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Par courrier du 13 mai 2015, le Service du personnel de la Ville de

Lausanne a informé A.________ (ci-après: la recourante) qu'elle était engagée

dès juin 2015, le traitement annuel étant fixé selon la classe 11. Ce courrier

contenait l'annonce que dans le cadre du projet "Equitas"

toutes les fonctions et leurs collocations respectives seraient réévaluées. Par

courrier du 17 mai 2016, le même service a confirmé à la recourante qu'elle avait

été nommée à titre définitif.

A la suite de l'adoption de nouvelles dispositions

du Règlement du personnel de l'administration communale (RPAC) ayant pour objet

un nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux, la

Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a transmis à la recourante

une décision de classification établie le 14 décembre 2016. Cette décision ne

contient ni motivation, ni indication des voies de droit. Selon le contenu de

cette décision, la recourante se trouverait dès le 1er janvier 2017

au niveau 11, dans la classe 11 et à l'échelon 2. Le poste occupé est le même

que celui qui avait été retenu dans le courrier du 13 mai 2015.

B.

Par acte du 9 janvier 2017, la recourante a déposé auprès de la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal une "demande

d'ouverture d'une procédure administrative". Selon ses conclusions,

elle veut être positionnée, au 1er janvier 2017, à l' "échelon-cible

5" du nouveau système de rémunération et recevoir les versements de

rattrapage correspondants. Selon ses calculs, le rattrapage pour toute l'année

2017 correspond à un montant de 6'093 francs.

Par ordonnance du 12 janvier 2017, le juge

instructeur a interpellé les parties sur la compétence de la Cour de céans et a

ordonné un échange de vues avec la Commission de recours individuel (ci-après:

la Commission) prévue dans le Règlement du 11 octobre 1977 de la Ville de

Lausanne pour le personnel de l'administration communale (RPAC), état au 1er

janvier 2017.

Dans son écriture du 16 janvier 2017, la recourante

a estimé que la Commission n'est pas compétente, tandis que le Service

juridique de la Ville de Lausanne a déclaré, le 18 janvier 2017, que dite

Commission était compétente. Selon le Service juridique, celle-ci était en

cours de constitution pour entrer en fonction "dans très peu de temps",

mais ne pourrait pas se prononcer dans le délai imparti au 7 février 2017. Ce

service a suggéré de transférer le recours "purement et simplement"

à la Commission.

Par courrier du 4 février 2017, la recourante a

maintenu sa position au sujet de la compétence de la Commission. Elle a par

ailleurs estimé que rien ne permettait d'avoir la certitude que son recours

serait traité avec diligence en cas de transmission de sa cause à la

Commission.

Sur demande du juge instructeur, le Service

juridique a transmis au Tribunal le 6 février 2016 divers documents relatifs à

la modification du RPAC entrée en vigueur le

1er janvier 2017.

La recourante ne s'est plus prononcée dans le délai

qui lui a été imparti au 20 février 2017.

A ce jour, la Commission ne s'est pas manifestée.

Dans la mesure utile, les arguments de la recourante

seront repris par la suite.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La Cour de céans examine d'office la question de savoir si elle est

compétente. Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement

prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif

devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (CDAP GE.2011.0124 du 12

avril 2012 consid. 1). Un règlement communal est également considéré comme loi

au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD.

Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD, l'autorité qui

s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge

compétente. Selon l'art. 7 al. 2 LPA-VD, l'autorité peut procéder à un échange de

vues avec l'autorité qu'elle estime compétente. Lorsqu'une partie conteste la

compétence ou l'incompétence d'une autorité, celle-ci statue à ce sujet (art. 8

al. 1 LPA-VD). Les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la

Cour constitutionnelle (art. 8 al. 2 LPA-VD). Cette dernière procédure n'est

prévue qu'au moment où les autorités en question se sont estimées soit toutes compétentes,

soit toutes incompétentes (cf. Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal

CCST.2008.0003 du 8 octobre 2008).

2.

a) Dans une partie spéciale de cinq articles incorporée à la fin du RPAC

et intitulée "Commission de recours individuel", la Commune de

Lausanne a prévu que la Municipalité constituait une Commission de recours

"chargée de traiter les contestations individuelles relatives au niveau

de poste à l'entrée en vigueur du nouveau système de rémunération"

(art. 1). Cette partie spéciale a été intégrée au RPAC avec sa dernière

modification qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2017. Selon

son art. 2, la Commission de recours est composée de trois représentants du personnel

désignés par les associations de personnel reconnues par la Municipalité, de

trois représentants désignés par l'employeur, ainsi que d'un président; les

membres de la Commission désignent un président externe à l'administration

choisi dans une liste de personnalités issues du monde juridique remise par la

Municipalité. Aux termes de l'art. 3 al. 1, le "collaborateur touché

par la nouvelle classification est légitimé à recourir". La procédure est

gratuite et le recours n'a pas d'effet suspensif (art. 3 al. 3 et 4). La

Commission siège à trois magistrats, à savoir le président, un représentant du

personnel et un représentant de l'employeur

(art. 4 al. 1). L'art. 5 intitulé "Voies de droit" est formulé

comme suit:

"La décision de la Commission

de recours peut faire l'objet d'un recours par le collaborateur ou par la

Municipalité auprès du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la

communication de la décision motivée, conformément à la Loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative.

Dans le cas de collaborateurs

engagés par contrat de droit privé, les voies judiciaires prévues par la Loi du

12.

janvier 2010 sur la juridiction du travail sont applicables."

b) Les dispositions légales s'interprètent en

premier lieu selon leur lettre (interprétation littérale). Lorsque le texte

n'est pas absolument clair ou lorsque plusieurs interprétations de celui-ci

sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son

esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de

l’intérêt protégé (interprétation téléologique) et encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation

systématique) (cf. ATF 141 II 57 consid. 3.2; 140 II 495 consid. 2.3.2; 139 II

78.

consid. 2.4; 138 II 105 consid. 5.2; 137 II 164 consid. 4.1; 137 III 217

consid. 2.4.1; 137 V 114 consid. 4.3.1).

c) La recourante, qui a le statut de fonctionnaire, fait

en substance valoir que l'art. 1 de la partie spéciale du RPAC dévouée à la

Commission de recours limite explicitement son champ de compétence aux

contestations relatives au "niveau du poste", plutôt qu'à

toutes les contestations relatives à l'entrée en vigueur du nouveau système de

rémunération. Elle renvoie au lexique à la fin du Rapport-préavis n° 2016/14 de

la Municipalité de Lausanne du 3 mars 2016 relatif à la mise en œuvre du

nouveau système de rémunération des fonctionnaires communaux (ci-après: préavis

n° 2016/14), selon lequel il faut comprendre par "niveau"

l'unité de mesure du degré d'exigence en termes de compétences et de

sollicitations; la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant

le plus exigeant. Le nouveau système prévoit 16 classes salariales, en

référence aux 16 niveaux d'exigence de la grille des fonctions (cf. ch. 4.5, p.

11.

du préavis

n° 2016/14). Selon la recourante, son poste avait été attribué au niveau 11, ce

qui n'était pas contesté. Sa contestation portait sur la non-reconnaissance de

son expérience professionnelle personnelle lors de la fixation de l'échelon et

non sur le niveau de classification du poste en général.

d) Le préavis n° 2016/14 retient (sous ch. 8.3, p.

40) qu'au vu de la portée des modifications sur les situations salariales

individuelles des collaborateurs liées à l'introduction du nouveau système de

rémunération et afin d'éviter l'engorgement de l'instance de recours usuelle,

soit le Tribunal cantonal, il est prévu d'instaurer une Commission de recours

individuel; celle-ci pourra être saisie par le collaborateur qui entend

contester le "niveau de poste" qui lui a été attribué.

Cette Commission de recours a été prévue à

l'occasion de l'introduction du nouveau système de rémunération élaboré sous le

titre "Equitas" par lequel la Ville de Lausanne entend introduire

un nouveau système "transparent, cohérent et équitable". Lancé

en 2009, le projet "Equitas" devait remédier aux faiblesses de

l'ancien système en introduisant une "méthode d’évaluation analytique

et non discriminante". D’un coût estimé à 8,7 millions de francs, la

réforme entend prendre en compte l’évolution des métiers et corriger les écarts

salariaux observés entre hommes et femmes (préavis n° 2016/14, ch. 6 et 7.3, p.

22.

ss). Au coeur de cette réforme, une méthode analytique d’évaluation des

fonctions doit permettre leur valorisation par rapport à des compétences et

sollicitations communes. Chaque fonction est associée à une seule classe de

salaire. La nouvelle échelle des salaires compte 16 classes (contre 27

auparavant). Quelle que soit la classe, il est prévu que la durée et

l’amplitude de progression, plus rapide en début de carrière, soient similaires

(cf. communiqué de presse "Projet Equitas" de la Ville de

Lausanne du 11 mars 2016). Le nombre de titulaires concernés par la transition

s'élève, selon les chiffres de la Ville de Lausanne, à plus de 4'800 personnes,

tandis qu'environ 700 collaborateurs sont sensés ne pas être concernés; la

Municipalité estime qu'il y aura des effets positifs pour plus de 60% du

personnel (préavis n° 2016/14, ch. 7.5, p. 29; document de la conférence de

presse de la Municipalité du 11 mars 2016 intitulée "Vers un nouveau

système salarial moderne et équitable").

A l'occasion de cette réforme, la Ville de Lausanne

a introduit des dispositions transitoires dans le RPAC. Celles-ci ont pour but

de fixer le régime de transition entre l'ancien et le nouveau système de rémunération

des fonctionnaires communaux (préavis n° 2016/14, ch. 8.2, p. 38). Selon l'art.

4.

de ces dispositions transitoires, la Municipalité détermine la classe de

traitement et l'échelon de chaque collaborateur conformément à l'art. 36 RPAC

qui a également été adapté à l'occasion de la présente réforme. Aux termes de

l'art. 36 al. 1 RPAC en vigueur depuis le 1er janvier 2017, la

Municipalité fixe le traitement initial dans les limites de la classe

correspondant à la fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des

connaissances spéciales et de l'âge du candidat. Dans l'échelle ordinaire, une

classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est atteint par des

augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de chaque année pour

autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois (art. 36 al. 2 RPAC). Selon

le lexique du préavis n° 2016/14 (p. 45), l'échelon indique la position au sein

d'une classe salariale. Dans ce même préavis, la Municipalité a retenu que pour

assurer la transition de plus de 5'000 collaborateurs dans le nouveau système, il

n'était pas possible de traiter chaque dossier de manière individualisée, ne

serait-ce qu'en raison de la qualité et/ou disponibilité des données dans les

dossiers. Pour cette raison, l'art. 4 al. 2 de la partie "Droit

transitoire" du RPAC retient que le calcul de l'échelon tient compte

de l'âge du collaborateur, de l'âge de référence d'entrée dans la fonction et

d'un facteur de compression fixé par la Municipalité; l'échelon est ainsi

déterminé selon une formule particulière reproduite à l'alinéa 3 dudit art. 4.

La conjonction du niveau d'exigence du poste et de l'échelon obtenu selon

l'art. 4 précité permet de déterminer le nouveau salaire, appelé "salaire-cible"

(cf. préavis n° 2016/14, ch. 4.6, p. 17).

e) En se référant uniquement au texte des

dispositions du RPAC sur la Commission, on pourrait se demander si celles-ci ne

prévoient le recours à la Commission que pour les litiges ayant trait à la

détermination de la classe de traitement, mais pas à la détermination de

l'échelon. Cependant, il apparaît logique que la compétence de la Commission se

rapporte aussi aux litiges portant sur la détermination de l'échelon à

l'intérieur de la classe de traitement. L'art. 3 des dispostions sur la Commission

du RPAC relève que tout collaborateur touché par la nouvelle classification est

légitimé à recourir. Le collaborateur n'est pas seulement touché par le niveau auquel

son poste a été attribué, mais aussi par la position qui lui a été reconnue au

sein de la classe salariale, donc par l'échelon qui a été déterminé par rapport

à sa personne

(cf. lexique du préavis n° 2016/14, p. 45). C'est précisément pour cette

dernière raison que la recourante se sent lésée et qu'elle a recouru. De plus,

on imagine mal une séparation des voies de droit en ce sens qu'un collaborateur

devrait s'adresser d'une part à la Commission concernant l'attribution d'un

poste à une classe salariale, et d'autre part directement à la Cour de céans

concernant la fixation individuelle de l'échelon - alors que l'employeur n'a

rendu qu'une seule décision de nouvelle classification. L'effet désir.de

décharge du Tribunal cantonal ne serait pas non plus réellement atteint si l'on

procédait à une telle distinction, d'autant moins que chaque décision rendue

lors de la transition salariale doit également porter sur l'échelon. En outre,

il n'est pas exclu que cette distinction s'avère parfois difficile, voire

qu'une correction de la classe salariale ou de l'attribution à une fonction

pour définir la classe salariale ait des effets sur la fixation de l'échelon

(par exemple par un autre âge de référence d'entrée dans la fonction, cf. art.

4.

des dispositions transitoires RPAC). Lors du litige sur la position au sein

d'une classe salariale, il peut aussi s'avérer que l'attribution à cette classe

salariale doit (également) être revue. Enfin, on ne voit pas de motif pour

justifier que celui qui conteste sa classe salariale dispose de deux instances

au niveau du canton (la Commission, puis un tribunal), alors que le

collaborateur qui conteste sa position au sein d'une classe salariale ne

disposerait que d'une seule instance cantonale.

Pour les raisons évoquées, l'art. 1 de la partie

"Commission de recours individuel" du RPAC doit être

interprété en ce sens que la Commission est compétente tant pour des litiges

portant sur la détermination de la classe salariale que sur ceux ayant

également ou uniquement trait à la détermination de la position au sein d'une

classe salariale.

f) Le fait que la Commission est en train d'être

constituée, de sorte qu'elle ne pourra pas se saisir de la cause avant que la

Cour de céans n'aurait pu le faire, ne permet pas de passer outre la compétence

de la Commission prévue par le RPAC. Il n'y a pas d'extrême urgence vu que la

recourante continue à toucher un salaire qui dépasse de loin le minimum vital.

En outre, son salaire actuel correspond au moins à celui qu'elle avait avant le

changement de système, respectivement avant la transition salariale (cf. art. 6

des dispositions transitoires du RPAC et préavis n° 2016/14, ch. 7.2 et 7.4, p.

26.

à 28).

3.

Vu ce qui précède, la Cour de céans n'est pas compétente pour statuer

sur la "demande" déposée le 9 janvier 2017 par la recourante.

La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville de

Lausanne.

Il est statué sans frais, ni dépens (cf. art. 49,

50, 55 et 56 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

La cause est transmise à la Commission de recours individuel de la Ville

de Lausanne.

II.

Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 24 février 2017

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale 17 juin

2005.

sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.